Memoire Online - L'intégration des pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) dans l'économie mondiale par les APE (Accords de partenariat économique): leurre imposé ou ambition réaliste pour le développement ?

Faculté des Sciences sociales, politiques et économiques
D.E.S. en coopération au développement

L'INTEGRATION DES PAYS ACP (AFRIQUE,
CARAÏBES ET PACIFIQUE) DANS L'ECONOMIE
MONDIALE PAR LES APE (ACCORDS DE
PARTENARIAT ECONOMIQUE):

Mémoire présenté en vue de
l'obtention du Diplôme de
D.E.S. en Coopération au
développement

Merci à mes parents pour leur soutien inébranlable dans les divers projets
entrepris ainsi que de m'avoir donné la possibilité d'effectuer un troisième cycle
universitaire en coopération au développement.

Je remercie Christiane Leong Ho Yng, experte sur les questions commerciales au
niveau multilatéral, de m'avoir reçue à plusieurs reprises au Secrétariat des
États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique et de m'avoir éclairée sur la
question des Accords de partenariat économique .

Merci également Gérard Karlshausen, chargé des questions européennes au
CNCD et délégué belge au CONCORD, de m'avoir reçue au CNCD et
d'avoir répondu à mes interrogations.

II.1.3. Des préférences commerciales qui n'ont pas eu les retombées positives espérées 18

II.2.1. Eclaircissement sur les APE tels que conçus par l'Accord de Cotonou 22

II.2.3. Les mécanismes du processus de conception et de mise en place des APE 25

III. LA POSITION DE L'UE ET DES ACP EN VUE D'ENTAMER LES NÉGOCIATIONS SUR LES APE 29

III.1.1. Les arguments mis en avant par l'UE pour justifier l'instauration d'un nouveau

III.1.2. La position de l'UE pour la négociation des APE à travers le mandat du Conseil

III.3. LE RESULTAT DE LA PREMIERE PHASE DES NEGOCIATIONS OU LE DEBUT D'UNE CRISE DE CONFIANCE ENTRE LES PARTENAIRES DES NEGOCIATIONS 39

III.3.1. Mise en évidence des points convergents et divergents à l'issue de la première

IV. 1.4. Des pays ACP plus protecteurs en droits de douane que l'Union européenne 46

I. INTRODUCTION GÉNÉRALE

« (...) la libéralisation du commerce, même progressive, ne peut
mener les pays au développement. Ce type de libéralisation du
commerce entre des partenaires inégaux s'est toujours avéré être un
moyen ineffectif de développement, voire même nuisible. Une telle
politique de libéralisation du commerce pourrait faire obstacle à la
capacité de nos pays de réduire la pauvreté et d'assurer un
développement durable.¹ »

Le 23 juin 2000, 77 pays du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique² (ACP) ainsi que 15 pays³ qui constituaient alors l'Union européenne, signaient un nouvel accord de coopération, connu sous la dénomination d'Accord de Cotonou. Cet accord prévoyait que des négociations entre les différents groupements régionaux des ACP (Afrique Centrale, de l'Ouest, l'Est et du Sud, plus celles des Caraïbes et du Pacifique) et la Commission Européenne (CE agissant au nom de l'Union Européenne), soient entreprises au cours de l'année 2002 en vue de conclure des Accords de partenariat économique (APE) qui viendraient remplacer le système commercial de préférences non réciproques, instauré par les différentes conventions de Lomé. Selon les dispositions de l'Accord de Cotonou, les APE devaient conduire à une élimination progressive des entraves aux échanges entre l'UE et les ACP afin de « promouvoir leur intégration dans l'économie mondiale (...), encourageant ainsi leur développement durable et contribuant à l'éradication de la pauvreté dans les pays ACP »⁴. L'Accord de Cotonou précisait également que les nouveaux accords commerciaux devaient impérativement être compatibles avec les règles de l'OMC⁵ et entreraient en vigueur le 1^er janvier 2008, date à laquelle, la dérogation obtenue à Doha en 2001 sur la prolongation du système de Lomé prenait fin.

Dès son annonce, le projet des APE fit couler beaucoup d'encre et provoqua de
nombreuses mobilisations auprès des membres de la société civile. La campagne
« Mettre un terme aux APE », fut ainsi lancée en 2004 par une vaste coalition

1 Ato Girma Birru, Ministre du commerce et de l'industrie, Ethiopie, dans son exposé, le 2 nov. 2006, à l'ouverture du 9e ESA RNF, bâtiment de la CEA. Citation prise sur le Site Internet de la campagne stop APE. http://www.ape2007.org/main.asp?id=305

2 Le « Groupe ACP » désigne les 79 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. L'entité juridique qu'ils constituent a été instituée par la signature de l'Accord de Georgetown (Guyana) le 6 juin 1975. Les 48 premiers États ACP, entretenaient alors des relations privilégiées avec la Communauté européenne en raison du passé colonial qui les unissait à certains membres de la CEE - Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas et République fédérale d'Allemagne. Leur nombre est passé de 46 en 1975, à 58 en 1980, 65 en 1985, 70 en 1995, et enfin 79 membres en 2004. Cuba est membre du groupe ACP mais n'est pas signataire de l'Accord de Cotonou. Le dernier pays à accéder au Groupe ACP fut le Timor Leste. Il est associé à la région Pacifique. Le groupe ACP compte ainsi 48 pays en Afrique sub-saharienne, 16 pays de la Caraïbe et 15 pays du Pacifique. Voir : Site Internet du Secrétariat des ACP. Lien URL : http://www.acpsec.org/fr/about_us.htm

3 Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Suède.

5 Accord de Cotonou, Article 34, §4, Article 36, §1, Article 37, §6, Article 37, §7.

d'ONG d'Europe et des pays ACP, qui considérait que les APE présentaient de nombreux risques, et étaient nuisibles au développement⁶. Si la société civile du Nord s'organisait⁷ afin d'exprimer son inquiétude à l'égard des APE, la société civile du Sud, faisait également entendre sa voix à travers diverses déclarations⁸ et manifestations. De nombreuses études réalisées par des centres de recherches indépendants et des membres de la société civile⁹, dénonçaient en outre l'impact provoqué par la libéralisation des échanges sur les économies ACP.

Cette effervescence s'expliquait en réalité par l'enjeu qu'un tel projet suscitait. En effet, il s'agissait pour les régions ACP, d'instaurer des zones de libre-échange avec l'Union européenne alors que depuis 1975 (première Convention de Lomé), les pays ACP pouvaient exporter un nombre important de leurs produits sur le marché communautaire en franchise de douane¹⁰ et sans réciprocité. En outre, les négociations visant à instaurer des APE entre l'UE et les États ACP, mettaient en jeu des partenaires profondément inégaux tant sur le plan politique, qu'économique. Ainsi, les négociations opposaient d'un côté vingt-cinq puis vingt-sept pays membres¹¹ de l'UE, dotée d'un PNB combiné de plus de 14.000 milliards de dollars¹², à six groupes de pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, dont 39 faisaient partie des 50 pays les moins avancés (PMA¹³) au monde. D'autre part, l'asymétrie commerciale entre les partenaires était telle que l'UE restait le principal partenaire commercial des États ACP¹⁴ alors que ces derniers ne représentaient

7 Les grands moments de cette coalition furent les suivants : réunion en mars 2006 des organismes de la société civile « Arrêter les APE » rattachés à l'Union européenne et aux pays ACP à Harare afin de lancer un appel mondial à l'action pour stopper les APE ; une mobilisation internationale UE-ACP contre les APE fut menée le 17 avril 2007 devant les délégations de la Commission européenne et les Ambassades d'Allemagne, pays qui assurait la présidence de l'UE à ce moment ; le 27 septembre 2007, une mobilisation internationale fut menée par les organismes de la société civile de la campagne « Arrêter les APE ».

8 Le 21 juin 2004, lors du 4^ème Sommet des Chefs d'États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, les organisations de la société civile des régions africaines, adoptèrent la déclaration de Maputo (capitale du Mozambique) afin d'exprimer leurs craintes à l'égard des APE.

10 Au total, la quasi-totalité des exportations des pays ACP (entre 95 et 98,5 %) accédait sans droits de douane au marché communautaire. Seuls, trois produits concurrents de l'UE (sucre, banane et riz) étaient soumis à des restrictions de quantité ou de prix.Voir : SEBAHARA, P. (GRIP), « Le partenariat entre l'UE et les États ACP. Regard rétrospectif et défis à relever », Cycle de formation CTB, 2007, p.2.

11 Jusqu'au 1^er janvier 2007, la CE négociait des APE au nom des vingt-cinq États membres. Depuis le 1^er janvier 2007, le Bulgarie et la Roumanie devinrent les nouveaux membres de l'Union européenne, qui est composée depuis lors par vingt-sept États membres.

12 DELCOURT, L., Aide au développement de l'Union européenne : perspective critique, Louvain-la-Neuve : CETRI, 16 juillet 2008. Article téléchargé sur le site Internet du CETRI. Lien URL : http://www.cetri.be/spip.php?article667

13 La catégorie des PMA a été définie par l'ONU en 1971 à partir de trois critères : un PIB par habitant inférieur à 100 dollars par an, une valeur ajoutée de l'industrie inférieure à 10 % du PIB et un taux d'analphabétisme de plus de quinze ans supérieur à 20 %. On compte 49 PMA en 2003, dont 8 seulement hors du groupe ACP : Bangladesh, Cambodge, Laos, Maldives, Birmanie, Népal, Yémen et Bhoutan.

14 29 % des exportations ACP se réalisent à destination de l'Union européenne et 24 % des importations des pays ACP proviennent de l'Union européenne. Voir : LIPCHITZ, A., Les accords de partenariat économique : des accompagnements nécessaires. Document de travail n°36, Agence française de Développement (Département de la Recherche), Janvier 2007, p.12. Document téléchargé sur Internet. Lien URL :

que 3 % du commerce de l'Union européenne¹⁵. Il existait également de fortes disparités entre l'UE et les États ACP au niveau de leur capacité de négociation, dans la mesure où l'UE bénéficiait d'une structure institutionnelle solide lui permettant de négocier des accords commerciaux au nom des vingt-sept États membres, tandis que les États ACP ne disposaient pas de structure effective en matière de prise de décisions et de fonctionnement, et négociaient en conséquence par l'intermédiaire de leurs ambassadeurs.

Si l'UE et les États ACP s'accordaient à dire que les APE devaient concourir en premier lieu au développement des États ACP, les divergences entre les parties sur les moyens pratiques visant à intégrer la dimension « développement » dans les APE, contribuèrent à ralentir les négociations et à exacerber les tensions entre les parties. L'objectif du présent mémoire est d'analyser les enjeux des Accords de partenariat économique pour les pays ACP et les membres de l'Union européenne, à la lumière de leurs prises de position lors des négociations. Nous étudierons ainsi que pour l'UE, l'instauration de nouveaux accords commerciaux basés sur le libre-échange se justifiait par deux raisons principales : l'échec des préférences commerciales de Lomé et la compatibilité des nouveaux accords commerciaux avec les règles du commerce multilatéral. Pour les États ACP par contre, il s'agissait, comme l'affirme San Bilal¹⁶, « de préserver leur accès au marché préférentiel dans l'UE, tout en essayant de minimiser leurs engagements en matière d'ouverture des marchés ou de réformes réglementaires (notamment sur les questions dites liées au commerce, telles que les services et l'investissement)¹⁷ ». Ainsi selon l'auteur, « les APE [étaient] généralement perçus [par les États ACP] non pas comme une opportunité, mais comme une fatalité ou plus précisément, " le prix à payer pour continuer à exporter vers l'Europe", principal partenaire commercial pour nombre de pays ACP¹⁸ ». Le mémoire veille ainsi à mettre en exergue la difficulté à négocier des accords de libre échange entre des acteurs extrêmement inégaux en termes de capacité de négociation et de puissance économique.

Pour procéder à l'analyse des Accords de partenariat économique, nous avons
sélectionné de nombreux ouvrages qui traitaient du sujet en profondeur¹⁹. La
difficulté de cet exercice intellectuel relevait de la grande quantité de documents

16 Le Dr Sanoussi Bilal est Coordinateur de programme du Programme de l'ECDPM sur la coopération commerciale et économique ACP-UE.

17 BILAL, S., « APE, vision, foi ou aveuglement ? », Eclairage sur les négociations, Maastricht : ECDPM, Vol.6, n°6, octobre 2007, p.2. Document téléchargé sur le site Internet de l'ECDPM : www.ecdpm.org

auxquels nous étions confrontés dans la mesure où les analyses variaient considérablement en fonction de l'origine de l'auteur. En effet, les APE déchaînèrent les passions et furent la source d'analyses variées. Aussi, ce mémoire n'a pas pour ambition d'évaluer les avantages et/ou les désavantages des Accords de partenariat économique, mais bien d'analyser de façon objective le déroulement des négociations afin de mieux appréhender les positions de chaque acteur et les rapports de force entre ceux-ci.

Le mémoire se divise en trois chapitres. La première partie se penche sur l'histoire des relations UE-ACP afin de mieux appréhender les causes de la transformation du volet commercial de la coopération telle que libellée par le nouvel accord de partenariat. Nous analyserons également dans ce chapitre les conditions fixées par l'Accord de Cotonou pour aboutir à la mise en oeuvre de nouveaux accords commerciaux entre l'UE et les régions ACP. Nous nous pencherons finalement sur les mécanismes du processus de conception et de mise en place des APE en étudiant la structuration des négociations et leurs modalités. Le deuxième chapitre du mémoire portera plus spécifiquement sur l'analyse de la première phase des négociations UE-tous ACP afin de mettre en exergue les points de convergence et de divergence qui apparurent à l'issue de cette première étape. Ce deuxième chapitre nous permettra de comprendre que la première phase des négociations aboutit à une crise de confiance entre les partenaires, dans la mesure où les demandes exprimées par les pays ACP ne furent pas prises en compte par les négociateurs européens dès le début des négociations, suscitant de la sorte des retards et des frustrations lors des négociations régionales (deuxième phase des négociations). La troisième et dernière partie du mémoire, analyse d'une part les asymétries existant entre les parties aux négociations, et d'autre part, les points qui suscitèrent des désaccords entre l'UE et les États ACP lors de la deuxième phase des négociations. Nous verrons ainsi que les questions qui avaient soulevé des tensions lors de la première phase des négociations, perdurèrent lors de la deuxième phase des négociations, provoquant ainsi beaucoup d'acrimonies et de retards. Finalement, nous expliquerons que le retard accumulé dans les négociations, poussa la Commission européenne, à proposer aux États ACP, à quelques mois de la fin des négociations, une approche en deux étapes en signant des accords intérimaires sur la libéralisation des marchandises.

II. LES APE OU RUPTURE DE LA POLITIQUE COMMERCIALE DE L'UE

« La position de l'UE est étonnamment optimiste par rapport aux
avantages qu'apporteraient les APE aux pays ACP. Au mieux, ce
scénario pourrait se réaliser pour certains pays ACP. Mais
malheureusement, l'histoire (notamment celle de l'économie du
développement) a montré qu'il n 'y a pas de `solution unique' pour
le développement.²⁰ »

Pendant vingt-cinq ans, les préférences commerciales accordées par l'Union européenne aux pays ACP ont représenté un pilier essentiel de leur coopération dans le cadre des Conventions de Lomé (1975, 1980, 1985, 1990, 1995). D'après le Centre Européen de Gestion des Politiques de Développement (ECDPM), il s'agit de l'accord commercial Nord-Sud le plus ambitieux à ce jour²¹. L'objectif général des Accords de Lomé était de mettre en place une coopération en vue du développement économique et du progrès social des États ACP via une combinaison d'avantages commerciaux²² et d'aide au développement. Pourtant comme l'explique l'ECDPM, après vingt-cinq années sans grands changements, l'Union européenne a pris l'occasion de la renégociation -entre 1998 et 2000- de ses accords de coopération avec les ACP pour entamer une transformation profonde du régime commercial ACP-UE²³. Ainsi, l'Accord de Cotonou, signé le 23 juin 2000 à Cotonou (capitale du Bénin) a remplacé la dernière convention de Lomé. Il prévoit la négociation en 2002 de nouveaux accords commerciaux compatibles avec les règles du commerce international. L'Accord de Cotonou énonce que toutes les préférences tarifaires non réciproques appliquées en faveur des pays ACP devaient être maintenues jusqu'au 31 décembre 2007. Ainsi, selon l'Accord de Cotonou, les préférences commerciales devaient être remplacées à partir de 2008 par une série d'accords de libre échange régionaux compatibles avec les règles de l'OMC.

Afin de cerner au mieux la position de chaque acteur (UE-ACP) lors des négociations pour la mise en place d'un nouveau régime commercial (APE), il est utile de jeter un regard rétrospectif sur les relations de coopération antérieures à l'Accord de Cotonou. Nous retraçons succinctement l'histoire des relations UE-ACP afin de saisir l'esprit de cette coopération à travers le temps et ce, dans l'objectif de mieux appréhender la transformation profonde qui s'est opérée dans le volet commercial de la coopération ACP-UE de l'Accord de Cotonou. Nous expliquerons

21 ECDPM, De Lomé à Cotonou, Infokit Cotonou n°13, Maastricht : ECDPM. Document téléchargé sur Internet. Lien URL :

22 Voir ci-dessous le point II.1.2. sur le partenariat ACP-UE sous les conventions de Lomé (1975-2000)

par la suite en quoi consistent les Accords de partenariat économique tels que libellés par l'Accord de Cotonou pour passer finalement en revue les modalités des négociations.

Le partenariat entre l'Union européenne (UE) et les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) est le résultat d'un long processus historique lié à la fois à la création de la Communauté économique européenne (CEE)²⁴ et à la décolonisation au cours de la décennie 1950²⁵. Comme l'explique Pamphile Sebahara, cette coopération a évolué dans ses objectifs, ses instruments et ses approches pour tenir compte de l'évolution interne de l'UE et des États ACP mais aussi de l'évolution au niveau international²⁶. Sans être exhaustifs, voici les évènements importants qui ont jalonné la construction des relations entre la CEE et les pays et territoires d'outremer avant les quatre conventions de Lomé.

En 1957, le Traité de Rome qui institue la Communauté économique européenne (CEE), prévoit d'associer²⁷ en vertu de l'article 131 à 136 du Traité, les territoires ayant entretenu ou entretenant des relations coloniales avec les six pays signataires du Traité (Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas et République fédérale d'Allemagne). Des relations particulières s'instaurent à travers un cadre de libreéchange²⁸ dans un rapport d'assimilation. Selon les concepts définis dans la Partie IV du Traité CEE, les relations entre la CEE et les pays et territoires d'Outre mer suivent deux lignes directrices : d'une part, la régulation du commerce entre la CEE

24 La Communauté économique européenne (CEE) est crée en 1957 par le traité de Rome. La CEE prévoyait la coopération économique, l'abolition progressive des barrières douanières entre les pays membres et la mise en place de tarifs douaniers communs avec l'extérieur. Les pays signataires du traité de Rome sont la France, la République Fédérale d'Allemagne, l'Italie, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg. La CEE reste en place jusqu'à l'application du Traité de Maastricht le 1^er janvier 1993, laissant dès lors la place à l'Union européenne (avec l'instauration d'une monnaie unique et de la citoyenneté européenne). Voir site Web de l'institut national de la statistique et des études économiques. www.insee.fr

25 SEBAHARA, P. (GRIP), « Le partenariat entre l'UE et les États ACP. Regard rétrospectif et défis à relever », Cycle de formation CTB, 2007, p.2.

27 Cet « associationisme » est insufflé par la doctrine coloniale française qui théorise l'idée de complémentarité (politique et économique) entre la métropole et ses colonies. Elle se heurte aux sensibilités germaniques (Pays- Bas et Allemagne), en faveur de la construction d'une association sous forme de partenariat, plutôt qu'une entente visant à faire de ces territoires une excroissance du marché commun. Malgré tout, c'est la conception française qui l'emporte et une politique unilatérale est mise en oeuvre préservant ainsi la nature des liens commerciaux. Voir: GRILLI, E.R., The European Community and the Developping Countries, Cambridge: C.U.P., 1993, 387 p.

28 À travers le libre-échange, la métropole pouvait recevoir de ses colonies, sans droits de douane, les matières premières requises par ses industries et les grands produits tropicaux demandés par son marché national. Inversement, les marchés de ses colonies et dépendances étaient protégés et réservés aux productions de ses industries et à tous ses produits de traite. Voir : KEZA, J-P., GRANIER, L., Valeurs culturelles et échec de l'aide au développement. Application à l'Afrique subsaharienne, Paris : L'Harmattan, 2005, p. 217.

et les pays associés et d'autre part, le transfert de l'aide via le Fonds européen de Développement des PTOM (FEDOM).

Dès 1960, le mouvement de décolonisation place la CEE devant de nouveaux États indépendants, la poussant de la sorte à les traiter différemment que dans le passé.

En juillet 1963, à Yaoundé, les États membres signent une convention avec 18 États africains et malgaches associés (EAMA). Cet accord d'association est conclu pour une durée de cinq ans (1964-1969) et un dispositif institutionnel²⁹ est créé afin de gérer les relations entre les deux parties à la convention. Yaoundé I introduit un nouvel instrument financier : les prêts spéciaux³⁰ octroyés par la Banque européenne d'investissement (BEI). En 1968, la convention de Yaoundé II est signée pour une période de 5 ans (1969-1974) et dispose d'un FED de 849 millions d'écus. Comme le précise Jean-Placide Keza, le libre-échange de type classique et de large portée régit les relations commerciales entre la CEE et les 18 États africains. L'auteur précise ainsi que « dans ce vaste marché où les économies européennes et africaines deviennent complémentaires, les marchandises s'échangeront sans restrictions quantitatives et sans droits de douane³¹ ».

Le 1^er janvier 1973, l'adhésion du Royaume-Uni à la CEE va marquer un tournant dans les relations CEE-ACP. L'adhésion à la CEE entraîne en effet l'élargissement³² du champ spatial de la coopération CEE avec le Sud, qui s'étend de l'Afrique, au Pacifique et aux Caraïbes, impliquant de la sorte la mise en place d'un nouveau cadre de relations. L'adhésion du Royaume-Uni à la CEE a pour conséquence la création effective du groupe ACP³³ ainsi que la signature de la première convention de Lomé³⁴ (Lomé I). En outre, l'entrée du Royaume-Uni à la CEE implique également des transformations³⁵ au niveau des relations commerciales qui étaient basées jusque

29 Les organes paritaires sont chargés de la mise en oeuvre et de l'interprétation du Traité. Il s'agit du Conseil des ministres, d'un Comité d'ambassadeur et d'une conférence parlementaire. Chacune de ces institutions respecte le principe de parité dans leur composition et leur organisation.

30 Les prêts spéciaux sont assortis d'un faible taux d'intérêt, remboursables sur 40 ans et avec un différé d'amortissement de 10 ans.

32 En effet, l'adhésion du Royaume-Uni à la CEE entraîne la participation des ex-colonies britanniques à la coopération liant l'Europe à ses anciennes colonies.

33 L'accord de Georgetown, signé en 1975, institue le groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. Comme l'explique l'ECDPM, cet accord a résulté d'un certains nombre de problèmes communs (sucre), mais surtout de la volonté des pays des Caraïbes et du Pacifique de tirer avantage du pouvoir de négociation de l'Afrique qui était considérable. L'Accord de Georgetown dote le groupe ACP d'une structure permanente, en l'occurrence le Secrétariat général, et lui confère un véritable statut juridique. Voir : Site Internet ECDPM. Lien URL : http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM%5CWeb%5CFr_Content%5CNavigation.nsf/index2?ReadFom

34 Comme le précise l'ECDPM, la première convention de Lomé était marquée par son époque. Elle reflétait le pouvoir géopolitique relatif des pays ACP dans le contexte de la guerre froide, la crise pétrolière et le débat idéologique sur le « nouvel ordre économique international » qui occupait alors les esprits. Voir : ECDPM, De Lomé à Cotonou, op.cit.

35 En effet, à cette époque, le Royaume-Uni cherchait à intégrer dans le cadre communautaire ses préférences commerciales particulières concernant les bananes et le sucre et à élargir l'aide bilatérale apportée à certaines anciennes colonies. Voir : Site Internet de la Commission européenne. Lien URL : http://ec.europa.eu/development/geographical/cotonou/lomegen/lomeitoiv_fr.cfm

- là sur un système de libre-échange. Ces transformations, opérées dans le volet commercial de la coopération UE-ACP, font l'objet de la section suivante.

II.1.2. La coopération UE-ACP sous les Conventions de Lomé (1975- 2000)

La convention de Lomé est considérée comme étant le modèle de coopération le plus ambitieux jamais réalisé jusqu'à aujourd'hui³⁶. Comme l'explique Pamphile Sebahara dans son article, les fondements de la politique de Lomé reposaient principalement sur une coopération entre deux groupes régionaux (les États ACP d'une part et l'UE de l'autre) ; une coopération sûre, durable et prévisible, assise sur des arrangements juridiquement contraignants fixés dans un cadre librement négocié, ainsi qu'une coopération globale combinant les aspects de l'aide et du commerce³⁷. La coopération entre les deux entités étaient facilitée à travers un dialogue permanent à travers trois institutions communes : le Conseil des ministres ACP-UE, le Comité des ambassadeurs ACP-UE et l'assemblée paritaire ACP-UE. Les principaux domaines de coopération sous Lomé étaient les suivants : un régime commercial favorable aux pays ACP, des ressources financières importantes³⁸, une coopération industrielle et agricole³⁹ ainsi que la recherche d'un partenariat entre les deux communautés.

Dans la présente section, nous étudierons les divers instruments commerciaux sous les Conventions de Lomé afin de mieux appréhender les raisons du passage d'un régime commercial préférentiel (préférences commerciales) à la création de zones de libre-échange comme l'a prévu le nouvel accord de coopération. Si le volet commercial se fonde sur divers instruments tels que le régime de préférences non réciproques, les mécanismes de stabilisation des prix (Stabex⁴⁰ et Sysmin⁴¹) ainsi que

36 ECDPM, Histoire et évolution de la coopération UE-ACP, Infokit Cotonou n° 3, Maastricht : ECDPM. Document téléchargé sur Internet. Lien URL :

37 SEBAHARA, P., La coopération politique entre l'Union européenne et les États ACP. Bilan des politiques et des pratiques sous les 4 conventions de Lomé, Maastricht : ECDPM, Document de réflexion n°7, 2004. p.5.

38 La convention de Lomé est dotée de deux principaux instruments financiers, à savoir le Fonds européen de développement (FED) et la Banque européenne d'investissement (BEI). Le FED accorde des subventions sous forme de dons et est le principal instrument financier de l'aide communautaire pour les programmes quinquennaux mis en oeuvre dans les pays ACP aux niveaux national et régional. Il est alimenté par la contribution des États membres. La BEI accorde quant à elle des prêts remboursables sur base de conditions privilégiées. Cet organisme dispose de ses propres organes et ressources.

39 La coopération dans le domaine agricole visait principalement à développer la productivité, à améliorer le niveau de vie dans le monde rural et à assurer la sécurité alimentaire. Pour atteindre cet objectif, un centre technique de coopération agricole et rurale (CTA) fut créé en 1983 et était financé par le FED. Ce fonds avait pour mission de développer et de fournir des services qui améliorent l'accès des pays ACP à l'information pour le développement agricole et rural tout en renforçant les capacités de ces pays à produire, acquérir, échanger et exploiter l'information dans ce domaine. Voir : SEBAHARA, P. (GRIP), « Le partenariat entre l'UE et les États ACP. Regard rétrospectif et défis à relever », op.cit., p.8.

40 Le Stabex (système de stabilisation des recettes d'exportations de produits de base agricoles) est un mécanisme de sauvegarde des recettes d'exportations agricoles qui a été mis en place par la première convention de Lomé. L'objectif de cet instrument était de garantir les recettes d'exportation pour une cinquantaine de produits de base agricole. Un produit était couvert par le mécanisme lorsque, au cours de l'année précédente, les recettes

les produits protocoles⁴², nous focaliserons principalement notre attention sur le système des préférences non réciproques, dans la mesure où le nouvel accord de coopération prévoit leur remplacement par la création de micro-zones de libre échange, appelées Accords de partenariat économique à partir de janvier 2008⁴³.

Pendant un quart de siècle, l'Union européenne a accordé aux pays ACP dans le cadre des 4 conventions successives de Lomé (1975, 1980, 1985, 1990), un régime commercial préférentiel fondé sur le système de préférences généralisées non réciproques. Les conventions de Lomé ont ainsi instauré des relations commerciales basées sur la réciprocité asymétrique, alors que les relations commerciales antérieures étaient basées jusque là sur le principe de réciprocité⁴⁴. L'objectif du système de préférences généralisées non réciproque visait à l'origine à promouvoir et à diversifier les exportations des pays ACP afin de favoriser leur croissance et leur développement. Les préférences commerciales non réciproques ont consisté à accorder un avantage aux produits⁴⁵ ACP importés en

d'exportation qu'il avait assurées, avaient représenté au moins 5 % des recettes totales du pays concerné (1% pour les pays les moins avancés ou les pays insulaires). Ainsi, une compensation était accordée lorsque les recettes étaient réduites d'au moins 5 % par rapport à la moyenne des six années précédentes. Le Stabex a fonctionné sans à-coups jusqu'au début des années quatre-vingts ; faute de ressources (alors que les cours des matières premières comme le café et le cacao restaient bas), le mécanisme a dû faire face ensuite à plusieurs crises financières. Le Stabex n'a pas été reconduit dans l'Accord de Cotonou sous sa forme originelle mais a été fondu dans les financements du FED. Voir : KOEHLER, G., L'avenir du Stabex, Maastricht : ECDPM, document de travail ECDPM n° 47, 1998. Document téléchargé sur Internet. Lien URL :

41 Le Sysmin fut une innovation de Lomé II et portait sur la sauvegarde des recettes d'exportations des produits miniers (cuivre, étain). Un pays pouvait bénéficier du Sysmin lorsque ses capacités de production baissaient de minimum 10 % pour un minerai non précieux représentant au minimum 15 % de son volume d'exportations minérales. Tout comme le Stabex, le Sysmin n'a pas été reconduit par le nouvel accord de partenariat et a été fondu dans les financements du FED.

42 Les protocoles ont été introduits par la convention de Lomé II. Les protocoles ont été conclus progressivement pour différents produits tels le sucre, la viande, les bananes et le rhum. L'objectif des protocoles était de permettre aux pays bénéficiaires une diversification de leur économie. Les protocoles devaient assurer à ces pays de vendre un certain quota de production à un prix supérieur à celui du marché mondial dans le but de stabiliser les recettes d'exportation afin de permettre un réinvestissement vers une autre production. Cependant, les bénéfices des protocoles vont diminuer suite à des évolutions qui échappent aux négociations entre l'UE et les pays ACP. Le protocole rhum va ainsi disparaître en 1996 suite à un accord entre l'UE et les Etats-Unis sur les spiritueux. Le protocole banane, quant à lui, est en cours de révision à la suite d'attaques de pays membres de l'OMC non-ACP jugeant ses dispositions discriminatoires à leur égard, et d'un jugement d'un panel de l'organe de règlement des différends de l'OMC leur donnant raison. En ce qui concerne le protocole de la viande bovine, les négociations sur l'agriculture à l'OMC et la réforme de la Politique agricole commune (PAC) pèsent sur les avantages procurés par le protocole. En ce qui concerne le protocole sucre, l'accord de Cotonou énonce : « les parties conviennent de réexaminer les protocoles relatifs aux produits de base dans le contexte des nouveaux accords commerciaux, en particulier en ce qui concerne leur compatibilité avec les règles de l'OMC, en vue de sauvegarder les avantages qui en découlent, compte tenu du statut particulier du protocole sur le sucre. » (Article 36, § 4) Néanmoins, selon l'ECDPM, malgré le fait que le protocole sucre soit temporairement maintenu, le régime est également remis en cause par l'UE dans le futur. Voir : ECDPM, De Lomé à Cotonou, op.cit.

43 L'Accord de Cotonou fixe la fin des négociations pour les APE au 31 décembre 2007 car cette date correspond à l'expiration de la dérogation que l'UE a obtenu de l'OMC pour le maintien des préférences tarifaires. L'accord de Cotonou prévoit que les nouveaux accords puissent ainsi entrer en vigueur le 1^er janvier 2008.

44 Jusqu'en 1975, les échanges commerciaux entre l'UE et les pays ACP étaient fondés sur le principe de réciprocité (libre-échange). Il s'agissait donc d'un régime de libre-échange total dans la mesure où il n'y avait pas de droits de douane dans les deux sens.

45 Les produits industriels et transformés originaires des États ACP bénéficiaient d'une exonération des droits de douane, ainsi que de l'exemption de certaines restrictions (les barrières non tarifaires) à leur entrée sur le marché unique européen. Les préférences pour les produits agricoles étaient moins généreuses que pour les produits industriels et étaient parfois limitées par des contingents, des restrictions saisonnières pour les produits horticoles, ou par la simple exclusion d'un nombre limité de produits. L'UE considérait deux types de produits agricoles : les produits tropicaux et les produits tempérés. Les produits tropicaux qui ne concurrençaient pas les produits européens (café, cacao) entraient en franchise de douane sur le marché communautaire alors que les produits

Europe par rapport aux produits concurrents en provenance d'autres pays. Grâce à ce régime commercial préférentiel⁴⁶, les produits originaires des pays ACP pénétraient en franchise de douane dans l'UE et ce, sans réciprocité. Le principe de non réciprocité permettait aux pays ACP de ne pas offrir en retour aux produits européens un accès spécial à leurs propres marchés tout en ayant la possibilité de limiter la pénétration de ces produits en les taxant. Au total, la quasi-totalité des exportations des pays ACP (entre 95 et 98,5 %) accédait sans droits de douane au marché communautaire⁴⁷. Le système de préférences généralisées non réciproques fonctionnait sur une base pyramidale (système à géométrie variable). Au sommet de la pyramide, les États ACP avaient l'accès le plus ouvert au marché communautaire ; juste en-dessous les pays les moins avancés (PMA) bénéficiaient du « super système de préférences généralisées », lequel accordait les préférences analogues à celles de Lomé mais pour un nombre plus restreint de produits ; venaient ensuite les États méditerranéens signataires d'accords de coopération bilatéraux préférentiels avec la CEE et, finalement, les pays en développement d'Asie et d'Amérique latine, bénéficiaient des avantages modestes du « système de préférence généralisées⁴⁸ » accordé par la CEE à l'ensemble des pays en développement depuis 1971⁴⁹.

tempérés étaient exemptés de certaines restrictions appliquées au titre de la politique agricole commune (PAC) de l'UE. La PAC protège en effet les agriculteurs européens par l'application de droits élevés à l'importation, de prélèvements, de contingents, et l'octroi de subventions. Ces exemptions touchaient un quart environ des exportations agricoles et prenaient la forme d'exonération ou de réduction des droits ou prélèvements appliqués. Voir : ECDPM, De Lomé à Cotonou, op.cit.

46 Comme l'explique l'ECDPM, la marge préférentielle provient de la différence entre les droits de douane acquittés par l'Union européenne.

47 SEBAHARA, P. (GRIP), « Le partenariat entre l'UE et les États ACP. Regard rétrospectif et défis à relever », op.cit., p.7.

48 Le SPG standard par rapport aux préférences commerciales de Lomé est un régime commercial « préférentiel» non réciproque, mais dont les réductions et les exemptions tarifaires et non tarifaires sont moins généreuses, et les règles d'origine plus strictes. Le SPG standard couvre moins de produits (54 % des lignes tarifaires contre 95 % pour Lomé) et exclut notamment les produits agricoles. Tous les pays en développement en bénéficient, et il est relativement « solide » dans le cadre de l'OMC. Voir : ECDPM, Les accords de partenariat économiques régionaux. Infokit Cotonou n°14, Maastricht: ECDPM. Document téléchargé sur le site Internet de l'ECDPM. Lien URL :

49 PETITEVILLE, F., « La coopération économique de l'Union européenne entre globalisation et politisation », Revue Française de Science politique, n° 3 (Vol.5 1), Paris : les Presses de Sciences po, 2001, p. 27.

Source : Commission européenne, direction générale du commerce, rapport « Opening the Door to Development : developing Country Access to
EU Markets 1999-2003 », mai 2005.

II.1.3. Des préférences commerciales qui n'ont pas eu les retombées positives espérées

Malgré le fait que le régime commercial préférentiel de Lomé soit considéré comme le plus généreux au monde, le bilan posé après 25 années de coopération s'avère décevant. Les statistiques témoignent de cet échec. En effet, entre la signature de Lomé I (1975) et l'expiration de Lomé IV bis (2000), la part des pays ACP sur le marché européen a diminué de plus de moitié, passant de près de 6,7 % à environ 2,8 %⁵⁰, largement au profit d'autres pays en développement, comme les pays d'Asie du Sud-Est⁵¹, qui bénéficiaient pourtant d'un niveau d'accès au marché de l'UE moins favorable que Lomé. Il s'avère ainsi que les expériences réussies d'utilisation des préférences par les ACP se limitent à quelques secteurs et quelques pays dont Maurice, le Botswana, la Côte d'Ivoire, la Jamaïque et le Zimbabwe⁵². Si la part des pays ACP a diminué sur le marché européen, l'UE est resté néanmoins le principal partenaire des pays ACP et plus particulièrement des pays africains⁵³ en concentrant 41 à 46 % de leurs exportations⁵⁴. Le système de préférences non réciproques n'a pas conduit à la transformation structurelle des économies et peu d'activités industrielles ont connu un processus de maturation les conduisant à une pleine compétitivité au niveau international. Aussi, les préférences commerciales n'ont pas empêché la marginalisation des pays ACP dans l'économie mondiale dont

51 La part du marché des pays asiatique est passée entre 1975 et 1995 de 4,2 % à 13 %. Voir : SEBAHARA, P., op.cit., p.9.

52 COMMISSION EUROPEENNE, Livre vert sur les relations entre l'UE et les pays ACP à l'aube du 21^ème siècle, Luxembourg : Office des publications officielles des Communautés européennes, 1997. p.12.

53 La dépendance commerciale de la Caraïbe et du Pacifique à l'égard du marché européen s'élève au moment de la rédaction du livre vert (1996) à 18 et 23 %. Voir : COMMISSION EUROPEENNE, Livre vert sur les relations entre l'UE et les pays ACP à l'aube du 21^ème siècle, op.cit., p. 12.

54 LOGOSSAH, K., SALMON, J-M., SOLIGNAC, H-B., « L'accord de Cotonou et l'ouverture économique; un partenariat modèle entre l'UE et les pays ACP? », Revue Région et Développement, n°14, Paris : éd. L'Harmattan, 2001, pp. 13-36.

la part du PIB régional dans le PIB mondial est tombée à 1 %. En outre, ce régime commercial n'a pas permis la diversification dans la mesure où les produits primaires dans les exportations contribuent à hauteur de 90 % des exportations totales pour l'ensemble de la région africaine⁵⁵.

Divers éléments sont invoqués pour expliquer l'échec du régime commercial de Lomé. Voici, dans les grandes lignes, les diverses raisons mises en exergue dans la littérature. Kinvi Logossah évoque le problème de l'offre pour expliquer l'échec des conventions de Lomé. Il explique ainsi dans son article qu'il faut considérer que « l'offre subit de lourdes contraintes à la fois microéconomiques (accès au crédit, coût unitaire du travail, coûts des facteurs) et macroéconomiques (surévaluation du taux de change, instabilité de la croissance...) qui l'ont empêché de répondre aux incitations mises en place (...). Les pays ACP présentent une vulnérabilité intrinsèque ( niveau d'éducation, petite taille du pays, croissance démographique forte) générant ou accompagnant de fortes instabilités macroéconomiques⁵⁶ ». L'auteur ajoute que cette situation est aggravée par la mauvaise gouvernance et le détournement des ressources publiques à des fins privées, par leurs gouvernements et leur clientèle.

L'échec du système de préférence de Lomé est également imputable à l'érosion⁵⁷ des préférences en raison de la libéralisation multilatérale découlant de la mise en oeuvre des accords du cycle de l'Uruguay (mise en place de l'OMC) et des accords commerciaux conclus par l'UE avec d'autres régions du monde. Comme l'explique Gwénaëlle Corre, l'UE a abaissé progressivement ses barrières commerciales dans le cadre multilatéral (le GATT) au profit de tous les membres de l'OMC ou de certains d'entre eux d'une part, et d'autre part, au niveau bilatéral, en multipliant les accords préférentiels avec certains pays tiers (Europe de l'Est, Turquie, Maghreb et Moyen- Orient, Afrique du Sud, etc.)⁵⁸

Finalement, Gwenaëlle Corre évoque les lourdes pressions subies par le régime
commercial de Lomé pendant la décennie nonante⁵⁹. En effet, la légitimité de ce
régime commercial est largement mise à mal dans le contexte de la montée en

57 L'érosion des préférences résultent de l'effet naturel des négociations commerciales qui, en abaissant les droits NPF (droits de la nation la plus favorisée), abaisse dès lors ces derniers au niveau de celui des préférences, ce qui a pour effet de réduire d'autant la marge préférentielle dont bénéficient les pays ACP.

58 CORRE, G. (ECDPM), « La coopération ACP-UE : un partenariat innovant », Cycle de formation CTB, 2007, p.14.

puissance du système commercial multilatéral, symbolisé par l'OMC⁶⁰. C'est surtout l'affaire de la banane qui va sonner le glas des préférences non réciproques et ébranler profondément la politique communautaire de coopération au développement⁶¹. Ainsi, l'organisation commune (UE-ACP) des marchés de la banane⁶² établie en 1993, fut vivement contestée par les pays d'Amérique latine, producteurs de banane, soutenus par les Etats-Unis. En 1994, les pays d'Amérique latine producteurs de bananes, appuyés par les Etats-Unis, attaquèrent ces dispositions dans le cadre du GATT. Le GATT, après avoir examiné ce régime commercial préférentiel en 1994, condamna l'organisation commune des marchés de la banane et établit un premier rapport qui conseillait aux parties contractantes du GATT d'adopter une dérogation en faveur de la convention de Lomé. Cette dérogation fut adoptée le 9 décembre 1994, quelques jours avant la constitution de l'OMC. En 1996, les Etats-Unis, le Mexique, le Guatémala, le Honduras et le Costa Rica lancèrent une procédure devant l'organe de règlement des différents⁶³ de l'OMC qui condamna en 1997 le régime communautaire d'importation⁶⁴. Ce dernier jugea la politique communautaire de coopération non réciproque incompatible avec les principes du GATT et particulièrement en son article 1^er, qui aborde la clause de la nation la plus favorisée⁶⁵. Les deux raisons invoquées pour justifier l'incompatibilité de Lomé avec l'article 1^er étaient les suivantes : d'une part, la convention de Lomé n'était pas considérée comme un accord de libre échange et constituait dès lors une dérogation illégale à la clause de la nation la plus favorisée ; d'autre part les préférences commerciales non réciproques instauraient une discrimination entre les PED eux-mêmes.

60 Le système commercial multilatéral a été développé dans le cadre de plusieurs cycles de négociations commerciales organisées sous les auspices du GATT. Le cycle de l'Uruguay (1986-1994) a conduit à la création de l'OMC. Voir : site Internet de l'OMC : www.wto.org

61 VINCENT, P, « Définition et mise en perspective historique de l'accord de Cotonou », Le Sud sans voix. Les pays ACP et l'accord de Cotonou, Les Cahiers de la coopération internationale, n°1-09, CNCD, 2005, p.9.

62 L'organisation commune des marchés de la banane d'un point de vue externe, opérait une distinction entre plusieurs types de bananes. Ainsi, les importations de bananes originaires des pays ACP bénéficiaient d'une exemption de droits de douane dans la limite des quantités que ces pays exportaient vers le marché communautaire. Au-delà de ces quantités, un contingent tarifaire de deux millions de tonnes pour l'ensemble de la Communauté était mis en place. Dans le cadre de ce contingent tarifaire, les bananes originaires des pays ACP étaient toujours soumises à un droit de douane nul, tandis que les importations de bananes des pays tiers (essentiellement les pays d'Amérique latine producteurs de bananes) étaient soumises à un droit de douane de 100 écus par tonne. Lorsque la limite du contingent était atteinte, les importations de bananes (aussi bien des ACP que des pays tiers) étaient soumises à un tarif prohibitif : 750 écus par tonne pour les bananes ACP et 850 écus par tonne pour les bananes des pays tiers. Voir : VINCENT, P., op.cit., p.9.

63 Dans le cadre de la procédure de règlement des différents du GATT, il était toujours possible à un pays d'empêcher l'adoption du rapport condamnant sa législation comme incompatible avec les principes du GATT. Par contre, dans le cadre de la nouvelle procédure du règlement des différents de l'OMC, le rapport est adopté automatiquement sauf si consensus contraire. Voir : VINCENT, P., op.cit., p.9.

65 En vertu de cet article, tous avantages, faveurs, privilèges ou immunités accordées par une partie contractante à un produit originaire ou à destination de tout autre pays seront, immédiatement et sans condition, étendus à tout produit similaire originaire ou à destination du territoire de toutes les autres parties contractantes. Voir : site Internet de l'OMC : www.wto.org

Devant le bilan mitigé du régime commercial de Lomé et les pressions croissantes de mise en conformité aux règles internationales, la Commission européenne jugea utile de publier un Livre vert en 1996 dont l'objectif était de « revitaliser les relations ACP-UE, d'ouvrir de nouveaux horizons et d'accroître les chances de succès⁶⁶ ». Sur base de multiples consultations, ce document mettait en perspective quatre scenarii⁶⁷ possibles pour l' après Lomé. C'est le scénario prévoyant une réciprocité différenciée sur la double base des niveaux de développement (PMA, non PMA) et du processus d'intégration régionale qui fut retenu. Comme l'explique Kinvi Logossah, les négociations pour l'établissement d'une nouvelle convention de coopération débutèrent formellement en septembre 1998 et débouchèrent sur la signature d'un nouvel accord en 2000⁶⁸. Néanmoins, l'auteur fait remarquer dès le début des négociations, des prises de positions très divergentes pour la signature d'un nouvel accord de coopération⁶⁹. Il explique effectivement que l'UE souhaitait revoir profondément Lomé afin de répondre plus efficacement aux enjeux de la mondialisation, à la lutte contre la pauvreté et du développement durable. D'après Kinvi Logossah, l'UE était effectivement favorable à une sélectivité et une différenciation plus grandes dans le traitement des pays ACP, ainsi qu'un lien entre l'aide et les performances⁷⁰. Selon l'auteur, l'UE affirmait clairement que le régime des échanges devait être compatible avec les règles de l'OMC. Ces positions ont suscité une vive inquiétude de la part des pays ACP qui craignaient une marginalisation plus forte dans les priorités de l'UE en matière de politique et d'aide, une augmentation des interférences politiques et des conditionnalités, et, plus que tout, la perte de l'accès préférentiel aux marchés de l'UE. Néanmoins, comme le précise Kinvi Logossah dans son article, les pays ACP acceptèrent finalement les APE comme une option possible, « conscients des difficultés juridiques et politiques à maintenir la non réciprocité⁷¹ ».

II.2. L'ACCORD DE COTONOU

Le 23 juin 2000, un nouvel accord de partenariat entre l'UE et les pays ACP est
signé à Cotonou (capitale du Bénin) pour une période de 20 ans et contient une

66 COMMISSION EUROPEENNE, Livre vert sur les relations entre l'UE et les pays ACP à l'aube du 21^ème siècle, op.cit.p.2.

67 La première option renvoyait au statu quo. Il s'agissait de continuer Lomé par l'extension de la dérogation obtenue auprès de l'OMC. La deuxième option revenait à fusionner Lomé et le SPG et impliquait de facto la disparition du volet commercial dans les relations futures ACP-UE dans la mesure où l'ensemble des PED auraient bénéficié des mêmes préférences non réciproques. La troisième option proposait une réciprocité commerciale globale et indifférenciée à travers une aire de libre échange signée entre l'UE et l'ensemble des pays ACP. La dernière option prévoyait une réciprocité différenciée sur la double base des niveaux de développement (PMA, non PMA) et du processus d'intégration régionale qui a été retenu. Voir : COMMISSION EUROPEENNE, Livre vert sur les relations entre l'UE et les pays ACP à l'aube du 21^ème siècle, op.cit.

clause permettant sa révision tous les cinq ans. Le protocole financier qui est joint à l'Accord couvre une période de cinq années et indique le montant global des ressources qui sont allouées aux ACP par le biais du Fonds européen de développement (FED). Pour la période actuelle (le 10^ème FED, 2008-2013), il comprend 22,8 milliards d'euros destinés aux ACP⁷². L'accord de partenariat est centré sur l'objectif de réduction et, à terme, d'éradication de la pauvreté (article 1). L'Accord de Cotonou repose sur cinq piliers interdépendants, à savoir : une dimension politique⁷³, une approche participative⁷⁴, des stratégies de développement concentrées sur la réduction de la pauvreté, un nouveau cadre commercial dont l'APE est l'élément central (analysé en détail ci-après) ; une réforme et une rationalisation des instruments de la coopération financière⁷⁵.

II.2.1. Eclaircissement sur les APE tels que conçus par l'Accord de Cotonou

L'Accord de Cotonou se consacre en son titre II à la description de la coopération économique et commerciale prévue entre les deux parties de l'Accord. Alors que le chapitre 1 (article 34 et 35) expose les objectifs et principes de la coopération économique et commerciale, le chapitre 2 (article 36-38), quant à lui, se penche sur les modalités et procédures des nouveaux accords commerciaux. L'objectif explicite de la coopération économique et commerciale est de permettre aux pays ACP de « participer pleinement au commerce international » (article 34, §2) pour finalement « s'intégrer avec succès dans l'économie mondiale » (article 34, §1), tout en « encourageant leur développement durable et en contribuant à l'éradication de la pauvreté » (article 34, §1). L'Accord précise également que la coopération économique et commerciale « vise à renforcer les capacités de production, d'approvisionnement et commerciales des pays ACP ainsi que leur capacité à attirer les investissements » (Article 34, §3). En outre, l'Accord précise que la coopération ACP-UE devra être appliquée « en parfaite conformité avec les dispositions de l'accord instituant l'OMC (...) » (Article 34, §4).

73 L'objectif du renforcement politique est une meilleure gouvernance -définie comme la gestion transparente et responsable des ressources publiques en vue de l'objectif d'un développement soutenable et équitable - parallèlement à une plus grande démocratisation des pays ACP. Voir : LOGOSSAH, K., SALMON, J-M., SOLIGNAC, H-B., op.cit., p.19.

74 L'approche participative vise à associer au partenariat la société civile et les acteurs économiques et sociaux.

75 Les instruments de Lomé ont été regroupés d'une part en une enveloppe regroupant toutes les aides non remboursables et d'autre part en une enveloppe fournissant des capitaux à risque et des prêts au secteur privé. Cette réforme s'accompagne d'un renforcement de la conditionnalité. En effet, comme Gwanaëlle Corre le précise dans son article, « les ressources financières seront allouées de façon plus sélective et plus flexible, en fonction des besoins spécifiques et de la performance du pays concerné ». Voir : CORRE, G. (ECDPM), op.cit., p.6.

L'Accord devra respecter quelques principes : la coopération économique et commerciale doit « viser une plus grande compétitivité des économies ACP » (Article 35 § 1), être basée sur les « initiatives d'intégration régionale dans ces pays » (article 35 § 2), mais elle maintiendra « un traitement particulier en faveur des États ACP PMA » et tiendra compte « de la vulnérabilité des petits pays enclavés ou insulaire » (article 35 §3).

L'Accord de Cotonou précise également que les préférences commerciales non réciproques appliquées dans le cadre de Lomé seront maintenues au cours de la période préparatoire qui se terminera le 31 décembre 2007. La période préparatoire doit servir à la négociation de nouveaux accords commerciaux (de septembre 2002 au 31 décembre 2007) afin que les nouveaux accords puissent entrer en vigueur le 1er janvier 2008⁷⁶. Comme le précise l'Accord, les négociations visent à établir le calendrier de la « suppression progressive des entraves aux échanges entre les parties » (article 37, §7) afin « d'améliorer l'accès des pays ACP au marché mondial » (article 37, §7). L'Accord stipule que « la libéralisation des échanges reposera sur l'acquis et visera à améliorer l'accès actuel des pays ACP au marché communautaire par le biais d'un réexamen des règles d'origine» (article 37, §7). L'Accord de Cotonou indique également l'étude d'alternatives pour les pays ACP non-PMA « qui décident, après consultation avec la Communauté, qu'ils ne sont pas en mesure de négocier des Accords de partenariat économique » (article 37, § 6). L'Accord stipule que les négociations des Accords de partenariat économique « seront engagées avec les pays ACP qui s'estiment prêts à le faire, au niveau qu'ils jugent approprié et conformément aux procédures acceptées par le groupe ACP » (article 37, § 5). Finalement l'Accord insiste sur la flexibilité des négociations concernant « la fixation d'une période de transition d'une durée suffisante, la couverture finale des produits et le degré d'asymétrie en termes de calendrier du démantèlement tarifaire » (article 37, § 7).

II.2.2. La conformité des APE aux règles de l'OMC en son article XXIV

Comme nous l'avons expliqué précédemment, l'Accord de Cotonou stipule explicitement et à plusieurs reprises, que les nouveaux accords commerciaux doivent impérativement se conformer aux règles de l'OMC. Ainsi, pour être conforme aux règles de l'OMC, les Accords de partenariat économique sont conçus comme des zones de libre-échange basés sur le principe de réciprocité afin de répondre aux

76 L'Accord de Cotonou fixe la fin des négociations au 31 décembre 2007 car cette date correspond à l'expiration de la dérogation qu'ils ont obtenue de l'OMC pour le maintien des préférences tarifaires.

exigences de l'article XXIV de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). En créant des zones de libres échanges conformément à l'article XXIV du GATT, l'UE bénéficie d'une des exceptions⁷⁷ prévues par la clause de la Nation la plus favorisée (article 1 du GATT).

En vertu de l'article XXIV du GATT, on entend par zone de libre échange « un groupe de deux ou plusieurs territoires douaniers entre lesquels les droits de douane et les autres restrictions commerciales restrictives (...) sont éliminés pour l'essentiel des échanges commerciaux portant sur les produits originaires des territoires constitutifs de la zone de libre-échange » (article XXIV, § 8 b). La formation de zones de libre-échange doit en outre répondre à diverses conditions stipulées à l'article XXIV du GATT. Il est ainsi prévu que les droits de douane et autres réglementations doivent être éliminés entre pays participants pour « l'essentiel de leurs échanges commerciaux ». En outre, l'article XXIV précise que tout accord provisoire doit comprendre un plan et un programme pour son établissement « dans un délai raisonnable (article XXIV, § 5 c) ». Comme l'explique Benoît FaivreDupaigre dans son article, le GATT n'oblige pas à une réciprocité totale et permet qu'une partie des échanges ne soient pas libéralisés⁷⁸. Ainsi, si une marge de manoeuvre existe pour les pays ACP signataires des APE, l'auteur fait cependant remarquer que « conformément à l'article XXIV, cette exclusion ne peut concerner un secteur tout entier⁷⁹ ». L'auteur explique ainsi qu'il n'est pas possible de la part d'un pays ou d'un groupe de pays, d'envisager l'exclusion de la libéralisation de l'ensemble du secteur agricole⁸⁰.

En outre, l'article XXIV ne prévoit ni la méthode de quantification, ni la proportion d'échanges qui doivent être libéralisés entre les parties (sous forme de volume, de seuil tarifaire, de pourcentage d'échange, etc.). Ainsi le caractère imprécis de ces dispositions soulève des conflits d'interprétation lors des négociations des APE. Nous étudierons ainsi dans une partie ultérieure que, pour l'UE, l'essentiel des échanges signifie que 90 % de la valeur totale des échanges entre les parties soit

77 L'autre possibilité de déroger à la clause de la nation la plus favorisée, est la création d'Union douanière en vertu de l'article XXIV du GATT. Une union douanière implique l'adoption d'un tarif extérieur commun à l'ensemble des pays qui y participent, et à l'adoption par ceux-ci de réglementations commerciales identiques en substances. Comme l'explique Daniel Van der Steen dans son étude, les fondateurs du GATT ont estimé que la création de zones de libre-échange et d'unions douanières serait une étape vers la libéralisation au bénéfice de l'ensemble des membres du GATT. Voir : VAN DER STEEN, D., DANAU, A., L'Accord de partenariat économique (APE) entre l'Afrique de l'Ouest et l'Union européenne. Quels enjeux pour les exploitations paysannes et familiales ?, Collectif Stratégies Alimentaires asbl (CSA), Bruxelles, octobre 2006, p.28.

78 FAIVRE-DUPAIGRE, B., HERMELIN, B., RIBIER, V., Quelle marge de manoeuvre pour les produits agricoles sensibles dans le cadre des APE ?, Synthèse du Colloque organisé par la FARM les 28 et 29 novembre 2006, 21 décembre 2006, p. 50.

80 Benoît Faivre-Dupaigre explique que le choix des produits « sensibles » à exclure de la libéralisation reste une question cruciale à régler au niveau des blocs régionaux. Selon l'auteur, cela suppose que chaque pays identifie ses principaux produits sensibles, puis se concerte avec les autres pays de la sous région pour établir la liste des produits sensibles à négocier avec l'Union européenne. Voir : Ibid.

libéralisée alors que les pays ACP sont favorables à une révision de l'article XXIV du GATT. Aussi, l'UE estime qu'une période de 10 ans est un délai raisonnable pour le démantèlement tarifaire conduisant à la libéralisation de l'essentiel des échanges alors que les pays ACP plaident pour un délai plus long.

II.2.3. Les mécanismes du processus de conception et de mise en place des APE

Les négociations régionales ont débuté en octobre 2003 et devaient aboutir à la conclusion d'APE individuels entre l'UE d'une part, et les 6 régions ACP d'autre part. Les négociations régionales ont lieu au niveau de 6 régions, dont 4 sont situées en Afrique, une dans la Caraïbe (CARICOM) et une dans le Pacifique.

CEDEAO (Communauté
Economique des États
d'Afrique de l'Ouest : Bénin,
Burkina-Faso, Côte d'Ivoire,
Guinée-Bissau, Mali, Niger,
Sénégal, Togo, Cap-vert,

CEMAC (Communauté
Economique et Monétaire de
l'Afrique Centrale : Cameroun,
Gabon, Guinée équatoriale,
République centrafricaine,
République du Congo, Tchad)
plus Sao Tomé et Principe

	Gambie, Ghana, Guinée, Libéria, Nigeria, Sierra Leone⁸²) plus la Mauritanie
Afrique orientale et australe	Regroupement ouvert, actuellement composé des pays du COMESA⁸³ moins l'Egypte et l'Afrique du Sud	7 février 2004
Groupe de la communauté de développement de l'Afrique australe (CDAA)	Botswana, Lesotho, Namibie, Swaziland, Angola, Mozambique et Tanzanie, Afrique du Sud	8 Juillet 2004
Région des Caraïbes	Forum Caraïbe⁸⁴ des États ACP	16 avril 2004
Région du Pacifique	14 pays⁸⁵	10 septembre 2004

Bien que les négociations régionales soient totalement indépendantes les unes des autres, elles se sont toutes calquées sur un cadre de négociation similaire en termes de principes et de calendriers⁸⁶. Dans chaque région, les deux parties se sont fixé une feuille de route conjointe pour le déroulement des négociations. En règle générale, ce cadre se subdivise en deux parties ; la première partie procède à un état des lieux de l'intégration régionale et vise à la renforcer en abordant la question des entraves techniques aux échanges et des mesures sanitaires et phytosanitaires ; la deuxième partie est consacrée à des négociations de fond sur le contenu du nouvel accord de partenariat.

La phase d'implantation est la période au cours de laquelle le régime ancien concernant tous les ACP prend fin et où les nouvelles dispositions des APE sont progressivement mises en oeuvre dans chacune des régions. Il est prévu que les PMA qui ont choisi de ne pas conclure d'APE, conservent leurs préférences non réciproques dans le cadre du régime Tous sauf les armes⁸⁷, alors que les pays ACP non PMA émargent, quant à eux au système de préférences généralisées standard⁸⁸.

82 Le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, la Guinée-Bissau, le Mali, le Niger, le Sénégal, le Togo sont également membres de l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA).

83 Burundi, Comores, Djibouti, Erythrée, Ethiopie, Kenya, Malawi, Maurice, Madagascar, Rwanda, Seychelles, Soudan, Ouganda, Zambie, Zimbabwe.

84 Antigua et Barbuda, Bahamas, Belize, Dominique, Grenada, Guyana, Jamaïque, la Barbade, Haïti, République Dominicaine, St. Kits et Nevis, Ste Lucie, St Vincent, Surinam, Trinidad et Tobago.

85 Les États fédérés de Micronésie, les Fidji, les Îles Cook, les Îles Marshall, les Îles Salomon, Kiribati, Nauru, Niue, Palau, la Papouasie-Nouvelle-Guinée, le Samoa, Tonga, Tuvalu, Vanuatu

86 BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p.18.

87 Depuis 2001, les PMA peuvent bénéficier de l'initiative « Tout sauf les armes » selon laquelle tous les produits couverts par cette initiative exceptés les armes peuvent entrer sur le marché communautaire en franchise de droits de douane et libres de tout contingentement.

88 Le SPG standard par rapport aux préférences commerciales de Lomé est un régime commercial « préférentiel»
non réciproque, mais dont les réductions et les exemptions tarifaires et non tarifaires sont moins généreuses, et les

C'est à la fin de cette période, vers 2018-2020, que les accords de libre-échange réciproques devraient totalement entrer en application⁸⁹.

II.2.3.2. Les modalités de la négociation

La première phase des négociations a été menée par le Conseil des ministres des États ACP⁹⁰ qui avait pour mission d'assumer la direction politique des négociations et qui en était responsable tant dans leur conduite que pour leur approbation. Les négociations politiques de fond sur chaque groupe de sujets spécifiques ont été menées par des porte-parole ministériels venant des États ACP, alors que les négociations préparatoires se sont déroulées au niveau du Comité des ambassadeurs⁹¹ des États ACP⁹². Du côté de l'UE, la Commission européenne a reçu un mandat du Conseil européen pour négocier les APE avec l'ACP. En pratique, c'est la DG Commerce⁹³ (Commissaire Peter Mandelson) qui a assuré le leadership des négociations commerciales. Avant l'adoption (à l'unanimité) par les États membres de l'UE le 17 juin 2002 du mandat de négociation de la Commission, une série de consultations internes ont eu lieu entre les DG « commerce », « Développement », et « Agriculture »⁹⁴.

La deuxième phase des négociations a été conduite au niveau ACP par les ambassadeurs ACP, représentants de leurs États. Ceux-ci étaient ainsi en charge des négociations pour les pays des groupes régionaux. Ils ont été aidés par les organisations régionales intergouvernementales. Du côté de l'Union européenne,

règles d'origine plus strictes. Le SPG standard couvre moins de produits (54 % des lignes tarifaires contre 95 % pour Lomé) et exclut notamment les produits agricoles. Tous les pays en développement en bénéficient, et il est relativement « solide » dans le cadre de l'OMC. Voir : ECDPM, Les accords de partenariat économiques régionaux, Infokit Cotonou n°14, Maastricht : ECDPM. Document téléchargé sur le site Internet de l'ECDPM. Lien URL :

90 Le Conseil des ministres est l'organe de décision principal du Groupe ACP. Il s'agit de l'autorité supérieure chargée de la mise en oeuvre des orientations définies par le Sommet. Le Conseil se compose d'un membre du Gouvernement de chaque ACP ou d'un représentant désigné par celui-ci. Le Conseil se réunit en session ordinaire deux fois par an. Il détermine les modalités de mise en oeuvre des objectifs du Groupe ACP tels que définis dans sa politique générale et examine périodiquement la réalisation de ces objectifs. Voir : Site Internet du Secrétariat du Groupe des États d'Afrique, du Pacifique et des Caraïbes. Lien URL : http://www.acp.int/fr/council.htm

91 Le Comité des ambassadeurs est le second organe de décision du groupe ACP. Il agit au nom du Conseil des ministres entre deux sessions ministérielles. Sa mission est d'assister le Conseil des ministres dans l'accomplissement de ses fonctions tout en exécutant le mandat qui lui a été confié par ce dernier. D'autre part, le Comité des ambassadeurs a pour mission de suivre la mise en oeuvre de l'Accord de partenariat ACP-UE en vue de la réalisation des objectifs énoncés. Voir : Site Internet du Secrétariat du Groupe des États d'Afrique, du Pacifique et des Caraïbes. Lien URL : http://www.acp.int/fr/ambassadors.htm

92 ECDPM, « De Doha à Cotonou », Eclairage sur les négociations, Maastricht : ECDPM, Vol.2 n°1, février 2003, p. 3.

93 D'après Daniel Van der Steen, le fait que le leadership des négociations soit assumé par la direction du Commerce traduit bien un changement significatif d'un renversement de priorités. Ainsi, selon l'auteur, « la libéralisation commerciale est privilégiée au détriment du développement. » Voir : VAN DER STEEN, D., DANAU, A., op.cit., p.11.

c'est la Commission européenne (DG commerce) qui a assumé les négociations au niveau régional. Les assemblées parlementaires paritaires⁹⁵ ont suivi le processus des négociations et les parlementaires de l'UE et des ACP impliqués se sont réunis deux fois par an en Europe et en Afrique⁹⁶.

II.3. CONCLUSION

Ce premier chapitre nous a plongé dans l'histoire des relations UE-ACP afin de mieux appréhender la rupture qu'opérait l'Accord de Cotonou dans le volet commercial de la coopération UE-ACP. Nous retenons principalement de ce premier chapitre que l'origine des relations UE-ACP remonte à la création de la CEE en 1957 entraînant de la sorte l'association des territoires qui entretenaient des relations coloniales avec les six pays signataires du Traité. Nous avons constaté en outre que les préférences commerciales non réciproques s'instaurèrent dès 1975 alors que le libre-échange régissait les relations commerciales entre les partenaires depuis 1957. Nous avons également étudié que les Conventions de Lomé étaient considérées comme les plus généreuses au monde de par les avantages commerciaux qu'elles avaient concédé aux États ACP pendant vingt-cinq ans. Nous avons vu cependant que le régime commercial avantageux de Lomé n'avait pas atteint les objectifs ambitieux qu'on lui avait réservés. Au bilan négatif de ce régime commercial, s'ajoutaient les lourdes pressions que ce dernier subissait dans le contexte de la montée en puissance du système commercial multilatéral. Face à l'échec de ce régime commercial et à son manque de légitimité, la Commission européenne dut donc envisager un régime commercial qui soit davantage adapté au contexte de la mondialisation, respectant de la sorte les règles de l'OMC. Dans la deuxième partie de ce premier chapitre, nous nous sommes consacrés à l'étude des Accords de partenariat économique, tels que libellés dans l'Accord de Cotonou. Nous avons ainsi pris connaissance des modalités des négociations ainsi que des conditions à suivre pour la mise en place des nouveaux accords commerciaux. Après s'être penché sur le contexte d'émergence des nouveaux accords commerciaux, nous étudierons dans le prochain chapitre les positions de l'UE et des ACP sur les APE.

95 L'assemblée parlementaire paritaire est un organe consultatif qui a été institué par l'article 17 de l'Accord de Cotonou. En vertu de l'article 17 de l'Accord de Cotonou, « elle est composée, en nombre égal, de représentants de l'UE et des ACP. (...) Le rôle de cet organe consultatif est de promouvoir les processus démocratiques par le dialogue et la concertation ; permettre une plus grande compréhension entre les peuples de l'Union européenne et des États ACP et sensibiliser les opinions publiques aux questions du développement ; examiner les questions relatives au développement et au partenariat UE-ACP ; adopter des résolutions et adresser des recommandations au Conseil des ministres en vue de la réalisation des objectifs du présent accord. » Voir : Site Internet du Secrétariat du Groupe des États d'Afrique, du Pacifique et des Caraïbes. Lien URL : http://www.acp.int/fr/jpa.htm

96 En 2003, les assemblées se sont tenues à Brazzaville (Congo) et à Rome (Italie) ; en 2004, elles ont eu lieu à Addis Abeba (Ethiopie) et à la Haye (Pays Bas) ; en 2005 à Bamako (Mali) et à Edinbourg (Royaume Unie ; en 2006, à vienne Autriche) et dans les Barbades (Caraïbes).

III. LA POSITION DE L'UE ET DES ACP EN VUE D'ENTAMER LES NÉGOCIATIONS SUR LES APE

« Suite à nos francs débats, il est maintenant tout à fait clair que les
deux années de négociations régionales ont généré très peu de
résultats tangibles, en particulier dans les deux domaines d'un intérêt
crucial aux régions et pays ACP (...), notamment la portée des APE
en matière de développement et l'appui pour les procédures
d'intégration régionale.⁹⁷ »

La première partie du présent mémoire avait pour objectif d'éclairer le lecteur sur l'histoire des relations entre l'Union européenne et les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique afin de comprendre le contexte dans lequel les Accords de partenariat économique ont pris forme. Comme nous l'avons expliqué précédemment, l'instauration de zones de libre-échange entre les partenaires constitue une grande transformation dans le volet commercial de la coopération UE-ACP, marquée pendant 25 ans⁹⁸ par un accès préférentiel sur le marché communautaire. Ainsi, l'instauration d'Accords de partenariat économique basés sur le principe de réciprocité, a suscité dès le départ une vive inquiétude de la part des pays ACP.

Dans la présente partie, nous allons exposer les positions de l'UE et des pays ACP en vue d'entamer les négociations des APE, afin de mettre en exergue les intérêts de chaque acteur. Il s'agit également de comprendre, à la lumière des différents intérêts exposés, le rapport de force qui s'est manifesté dès la première phase des négociations. Ainsi, pour l'UE, l'instauration d'un nouveau régime commercial basé sur la réciprocité des échanges, tenait compte d'une part de l'échec des préférences commerciales qui eut pour conséquence de marginaliser davantage les pays ACP dans l'économie mondiale, et d'autre part, de l'impérative nécessité de se conformer aux les règles de l'OMC. Nous avons effectivement étudié dans la partie précédente que les préférences commerciales avaient subies de lourdes pressions dans le contexte de la montée en puissance de l'OMC pour être finalement considérées comme incompatibles avec les règles du commerce multilatéral. Les pays ACP, quant à eux, furent dès le départ de ces négociations dans une position délicate. En effet, d'après l'ECDPM, les États ACP avaient « soit la possibilité d'accepter la réciprocité dans l'espoir de faciliter la préservation d'autres privilèges⁹⁹ soit

97 John Kaputin, Secrétaire général ACP, octobre 2005. Citation prise sur le Site Internet de la campagne stop APE. http://www.ape2007.org/main.asp?id=305

98 Nous avons néanmoins étudié que les relations entre les partenaires étaient régies par le libre-échange avant de signer la première convention de Lomé.

99 L'ECDPM fait référence entre autres aux protocoles produits, qu'il précise être une option particulièrement payante pour les pays qui commercent très peu avec l'Europe (les pays des Caraïbes et du Pacifique, par exemple). Voir : ECDPM, Les accords de partenariat économiques régionaux, op.cit.

supposer qu'un refus du partenariat économique proposé par l'UE entraîne des sanctions indirectes (c'est-à-dire une diminution de l'aide¹⁰⁰ ». L'ECDPM affirme ainsi que cette situation plaça les États ACP devant un « pragmatisme fataliste »¹⁰¹, les poussant dès lors à défendre le mieux possible leurs intérêts économiques et sociaux afin d'éviter qu'ils ne se retrouvent dans une situation plus défavorable que dans le passé.

L'objectif de cette partie est donc de mettre en exergue les positions des États ACP et de l'UE sur la question des APE pour expliciter par la suite les divergences qui sont apparues dès la première phase des négociations et qui ont eu pour effet de ralentir le processus des négociations. Nous verrons ainsi que cette première phase des négociations s'est soldée par une crise de confiance entre les partenaires dans la mesure où les desideratas exprimés par les États ACP n'ont pas été pris en compte par l'UE dès le début des négociations, laissant planer de la sorte de nombreux désaccords à régler lors des négociations régionales.

III.1. LE POINT DE VUE SOUTENU PAR L'UNION EUROPEENNE

L'instauration d'un nouveau régime commercial basé sur l'ouverture des échanges se justifie d'après l'Union européenne par deux raisons principales. Nous allons dans la présente partie les expliquer brièvement pour exposer par la suite la position de l'Union européenne sur les APE à travers le mandat de négociation que lui a décerné le Conseil européen le 17 juin 2002.

III.1 .1. Les arguments mis en avant par l'UE pour justifier l'instauration d'un nouveau régime commercial

Comme nous l'avons expliqué dans la première partie du présent mémoire, la création de zones de libre échange entre l'Union européenne et les six régions ACP constitue une rupture par rapport au régime commercial de Lomé, fondé sur la non- réciprocité des échanges. Pour justifier l'instauration d'un nouveau régime commercial basé sur la libéralisation des échanges, l'Union européenne met en exergue deux éléments clés : l'échec¹⁰² des préférences commerciales non

¹⁰⁰Comme l'explique Daniel Van der Steen dans son article, les pays ACP dépendent fortement de l'UE, surtout sur le plan financier car ils se trouvent dans une situation difficile et ils ont des besoins tellement énormes qu'ils ne peuvent pas se passer de l'aide accordée par l'UE. Selon l'auteur, cette dépendance est telle que « les compensations financières proposées par l'UE ont une force de conviction très considérable, amenant bien des gouvernements des États ACP à accepter les dispositions voulues par l'UE en échange d'engagements de soutiens financiers. » Voir : VAN DER STEEN, D., DANAU, A., op.cit., p. 13.

102 Pour de nombreux auteurs, l'analyse de l'UE sur l'échec des préférences commerciales non réciproques passe sous silence de nombreux éléments explicatifs de cet échec. Ainsi, le Député Jean-Claude Lefort, dans son rapport d'information sur la négociation des APE avec les pays ACP, affirme que « le vrai échec des préférences commerciales non réciproques réside dans la complexité des conditions de leur utilisation et le protectionnisme

réciproques et la nécessité d'un régime commercial compatible avec les règles du commerce multilatéral.

III.1.1.1. L'échec du système Lomé

Dans son Livre Vert de novembre 1996 sur «Les relations entre l'Union européenne et les pays ACP à l'aube du 21^ème siècle », l'Union européenne ne cesse d'utiliser l'argument de l'inutilité économique des préférences commerciales pour justifier la transition avec le libre-échange. Malgré le fait que plusieurs raisons aient été avancées pour expliquer l'échec des préférences commerciales (voir point II.1.3.), pour l'UE, l'inefficacité de ce régime commercial est perceptible à travers différentes statistiques. Comme le rappelle l'UE dans son Livre Vert, l'objectif des préférences commerciales était de promouvoir la croissance et la diversification des pays bénéficiaires. L'UE souligne que malgré les conditions favorables qu'offraient les préférences commerciales non réciproques, les pays ACP sont restés très dépendants du marché européen pour au moins 40% de leurs recettes d'exportation. L'UE affirme également qu'aucun pays ACP n'a réussi à diversifier significativement ses exportations et qu'ils sont restés fort dépendants de certains produits primaires comme nous pouvons le remarquer sur la figure ci-dessous. En outre, l'UE évoque dans son Livre Vert que la part de marché des pays ACP dans l'Union européenne a chuté de 6 à 2 % entre 1976 et 1999 alors que des exportateurs e.g. (les pays d'Asie du Sud-Est) qui ne bénéficiaient pas des préférences, étaient arrivés à augmenter leur part de marché.¹⁰³. L'UE précise finalement que les investissements directs étrangers en Afrique ont chuté de 6 à 4 % contrairement à d'autres pays en développement¹⁰⁴.

Selon l'UE, ces données statistiques confirment l'échec des conventions de Lomé, justifiant de la sorte l'instauration d'un nouveau régime commercial qui tienne compte, « des caractéristiques du nouveau contexte mondial, telles que la libéralisation multilatérale et régionale, et notamment la nécessité de respecter les règles de l 'OMC.¹⁰⁵ »

réglementaire et agricole européen, qui ont empêché les pays ACP de tirer pleinement profit de cet avantage économique modeste, mais réel. A l'inverse, personne ne peut affirmer que les préférences doivent être condamnées parce qu'elles n'ont pas permis (...) de régler le problème du sous-développement de pays très pauvres et de transformer ces derniers en « nouveaux pays industrialisés », à l'image de ceux de l'Asie du Sud Est. » Voir : LEFORT, J-C., Rapport d'information sur la négociation des accords de partenariat économique avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, Assemblée nationale française. Délégation pour l'Union européenne, n°3251, Paris, p. 11.

103 La part du marché des pays asiatique est passée entre 1975 et 1995 de 4,2 % à 13 %. Voir : SEBAHARA, P., op.cit., p.9.

104 COMMISSION EUROPEENNE, Livre vert sur les relations entre l'UE et les pays ACP à l'aube du 21^ème siècle, op.cit. p.12.

Figure 1: Importation de l'UE à partir des ACP Figure 2: Ventilation des importations de l'UE des

Source : COMMISSION EUROPEENNE, Accords de partenariat économique, moyens et objectifs, 2004, p.3.

III.1.1.2. La conformité avec les règles de l'OMC

Comme nous l'avons évoqué supra, une condition posée par l'UE pour la négociation d'un nouveau régime commercial, était sa compatibilité avec les règles de l'OMC. La convention de Cotonou a été claire sur ce point en précisant qu'il était impératif que les nouveaux accords qui entrent en vigueur à partir du 1^er janvier 2008 (fin de la dérogation obtenue par l'UE sur le maintien des Conventions de Lomé), soient conformes aux règles de l'OMC. Nous avons expliqué dans la première partie du mémoire que la légitimité du régime commercial de Lomé avait été mis à mal durant la décennie nonante (montée en puissance de l'OMC), poussant de la sorte l'UE à demander une dérogation aux règles du GATT pour le maintien des préférences commerciales avec les pays ACP. Comme l'explique l'ECDPM, l'adoption d'une nouvelle dérogation pour préserver les acquis de Lomé au-delà du 31 décembre 2007 était fort improbable dans la mesure où toute obtention d'une dérogation à l'OMC est un processus fort coûteux qui obligeait l'UE à faire des concessions aux pays en développement désavantagés par les préférences accordées à certains produits ACP¹⁰⁶. Gwénaëlle Corre affirme quant à elle, que la sauvegarde des intérêts commerciaux des ACP a un prix que l'UE n'était pas disposée à payer¹⁰⁷ plus longtemps¹⁰⁸.

106 BILAL, « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. xiv.

108 La dérogation obtenue par l'UE en 2001 n'a été accordée qu'après de très longues discussions et grâce aux liens avec le lancement du Cycle de Doha. En outre, la dérogation pour le régime bananier de l'UE demandée par l'UE en 2005 n'a toujours pas été accordée. Voir : BILAL, « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. xiv.

III.1.2. La position de l'UE pour la négociation des APE à travers le mandat du Conseil européen

Le mandat de négociations des APE, donné par le Conseil européen à la Commission le 17 juin 2002, énonce la position du négociateur européen sur la conception des APE. Il précise ainsi que les APE sont basés sur quatre principes fondamentaux.

+ LE PARTENARIAT : en effet, d'après l'UE, les APE sont des accords de partenariat impliquant « des droits et des obligations des deux côtés ¹⁰⁹». L'UE précise ainsi que si « l'Union est disposée à ouvrir davantage son marché aux produits ACP et à aborder toutes les autres entraves aux échanges, les États ACP doivent être disposés à mettre en oeuvre des politiques appropriées pour renforcer leur capacité de répondre à la demande et pour réduire les coûts de transaction ¹¹⁰».

+ L'INTEGRATION REGIONALE : l'UE précise à ce niveau que l'intégration régionale est un moyen efficace pour stimuler l'intégration dans l'économie mondiale. Elle rappelle à cet égard que sa puissance s'est fondée sur une intégration régionale profonde. Elle en conclut ainsi que « les APE seront construits par conséquent à partir des initiatives d'intégration régionale existantes et qu'ils appuieront le processus d'intégration au sein des ACP (...) 111 ».

+ LE DEVELOPPEMENT : l'UE présente les APE comme un outil de développement, impliquant de la sorte que ceux-ci soient conçus avec la flexibilité nécessaire pour tenir compte des « contraintes économiques, sociales et environnementales des pays ACP concernés ainsi que de leur capacité d'adaptation au nouvel environnement commercial¹¹² ». L'UE insiste également sur le fait que les APE doivent être intégrés dans ses stratégies de soutien, ainsi que dans la politique de développement des pays ACP. Pour l'UE, les APE sont avant tout un outil de développement dans la mesure où « ils doivent stimuler l'intégration progressive et harmonieuse des pays ACP dans l'économie mondiale, encourageant ainsi leur développement durable et contribuant à l'éradication de la pauvreté dans ces pays¹¹³ ».

+ LE LIEN AVEC L'OMC : d'après l'UE, les APE sont une étape qui vise à faciliter l'intégration des pays ACP dans l'économie mondiale. L'UE exprime à cet égard que les APE seront basés sur les règles de l' OMC tout en

109 COMMISSION EUROPEENNE, APE - une nouvelle approche dans les relations entre UE et pays ACP, septembre 2002, p.5.

113 COMMISSION EUROPEENNE, APE - une nouvelle approche dans les relations entre UE et pays ACP, septembre 2002, p.5.

tenant compte des résultats du programme de Doha pour le développement, mais qu'ils iront néanmoins pour certains aspects au-delà de l'OMC¹¹⁴. L'UE précise à ce sujet que les APE « mettront en place, dans le cadre de ces règles, des relations commerciales bilatérales plus spécifiques et plus opérationnelles, destinées à réduire l'incidence de toutes les entraves aux échanges entre les ACP et l'UE et à établir une intégration plus étroite entre les économies¹¹⁵ ».

Pour répondre à ces quatre principes fondamentaux, l'UE prévoit que les APE seront composés de plusieurs éléments. La base fondamentale de l'APE est donc l'établissement d'une zone de libre-échange, qui « supprime progressivement l'essentiel des droits de douane entre les parties ainsi que toutes les mesures non tarifaires, tels que les contingents et les mesures ayant un effet équivalent¹¹⁶ ». Pour ce faire, l'UE explique que les APE viseront à simplifier toutes les procédures et réglementations relatives aux importations et aux exportations, afin de maximiser l'efficacité économique. En ce qui concerne les services, si la convention de Cotonou avait été prudente à ce sujet en précisant que les parties devaient convenir de se fixer pour objectif - après avoir acquis une certaine expérience dans l'application de la clause NPF en vertu de l'AGCS¹¹⁷ - d'étendre leur partenariat à la libéralisation réciproque de services conformément aux dispositions de l'Accord (article 41, §4), le mandat des négociations, quant à lui, va beaucoup plus loin dans ce domaine. En effet, le mandat de la Commission européenne prévoit que le libre-échange doive non seulement s'appliquer au commerce des marchandises, mais également « au commerce des services.¹¹⁸ » L'UE précise à ce sujet que « l'importance des échanges de services dans le commerce mondial augmente et les pays ACP disposent d'un avantage comparatif dans de nombreux secteurs. Les services sont donc potentiellement une source significative de croissance pour les ACP ¹¹⁹». Pour l'UE, les gains potentiels de la libération des échanges ne peuvent être obtenus que dans la condition où les APE touchent « tous les domaines liés au commerce ¹²⁰».

Après avoir édicté les principes des APE et les éléments qui les composent, l'UE en
vient à expliquer comment les APE atteindront leur objectif final : l'éradication de la

114 Nous verrons ainsi que l'UE souhaite que les thèmes de Singapour (investissement, concurrence) fassent partie des APE alors que cette question avait été rejetée par les pays en voie de développement dans le cadre du programme d'action de Doha à l'OMC.

¹¹⁵COMMISSION EUROPEENNE, APE - une nouvelle approche dans les relations entre UE et pays ACP, op.cit., p. 5.

118 COMMISSION EUROPEENNE, APE - une nouvelle approche dans les relations entre UE et pays ACP, op.cit., p.7.

pauvreté et l'intégration des pays ACP dans l'économie mondiale. D'après l'UE, les APE aideront à rendre l'intégration régionale plus efficace et permettront ainsi « la création de plus grands marchés¹²¹ ». La création de plus grands marchés favoriseront, d'après l'UE, l'épargne domestique tout en créant « des pôles d'attraction pour les investissements étrangers¹²² ». Aussi, grâce à la suppression des obstacles aux échanges entre les ACP et l'UE, les APE « contribueront aux réformes de politique commerciale parmi les ACP, favorisant l'ouverture et la transparence. (...) Ceci aidera aussi à mobiliser les opérateurs économiques et à attirer les investissements étrangers¹²³ ». L'UE prévoit que l'élargissement de la coopération ACP-UE à tous les domaines liés au commerce aura pour conséquence de renforcer la capacité des États ACP à gérer les questions relatives aux « normes techniques, mesures sanitaires, phytosanitaires, vétérinaires, ou bien à la protection de l'environnement (...). Les APE approfondiront l'intégration régionale en promouvant des règles communes dans les région ACP, (...) en harmonisant ces règles ou en prévoyant la reconnaissance mutuelle ». L'UE en conclut qu'au bout du compte, « les APE mèneront à une intégration économique plus étroite des ACP et de l'UE et agrandiront ainsi le marché des pays ACP. Ce marché agrandi, régi par un cadre stable, transparent et prévisible pour le commerce, permettra des économies d'échelles, améliorera le niveau de spécialisation, réduira les coûts de production et des échanges, augmentera la compétitivité des ACP et attirera les investissements.¹²⁴» La boucle étant bouclée, l'UE en conclut que « cela conduira à une augmentation des flux commerciaux entre les ACP, avec l'Union européenne et avec le reste du monde, promouvant ainsi le développement durable des pays ACP en contribuant à l'éradication de la pauvreté ¹²⁵» . Il convient de préciser finalement que le mandat délivré par le Conseil européen à la Commission européenne pour négocier les APE n'inclut pas la négociation de la coopération au développement, qui est un aspect distinct du partenariat ACP-UE. Ainsi, il est prévu que les négociations relatives aux APE se fassent dans le cadre de l'Accord de Cotonou. La Commission européenne estime par conséquent que les négociations des APE doivent se concentrer sur les questions commerciales, mais que le cadre de Cotonou permet aux pays ACP de définir une composante de développement parallèle qui doit accompagner l'élaboration et la mise en oeuvre des APE¹²⁶.

121 COMMISSION EUROPEENNE, APE - une nouvelle approche dans les relations entre UE et pays ACP, op.cit., p. 7.

125 COMMISSION EUROPEENNE, APE - une nouvelle approche dans les relations entre UE et pays ACP, op.cit., p. 7.

126 Voir : BILAL, « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. 48.

III.2. LA POSITION DES PAYS ACP POUR LA NEGOCIATION DES APE

Si le mandat détenu par la Commission européenne détermine les orientations à suivre pour la négociation des APE, les pays ACP, de leur côté, ont également élaboré un document afin de préciser l'approche qu'ils devaient adopter durant les négociations ainsi que les principes qui devaient régir ces négociations. Ce document intitulé « Orientations ACP pour les négociations des Accords de partenariat économique¹²⁷ » avait également pour ambition d'établir les objectifs stratégiques des ACP, la structure de négociations ainsi que le calendrier des négociations.

Si le document est prolixe sur beaucoup d'aspects concernant les négociations, il est surtout important d'exposer les points saillants présents dans le document afin de pouvoir par la suite mettre en exergue les divergences entre les parties aux négociations qui sont apparues dès la première phase des négociations. Nous étudierons effectivement dans un point ultérieur que la première phase des négociations s'est soldée par un échec qui a marqué une crise de confiance entre les « partenaires », ce qui a considérablement ralenti la mise en place de la deuxième phase des négociations. Les points saillants que nous avons sélectionnés dans le document et qui reflètent les desideratas des pays ACP pour la négociation des APE sont les suivants :

+ CONCLUSION D'UN ACCORD ACP-UE A L'ISSUE DE LA PREMIERE PHASE DES NEGOCIATIONS : le document précise clairement que si les négociations doivent être effectuée en deux phases, la première doit se conclure par un accord tous ACP-CE, « axé essentiellement sur les objectifs et principes des APE ainsi que sur les questions d'intérêts commun à tous les États ACP (...)¹²⁸ ». Les ACP insistent effectivement sur le fait que la première phase des négociations doit aboutir à la détermination du contenu des APE et à leur portée. Ils précisent en outre que la deuxième phase doit servir aux négociations tarifaires et à la prise d'engagements sectoriels spécifiques sur le plan régional ou national.

+ L'UNITE DU GROUPE ACP LORS DES NEGOCIATIONS : l'unité du groupe ACP est mise en avant à maintes reprises au sein du document. Les États ACP insistent effectivement sur le fait que malgré leur diversité, ils « partagent des intérêts communs dans les domaines économique, social, politique et culturel

127 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Orientations ACP pour les négociations des accords de partenariat économique, Département du développement économique et durable (ACP/61/056/02 [ FINAL]), Bruxelles, 5 juillet 2002, pp. 1-24. Document téléchargé sur Internet. Lien URL: http://acp.int/fr/epa/index.htm

128 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Orientations ACP pour les négociations des accords de partenariat économique, op.cit., p. 4.

(...) » et que « l'unité et la solidarité ACP qui ont été réaffirmées au plus haut niveau politique (...) seront primordiales étant donné la complexité et la nature exigeante des négociations à venir avec l'UE¹²⁹». L'importance de l'unité du groupe ACP lors des négociations des APE est primordiale pour les États ACP qui estiment « qu'il sera plus facile pour les ACP d'obtenir beaucoup plus de l'UE s'ils négocient ensemble que si ils le font à titre individuel, régional ou sous-régional. » Le groupe ACP affirme ainsi que « l'unité du Groupe ACP est sa force et sa solidarité et constitue son pouvoir de négociation ». Nous pouvons remarquer que les États ACP tiennent à négocier le contenu des APE lors de la première phase car celle-ci s'effectue justement à un niveau tous ACP-UE, augmentant de la sorte le poids politique du groupe ACP lors des négociations.

+ LE CONTENU DEVELOPPEMENT DES APE : les États ACP insistent à plusieurs reprises dans le document que les APE doivent servir le développement des pays. Le groupe ACP explique à cet égard que 40 pays du groupe ACP sont des PMA et que la majorité des trente-huit restants sont à l'extrême limite des PMA, impliquant de la sorte que le développement doive impérativement être « au centre des négociations sur les APE ¹³⁰». Les États ACP affirment que la libéralisation du commerce implique pour les pays ACP des coûts tels que les incidences financières, les coûts d'ajustement et la nécessité de répondre aux besoins en matière de capacité. Ils insistent dès lors sur le fait que « le partenariat doit viser à répondre à ces besoins de développement qui sont spécifiquement liés à la libéralisation du commerce et qui sont différents des autres besoins de développement nécessitant un appui de l'UE¹³¹ ». Les pays ACP vont jusqu'à affirmer : « tant que ces questions ne seront pas réglées, les ACP ne pourront tirer aucun profit des APE et l'UE sera le bénéficiaire de la libéralisation du commerce dans les pays ACP.¹³² »

Comme nous l'avons explicité ci-dessus, les États ACP estiment que la libéralisation du commerce implique des coûts qui doivent impérativement être couverts par des ressources additionnelles afin que les APE contribuent au développement des pays, auquel cas, nous l'avons vu ci-dessus, les ACP considèreront que la libéralisation commerciale ne sera profitable qu'à l'Union européenne. Les coûts d'ajustement¹³³ provoqués par la

131 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Orientations ACP pour les négociations des accords de partenariat économique, op.cit., p. 16.

libéralisation sont pointés du doigt par les États ACP dans ledit document. Il s'agit du chômage (conséquence de la concurrence accrue impliquant la potentielle fermeture d'usines nationales et donc des pertes d'emplois), des pertes des revenus de l'État provenant des droits de douane, de la fragilisation des industries nationales suite à la concurrence accrue résultant de la libéralisation du commerce avec l'UE, des coûts d'adaptation pour procéder à des réformes fiscales visant à compenser les pertes de recettes douanières et des coûts liés au développement institutionnel (pour prendre en compte des questions telles que la mise en conformité avec les normes alimentaires et de sécurité sanitaire, l'harmonisation des procédures douanières, les évolutions réglementaires). Afin de compenser ces coûts d'ajustement, les États ACP demandent « des ressources additionnelles distinctes du FED¹³⁴ ». Les États ACP plaident effectivement pour « la création d'un fonds de compensation des coûts d'ajustement par l'apport de ressources additionnelles au travers de procédures de décaissement rapides et souples¹³⁵ ». Le groupe ACP affirme finalement que l'obtention « d'une garantie de l'UE pour la prise en charge des coûts d'ajustement liés à la mise en oeuvre des APE¹³⁶ » est un des objectifs stratégiques que le groupe ACP doit impérativement suivre lors des négociations.

+ PRESERVATION ET AMELIORATION DES ACQUIS DE LOME : sur ce point, les États ACP affirment « qu'aucun État ACP ne devrait, au titre des relations commerciales avec l'UE, se trouver, après 2007, dans une situation plus défavorable que celle dont il jouit dans le cadre du régime commercial ACPUE actuel¹³⁷ ». En outre, ils précisent que leur différence de développement avec l'UE implique que les États ACP ne doivent pas être tenus « de prendre le même degré d'engagements que l'UE dans le cadre des APE, notamment en ce qui concerne l'accès au marché¹³⁸ ».

+ CLARIFICATION DES REGLES DE L' OMC : les États ACP estiment que les règles de l'OMC sont fondamentalement défavorables à leur développement et demandent de « clarifier et d'améliorer les règles de l 'OMC relatives aux accords commerciaux régionaux entre les pays développés et les pays en

134 Les États ACP affirment que les ressources des programmes indicatifs nationaux (PIN) et des programmes indicatifs régionaux (PIR) ont été programmés en faveur des secteurs stratégiques identifiés dans le cadre des stratégies de développement nationales et régionales et que « prélever des ressources de ces secteurs en faveur de l'ajustement au titre des APE sapera-t-il les efforts déployés par les ACP en vue de leur développement ». Voir : SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Négociations ACP-UE des Accords de partenariat économique. Points de convergences et de divergences, Département du développement économique et durable (ACP/61/1 13/03 Rév. 1), Bruxelles, 28 septembre 2003, p.20. Document téléchargé sur Internet. Lien URL: http://acp.int/fr/epa/index.htm

¹³⁵SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Orientations ACP pour les négociations des accords de partenariat économique, op. cit., p. 16.

développement¹³⁹ ». Pour ce faire, ils invitent l'UE à appuyer leur position au sein de l'OMC.

+ LA PRIORITE DE L'INTEGRATION REGIONALE : les États ACP rappellent qu'ils sont engagés à des degrés divers dans des processus d'intégration régionale et pour éviter qu'ils soient étouffés ou entravés, «ils doivent avoir la priorité sur les APE dans le cadre des engagements qui seraient pris envers l'UE en matière de libéralisation commerciale¹⁴⁰». Les États ACP estiment ainsi qu'ils « doivent pouvoir consolider en premier lieu leurs propres processus d'intégration régionale¹⁴¹».

III.3. LE RESULTAT DE LA PREMIERE PHASE DES NEGOCIATIONS OU LE DEBUT D'UNE CRISE DE CONFIANCE ENTRE LES PARTENAIRES DES NEGOCIATIONS

Comme nous l'avons expliqué précédemment, chaque partie aux négociations avait produit un document afin de déterminer les positions à adopter lors des négociations sur les APE. Lors de la première phase des négociations qui s'est étendue du mois de septembre 2002 au mois d'octobre 2003, de nombreuses discordances sont apparues entre les parties. La plus grande discorde a porté sur la nature de la première phase des négociations qui a débouché sur l'établissement de la forme que prendraient les APE plutôt que leur contenu, élément qui était pourtant éminemment important pour le groupe ACP. En effet, comme nous l'avons explicité supra, le groupe ACP souhaitait négocier dès cette phase et tous ensemble les principes et les règles devant encadrer le libre-échange afin de s'assurer que les futurs accords permettraient effectivement de soutenir leur développement¹⁴². La CE quant à elle, ne souhaitait pas aboutir à l'issue de cette phase à un accord cadre contraignant s'imposant à l'ensemble des négociations futures et s'est davantage placée sur le terrain de la forme¹⁴³ et non du fond car cela l'aurait conduit, comme l'explique le député français Jean-Claude Lefort dans son rapport d'information adressé à l'Assemblée nationale française, à négocier « avec des partenaires en position de force ¹⁴⁴». En effet, les États ACP, conscients que l'Union fait la force, souhaitaient procéder lors de la première phase à de véritables négociations aboutissant à un accord contraignant, convaincus qu'ils obtiendraient davantage de garanties de l'Europe en négociant tous ensemble et le plus tôt possible.

143 Ainsi, pour le commissaire européen en charge du commerce de l'époque, M. Lamy, s'exprimant le 30 septembre 2002, « les négociations substantielles se placeront nécessairement au niveau régional ». Source : Id., p.90.

D'après Jean-Claude Lefort, le ton des négociations a donc été directement donné par la Commission en ne « voulant pas donner aux pays ACP durant cette phase « tous- ACP », le minimum d'engagements fermes qu'ils lui demandaient sur le périmètre du libre-échange et de la dimension « développement » des futurs échanges¹⁴⁵ ». D'après le député français, la première phase des discussions entre l'Union européenne et les États ACP, a vu l'éclosion de tensions, qui n'ont cessé d'opposer les partenaires durant les négociations. En outre, l'unité du groupe ACP, en tant que grand syndicat¹⁴⁶ des intérêts du sud, a été mise à mal du fait que l'essentiel des négociations (contenu des accords) a du être réglé avec les différents blocs régionaux. D'après Eric Rydberg, « l'unité du groupe ACP était un des enjeux du dossier des APE (...) parce que, du côté du Groupe ACP, et à de multiples reprises, les APE ont été perçus comme une menace pour cette unité. (...) Les Accords de partenariat économique que la Commission européenne veut conclure ont en effet eu comme dégât collatéral de fragmenter le groupe ACP.¹⁴⁷ »

En conséquence, le rapport conjoint¹⁴⁸ concluant la phase « tous-ACP » adopté par les partenaires le 2 octobre 2003 contient un nombre important de points de désaccord que nous allons présenter succinctement dans la partie suivante.

III.3.1. Mise en évidence des points convergents et divergents à l'issue de la première phase des négociations (tous ACP-UE)

Si les partenaires sont parvenus à se mettre d'accord sur certains points, de larges désaccords ont subsisté à l'issue de cette première phase des négociations. Nous avons vu ci-dessus que la plus grande déception des États ACP à l'issue de la première phase des négociations, est qu'elle ait abouti à une simple phase de clarification alors que les États ACP souhaitaient conclure un accord contraignant qui aurait servi de cadre de négociations lors de la deuxième phase. En conséquence, les nombreux désaccords surgis lors de la première phase des négociations, devaient être résolus lors des négociations régionales. Les plus grandes discordances entre les parties à l'issue de la première phase étaient les suivantes :

146 Selon Eric Rydberg, le groupe ACP est, au même titre que le groupe des 77 ou le mouvement des non-alignés, un des grands syndicats des nations prolétaires du Sud. Voir : RYDBERG, E., « Accord + Partenariat + Economique : cherchez l'erreur... », Le Sud sans voix. Les pays ACP et l'accord de Cotonou, Les Cahiers de la coopération internationale, n°1-09, CNCD, 2005, p.22.

148 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Négociations ACP-CE sur les APE. Rapport conjoint sur la phase « tous ACP »-CE des négociations, Département du développement économique et durable (ACP/00/118/03 Rév.1), Bruxelles, 2 octobre 2003, pp. 1- 135. Document téléchargé sur Internet. Lien URL: http://acp.int/fr/epa/index.htm

- LES QUESTIONS LIEES A L'OUVERTURE DES MARCHES¹⁴⁹ : d'une part au niveau de la couverture des produits, l'UE souhaitant une couverture à plus de 90% contre une ouverture qui tienne compte du niveau de développement des pays ACP pour la partie ACP, d'autre part ; au niveau de la période de transition pour la mise en oeuvre des accords, les États ACP étant favorables à un moratoire de cinq ans avant le démantèlement tarifaire et l'UE s'y opposant.

- LES QUESTIONS AGRICOLES¹⁵⁰ : il y avait une divergence de vues concernant la chronologie de la libéralisation des échanges dans le domaine de l'agriculture. Alors que les États ACP considéraient qu'une assistance accrue devait leur être fournie dans ce domaine avant de commencer les négociations, l'Europe jugeait les deux processus complémentaires.

à cet égard, le rapport conjoint indique que l'Europe souhaitait négocier ces matières dans le cadre de l'APE¹⁵² alors que les pays ACP estimaient que les aspects réglementaires de ces sujets ne devaient pas être englobés dans les négociations sur les APE tant qu'un accord n'avait pas été conclu dans ces matières à l'OMC.

- LIBERALISATION DES SERVICES¹⁵³ : selon les États ACP, rien dans l'accord de Cotonou¹⁵⁴ n'obligeait à libéraliser le commerce des services dans le cadre des APE, alors que pour l'UE la libéralisation du commerce devait forcément inclure les services (voir III.1.2.).

- ADDITIONALITE DES RESSOURCES¹⁵⁵ : pour les États ACP, il était nécessaire de prévoir des ressources additionnelles distinctes du FED alors que pour l'UE, les ressources affectées au financement de la coopération au développement

149 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Négociations ACP-UE des Accords de partenariat économique. Points de convergences et de divergences, op.cit., p.6.

150 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Négociations ACP-CE sur les APE. Rapport conjoint sur la phase « tous ACP »-CE des négociations, op.cit., p.5.

152 Les trois sujets (investissement, concurrence, marché public), appelés thèmes de Singapour, avaient déjà été abordés dans le cadre de l'OMC. Néanmoins, les pays ACP et les autres pays en développement, à la suite d'une résistance constante, étaient parvenus à exclure ces questions du programme de travail de Doha. Certains auteurs vont ainsi jusqu'à affirmer, que l'UE tente d'obtenir au sein des négociations APE ce qu'elle n'a pas obtenue à l'OMC en profitant d'un rapport de force qui lui est favorable par rapport à celui existant au sein de l'OMC où l'ensemble des pays en voie de développement dispose d'un poids politique plus considérable. Voir : OXFAM, Partenaires inégaux : Comment les Accords de Partenariat Economique (APE) pourraient nuire aux perspectives du développement d'un grand nombre de pays parmi les plus pauvres ?, Document d'information d'Oxfam International, Septembre 2006, p.7. et VANDEN DAELEN, C., Les accords de partenariat économique : source contemporaine de menace et de pressions pour les peuples des pays ACP, CADTM, 18 janvier 2008. Article téléchargé sur Internet. Lien URL : http://www.cadtm.org/spip.php?article3059

153 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Négociations ACP-UE des Accords de partenariat économique. Points de convergences et de divergences, op.cit., p.12.

154 Concernant le commerce des services, l'Accord de Cotonou précise « les parties conviennent, en outre, de se fixer pour objectif, en vertu des accords de partenariat économique et après avoir acquis une certaines expérience dans l'application de la clause de la NPF en vertu de l'AGCS, d'étendre leur partenariat à la libéralisation réciproque des services conformément aux dispositions de l'AGCS et notamment celles qui concernent la participation des pays en développement aux accord de libéralisation. » (Article 41, § 4)

155 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Négociations ACP-CE sur les APE. Rapport conjoint sur la phase « tous ACP »-CE des négociations, op.cit., p.7.

avaient déjà été décidées dans le cadre de l'Accord de Cotonou¹⁵⁶ et cette question ne devait pas faire l'objet d'une renégociation dans le cadre des APE.

Si les deux parties ont convenu que les accords devaient viser à préserver les acquis de Lomé et que l'UE devrait évaluer des alternatives conformément à l'article 37§6 pour les ACP non PMA qui n'étaient pas en mesure de conclure des APE, nous verrons ultérieurement que ces engagements ne furent pas respectés par l'Union européenne lors des négociations régionales.

III.4. CONCLUSION

En guise de conclusion, nous ne manquerons pas de mentionner les propos éclairants du rapport d'information de l'assemblée nationale française sur la négociation des accords de partenariat économique avec les pays ACP¹⁵⁷ : « la négociation avec les pays ACP a débuté par un échec, qui a marqué la première crise de confiance entre les partenaires¹⁵⁸ ». Cette crise de confiance expliquerait ainsi d'après ledit rapport, le retard pris dans les négociations régionales. Selon le rapport d'information, « l'Europe en porte la responsabilité : en ne voulant pas répondre, dès 2002, aux demandes des pays ACP sur l'étendue du libre-échange, la Commission a placé cette question au centre des discussions avec les régions ACP, deux ans ou un peu moins avant l'expiration du délai fixé à la préparation des APE. Le dialogue, à quelques exceptions près, est donc devenu extraordinairement difficile, car l'approche de l'échéance rend les deux parties de moins en moins accessibles à leurs arguments¹⁵⁹ ».

156 Concernant la divergence sur la dimension développement des APE, la CE va proposer la mise en place de « task forces régionales de préparation » pour veiller à la cohérence, au plan régional, entre les APE et l'appui au développement fourni dans le cadre de l'Accord de Cotonou. Ces task forces sont constituées de fonctionnaires et d'experts en développement de la Commission européenne et de la région ACP concernée. Voir : SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Négociations ACP-UE des Accords de partenariat économique. Points de convergences et de divergences, op.cit., p.20.

IV. LES APE, OUTIL POUR LE DEVELOPPEMENT DES ÉTATS ACP ?

« Les APE posent de réelles difficultés pour les pays pauvres qui
n'ont ni le temps, ni les capacités de négocier des accords fermes
avec l'UE.¹⁶⁰»

Un large consensus existe pour affirmer que les APE doivent contribuer au développement des États ACP. L'Accord de Cotonou, comme nous l'avons étudié dans la première partie du présent mémoire, confirme ainsi l'idée selon laquelle les APE doivent éradiquer la pauvreté dans les États ACP et favoriser leur intégration dans l'économie mondiale. Cependant, si le développement était en principe l'objectif commun des négociateurs, il n'existait pas de consensus entre les parties sur les moyens pratiques visant à intégrer la dimension développement dans les APE. Dans ce dernier chapitre, nous verrons que les discordances qui sont apparues entre l'UE et les États ACP lors de la première phase des négociations, perdurèrent lors de la deuxième phase des négociations, et empêchèrent la conclusion d'accords régionaux complets pour l'échéance prévue (excepté dans la Caraïbe), ce qui poussa finalement la CE à proposer la conclusion d'accords intérimaires. Nous évoquerons également dans cette dernière partie les asymétries qui existent entre l'UE et les États ACP et qui affectent les différentes prises de position des négociateurs sur le contenu des APE. Nous présenterons aussi les conclusions des études d'impact des APE dans la mesure où elles témoignent des inquiétudes que le projet des APE a suscité auprès des États ACP et des membres de la société civile. Nous expliquerons en dernière instance l'aboutissement des négociations, leur état des lieux ainsi que le contenu des accords paraphés.

IV.1. DES PARTENAIRES INEGAUX

Les asymétries entre l'UE et les pays ACP sont importantes, tant au niveau économique que politique. Comme nous l'expliquons effectivement ci-dessous, les pays ACP sont fortement dépendants de l'UE en termes économique et politique ; situation, qui, selon le centre de recherche South Centre, s'explique par « le lien historique qui existe entre ces pays¹⁶¹ ». Ces disparités politiques et économiques reflètent les prises de position des négociateurs sur les APE. Nous verrons ainsi dans le point IV. 3.2. du présent mémoire que les États ACP firent leur possible lors des

160 Eveline Herfkens, coordinatrice du Secrétaire général de l'ONU pour la campagne visant à promouvoir les Objectifs de Développement du Millénaire (ODM).Citation prise sur le Site Internet de la campagne stop APE. http://www.ape2007.org/main.asp?id=305

161 SOUTH CENTRE, Comprendre les Accords de partenariat économique (APE), Fiche Technique n°1, Document analytique, Genève, Mars 2007, p.12.

négociations pour préserver les acquis de Lomé tandis que l'UE était davantage favorable à une libéralisation des échanges de grande envergure.

IV.1 .1. Les plus pauvres162 contre les plus riches

Les négociations APE se sont déroulées entre, d'un côté, les 27 pays membres de l'UE, qui ont un PNB combiné de plus de 14.000 milliards de dollars¹⁶³, et de l'autre, six groupes de pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, dont 39 font partie des 50 pays les moins avancés (PMA¹⁶⁴) au monde. Le groupe le plus petit ; les Iles du Pacifique, a un PNB combiné de 9 milliards de dollars, soit 1400 fois moins que celui de l'UE. Même le groupe le plus grand, la région de l'Afrique de l'ouest a un PNB 82 fois inférieur à celui de l'UE¹⁶⁵.

	PNB 2005 (Mds de dollars)	% du PNB de l'UE	Ratio par rapport au PNB de l'UE	PNB/hab. (dollars/ habitant)	Nbre de PMA/Nbre de pays total
Union européenne	13 300	100	1	28 760	0/25
Afrique de l'Ouest + Mauritanie	162	1,22	82	627	13/16
Afrique centrale CEMAC+ STP	40	0,30	330	439	4/8
Afrique Orientale et australe (ESA)	75	0,56	178	306	11/15
SADC+ Afrique australe	66	0,50	200	835	4/7
Caraïbes	72	0,54	185	2 057	1/16
Pacifique	9	0,07	1 414	2 057	4/14
Total ACP	425	3,20	31	593	37/76

La richesse d'un habitant est en moyenne 50 fois plus élevée dans l'UE que dans les pays ACP, sans compter les inégalités existantes au sein des États ACP (le PNB moyen d'un habitant de la Caraïbe est de 2 057 dollars contre 306 dollars en Afrique orientale et australe).

164 La catégorie des PMA a été définie par l'ONU en 1971 à partir de trois critères : un PIB par habitant inférieur à 100 dollars par an, une valeur ajoutée de l'industrie inférieure à 10 % du PIB et un taux d'analphabétisme de plus de quinze ans supérieur à 20 %. On compte 49 PMA en 2003, dont 8 seulement hors du groupe ACP : Bangladesh, Cambodge, Laos, Maldives, Birmanie, Népal, Yémen et Bhoutan.

165 OXFAM, Partenaires inégaux : Comment les Accords de Partenariat Economique (APE) pourraient nuire aux perspectives du développement d'un grand nombre de pays parmi les plus pauvres ?, op.cit., p.3.

IV.1 .2. Disparités en termes de capacité de négociation

Il existe une forte asymétrie entre l'UE et les pays ACP au niveau de leur capacité de négociation. En effet, l'UE dispose d'une structure institutionnelle solide (dont le Conseil des ministres et le Parlement européen), d'une bureaucratie riche en ressources à Bruxelles et d'une équipe de négociateurs extrêmement compétents, qui travaillent sous l'autorité de la Direction générale du commerce de la Commission européenne. De leur côté, de nombreux groupements de pays ACP n'ont pas de structure effective en matière de prise de décisions et de fonctionnement. D'autre part, le centre de recherche South Centre, affirme que les secrétariats généraux¹⁶⁶ qui ont mené les discussions sur les APE manquaient de ressources techniques et humaines nécessaires pour s'engager de façon effective dans les négociations¹⁶⁷. En outre, si la Commission européenne négociait au nom des 27 États membres, le Conseil pouvait intervenir dans le cas d'un désaccord entre la position de la Commission et celle d'un ou de plusieurs États membres¹⁶⁸. Par contre, les États ACP s'engageaient directement à travers leurs ambassadeurs, ce qui leur laissait donc moins de possibilités de revenir sur les engagements pris par les négociateurs en leur nom¹⁶⁹.

IV.1 .3. Une dépendance asymétrique entre les partenaires commerciaux

Alors que l'Union européenne reste le partenaire commercial principal des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (29 % des exportations ACP se réalisent à destination de l'Union européenne et 24 % des importations des pays ACP proviennent de l'Union européenne¹⁷⁰), ces derniers ne constituent que 3 % du commerce de l'Union européenne (2,9 % des exportations et 3,1 % des importations de l'Union européenne)¹⁷¹. En outre, cette dépendance est d'autant plus grande pour les pays d'Afrique subsaharienne et surtout pour l'Afrique centrale qui compte sur les importations de l'Union européenne à hauteur 74, 1 % et dont 51,7 % de ses exportations lui sont destinées¹⁷². Ainsi, l'Union européenne reste, comme l'affirme Anna Lipchitz, « d'une importance primordiale pour les échanges des pays ACP

166 Les secrétariats généraux des différentes régions ACP qui négocient sont les suivants : le Marché commun de l'Afrique orientale et australe, le COMESA, le Groupe de l'Afrique orientale et australe, la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest, la CEDEAO, le Groupe d'Afrique de l'Ouest, le Forum des Caraïbes du Groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, le CARIFORUM.

167 Le South Centre explique ainsi que la rédaction des deux projets d'accords d'APE pour les régions Afrique de l'Ouest et Afrique centrale avaient dû être assurés par la CE à cause de leurs ressources limitées en matière de négociation. Voir : SOUTH CENTRE, Comprendre les Accords de partenariat économique (APE), Fiche Technique n°1, Document analytique, Genève, Mars 2007, p. 16.

168 En effet dans ce cas, le Conseil peut revenir sur un engagement qu'aurait pris la Commission mais qui ne plairait pas à certains membres du Conseil. Voir : VAN DER STEEN, D., DANAU, A., op.cit., p.13.

(elle est la plus grande importatrice et la seconde exportatrice pour les pays ACP), mais ces échanges sont marginaux pour l'Union européenne (de l'ordre de 3%)¹⁷³».

IV.1 .4. Des pays ACP plus protecteurs en droits de douane que l'Union européenne

Les pays ACP sont plus protecteurs sur leurs marchés que l'Union européenne. En effet, les pays ACP protègent leurs marchés par des droits de douane à hauteur de 20 %174 . En outre, l'Union européenne exerce des droits de douane équivalents à 4,2 % sur les importations de pays ACP, concentrés sur certains produits. Sans ces produits, les droits de douane baissent à 0,5 % (viandes bovine, riz, végétaux, vins, et certains vins et produits contenant de la viande et du lait) et s'appliquent surtout aux importations des pays ACP non PMA ; les PMA bénéficiant du régime préférentiel « Tout sauf les armes¹⁷⁵ ». Comme l'explique Anna Lipchitz, les droits de douane sont importants dans la formation du revenu national des pays ACP et constituent en moyenne 25 %¹⁷⁶ des revenus des gouvernements africains¹⁷⁷. Ainsi, selon Anna Lipchitz, « l'abaissement des tarifs douaniers pourrait dès lors induire des ajustements. Ces ajustements seront d'autant plus sévères pour les pays dont l'Union européenne est un partenaire commercial important et pour lesquels les droits de douane restent une composante importante des recettes de l'État, comme l'Afrique subsaharienne.¹⁷⁸ »

IV.2. LES ETUDES D'IMPACT SUR LA LIBERALISATION COMMERCIALE

Dans la présente partie, il est important d'exposer les différents impacts des APE qui ont été mis en avant dans les études réalisées par des experts indépendants, des centres de recherche et des organisations de la société civile. Comme l'explique effectivement l'ECDPM, depuis que la Commission européenne a proposé de remplacer les préférences commerciales unilatérales par des zones de libre-échange avec les États ACP, les effets probables de l'ouverture des échanges, ont « toujours

175 Depuis 2001, les PMA peuvent bénéficier de l'initiative « Tout sauf les armes » selon laquelle tous les produits couverts par cette initiative exceptés les armes, peuvent entrer sur le marché communautaire en franchise de douane et libres de tout contingentement.

177 D'après Jean-Claude Lefort, deux raisons majeures expliquent le fait que les droits de douane constituent une source de revenu importante pour les États africains. La première raison est que les droits de douane constituent les seuls instruments de politique agricole et industrielle à la disposition de pays pauvres, qui ne disposent que de faibles ressources pour investir dans ces secteurs clés et sont donc contraints de se contenter de les protéger. La seconde raison avancée par l'auteur est que, « compte tenu de leur situation économique et sociale, caractérisée par un nombre élevé de familles d'agriculteurs, dont la seule perspective est d'assurer leur autosubsistance alimentaire, et par la taille considérable du secteur informel, les taxes à l'importation représentent un optimum fiscal et budgétaire pour ces pays ». Voir : LEFORT, J-C., op.cit., p. 128.

été un des principaux sujets de discorde¹⁷⁹ ». Une rapide présentation des impacts des APE s'avère dès lors utile dans la mesure où elle rend compte des inquiétudes qu'un tel projet (les APE) a suscité tant au niveau de la société civile qu'au niveau des États ACP. Par ailleurs, la nécessité d'énumérer succinctement les impacts des APE se justifie par l'importance qu'ont revêtu les études d'impacts en tant qu'outil d'aide à la décision pour les négociateurs¹⁸⁰ des pays ACP. Ainsi, comme le précise la Commission économique pour l'Afrique de l'ONU dans son étude d'impacts des APE sur l'Afrique, « la présente étude (...) aspire à jouer un rôle capital en tant que pièce maîtresse indispensable pour adopter des positions africaines communes, à la fois aux niveaux régional et sous-régional, à mesure de la progression du processus de négociation sur les APE¹⁸¹ ».

Avant de présenter un rapide panorama des impacts des APE mis en avant dans les diverses études, il est utile d'énoncer quelques remarques. Tout d'abord, il est important de préciser la nature théorique des études d'impacts dans la mesure où elles ont été effectuées sur base d'hypothèses ou de simulations sur les économies de ces pays. En outre, l'ECDPM évoque également les contraintes méthodologiques, telles la faible quantité et qualité de données disponibles, auxquelles les études ont été confrontées dans leur travail¹⁸². D'autre part, l'ECDPM insiste également sur le fait que si toutes les études d'impacts s'accordent à dire que les APE auront un impact significatif sur les économies ACP, ceux-ci varient grandement d'une région à l'autre et d'un pays à l'autre, démontrant de la sorte le caractère fortement hétérogène des régions considérées¹⁸³.

Primo, toutes les études s'accordent sur l'importance de la perte de recettes
douanières¹⁸⁴ consécutives à la réduction des entraves aux échanges dans un APE.

179 BILAL, « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p.38.

180 Malgré l'importance que revêtait l'élaboration d'études d'impacts pour les États ACP, Jean-Claude Lefort déplore qu'il n'existât toujours pas en 2006 d'étude de référence sur l'impact du libre-échange procédant à une analyse détaillée, pays par pays et région par région. En conséquence, le député explique que les pays ACP ont été contraints de lancer eux-mêmes le processus d'évaluation en ordre dispersé et dans la mesure de leurs moyens. En outre, Monsieur Lefort précise que l'étude menée par le célèbre cabinet de consultant PriceWaterhouseCoopers (à la demande de la Commission européenne), s'est avérée extrêmement décevante sans compter le fait que le rapport final n'offrait qu' « une vision partielle et partiale des défis posés par les APE ». Voir : LEFORT, J-C., op.cit., p.119-125.

181 CENTRE AFRICAIN POUR LES POLITIQUES COMMERCIALES, Effets des accords de partenariat économique entre l'UE et l'Afrique sur l'économie et le bien-être, Commission économique pour l'Afrique, travail en cours, n°22, septembre 2005, p. 9.

182 BILAL, « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p.42.

184 Dans son rapport d'information adressé à l'assemblée nationale française, le député Jean-Claude Lefort explique que la perte de recettes douanières n'est pas considéré par la Commission européenne comme un problème majeur. En effet, selon l'auteur, pour la direction générale du commerce de la Commission, « la croissance supplémentaire qu'apporteront les APE compensera les pertes douanières. » Ainsi, pour la DG commerce, le choc budgétaire résultant des APE est un faux problème qu'il faut relativiser. Selon l'analyse de la DG commerce, un problème budgétaire peut se poser, mais celui-ci ne sera pas immédiat en raison de l'étalement dans le temps du démantèlement tarifaire. D'autre part, la DG commerce estime que le choc sera salutaire car il

Ainsi, selon Commission économique pour l'Afrique de l'ONU, « compte tenu de la place qu'occupent les importations de l'UE dans ces pays et de la dépendance de la majorité des pays africains à l'égard des recettes fiscales, le démantèlement tarifaire entraînera dans tous les cas une baisse considérable des revenus. » En outre, plusieurs études mettent en garde contre les impacts que ces pertes de recettes pourraient avoir sur les dépenses publiques, car des gouvernements qui ne parviendraient pas à compenser cette perte par d'autres formes de recettes n'auraient d'autre choix que de réduire leurs dépenses, ce qui mettraient finalement les secteurs sociaux en danger¹⁸⁵. Comme nous l'avons précisé ci-dessus, les pertes de recettes douanières varient d'une région à l'autre et d'un pays à l'autre en fonction de l'importance qu'occupe l'UE en tant que partenaire commercial¹⁸⁶.

Secundo, les études prévoient que l'abaissement des recettes douanières accroisse le flux des échanges et principalement les exportations de l'Union européenne¹⁸⁷ sur les marchés ACP. À l'inverse, le marché communautaire étant déjà totalement ouvert (96,5 % de l'ensemble des importations des ACP ont un accès au marché communautaire en franchise de douane) aux pays ACP, la suppression des droits de douane au titre d'un APE n'aurait qu'un effet limité sur les exportations des ACP vers l'UE¹⁸⁸. La concurrence accrue des producteurs étrangers risquerait de perturber des secteurs économiques nationaux. Ainsi Cécilia Bellora évoque dans son étude que les agricultures des pays ACP sont moins compétitives que celles de l'Europe et que l'ouverture des marchés ACP aux produits européens « pourrait causer l'élimination d'une très grande partie des productions en posant de sérieux problèmes en termes de souveraineté alimentaire et de conséquences sociales puisque 63 % de la population active des ACP est agricole.¹⁸⁹ » En outre, la Commission économique pour l'Afrique de l'ONU, affirme également dans son étude que le risque de désindustrialisation est réel. Elle énonce ainsi, dans l'hypothèse où un APE entre les parties prévoit la pleine réciprocité, que « la

imposera de réformer les systèmes d'imposition inefficaces des pays ACP, lesquels renchérissent le coût du capital et des biens intermédiaires. Voir : LEFORT, J-C., op.cit., p.125-126.

185 BILAL, « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p.41.

186 Dans la région de l'Afrique orientale et australe, les pays qui subiront les pertes les plus importantes sont le Kenya, le Soudan, Maurice, l'Ethiopie, la République démocratique du Congo et les Seychelles. Au sein de la CEDEAO, le Nigeria perdra 427 millions de dollars, le Ghana 194 millions de dollars et la Côte d'Ivoire plus de 112 millions de dollars. Les membres de la CEMAC qui subiront les pertes les pus importantes sont le Cameroun, la République du Congo, le Gabon, la Guinée équatoriale et le Tchad. En ce qui concerne la SADC, les effets seront significatifs pour le Botswana et le Swaziland, tandis que pour les pays de la SACU, l'Angola perdrait 103,2 millions de dollars, la Tanzanie 32,5 millions de dollars et le Mozambique 7,6 millions de dollars. Voir : CENTRE AFRICAIN POUR LES POLITIQUES COMMERCIALES, op.cit. Voir : Annexes.

187 Voir : BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. 40.

189 BELLORA, C., Comment les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique peuvent-ils tirer parti des Accords de partenariat économique ?, Synthèse du Colloque organisé par la FARM (Fondation pour l'Agriculture et la Ruralité dans le Monde) les 28 et 29 novembre 2006, 21 décembre 2006, p.1 1.

majorité des industries de l'Afrique subsaharienne connaîtront une réduction de leur production. Ce recul sera plus marqué dans les secteurs considérés comme étant à la base de l'industrialisation, à savoir les industries à intensité technologique faible ou moyenne, l'industrie lourde, les vêtements et les textiles. 190»

Nous finirons par mentionner le risque de désintégration régionale induit par les APE. La Commission économique pour l'Afrique de l'ONU (CEA) prévoit que les APE auront pour effet de renforcer les échanges de l'UE sur les marchés régionaux africains, mais qu'une partie de ces gains proviendront en réalité d'un détournement des courants d'échanges¹⁹¹ au détriment du reste du monde et du groupement constitué par la communauté économique régionale et l'Accord de partenariat économique lui-même¹⁹². La CEA en conclut dès lors qu' « à moins de prendre des mesures de compensation claires, les APE risquent de compromettre sérieusement les gains acquis jusqu'à présent dans le cadre du processus d'intégration du continent. 193»

Finalement, la conclusion de nombreuses études d'impact est que la libéralisation du commerce seule n'est pas une condition suffisante pour garantir des niveaux plus élevés d'échanges et/ou de développement durable au niveau économique, environnemental et social¹⁹⁴. L'ECDPM affirme quant à lui : « sans politiques ni ressources adéquates pour s'ajuster, promouvoir la transformation économique nécessaire, produire et commercialiser leurs marchandises de manière concurrentielle, les pays ACP ont peu de chances de profiter des nouveaux accords de libre-échange avec l'UE.¹⁹⁵ »

IV.3. UN RALENTISSEMENT DES NEGOCIATIONS REGIONALES IMPUTABLE A DIFFERENTS FACTEURS

Comme nous l'avons précisé dans la deuxième partie du présent mémoire, le
calendrier des négociations régionales avait été fixé dans les feuilles de route

191 Selon l'ECDPM, « le détournement des courants d'échanges correspond aux échanges engendrés par le traitement préférentiel accordé aux partenaires, lequel pénalise les producteurs qui ne sont pas parties à l'accord. Ainsi selon l'ECDPM, « il y aura détournement des courants d'échanges, lorsque la libéralisation des échanges au titre d'un APE conduira un pays ACP à mettre un terme à ses importations en provenance d'un producteur relativement compétitif et à bas coût d'un pays tiers au profit d'un autre producteur moins compétitif et relativement plus cher d'un pays signataire de l'APE (l'UE par exemple), tout simplement parce que les entraves aux échanges pour les importations au sein d'une zone APE sont moindres que celles qui concernent les concurrents extérieurs. » Voir : BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. 40-41.

194 PRICEWATERHOUSE COOPERS, Evaluation de l'impact sur le développement durable des Accords de partenariat économique, Pricewaterhouse Coopers, 2007, p. 83.

195 BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. 20.

respectives. Cependant comme l'affirme San Bilal dans son étude, les négociations d'APE ont progressé à un rythme beaucoup plus lent que ce qu'il n'avait été initialement prévu dans les feuilles de route¹⁹⁶. Selon cet auteur, la lenteur des négociations s'expliquait d'une part par l'incapacité des États ACP à se préparer aux négociations et à pouvoir mettre en oeuvre les APE, et d'autre part, par les questions abordées dans le cadre des négociations APE qui ont soulevé de nombreux débats et tensions entre les acteurs¹⁹⁷. Dans cette dernière sous-partie, nous passerons donc en revue les facteurs qui ont contribué au ralentissement des négociations et qui ont finalement poussé les États ACP à conclure des APE à la hâte, afin de respecter les délais « imposés » par l' OMC.

IV.3.1. Incapacité humaine de mener les négociations par les États ACP

Si beaucoup d'éléments ont été pointés du doigt¹⁹⁸ pour expliquer le retard pris dans les négociations, le manque de ressources du côté ACP pour mener à bien les négociations a largement contribué à leur ralentissement. Ainsi, en 2006, l'examen à mi-parcours des négociations tel que prévu par l'article 37§4 de l'Accord de Cotonou¹⁹⁹ a mis en exergue le manque net de préparation qui existait dans toutes les sous-régions ACP tant au niveau national que régional. Selon l'ECDPM, l'évaluation des négociations à mi-parcours révélait que les Secrétariats régionaux, les autorités nationales et les acteurs non étatiques des États ACP manquaient non seulement de capacité à préparer et mener les négociations, mais également de perception et d'engagement dans les négociations²⁰⁰. Cette étude²⁰¹ considérait dès lors que le principal défi pour les États ACP était leur manque de capacité pour la conclusion des négociations ainsi que pour la mise en oeuvre des APE. L'étude en avait finalement conclu qu'il était peu probable qu'une des quatre régions africaine soit en mesure d'achever les négociations et parvienne à conclure un accord sur les APE avant le 31 décembre 2007.

196 BILAL, S., « Conclure les négociations des APE. Aspects juridiques et institutionnels », Rapport ECDPM, Maastricht : ECDPM, n°12, Juin 2007, p.vi.

198 Les autres éléments qui ont contribué au ralentissement des négociations sont les suivants : divergences entre les parties aux négociations (volet développement des APE, mesures d'accompagnement, interprétation de l'article XXIV), divergences au sein des régions (entre PMA et non-PMA : leurs intérêts étant différents dans la mesure où les PMA peuvent bénéficier quoiqu'il arrive de l'initiative TSA), la lenteur des progrès dans le Cycle du développement de Doha, l'absence d'analyse d'impacts sectorielle approfondie (laissant de nombreuses questions en suspens), etc... Voir : CENTRE AFRICAIN POUR LES POLITIQUES COMMERCIALES, « Réexamen Continental des négociations sur les APE : une étude des perspectives des pays africains », Eclairage sur les négociations, Maastricht : ECDPM, Vol.6, n°2, Mars-Avril 2007, pp.5-7.

200 CENTRE AFRICAIN DE POLITIQUE COMMERCIALES, Réexamen Continental des négociations sur les APE : une étude des perspectives des pays africains, op.cit., p.5.

IV.3.2. Des questions qui suscitent de vifs débats entre les partenaires IV.3.2.1. La dimension développement des APE

Nous avons étudié dans la deuxième partie du présent mémoire qu'il était primordial pour les pays ACP et l'UE, que les APE servent au développement des États ACP. Si tout le monde s'accordait à dire que les APE devaient être avant tout un outil de développement, les divergences de vues subsistaient quant aux moyens pratiques visant à intégrer la dimension « développement » dans les APE, ce qui occasionnait comme le précise l'ECDPM, des « tensions et des frustrations entre les parties²⁰²», ralentissant de la sorte le processus des négociations. Cette divergence profonde sur la question s'expliquait donc par des conceptions distinctes qu'avaient l'UE et les États ACP sur la dimension développement contenue dans les APE.

En effet, pour l'UE, l'APE se concevait comme un modèle de développement pour les États ACP dans la mesure où il était adapté à la concurrence mondiale et aux contraintes du système commercial multilatéral. L'APE conçu par l'UE reposait ainsi sur une séquence vertueuse se déroulant de la sorte²⁰³ : la libéralisation économique et l'intégration régionale donneraient lieu à des marchés plus grands, permettant ainsi des économies d'échelles. Ceux-ci deviendraient dès lors plus attrayants pour les investisseurs qui opéraient dans un cadre réglementaire harmonisé et sécurisé. Davantage d'échanges et d'investissements, conduiraient selon l'UE, à plus de croissance et d'emploi. En outre, l'UE prévoyait au bout du compte une augmentation des flux commerciaux entre les ACP et l'Union européenne ; promouvant ainsi le développement durable des pays ACP tout en contribuant à l'éradication de la pauvreté. Ainsi, cette conception défendue par l'UE, supposait que le développement des pays ACP se réalisait également grâce aux investissements étrangers. Nous observons que pour l'UE, la dimension « développement » des APE était intrinsèquement liée au processus de libéralisation des échanges, considérant ainsi le commerce comme une source de développement économique et de réduction de la pauvreté.

Pour les pays ACP, les APE ne devaient pas se limiter à n'être que des instruments commerciaux, se résumant à un pourcentage de lignes tarifaires libéralisées. Comme l'affirme l'ECDPM, si les pays ACP s'accordaient à dire qu'un APE ouvrait des perspectives de développement, « de nombreux États ACP [avaient] tendance à

202 BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. 46.

203 COMMISSION EUROPEENNE, APE - une nouvelle approche dans les relations entre UE et pays ACP, op.cit., p.7.

considérer la libéralisation des échanges et l'intégration régionale comme des
conditions nécessaires, mais loin d'être suffisantes à l'avènement du
développement et à l'allègement de la pauvreté.²⁰⁴ » Les États ACP manifestèrent à

plusieurs reprises leurs inquiétudes sur la question à travers diverses déclarations du
Conseil des ministres ACP. Ainsi, la « Déclaration sur les APE²⁰⁵ » (Bruxelles, 21-

22 juin 2005) fut particulièrement éclairante sur les craintes ressenties par les États
ACP à l'égard des APE²⁰⁶. La Déclaration expliquait ainsi que le Conseil des

« Se déclare gravement occupé par le fait que les négociations ne se déroulent pas d'une manière satisfaisante, la plupart des questions qui intéressent et préoccupent les régions ACP ; en particulier la dimension « développement » et les priorités en matière d'intégration régionales, n'ayant pas été prises en compte dès le départ ;²⁰⁷ » (paragraphe 1)

« (...) demande à l'UE d'adopter une approche non mercantiliste, de mettre l'accent sur le développement et d'en faire une partie intégrante des négociations des APE. » (paragraphe 8)

Pour les États ACP, il était nécessaire que leurs économies soient mises en capacité

afin de tirer profit de l'élargissement de l'accès aux marchés et de faire face à une
concurrence plus forte au niveau interne. Selon les pays ACP, la libéralisation des

échanges devait s'accompagner d'un soutien au développement pour la prise en
compte des contraintes relatives à l'offre, y compris le renforcement des

infrastructures, ainsi que des faiblesses institutionnelles et structurelles qui y étaient
liées²⁰⁸. En outre, il était impératif que l'amplitude du soutien soit à la hauteur de

l'ajustement (coûts d'ajustement à l'issue de la libéralisation) pour atteindre les
objectifs de développement et les priorités régionales des ACP. La Déclaration des

ministres sus-citée était parfaitement consciente de la nécessité de renforcer les capacités à tous les niveaux, et exprimait à cet égard :

« Demande instamment à la CE d'aide le Groupe ACP à mettre en oeuvre des mesures
propres à transformer les économies des pays ACP, notamment en améliorant leur

204 BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. 49.

205 CONSEIL DES MINISTRES ACP, Résolutions et déclarations de la 81ème session du Conseil des Ministres ACP tenue à Bruxelles le 21 et 22 juin 2005, ACP/25/011/05, Bruxelles, 21-22 juin 2005 , pp.1-52.

206 D'après l'ECDPM, la déclaration du Conseil des ministres ACP du 21-22 juin est particulièrement importante dans la mesure où « jamais auparavant, le Groupe ACP n'avait publiquement exprimé son inquiétude au sujet des APE de manière aussi nette et catégorique. » Voir : BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. 50.

207 CONSEIL DES MINISTRES ACP, Résolutions et déclarations de la 81ème session du Conseil des Ministres ACP tenue à Bruxelles le 21 et 22 juin 2005,op.cit., p. 2.

208 BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. 53.

compétitivité, en favorisant leur intégration régionale, en modernisant leurs infrastructures et en renforçant leur capacité de drainer les investissements, ainsi que leurs capacités d'offre, humaines, et institutionnelles ; » (paragraphe 10)

« Souligne l'urgente nécessité de définir clairement la dimension développement des APE, en indiquant le montant des ressources qui pourraient être mises à la disposition des États et régions ACP pour résoudre les contraintes liées à l'offre et en examinant de quelle manière il faudra remédier aux pertes de recettes prévisibles découlant du processus de libéralisation ; » (paragraphe 7)

Afin de donner à ces priorités le niveau d'attention politique requis, les ministres

du commerce des membres de l'Union africaine, adoptèrent le 14 avril 2006 à Nairobi²⁰⁹, une Déclaration sur les APE dans laquelle ils exhortaient:

« urgemment nos négociateurs à clairement préciser l'aspect développement dans les accords proposés et de résoudre, de manière adéquate, les contraintes liées à l'offre, les goulots d'étranglement dans l'infrastructure et les coûts d'ajustement tout en ayant à l'esprit que la libéralisation des échanges avec ses politiques libérales y afférentes ne peut pas à elle seule, générer un développement économique» (paragraphe 2).

Ainsi, si pour l'UE, la réciprocité des engagements de libéralisation était l'un des
aspects de développement essentiels des APE, pour les pays ACP, la libéralisation

néanmoins suppléer par un soutien financier dont l'amplitude était à la hauteur de
l'ajustement provoqué par la libéralisation²¹⁰. Nous étudierons dans le point

IV. 3.2.2. du présent mémoire, que la demande de ressources additionnelles par les
pays ACP pour couvrir les frais d'ajustement de la libéralisation ne fut pas prise
en compte par la Commission européenne. Comme l'explique l'ECDPM, le

dialogue sur la dimension développement était également rendu difficile du fait
que les négociations étaient menées du côté européen par la DG commerce. Ainsi,

les gouvernements ACP dénoncèrent l'approche pragmatique suivie par les
négociateurs commerciaux de la Commission européenne, qui se concentraient

sur une définition plus étroite du développement, reposant essentiellement sur les gains découlant des échanges²¹¹.

209 UNION AFRICAINE, Déclaration de Nairobi sur les Accords de partenariat économique (APE), Conférence des ministres du Commerce, Nairobi, 14 avril 2006, pp.1-6.

210 Nous avons effectivement étudié dans la partie IV.2. du présent mémoire quels étaient les coûts d'ajustement liés à la mise en oeuvre des accords de libre échange entre l'UE et les régions ACP.

211 Les États ACP se plaignent d'une dichotomie croissante entre le discours politique de l'UE, qui insiste fréquemment sur le volet « pro-développement » des APE et l'approche plus pragmatique de la DG commerce lors des négociations sur les APE. À ce sujet, le Conseil des ministres ACP, dans sa déclaration 21-22 juin 2005, « regrette la discordance entre les déclarations publiques des Membres de la Commission européenne en charge du Commerce et du Développement concernant le volet développement des APE et la position effective adoptée par l'UE lors des sessions de négociations sur les APE ; invite la Commission à assurer la compatibilité et la cohérence entre ses politiques en matière de commerce et de développement » (paragraphe 6 de la Déclaration).

Malgré les fortes discordances entre les parties sur la question du développement, la
déclaration du Conseil des ministres ACP, parue quelques jours avant la fin des
négociations²¹² sur les APE, nous indique que la conception du développement telle

que défendue par l'UE a finalement prévalu sur celle des États ACP, précisant ainsi²¹³ :

« Les ministres ont observé que les intérêts commerciaux de l'Union européenne ont prévalu sur les intérêts défendus par les États ACP en matière de développement et d'intégration régionale.»

IV.3.2.2. La demande de ressources additionnelles distinctes du FED

Tout au long du mémoire, nous avons largement insisté sur le fait qu'il était indispensable pour les États ACP, que des ressources additionnelles au FED²¹⁴ couvrent non seulement les ajustements relatifs à la libéralisation des échanges mais servent également à financer la restructuration de leurs économies. Pour les États ACP, il s'agissait d'une condition essentielle à la réussite des APE.

Nous avons vu que cette requête a suscité dès la première phase des négociations une importante pomme de discorde entre les partenaires, l'UE prétextant effectivement que toute question relative au développement devait être réglée dans l'Accord de Cotonou et non au sein des négociations sur les APE. L'UE avait dès lors décidé de l'instauration de Task Forces régionales où les besoins de coopération et de financement identifiés dans le cadre des négociations des APE devaient faire l'objet d'une discussion par le personnel affecté au développement par les deux parties²¹⁵. Néanmoins, selon l'ECDPM, il existait une faiblesse dans le processus décisionnel en matière de commerce et de développement dans la mesure où « on [laissait] les ACP se dépatouiller avec ces problèmes essentiels uniquement dans le cadre des task forces régionales préparatoires qui se [tenaient] parallèlement aux négociations²¹⁶ » en empêchant de la sorte les pays ACP de bénéficier de leur pouvoir contraignant²¹⁷.

Voir : BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. 55.

212 La déclaration est datée au 13 décembre 2007, la dérogation obtenue par l'UE sur les préférences commerciales expirant le 31 décembre 2007.

213 CONSEIL DES MINISTRES ACP, Déclaration du Conseil des Ministres ACP lors de sa 86^ème session, exprimant sa profonde préoccupation sur la situation des négociations des Accords de partenariat économique, ACP/ 25/013/07, Bruxelles, 13 décembre 2007, pp.1-2.

214 Pour les États ACP, un financement hors FED se justifiait par la complexité et la lenteur de décaissement des fonds issus du FED. En effet, selon Jean-Claude Lefort, le décalage moyen entre le feu vert donné à Bruxelles à un projet d'aide et le décaissement effectif des fonds est de 3 ans. Voir : LEFORT, J-C., op.cit., p.168.

215 CONCORD, Financement des APE : l'aide de l'UE ne remédiera pas aux défauts des APE, Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE, Kigali, 17 au 22 novembre 2007, p.1.

216 BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. 56.

217 Comme l'explique l'ECDPM, le fait que les réunions des task forces régionales se fassent parallèlement aux négociations, impliquent que les États ACP soient dépourvus de leur pouvoir contraignant.

Si cette demande émanant des États ACP avait reçut une fin de non recevoir de la part de l'Europe, celle-ci devint définitive avec l'Accord intervenu à Port Moresby²¹⁸ en 2006 sur le montant de l'enveloppe du 10^ème FED. Le 10^ème FED sera ainsi doté de 23, 966 milliards d'euros pour la période 2008-2013, marquant comme le précise l'UE, une augmentation significative de 35 % par rapport au montant du 9ème FED²¹⁹. Cependant, comme le font remarquer beaucoup d'acteurs, il s'agit en réalité d'une vraie fausse augmentation du FED (J-C. Lefort 2006, Oxfam 2007, Actionaid 2007, Concord 2007, ECDPM 2007²²⁰). Ainsi la progression du 9^ème au 10^ème FED a tenu compte du passage d'une période de programmation de cinq ans à six ans, de l'inflation et de l'élargissement de l'Union européenne. En outre, comme le précise OXFAM, « des estimations montrent que 31,3 milliards d'euros sont nécessaires uniquement pour maintenir un niveau d'aide au développement européenne équivalent (soit 0,38 % des produits nationaux cumulés)²²¹ ». Comme en conclut Jean-Claude Lefort à ce sujet : « force est de constater que l'Europe n'augmente pas son aide mais la maintient seulement, alors même que ses partenaires ACP subiront un choc brutal.²²² » En effet, selon l'estimation d'un chercheur de la School of Economics de l'Université de Nottingham²²³, les coûts d'ajustement au libre-échange devraient s'élever à 9,1 milliards d'euros²²⁴. La fausse augmentation du FED suscite dès lors la crainte qu'un transfert de catégories ait lieu au sein du FED, les fonds destinés à mettre en oeuvre les APE empiétant alors sur l'aide destinée aux programmes de santé, d'éducation et de soutien agricole²²⁵.

L'Europe avait également promis aux pays en développement (lors de la conférence de l'OMC à Honk-Kong en décembre 2005), 2 milliards d'euros pour l'aide au commerce (Aid for Trade) dont les ACP recevraient une bonne partie. Cependant, si l'UE s'est engagée à fournir un milliard d'euros, ce sont les États membres qui

218 Grâce à un accord intervenu lors du Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005, puis lors du Conseil des ministres UE-ACP de Port Moresby des 1^er et 2 juin 2006, le protocole financier pour la coopération entre les deux partenaires a été doté de 23, 966 milliards d'euros pour la période 2008-2013. Voir : LEFORT, J-C., op.cit., p. 166.

220 L'ECDPM va jusqu'à soutenir que le montant alloué au 10e FED est en réalité inférieur à celui du 9e FED, si l'on tient compte des fonds des 6e, 7e et 8e enveloppes qui ont été transférés au 9e FED. Ainsi, l'ECDPM suggère que le montant effectif des ressources à disposition des pays ACP pour la période 2000-2007 s'élevait non pas à 13,5 milliards, mais à 23,6 milliards d'euros, étant donné que les reliquats des contributions des 6e, 7e et 8e enveloppes, à savoir 9,8 milliards d'euros, étaient venus s'ajouter au 9e FED. Voir : SOUTH CENTRE, Aide au commerce et assistance financière pour la mise en oeuvre des APE, Fiche technique n°6, Document analytique, Genève, mai 2007, p.10.

221 OXFAM, Imposer n'est pas négocier. Agissons pour des relations commerciales plus justes, Oxfam International, Avril 2007, p.15.

223 MILNER, C., « An assesment of the overall implementation and adjustment costs for the ACP countries of Economic Partnership Agreements », in R. Grynberg et A. Clarke, The European Development Fund and Economic Partenership Agreements, Division des Affaires économiques du Secrétariat du Commonwealth, 2006.

225 Comme l'explique le South Centre, il pourrait y avoir un risque de transfert de catégories dans la mesure où les fonds destinés à aider les pays ACP à mettre en oeuvre les APE proviendront de la même enveloppe que l'aide destinée aux programmes de santé, d'éducation et de soutien agricole. SOUTH CENTRE, Aide au commerce et assistance financière pour la mise en oeuvre des APE, op. cit., p.11.

doivent s'engager à fournir l'autre milliard²²⁶, ce qui fait craindre les États ACP qu'il ne s'agisse là que de promesses recyclées et non de fonds spécifiques destinés à compenser les pertes liées à la mise en place des APE²²⁷. Au cours de la réunion du Conseil aux affaires générales européennes et aux relations extérieures (CAGRE) qui s'est tenue les 15 et 16 octobre 2007, a été avalisée la stratégie de l'UE sur l'aide au commerce, qui stipule qu'environ 50% de l'augmentation de l'aide européenne au commerce sera mise à disposition des pays ACP²²⁸. Néanmoins, le Conseil n'a pas indiqué le montant que chaque État membre de l'UE apporterait à l'augmentation promise, ni le montant qui serait consacré à quels pays ACP. En outre, comme le précise la Confédération européenne des ONG d'urgence et de développement (CONCORD) dans un document, « l'aide pour le commerce échoue à répondre aux attentes des ACP tant en termes de quantité que de qualité » dans la mesure où les fonds de l'aide pour le commerce sont destinés à soutenir les négociations commerciales, le développement de la politique commerciale et l'amélioration de l'environnement commercial mais n'incluent pas l'infrastructure, le renforcement de la capacité ou les coûts d'ajustement²²⁹.

IV.3.2.3. L'interprétation de l'article XXIV de l'OMC

L'interprétation de l'article XXIV du GATT, sur lequel les nouveaux accords commerciaux doivent se calquer, a été un autre sujet de discorde entre les partenaires, jouant ainsi en défaveur du timing des négociations. Comme nous l'avons effectivement étudié dans le point II.2.2. du présent mémoire, l'article XXIV du GATT ne prévoit ni la méthode de quantification, ni la proportion d'échanges qui doivent être libéralisés entre les parties, suscitant de la sorte un problème d'interprétation entre les parties au moment des négociations. Ainsi, pour l'UE, on ne pouvait parler d'« essentiel des échanges » qu'à partir du moment où 90 % de la valeur totale des échanges entre les parties étaient libéralisés. D'autre part, l'UE considère ce taux de 90 % comme une moyenne des échanges entre les partenaires. Néanmoins, dans les faits, une étude réalisée par le Commonwealth Secretariat a démontré que les accords conclus entre l'UE et ses partenaires couvraient

226 Selon Francesco Rampa, « les États membres de l'UE sont sous le feu des projecteurs, car ils auront à rehausser leur aide liée au commerce à 1 milliard d'euros d'ici 2010. La Commission, par contre, a moins de raisons de s'inquiéter, car en raison du 10^ème FED 2008-2013, sa contribution d'aide pour le commerce est déjà très proche de cette cible. » Voir : RAMPA, F. « Nouvelle stratégie européenne en faveur de l'aide pour le commerce : une fenêtre d'opportunité ? », Eclairages sur les négociations, Maastricht : ECDPM, Vol.6, Numéro 8, pp.16-17.

227 OXFAM, Imposer n'est pas négocier. Agissons pour des relations commerciales plus justes, op. cit., p.15.

228 Cela signifie qu'entre 300 et 400 millions d'euro de financements additionnels devraient être octroyés pour l'Aide au Commerce dans les pays ACP. L'UE fournira également un appui dans le cadre de l'agenda plus large relatif à l'Aide au Commerce, en renforçant les capacités de production, les infrastructures et les ajustements liés au commerce. Voir : ECDPM, La négociation des APE. Etat des lieux, Maastricht : ECDPM, 2 novembre 2007. Document téléchargé sur Internet. Lien URL : http://www.acp-eu-trade.org/library/files/ECDPM_FR_02-11- 07 _ECDPM _La-negociation-des-APE _Etat-des-li%E2%80%A6.pdf

généralement plus de 90 % de leurs échanges et que l'ouverture des frontières étaient souvent plus importante du côté des partenaires que du côté de l'UE²³⁰. Le deuxième élément de l'article XXIV du GATT suscitant une interprétation ambiguë, portait sur la période de transition pour la mise en oeuvre d'un accord commercial régional. L'UE estimait ainsi que le « délai raisonnable » pour l'établissement d'une aire de libre-échange ne devait pas en principe dépasser dix ans, sauf dans les cas exceptionnels.

Du côté des ACP, ils ont indiqué dès le début des négociations (voir point III.2.du mémoire) qu'ils souhaitaient une révision et une clarification de l'article XXIV dans le cadre du cycle de Doha afin d'y introduire une plus grande flexibilité face aux préoccupations du développement et qu'ils espéraient bénéficier de l'appui de l'UE à l'OMC en ce sens. Ainsi, le 28 avril 2004, le groupe ACP a remis à l'OMC une proposition relative à l'introduction d'aspects de développement et d'un traitement spécial et différencié (TSD) dans l'article XXIV du GATT. La proposition d'introduction d'un TSD portait sur un allongement de la période de transition pour la mise en oeuvre des accords de libre-échange (ne devant pas être inférieure à 18 ans), sur l'introduction d'une flexibilité quant à « l'essentiel des échanges²³¹ » et sur la simplification de procédures pour les PED en ce qui concerne les règles de procédure pour la notification²³². La proposition de réforme de l'article XXIV du GATT a également reçu l'appui de la Commission économique pour l'Afrique (CEA) qui considère que « les APE doivent prévoir un délai supérieur à 12 ans pour mettre en oeuvre la réciprocité²³³ ». Cependant, selon l'ECPDM, la majorité des membres de l' OMC n'est pas favorable²³⁴ à une révision de l'article XXIV, sans compter le fait qu'un trop grand degré de flexibilité²³⁵ dans un APE risque « de voir un membre de l'OMC exaspéré le contester devant l'organe de règlement des

230 BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. 29.

231 Les ACP souhaitent effectivement qu'une flexibilité appropriée soit ménagée aux pays en développement pour satisfaire à la prescription de libéralisation totale de « l'essentiel des échanges », pour ce qui est du commerce et des produits visés y compris en ce qui concerne l'application d'une méthode favorable et/ou de niveaux de seuils inférieurs. Pour ce qui est des « autres réglementations commerciales restrictives », les ACP souhaitent que cette expression soit interprétée de manière flexible par les PED parties afin que des mesures de sauvegarde et autres mesures non tarifaires puissent être appliquées.

232 Comme l'explique l'ECDPM, la dernière condition avant de lancer la mise en oeuvre d'un APE est que celui- ci doit être notifié à l'OMC au titre de l'article XXIV de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1994, conformément à la décision de l'OMC du 14 décembre 2006 sur le mécanisme pour la transparence des accords commerciaux régionaux. Voir : BILAL, S., « Conclure les négociations des APE. Aspects juridiques et institutionnels », op.cit., p. 14.

234 Selon l'ECDPM, la proposition introduite par le Groupe ACP à l'OMC a reçu un accueil mitigé de la part des membres de l'OMC.

235 L'ECDPM explique en outre qu'un APE qui ne libéraliserait que très partiellement les échanges, apparaîtrait pour la plupart des juristes et des économistes comme « une contradiction dans les termes ». Ainsi, le cas d'une réciprocité fortement asymétrique, trahirait, selon les juristes et les économistes, l'esprit et la lettre de l'article XXIV du GATT. Voir : BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. 35.

différents.²³⁶» En outre, le Groupe ACP espérait que sa proposition soit étudiée pendant le cycle de Doha, qui, malgré la reprise des négociations en février 2007²³⁷, n'avait toujours pas enregistré d'avancées significatives sur les questions litigieuses²³⁸, ce qui a conduit l'UE à conclure des accords intérimaires avec les régions ACP à la date du 31 décembre 2007 avant même que le cycle ne se soit achevé²³⁹.

Nous verrons ultérieurement que les accords intérimaires qui ont été conclus entre les États ACP et l'UE à la date du 31 décembre 2007 prévoient un calendrier de libéralisation asymétrique de grande ampleur sur une période de quinze années.

IV.3.2.4. Les alternatives aux APE

En 2006, malgré le fait que 3 années s'étaient écoulées après le lancement des négociations régionales officielles, le vif débat suscité par les APE et les tensions qui accompagnèrent les négociations, amenèrent progressivement la société civile et les États ACP à envisager des alternatives aux APE. Cependant, si l'Accord de Cotonou prévoyait la possibilité de dispositifs alternatifs en son article 37§6, l'interprétation de cet article fut sujette à un autre terrain de discorde entre les partenaires aux négociations, sans compter la position de la société civile à ce sujet qui fut l'instigateur de nombreuses alternatives proposées. Ainsi, selon l'article 37§6 de l'Accord de Cotonou :

« En 2004, la Communauté examinera la situation des non-PMA qui décident, après
consultation avec la Communauté, qu'ils ne sont pas en mesure de négocier des

237 Le cycle de Doha avait été entamé en 2001 et avait pour objectif d'atteindre un accord final avant le 1^er janvier 2005. Suite à l'échec de la conférence de Cancun (septembre 2003), les négociations ont pris du retard. Malgré de très maigres avancées lors de la Conférence de Honk-Kong en 2005, les négociations furent suspendues sine die en juillet 2006 en raison des difficultés persistantes pour rapprocher les différents points de vue. Après la réunion de Davos (fin janvier 2007), au cours de laquelle les ministres du commerce d'une trentaine d'États membres de l'OMC ont marqué leur volonté de voir aboutir le Cycle, les négociations ont été relancées début février 2007. Cependant, en date du 30 juillet 2008, le journal de la Libre Belgique relatait le blocage dans lequel se trouvait le cycle de Doha. Ainsi, comme le rapporte le journaliste dans son article, « les neuf jours de pourparlers qui se sont tenus à Genève sur l'ouverture des marchés intérieurs des 153 pays membres de l'OMC, se clôturent sur un constat d'échec ». Il explique en outre que les sujets déjà agréés par les 153 États membres de l'OMC, ne seraient pas adoptés tant que l'ensemble des sujets du cycle n'étaient pas bouclés. Selon le journaliste, « la nouvelle de l'échec ne surprendra personne, tant la perspective de conclure un accord sur les volets agricole et industriel du cycle des négociation Doha s'éloignait, à mesure qu'on approchait de la fin des négociations ». Voir : Site Internet du gouvernement du commerce extérieur français : www.exporter.gouv.fr/ et OLEB, « Neuf jours de négociations qui aboutissent dans une impasse », In, La Libre Belgique, p.10.

238 Les plus grands désaccords portent sur l'agriculture et les produits industriels. En outre, comme l'explique l'ECDPM, la plupart des figures de proue de l'OMC (y compris parmi les pays en développement) ne voient pas la révision de l'article XXIV comme une priorité à régler, mais plutôt comme une source de problèmes systémiques complexes. Voir : BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. 35.

239 En effet, comme l'explique l'ECDPM, il est possible qu'une modification des règles de l'OMC entraîne une nouvelle adaptation du contenu des accords commerciaux signés entre l'UE et les pays ACP. Dans la mesure où les APE doivent immanquablement être compatibles avec les règles de l'OMC, toute modification ayant lieu dans le cadre du cycle de Doha pourrait avoir pour conséquence de modifier le contenu des accords commerciaux entre les partenaires.

Accords de partenariat économique et elle étudiera toute les alternatives possibles, afin de pourvoir ces pays d'un nouveau cadre commercial qui soit équivalent à leur

En ce qui concerne la recherche d'alternatives aux APE, la Commission européenne considérait qu'un large consensus s'était dégagé autour des Accords de partenariat économique du fait que l'Accord de Cotonou avait été le fruit de nombreuses consultations autour de diverses options envisageables pour les nouveaux accords commerciaux²⁴⁰. Selon la CE, en vertu du principe de partenariat égalitaire et de la volonté de ne vouloir imposer aucune solution aux pays ACP, l'article 37§6 avait été rédigé pour ménager une porte de sortie légale aux pays non-PMA (les PMA pouvant bénéficier de l'initiative « tout sauf les armes ») qui n'étaient pas en mesure de signer le nouvel accord négocié²⁴¹. En conséquence, les États membres de l'UE considéraient qu'ils avaient mandaté la Commission européenne pour négocier des APE et non pour étudier des solutions alternatives. D'après l'ECDPM, l'UE estimait que l'article 37§6 ne faisait pas partie du processus de négociation officiel et considérait qu' « hormis le cas où un pays non-PMA demandait que l'on étudie des alternatives parce qu'il n'était pas en mesure de signer un APE, la Commission européenne ne ferait aucun effort ni pour les étudier ni pour en évaluer les tenants et aboutissants économiques²⁴²». L'ECDPM rapporte ainsi les propos de Peter Mandelson, Commissaire européen en charge du commerce, qui a confirmé « qu'aux yeux de la Commission européenne, une solution alternative aux APE ne serait jamais qu'un second choix, un « pis-aller »²⁴³.

Pour les États ACP, le plus important était que les APE soient au service du développement. Ainsi, comme le mentionne l'ECDPM, les États ACP ne considéraient l'option des alternatives que dans la mesure où la question développement ne se concrétiserait pas, surtout au travers des mesures d'accompagnement portant remèdes aux contraintes relatives à l'offre et aux faiblesses institutionnelles²⁴⁴. Cependant, si les États ACP ne considéraient pas le mécanisme visé à l'article 37§6 de l'Accord de Cotonou comme obligatoire à priori, l'absence de convergence sur le volet « développement » et le flou qui entourait alors le contenu des APE, les poussèrent à considérer plus sérieusement l'étude des alternatives²⁴⁵.

240 BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. 60.

En 2006, l'ECDPM jugea qu'il était nécessaire de réaliser une étude²⁴⁶ qui recenserait les scénarios alternatifs aux APE dans la mesure où les parties aux négociations ne parvenaient toujours pas à s'entendre sur des points essentiels (volet développement, interprétation de l'article XXIV du GATT, mesures d'accompagnement) et qu'il pouvait dès lors être utile pour toutes les parties « d'envisager ces alternatives²⁴⁷». L'ECDPM recensa alors deux grandes familles de scénarios, avec d'une part, les APE alternatifs, qui se devaient d'être conformes à l'article XXIV du GATT, et d'autre part, les alternatives aux APE qui s'écartaient du principe de réciprocité et donc du champ d'application de l'article XXIV²⁴⁸. Comme nous l'avons expliqué précédemment, la solution de prédilection des États ACP était une révision et une clarification de l'article XXIV du GATT en vue d'une meilleure prise en compte de leur niveau de développement. Cependant, l'ECDPM précise qu'une modification des règles de l'OMC relevait de l'utopie dans la mesure où de nombreux membres de l'OMC étaient plutôt favorables à un statu quo, voire à un renforcement de la discipline OMC en matière d'accords commerciaux régionaux²⁴⁹.

Cependant, malgré les multiplications de demandes émanant de la société civile²⁵⁰ pour une meilleure prise en compte des accords commerciaux alternatifs, la Commission européenne affirma que l'unique solution alternative à laquelle les pays ACP pouvait s'attendre, était le régime Tous Sauf les Armes (TSA) pour les pays les moins avancés (PMA) ainsi que le Système de Préférences Généralisé (SPG) pour les pays ACP non-PMA. Or, comme nous l'avons étudié dans la première partie du présent mémoire, le SPG standard est moins avantageux que les préférences commerciales de Cotonou²⁵¹. En novembre 2007, le Commissaire européen en charge du commerce (Peter Mandelson), affirma ainsi dans son discours adressé au

246 BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit.,

249 BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p.120.

250 En 2004, une campagne intitulée « Mettre un terme aux APE » a été lancée par une vaste coalition d'ONG d'Europe et de pays ACP qui considéraient que les APE présentaient de nombreux risques et étaient nuisibles au développement. La campagne « Mettre un terme aux APE » demandait entre autres à l'UE de respecter l'engagement auquel elle avait souscrit dans le cadre de l'Accord de Cotonou et de commencer de toute urgence à rechercher avec les pays ACP des alternatives sur la base du principe de non-réciprocité institué dans les SGP et dans le traitement spécial et différencié à l'OMC. Voir : http://www.stopepa.org/

251 La Commission européenne estime que si un APE n'est pas signé en janvier 2008, le coût potentiel du retour au SPG pour l'Afrique de l'ouest dépasserait un milliard d'euros d'exportations. Le coût s'élèverait à 360 millions d'euros pour l'Afrique centrale. D'autre part, l'Overseas Development Institue a réalisé une étude en 2007 afin d'analyser l'impact du SPG standard sur les économies ACP. L'Overseas Development Institue (ODI) affirme ainsi que le passage à des droits tarifaires du SPG standard aurait un coût très élevé pour les pays ACP. Ainsi, l'ODI prévoit ainsi qu'un passage au SPG standard provoquerait l'arrêt complet de certaines exportations ACP vers l'UE, provoquant ainsi des incidences économiques défavorables. En outre, les coûts élevés des tarifs du SPG standard seraient supportés par quelques secteurs d'exportation. Le rapport conclut que l'application du régime du SPG standardisé ne permet pas de remplir les engagements pris par l'UE conformément à l'article 37 §6 de l'accord de Cotonou. Voir : OVERSEAS DEVELOPMENT INSTITUTE, The costs to the ACP of Exporting to the EU under the GSP, Final Report, London, March 2007, pp.1-27. Document téléchargé sur Internet. Lien URL: http://www.odi.org.uk/IEDG/Publications/Final-ODI-ACP-GSP-report.pdf

Parlement européen²⁵²: «where no EPA at all is yet on the cards, the temporary fallback available is our Generalised System of Preferences, albeit with the potential transitional drawbacks for those ACP countries who as non-LDCs are not eligible for Everything But Arms - in total nearly half of ACP countries. (...) Unfortunately, some European commentators, NGOs and others, continue to create false expectations that some alternative exists. No legally viable alternative is possible and they must know it does. What they are really arguing for- but are no prepared to say- is that the EU should ignore its multilateral obligations, go back on its commitments, to other developing countries and defy the WTO membership. There are no alternatives that are defensible under the WTO rules, or fair to other developing countries outside the ACP.²⁵³»

Ainsi, si trois années s'étaient écoulées depuis le lancement officiel des négociations régionales (en 2003), les divergences de vues ralentirent considérablement les négociations, poussant les observateurs (États ACP et société civile) à considérer plus sérieusement l'option des alternatives. Cependant, si les ACP entrevoyaient les alternatives comme une porte de sortie face à l'impasse dans laquelle les négociations se trouvaient, l'UE, quant à elle, estimait qu'il n'était pas nécessaire d'envisager des alternatives dans la mesure où aucun État ACP ne lui en avait fait expressément la demande²⁵⁴. Elle considérait ainsi que l'unique option qui soit compatible avec l'OMC était le SPG standard pour les États ACP non-PMA et le régime TSA pour les pays ACP PMA. Dès lors, de nombreux auteurs s'accrochèrent à l'idée que l'examen formel des négociations, tel que prévu par l'article 37§4 de l'Accord de Cotonou²⁵⁵ permettrait d'apporter des changements à la négociation et de se pencher sur des voies alternatives²⁵⁶.

253 « Alors qu'aucun accord de partenariat économique n'est encore en jeu, la stratégie de repli temporaire repose sur notre Système de préférences généralisées, bien que les inconvénients liés à la transition pour ces pays ACP réside dans le fait qu'ils ne soient pas éligibles - n'étant pas pays PMA - pour le [régime] Tout sauf des armes, bref cela concerne la moitié des pays ACP. (...) Malheureusement, certains commentateurs européens, des ONGs et d'autres encore continue à promouvoir de faux espoirs vis-à-vis de l'existence d'alternatives. Ils doivent savoir qu'aucune alternative légale ne peut s'avérer viable. L'argument qu'ils font fondamentalement prévaloir -ce qu'ils ne sont toutefois pas prêts à reconnaître - est que l'Union européenne devrait ignorer ses obligations multilatérales, revenir sur ses engagements envers les pays en voie de développement, voire de défier son affiliation à l'OMC. Il n'existe pas d'alternative défendable sous les lois de l'OMC, ou équitable envers les pays en voie de développement en dehors du cadre [de celui] des ACP. » [Traduction personnelle]

254 CONCORD, Un pas en arrière ? La nouvelle approche en deux étapes de l'UE à l'égard des APE. Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE, Kigali, 17 au 22 novembre 2007, p.1.

255 Le § 4 de l'article 37 de la Convention de Cotonou stipule que les parties « examineront régulièrement l'état d'avancement des préparatifs et des négociations et, en 2006, elles effectueront un examen formel et complet des accords prévus pour tous les pays afin de s'assurer qu'aucun délai supplémentaire n'est nécessaire pour les préparatifs ou les négociations».

256 BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p.123. et LEFORT, J-C., op.cit. p.203.

IV.4. CONSEQUENCES : L'IMPOSSIBILITE DE SIGNER DES APE COMPLETS POUR L'ECHEANCE PREVUE PAR L'ACCORD DE COTONOU

Comme nous l'avons précisé supra, de nombreux auteurs espéraient que l'examen formel des négociations²⁵⁷ tel que prévu en 2006 par l'Accord de Cotonou, rende compte de l'impasse dans laquelle les négociations étaient plongées et conseille dès lors une meilleure prise en compte des desideratas des parties aux négociations que ce soit par l'étude d'alternatives aux APE ou par un report de l'échéance fixée par l'Accord de Cotonou²⁵⁸. Cependant, dans le rapport final²⁵⁹ présentant les principales conclusions des différentes revues régionales, les parties aux négociations réaffirmèrent leur engagement « à conclure des négociations à la fin de 2007, comme prévu dans l'Accord de Cotonou.²⁶⁰ » Seules les régions de la Caraïbe et de l'Afrique centrale²⁶¹ promirent de clôturer les négociations pour la fin de l'année 2007. Les autres régions quant à elles, avaient assuré que le respect de l'échéance prévue dépendrait des progrès mutuellement acceptables dans les domaines tels que l'accès au marché, le texte de l'Accord et les mesures d'accompagnement²⁶².

Dès lors, les efforts de négociation pour conclure des APE avant le 31 décembre 2007, s'intensifièrent durant l'année 2007. Ainsi, comme l'affirmait San Bilal dans la revue mensuelle de l'ECDPM chargée de faire le point sur les négociations : « à ce stade tardif des négociations sur les Accords de partenariat économique (APE), les délégués des ACP et de l'UE déploient des efforts désespérés et quelque peu frénétiques pour arriver à un accord avant la date butoir du 31 décembre.²⁶³ » En focalisant son attention sur la signature d'accords commerciaux à la date prévue,

257 Le Conseil Conjoint des Ministres ACP-UE de mai 2006 avait chargé le Comité Ministériel Conjoint du Commerce ACP - UE (CMCC) de se mettre d'accord sur les éléments et sur les modalités nécessaires pour la conduite de cette revue. D'autre part, il avait été convenu que revues soient effectuées au niveau régional en premier lieu, avec un rapport commun de synthèse des ces revues régionales présenté au Comité Ministériel Conjoint du Commerce ACP - UE en mars 2007.

258 Le Député Jean-Claude Lefort affirme ainsi que la « revue des attentes et des besoins exprimés par les uns et les autres montrera que les négociations risquent de manquer l'échéance de 2007, à moins d'une intervention politique forte du Conseil ». Voir : LEFORT, J-C., op.cit, p.205. L'EDPM avait affirmé quant à lui : « cet examen formel complet est l'occasion rêvée d'apporter des changements à la négociation, là où ils sont nécessaires et, le cas échéant, de proposer des voies alternatives qui ne pourront cependant être empruntées que si la volonté politique existe. L'année 2006 sera déterminante I » Voir : BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p.123. Des acteurs de la société civile du Sud ont également souhaité saisir l'occasion de l'évaluation pour modifier fondamentalement certaines des orientations dans lesquelles s'étaient engagées jusque là les négociations. Ainsi, une évaluation des négociations à mi-parcours entre les régions ACP et l'Union européenne a été menée par différents réseaux régionaux d'organisations paysannes issus des États ACP. Voir : RESEAUX REGIONAUX D'ORGANISATIONS PAYSANNES (EAFF, PROPAC, ROPPA, SACAU, WINFA), Evaluation à mi-parcours des négociations de l'APE entre les régions ACP et l'Union européenne au titre de l'article 37.4. de l'Accord de Cotonou, Note de synthèse des évaluations régionales, 10 décembre 2006, pp. 1-26. Document téléchargé sur Internet. Lien URL: www.liberationafrique.org/IMG/pdf/ACP_revue_miparcours_Synthese_FINAL.pdf

259 COMMISSION EUROPEENNE, SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Négociations des Accords de partenariat économique. Revue d'après l'article 37.4 de l'Accord de Cotonou, Projet final, 22 mai 2007, pp.1-9.

261 Nous verrons cependant qu'en dépit des discours laissant entendre que l'Afrique centrale signerait un APE en tant que bloc à la date du 31 décembre 2007, le Cameroun sera le seul pays de la région à signer un APE à l'échéance prévue par l'Accord de Cotonou.

262 COMMISSION EUROPEENNE, SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Négociations des Accords de partenariat économique. Revue d'après l'article 37.4 de l'Accord de Cotonou, op.cit., p.3.

l'UE fut la cible de nombreuses critiques qui dénonçaient la pression exercée²⁶⁴ par cette dernière sur les États ACP. Face à ces accusations, la Commission européenne, par l'intermédiaire de son commissaire européen chargé du commerce (Peter Mandelson), rétorqua que les pressions ressenties par les États ACP étaient attribuables à des causes externes, celles de devoir se conformer aux règles du commerce multilatéral²⁶⁵.

Malgré la multiplication des efforts investis par les parties pour parvenir à signer des APE complets à la date prévue, la Commission se rendit compte en automne 2007 qu'il était impossible²⁶⁶ de finaliser les négociations d'APE complets avant la fin de l'année 2007. La CE dut donc, dans une communication officielle, publiée le 23 octobre 2007²⁶⁷, proposer une approche en deux étapes²⁶⁸ qui impliquait de se limiter pour l'année 2007 à des accords « intérimaires²⁶⁹ » sur la libéralisation des marchandises et de reporter à l'année suivante tous les autres thèmes tels que les services, les investissements, les marchés publics, les règles sur la concurrence, les droits de propriété intellectuelle. Selon la CE, les accords intérimaires sur la libéralisation des marchandises, permettaient d'éviter « toute interruption du régime commercial pour les marchandises originaires des pays ACP²⁷⁰». La CE assurait, à travers sa communication, que les accords intérimaires ne représentaient pas le point

264 L'assemblée parlementaire paritaire qui s'est tenue à Kigali le 19 au 22 novembre 2008 prend acte « du fait que les États ACP déclarent qu'ils ont été mis sous pression par la Commission européenne pour signer un APE et que cela va à l'encontre de l'esprit du partenariat ACP/UE. » Voir : ASSEMBLEE PARLEMENTAIRE PARITAIRE, Déclaration de Kigali pour des Accords de partenariat économique en faveur du développement. Kigali ( Rwanda), 19-22 novembre 2007, pp.1-3. Le conseil des ministres ACP dans sa déclaration du 13 décembre 2006 a également « déploré l'énorme pression exercée par la Commission européenne sur les États ACP pour qu'ils paraphent des accords commerciaux intérimaires, en violation de l'esprit du partenariat ACPUE ». Voir : CONSEIL DES MINISTRES ACP, Déclaration du Conseil des Ministres ACP lors de sa 86^ème session, exprimant sa profonde préoccupation sur la situation des négociations des Accords de partenariat économique, ACP/ 25/013/07, Bruxelles, 13 décembre 2007, p.1.

265 Le Commissaire européen en charge du commerce (Peter Mandelson), a ainsi affirmé dans son discours adressé au Parlement européen le 5 novembre 2007 : « There are no alternatives that are defensible under WTO rules, or fair to other developing countries outside the ACP. I recognise that this puts pressure ont the negotiations. But the pressure is external. It comes from the reasonable expectations of other developing countries that the EU and the ACP will get our house in order as we promised to do seven years ago in 2000. » Voir: MANDELSON, P., op.cit., p.5.

266 Certains pays ACP avaient déjà annoncé au début de l'année 2007 qu'ils n'étaient pas en mesure de conclure un APE pour l'échéance prévue. Ainsi, l'Afrique occidentale a annoncé dans sa déclaration du 5 octobre 2007 qu'il était impossible de signer un APE pour le 31 décembre 2007. Dans la déclaration, les ministres des États de l'Afrique de l'Ouest « conviennent que cette situation contraint la région AO à solliciter de l'UE un délai supplémentaire au-delà du 31 décembre 2007, en vue de poursuivre et de conclure les négociations en cours dans le cadre de l'APE. » Voir : UEMOA, CEDEAO, Déclaration. Négociations de l'Accord de partenariat économique entre l'Afrique de l'ouest et l'Union européenne. Réunion extraordinaire des Ministres des États de l'Afrique de l'Ouest, membres du Comité Ministériel de Suivi des négociations de l'APE, Abidjan, 5 octobre 2007, p. 2.

267 COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES, Communication de la Commission au Conseil et Parlement européenne. Accords de partenariat économique, COM (2007) 635 final, 23 octobre 2007, pp. 1-9.

268 Selon la CE, « cette approche est déterminée par la nécessité de disposer, dans le cadre d'un accord international, d'un régime d'accès des marchandises au marché compatible avec les règles de l'OMC afin d'établir un nouveau régime commercial à compter du 1^er janvier 2008. » Voir : COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES, op.cit., p.2.

269 Selon le centre de recherche South Centre, « les asymétries économiques, commerciales et politiques opposant les ACP à la CE sont telles que, dans les faits, peu de gouvernements ont pu rejeter la négociation des APE en « deux temps » proposée par la CE ». Voir : SOUTH CENTRE, Négociations des APE : Etat des lieux et considérations stratégiques sur la voie à suivre, Document analytique, Genève, Février 2008, p.3.

final des négociations, mais un tremplin vers un APE régional complet. La CE affirmait ainsi que les accords intérimaires contiendraient des clauses de rendez-vous et des engagements contraignants sur les points qui étaient restés en suspens et qui devaient faire l'objet de négociations afin d'aboutir à des APE complets²⁷¹. La proposition de la Commission annonçait également qu'elle acceptait la signature d'accords intérimaires avec des pays pris individuellement²⁷² ou avec des groupements sous-régionaux²⁷³, ce qui eut pour effet (nous l'étudierons dans une section ultérieure) de miner les efforts régionaux d'intégration et de susciter des tensions au sein des régions. La CE précisait également dans sa communication que les pays ACP non-PMA qui ne souhaitaient pas signer d'accords intérimaires avant la date butoir, émargeraient au Système de préférences généralisées (SPG) standard.

Comme le fit remarquer la Confédération européenne des ONG d'urgence et de développement (CONCORD) dans un document de travail, « l'approche en deux étapes ne parvient pas à respecter l'engagement contracté à Cotonou, qui consistait à offrir aux pays ACP qui ne sont pas en position de signer des APE, des alternatives non punitives ou équivalentes à l'accord de Cotonou.²⁷⁴ »

Le 20 novembre 2007, le Conseil de l'UE adopta les différentes conclusions sur les négociations d'APE approuvant de la sorte l'approche en deux étapes proposée par la CE pour conclure les APE²⁷⁵.

IV.4.1. Etat des lieux des négociations et scission des régions

Malgré la souplesse dont fit preuve la CE en adoptant une approche en « deux étapes », cette dernière fut vivement critiquée pour les dangers qu'une telle approche contenait. La Confédération européenne des ONG d'urgence et de développement (CONCORD) explique ainsi que si les accords intérimaires portaient uniquement sur

272 La CE indique ainsi dans sa communication que « dans le cas où un groupe de pays au sein d'une région souhaitera poursuivre les négociations, la Commission sera disposée à conclure des accords avec des sous- régions, y compris des accords sur l'accès au marché, qui représenteront une étape sur la voie de la conclusion d'APE complets. La CE ajoute que « pour préserver le dynamisme des plans actuels d'intégration régionale, tout accord de cette nature constituera un tremplin vers un APE complet, ouvert à tous les pays de la région concernée ». Voir : Ibid.

273 Selon le centre de recherche South Centre, la CE proposa aux États ACP de signer des APE individuels étant donné « l'incapacité évidente des régions ACP (à l'exception du Cariforum) à signer un accord quelconque, même sur le seul commerce des marchandises ».Voir : SOUTH CENTRE, Négociations des APE : Etat des lieux et considérations stratégiques sur la voie à suivre, op.cit., p.16.

274 CONCORD, CONCORD, Un pas en arrière ? La nouvelle approche en deux étapes de l'UE à l'égard des APE, op.cit., p.2.

le commerce des biens, il s'agissait en réalité du noyau dur des négociations, à savoir, les termes et les conditions de la libéralisation du commerce des marchandises²⁷⁶. Selon CONCORD, le fait que la CE accepta la signature d'accords intérimaires avec des pays pris individuellement, eut pour conséquence d'exacerber davantage les difficultés à résoudre ces questions, aboutissant finalement à la scission des régions²⁷⁷. Ainsi, selon Patricia Kabuleeta, « les six groupes de négociations initiaux se sont scindés pour parapher des pactes distincts, alors que plusieurs pays ne semblaient pas être en mesure ou désireux de signer quoi que ce soit²⁷⁸». Selon cette auteure, il y eut des clivages et des alliances dans toutes les régions, excepté dans la Caraïbe, qui fut la seule région à signer un accord régional complet avant la date butoir. Patricia Kabueleeta explique ainsi que dans la région du Pacifique, seules la République des îles Fidji et la Papouasie-Nouvelle- Guinée, paraphèrent un APE provisoire afin de tenter de protéger leur commerce du sucre et du thon²⁷⁹. L'auteure explique en outre, qu'en Afrique, le concept d'intégration régionale fut écarté de manière plus radicale car les pays de chaque sous-groupe régional possédaient des intérêts largement divergents²⁸⁰. Ainsi, comme nous l'étudierons ci-dessous, l'union douanière de l'Afrique australe (SACU), fut confrontée à une rude épreuve après la décision prise par le Botswana, le Lesotho, le Swaziland et la Namibie, de conclure un APE²⁸¹. Dans, la région de l'Afrique orientale et australe, la Communauté de l'Afrique de l'Est (CAE) parapha son propre APE, laissant ainsi les autres membres de l'AFOA signer un accord cadre, fondé sur un texte commun mais doté de calendriers d'accès au marché distincts. En Afrique centrale, seul le Cameroun parapha un APE intérimaire, alors qu'elle avait pourtant affirmé qu'elle signerait en tant que bloc²⁸². Finalement, l'auteure explique qu'en Afrique de l'Ouest, la Côte d'Ivoire et le Ghana, paraphèrent en dernière minute des accords provisoires pour éviter l'imposition de droits tarifaires sur des importations clés telles que la banane et la cacao²⁸³. Face à ces constats, l'auteur en conclut que « les pays ACP ont non seulement perdu progressivement l'opportunité de rehausser leur propre pouvoir de négociation, mais n'ont pas été en mesure de renforcer leur crédibilité pour ce qui est des engagements régionaux en matière de réforme interne. Il a été perçu que la méfiance

276 CONCORD, Un pas en arrière ? La nouvelle approche en deux étapes de l'UE à l'égard des APE, op.cit., p.2.

278 KABULEETA, P., HANSON, V., « Bien de loin, mais loin d'être bien », Eclairage sur les négociations, Maastricht : ECDPM, Vol.6., n° 8, décembre 2007- janvier 2008. p.1. Document téléchargé sur Internet. Lien URL: http://www.acp-eu-trade.org/index.php?language=fr&loc=/tni/index.php

281 Comme l'explique effectivement Patricia Kabuleeta, l'Union douanière de l'Afrique australe (SACU) est une des plus anciennes et solide union douanière du continent africain. Voir : KABULEETA, P., op.cit., p.2.

mutuelle entre pays était alimentée par la tactique du « diviser pour régner » adoptée par l'UE- disloquant des régions afin de s'assurer des engagements individuels²⁸⁴ ». CONCORD affirme finalement que « la menace du SPG, telle que proposée par la CE dans sa communication, poussa les pays ACP à signer des accords intérimaires, non pas parce qu'ils pensaient que ces accords contribueraient à leur développement durable, mais simplement pour éviter une interruption immédiate du commerce²⁸⁵. Nous présentons ci-dessous l'état des lieux des négociations par région en date du 1^er janvier 2008.

La Caraïbe est la seule région ACP qui signa un accord complet²⁸⁶ avec l'UE avant le 31 décembre²⁸⁷, date à laquelle expirait la dérogation autorisant les préférences commerciales accordées par Cotonou.

Dans le Pacifique, un accord intérimaire fut conclu le 29 novembre 2007 avec les deux pays de la région qui assurent la quasi-totalité des échanges avec l'Union européenne²⁸⁸, à savoir la Papouasie-Nouvelle-Guinée et Fidji. Comme le précise le secrétariat du groupe ACP, les autres pays non-PMA de la région, dont le commerce de marchandises avec l'UE sont négligeables, ne souhaitèrent pas conclure d'accords intérimaires en date du 31 décembre 2007²⁸⁹. Sept autres États non-PMA exportent sous le régime SGP depuis le 1^er janvier 2008. Les autres États PMA, quant à eux, exportent sous le régime TSA depuis le 1^er janvier 2008²⁹⁰.

Dans la région de l'Afrique de l'Ouest, seuls²⁹¹ la Côte d'Ivoire et le Ghana

conclurent des accords intérimaires avec la CE avant le 31 décembre 2007. Le Nigeria, seul autre pays non-PMA de la région, fit clairement comprendre qu'il lui était difficile de conclure un APE à la date prévue (31 décembre 2007). Le Nigeria²⁹² exporte ainsi depuis le 1^er janvier 2008 sous le régime SPG standard. Le Cap Vert, quant à lui, n'étant plus considéré comme un PMA, fut tout de même autorisé à

285 CONCORD, Un pas en arrière ? La nouvelle approche en deux étapes de l'UE à l'égard des APE. op.cit., p.2.

286 L'Accord porte sur tous les volets dont notamment les services, les règles, le commerce des biens et l'appui au développement. Voir : SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Accords de partenariat économique. Etat des lieux et propositions de la CE concernant les prochaines étapes en 2008, Bruxelles, 23 janvier 2008, p.1.

288 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Accords de partenariat économique. Etat des lieux et propositions de la CE concernant les prochaines étapes en 2008, op.cit., p.2.

290 Les pays PMA de la région bénéficiant de l'initiative TSA sont les suivants : Timor Oriental, Kiribati, Samoa, Îles Salomon Tuvalu, Vanuatu.

291 Selon l'ECDPM, la CEDEAO affirma qu'une période de négociation additionnelle de 18 mois était nécessaire avant qu'un APE complet soit finalisé. Voir: ECDPM, EPA Negotiations: Where do we stand? , 7 April 2008. Document consulté sur Internet: www.acp-eu-trade.org/epa

292 Selon l'ECDPM, le Nigeria avait demandé d'exporter sous le régime SPG + mais aucune décision n'avait encore été prise à ce propos.

exporter sous le régime TSA pendant une période transitoire d'au moins trois ans. Les autres pays (PMA) du groupe exportent sous le régime TSA²⁹³.

Dans la région de l'Afrique de l'Est et l'Afrique Australe (AFOA), les membres de la Communauté de l'Afrique de l'Est (CAE), à savoir le Burundi, le Kenya, le Rwanda, la Tanzanie et l'Ouganda, décidèrent en novembre 2007 de former une région APE distincte et paraphèrent un accord transitoire avec la CE le 27 novembre 2007. Selon le centre de recherche South Centre, « l'annonce de la signature d'un accord provisoire par la Communauté de l'Afrique de l'Est (...) exerça une pression certaines sur les pays ACP pris isolément. L'un après l'autre, ces derniers commencèrent à parapher des APE intérimaires dont le contenu avait à peine fait l'objet de discussions ou de négociations²⁹⁴ ». Ainsi, les autres pays de la région AFOA optèrent pour un accord-cadre fondé sur un texte commun mais doté de calendriers d'accès au marché distincts. Comme l'explique l' ECDPM, l'accord transitoire AFOA-CE fut paraphé par les Seychelles et le Zimbabwe le 28 novembre, par l'Ile Maurice le 4 décembre, par les Comores et Madagascar le 11 décembre 2007²⁹⁵. D'après l'ECDPM, les deux accords intermédiaires (CAE et AFOA) devraient mener à deux APE complets respectivement d'ici la fin 2008 et d'ici juillet 2009²⁹⁶. La Zambie parapha un accord mais ne soumis pas de calendrier par rapport à son accès au marché et exporte donc vers l'UE sous le régime TSA depuis le 1er janvier 2008. Les autres pays (PMA) du groupe exportent sous le régime TSA depuis le 1^er janvier 2008²⁹⁷.

Dans la région de la SADC, un accord transitoire fut paraphé par le Botswana, le Lesotho, le Swaziland et le Mozambique le 23 novembre 2007 ainsi que la Namibie le 11 décembre 2007. Selon l'ECDPM, l'Angola comptait adhérer prochainement à l'accord conclu²⁹⁸. L'Afrique du Sud, bien que partie à l'union douanière de la SACU avec le Botswana, la Namibie, le Lesotho et le Swaziland, n'avait pas souscrit à ce

293 Les pays PMA de la région bénéficiant de l'initiative TSA sont les suivants : Le Bénin, le Burkina Faso, la Gambie, la Guinée, la Guinée-Bissau, le Libéria, le Mali, la Mauritanie, le Niger, le Sénégal, la Sierra Leone et le Togo.

294 SOUTH CENTRE, Négociations des APE : Etat des lieux et considérations stratégiques sur la voie à suivre, op.cit., p.16.

295 ECDPM, EPA Negotiations: Where do we stand? , Maastricht: ECDPM, 7 April 2008. Document consulté sur Internet: www.acp-eu-trade.org/epa

297 Les pays PMA de la région bénéficiant de l'initiative TSA sont les suivants : Djibouti, Erythrée, Ethiopie, Malawi.

moment à l'accord transitoire avec la CE, mais comptait rejoindre les autres pays membres de la SACU²⁹⁹.

Dans la région de l'Afrique centrale, en date du 31 décembre 2007, aucun accord régional temporaire n'existait. Afin de protéger l'accès au marché après le 31 décembre 2007, le Cameroun, (pays non-PMA) et la CE paraphèrent un accord intermédiaire le 17 décembre 2007. Les autres pays non-PMA de la région, à savoir le Gabon et la République du Congo n'avaient pas, à cette date, conclu d'accord intermédiaire et exportent depuis le 1^er janvier 2008 sous le régime SPG standard³⁰⁰.

Les pays ACP PMA de la région exportent sous le régime TSA depuis le 1^er janvier 2008³⁰¹.

Finalement, comme en convient le centre de recherche South Centre : « malgré l'intention de se servir des APE comme d'un catalyseur pour renforcer les processus d'intégration économique régionale, la conclusion d'APE intérimaires par des États ACP pourrait bien produire l'effet inverse, notamment en Afrique³⁰² ». Ainsi, selon ce centre de recherche, il existe de fortes chances que les accords paraphés aient des répercussion directes sur les pays qui ont choisi de ne pas signer d' APE intérimaires avec la CE. Cette situation se présenterait ainsi, selon le South Centre, dans les régions où il existe déjà un marché commun ou une union douanière et dont l'un des membres a paraphé un accord indépendamment des autres³⁰³.

IV.4.2. Contenus des accords paraphés

Comme le précise le centre de recherche South Centre, « la spécificité des accords intérimaires réside dans le fait qu'ils doivent refléter les exigences minimales d'un accord compatible avec l'article XXIV du GATT, les autres volets étant destinés à être négociés ultérieurement en vue d'un APE complet »³⁰⁴. Ainsi, les accords intérimaires, prévoient en ce qui concerne l'UE, un libre accès total au marché

299 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Accords de partenariat économique. Etat des lieux et propositions de la CE concernant les prochaines étapes en 2008, op.cit., p.2.

301 Les pays PMA de la région bénéficiant de l'initiative TSA sont les suivants : République centrafricaine, RD Congo (Kinshasa), Tchad.

³⁰²SOUTH CENTRE, Négociations des APE : Etat des lieux et considérations stratégiques sur la voie à suivre, op.cit., p.26.

³⁰⁴SOUTH CENTRE, Négociations des APE : Etat des lieux et considérations stratégiques sur la voie à suivre, op.cit., p.17.

communautaire en exemption de droits et de quotas, et pour les ACP, un calendrier de libéralisation asymétrique (plus de 80 % du volume de leurs échanges sur une période de 15 ans³⁰⁵), mais de grande ampleur. Comme l'explique le centre de recherche South Centre, le sucre et le riz bénéficieront de mesures de transition, à savoir, un délai plus long de libéralisation, un mécanisme de surveillance des importations et des sauvegardes spécifiques³⁰⁶. Les accords intérimaires contiennent également des clauses de rendez-vous afin d'aboutir à la conclusion d'APE régionaux complets³⁰⁷. Les accords intérimaires disposent d'une section sur la coopération au développement³⁰⁸ dans laquelle la CE est chargée de la mise en oeuvre des APE tant par le biais du Fonds européen de développement, que par les efforts fournis par les États membres de l'UE³⁰⁹. Finalement, les accords intérimaires contiennent des dispositions en matière de prévention et de règlement des différends, établissant les procédures de règlement des désaccords entre les parties découlant de l'interprétation et de la mise en oeuvre de l'APE intérimaire³¹⁰.

Comme en convient le centre de recherche South Centre, « (...) les objectifs opérationnels des accords intérimaires (...), [constituent] un inconvénient de taille par rapport aux objectifs ambitieux de développement durable attribués à l'origine aux APE³¹¹ ». Ce centre de recherche explique d'ailleurs que « la CE a reconnu et affirmé que la poursuite des négociations sur un certain nombre d'éléments supplémentaires en 2008 permettrait aux APE de donner la pleine mesure de leur potentiel en matière de développement³¹² ».

IV.5. CONCLUSION

Dans ce chapitre, nous avons tenté de mettre en exergue le caractère inégal des
négociations en étudiant dans un premier temps les asymétries existantes entre les
parties aux négociations, et en évoquant dans un deuxième temps, les questions qui

306 SOUTH CENTRE, Négociations des APE : Etat des lieux et considérations stratégiques sur la voie à suivre, op.cit., p.20.

307 Selon le centre de recherche South Centre, les questions en suspens nécessitant des négociations ultérieures afin d'aboutir à des APE complets, sont les suivantes : commerce des service, investissements, concurrence, marchés publics, droits de propriété intellectuelle, ainsi que les autres domaines non couverts par l'accord intermédiaire (agriculture, pêcheries, coopération en matière d'environnement et de développement durable, règles d'origine, coopération au développement, etc.). Voir : Id., p.18.

308 Selon le centre de recherche South Centre, il est regrettable qu'aucun lien contraignant n'ait été établi entre la mise en oeuvre des réformes requises dans les APE intérimaires et l'aide financière européenne. Aussi, selon le South Centre, le détail des instruments de coopération au développement (les fonds régionaux), sera négocié ultérieurement. Voir: Id., p.25.

309 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Accords de partenariat économique. Etat des lieux et propositions de la CE concernant les prochaines étapes en 2008, op.cit., p.3.

310 SOUTH CENTRE, Négociations des APE : Etat des lieux et considérations stratégiques sur la voie à suivre, Document analytique, Genève, Février 2008, p. 19.

ont suscité de vifs débats entre l'UE et les États ACP pendant la deuxième phase des négociations. Cette dernière partie nous a permis de comprendre que les requêtes qui avaient été exprimées par les États ACP depuis le début des négociations, ne furent pas accordées par les membres de l'Union européenne. Ainsi, tant la demande de ressources additionnelles au FED afin de couvrir les coûts d'ajustement provoqués par la libéralisation des échanges, que la prise en compte des alternatives aux APE, que l'interprétation de l'article XXIV du GATT et de la dimension « développement » contenue dans les APE, furent autant de points que les États ACP ne parvinrent pas à obtenir de la Commission européenne durant les négociations. À quelques mois de l'échéance prévue pour la fin des négociations, la CE dut se rendre à l'évidence qu'il ne serait pas possible - excepté pour la région des Caraïbes - de signer des accords complets avant le 31 décembre 2007. Elle proposa ainsi en octobre 2007 de signer des accords intermédiaires avec des groupes de pays ou des pays pris individuellement, dans l'attente de parvenir à des accords régionaux complets d'ici l'année 2008. Cependant, comme nous l'avons expliqué précédemment, ces accords signés en urgence eurent pour effet de fragmenter les régions ACP. Ainsi plusieurs pays paraphèrent en dernière minute des accords intérimaires avec l'UE afin d'éviter, dès le 1^er janvier 2008- date d'expiration de la dérogation de l'OMC sur les préférences commerciales - toute interruption du commerce avec ce dernier. Finalement, comme nous l'avons expliqué ci-dessus, ces accords intérimaires signés in extremis, contiennent un calendrier de libéralisation asymétrique (plus de 80 % du volume de leurs échanges sur une période de 15 ans), mais de grande ampleur. Ainsi, ces accords signés à la hâte, balayèrent toutes les discussions sur la dimension « développement » des APE, pour se concentrer uniquement sur la libéralisation des marchandises afin de respecter les délais « imposés » par l'OMC.

V. CONCLUSION GENERALE

« S'engager dans un tel Accord de Partenariat Économique, c'est
accepter un chèque en blanc et c'est aussi faire accepter un
chèque en blanc à toute votre population.³¹³»

APE. Trois lettres au départ anodines et qui pourtant, à force de médiatisation, éveillèrent notre curiosité. En se penchant plus attentivement sur la question, nous découvrions alors que les APE consistaient en des accords de libre-échange entre l'Union européenne d'une part, et six régions des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique de l'autre, et qu'ils devaient remplacer les préférences commerciales dont bénéficiaient ces derniers depuis vingt-cinq ans. Nous apprîmes également que l'Accord de Cotonou, qui organise les relations entre l'Union européenne et les États ACP, avait prévu que des négociations se dérouleraient entre l'année 2002 et la fin de l'année 2008 afin d'instaurer des nouveaux accords commerciaux entre lesdits partenaires.

Au vu des diverses mobilisations émanant de la société civile, et au vu de la documentation importante et variée qui traitait des APE, nous comprîmes que ceux- ci déchaînaient les passions et qu'ils divisaient l'opinion publique en deux camps : les promoteurs des APE à leurs détracteurs. En effet, alors que les ONG européennes et autres membres de la société civile scandaient un puissant « Arrêtez les Accords de partenariat économique, ils nuisent au développement³¹⁴ », la Commission européenne, de son côté, louait les vertus de ces accords, qui représentaient selon cette dernière, la voix royale pour le développement des pays ACP.

Notre intérêt pour les Accords de partenariat économique s'accrut au fil des articles et des ouvrages que nous découvrîmes. Nous décidâmes alors de faire des APE notre sujet d'investigation afin de répondre à toutes les interrogations qui avaient germé dans notre esprit lors de nos diverses lectures. Nous nous demandions effectivement quels étaient les enjeux de ces accords commerciaux et quelles étaient les raisons pour lesquelles ceux-ci engendraient des prises positions si divergentes au sein de l'opinion publique et entre les partenaires des négociations. Si de nombreux chercheurs expérimentés sur le sujet, tentèrent d'étudier les impacts potentiels de la libéralisation des échanges sur les économies ACP, telle n'était pas notre ambition. Ce mémoire n'avait effectivement pas la prétention de juger les APE et d'en évaluer

313 Mamadou Diop, Ministre sénégalais du commerce, lors des Relations commerciales ACP-UE: l'enjeu des APE pour le développement, Bruxelles, le 12 octobre 2006. Citation prise sur le Site Internet de la campagne stop APE. http://www.ape2007.org/main.asp?id=305

les avantages et/ou les désavantages. Notre intérêt dans ce travail de recherche portait avant tout sur la compréhension de ces accords commerciaux d'une part, et d'autre part sur l'analyse des négociations afin de pouvoir cerner les positions de chaque acteur ainsi que les rapports de force entre ceux-ci. Afin de saisir les enjeux que représentaient les APE pour l'UE et les États ACP ainsi que leurs prises de positions lors des négociations, nous décidâmes de diviser le mémoire en trois parties.

Le premier chapitre nous plongeait ainsi dans le passé des relations UE-ACP et se focalisait plus particulièrement sur les instruments commerciaux mis en place par les Conventions de Lomé. Il s'agissait alors de comprendre la profonde transformation qu'opérait l'Accord de Cotonou dans le volet commercial de la coopération UEACP, en prévoyant le remplacement des préférences tarifaires par l'instauration de zones de libre-échange entre les partenaires. Ce chapitre se penchait également sur les conditions fixées par l'Accord de Cotonou pour la mise en place des nouveaux accords commerciaux ainsi que sur les modalités de négociations des APE. Nous retînmes principalement de ce chapitre que les préférences commerciales que l'UE accorda aux pays ACP sous les Conventions de Lomé, procurèrent des résultats décevants³¹⁵ par rapport aux objectifs ambitieux qu'on leur avait réservé ; à savoir : la promotion et la diversification des exportations ACP afin de stimuler leur croissance et leur développement. D'autre part, il s'avérait que la légitimité du système de Lomé était largement contestée dans le contexte de la montée en puissance de l'Organisation mondiale du commerce. Les contestations à l'égard de ce système commercial portaient ainsi sur son aspect discriminatoire à l'égard des autres pays en développement et sur son incompatibilité avec les règles du commerce multilatéral en son premier article³¹⁶. Le bilan mitigé du régime commercial de Lomé ainsi que les pressions croissantes de mise en conformité aux règles internationales, poussèrent la Commission européenne à envisager un autre régime commercial³¹⁷ qui tienne compte du nouveau contexte mondial et qui respecte dès lors les règles de

315 En effet, entre la signature de Lomé I (1975) et l'expiration de Lomé IV bis (2000), la part des pays ACP sur le marché européen diminua de plus de moitié, passant de près de 6,7 % à environ 2,8 %, largement au profit d'autres pays en développement, comme les pays d'Asie du Sud-Est, qui bénéficiaient cependant d'un niveau d'accès au marché de l'UE moins favorable que Lomé. Voir : ECDPM, De Lomé à Cotonou, op.cit. Comme l'explique également Kinvi Logossah, les préférences commerciales n'ont pas empêché la marginalisation des pays ACP dans l'économie mondiale dont la part du PIB régional dans le PIB mondial est tombée à 1 %. L'auteur explique en outre que ce régime commercial n'a pas permis la diversification dans la mesure où les produits primaires dans les exportations contribuent encore actuellement à hauteur de 90 % des exportations totales pour l'ensemble de la région africaine. Voir : LOGOSSAH, K., SALMON, J-M., SOLIGNAC, H-B., op.cit., p.16.

316 En effet, la Convention de Lomé n'était pas considérée comme un accord de libre-échange entre l'UE et les États ACP et constituait dès lors une dérogation illégale à la clause de la nation la plus favorisée (article 1^er du GATT). En vertu de cet article, tous avantages, faveurs, privilèges ou immunités accordées par une partie contractante à un produit originaire ou à destination de tout autre pays seront, immédiatement et sans condition, étendus à tout produit similaire originaire ou à destination du territoire de toutes les autres parties contractantes. Voir : site Internet de l'OMC : www.wto.org

317 Comme nous l'étudiâmes dans le premier chapitre du mémoire, la Commission européenne prit l'occasion de la renégociation -entre 1998 et 2000- de ses Accords de coopération avec les ACP pour entamer une transformation profonde du régime commercial ACP-UE.

l'OMC. Nous nous consacrâmes également dans une deuxième partie de ce premier chapitre, à l'étude des Accords de partenariat économique, tels que prévus par l'Accord de Cotonou. Il s'avérait ainsi que les partenaires à la coopération disposaient de six années (2002-2008) pour négocier des nouveaux accords commerciaux. Les négociations s'organisèrent ainsi en fonction d'une date butoir, celle du 31 décembre 2007, jour où la dérogation accordée par l'OMC à l'UE sur l'accès préférentiel offert aux pays ACP expirait. Selon les dispositions de l'Accord de Cotonou, les nouveaux accords de libre-échange devaient dès lors entrer en vigueur dès le 1^er janvier 2008.

Après s'être penchés sur le contexte d'émergence des nouveaux accords commerciaux, nous nous consacrâmes, lors du deuxième chapitre, à l'étude des positions de l'UE et des États ACP en vue d'entamer les négociations sur les APE. Nous nous attelâmes ainsi à l'analyse des documents émanant tant de la Commission européenne³¹⁸ que du secrétariat du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique³¹⁹, afin de cerner les positions que devaient adopter ces derniers lors des négociations sur les APE. Il s'agissait ainsi de sélectionner dans lesdits documents, les points de négociation qui étaient cruciaux pour l'UE et les ACP afin de pouvoir cerner par la suite (chapitre 3 du mémoire) la capacité des acteurs à faire entendre leur voix, tout en décelant les rapports de force entre ceux-ci. Ce deuxième chapitre nous permit de comprendre en premier lieu, que la création de zones de libre- échange entre l'UE et les États ACP, répondait à des impératifs distincts pour les partenaires aux négociations. Ainsi, nous observâmes que pour l'UE, deux raisons principales justifiaient l'instauration de zones de libre-échange avec les pays ACP : l'échec des préférences commerciales de Lomé et la compatibilité des nouveaux accords commerciaux avec les règles du commerce multilatéral. Pour l'UE, il était effectivement impératif que les accords commerciaux satisfassent aux règles du commerce multilatéral afin d'éviter des représailles de la part des membres de l'OMC ainsi que l'octroi de contreparties envers les membres qui se seraient estimés lésés par ces nouveaux accords³²⁰. En ce qui concerne les pays ACP sur la question des APE, le Dr San Bilal affirmait que pour ces derniers, « les APE [étaient]

318 COMMISSION EUROPEENNE, APE - une nouvelle approche dans les relations entre UE et pays ACP, Bruxelles, septembre 2002, pp. 1-22 ; COMMISSION EUROPEENNE, Accords de partenariat économique, moyens et objectifs, Bruxelles, 2004, pp.2-8.

319 SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Orientations ACP pour les négociations des accords de partenariat économique, Département du développement économique et durable (ACP/61/056/02 [ FINAL]), Bruxelles, 5 juillet 2002, pp. 1-24. Document téléchargé sur Internet. Lien URL: http://acp.int/fr/epa/index.htm

320 Nous avions effectivement étudié dans le deuxième chapitre du mémoire, que toute obtention d'une dérogation à l'OMC relevait d'un processus fort coûteux qui obligeait l'UE à faire des concessions aux pays en développement désavantagés par les préférences accordées à certains produits ACP. En outre, San Bilal avait affirmé que la dérogation obtenue par l'UE en 2001 n'avait été accordée qu'après de très longues discussions et grâce aux liens avec le lancement du Cycle de Doha. Voir : BILAL, « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. xiv.

généralement perçus non pas comme une opportunité, mais comme une fatalité ou plus précisément, " le prix à payer pour continuer à exporter vers l'Europe", principal partenaire commercial pour nombre de pays ACP³²¹ ». Selon l'ECDPM, cette situation plaçait ainsi les États ACP devant un « pragmatisme fataliste »³²², les poussant dès lors à défendre le mieux possible leurs intérêts économiques et sociaux afin d'éviter qu'ils ne se retrouvent dans une situation plus défavorable que dans le passé. Nous retînmes également de ce chapitre que la première phase des négociations se solda par une crise de confiance entre les partenaires dans la mesure où les desideratas exprimés par les États ACP ne furent pas pris en compte par l'UE dès le début des négociations, laissant ainsi en suspens de nombreux désaccords à régler lors des négociations régionales. En effet, nous pûmes constater que les points qui étaient cruciaux pour les États ACP ne furent pas réglés durant la première phase des négociations et qu'ils devaient dès lors être négociés au cours la deuxième phase. Il s'agissait principalement de la demande de ressources additionnelles au FED, des termes et des conditions de la libéralisation des échanges, de la dimension « développement » contenue dans les APE, etc³²³. En outre, cette première phase des négociations eut également pour conséquence d'amoindrir la capacité de négociation des États ACP, dans la mesure où ces derniers furent divisés en six groupes régionaux pour négocier le contenu des futurs accords commerciaux. Le chercheur Erik Rydberg considéra ainsi que l'unité du groupe ACP fut mise à mal du fait que l'essentiel des négociations (contenu des accords) dut être réglé avec les différents blocs régionaux³²⁴.

Dans le troisième et dernier chapitre, nous tentâmes de mettre en exergue le caractère inégal des négociations en étudiant dans un premier temps les asymétries existantes entre les parties aux négociations, et en évoquant dans un deuxième temps, les questions qui suscitèrent de vifs débats entre l'UE et les États ACP pendant la deuxième phase des négociations. Il s'avérait ainsi que les négociations au sujet des APE opposaient des partenaires inégaux en termes de capacité de négociation et de puissance économique. Ainsi, l'asymétrie commerciale entre les partenaires, était telle que les États ACP connaissaient une grande dépendance à l'égard du marché communautaire pour leurs exportations et leurs importations³²⁵, alors que ces

322 ECDPM, Les accords de partenariat économiques régionaux, Infokit Cotonou n°14, op.cit.

323 Voir : SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE,
Négociations ACP-UE des Accords de partenariat économique. Points de convergences et de divergences, op.cit.

324 RYDBERG, E., « Accord + Partenariat + Economique : cherchez l'erreur... », op.cit., p.22.

325 Alors que l'Union européenne reste le partenaire commercial principal des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (29 % des exportations ACP se réalisent à destination de l'Union européenne et 24 % des importations des pays ACP proviennent de l'Union européenne), ces derniers ne constituent que 3 % du commerce de l'Union européenne (2,9 % des exportations et 3,1 % des importations de l'Union européenne). Voir : LIPCHITZ, A., op.cit., p.11-12.

derniers ne représentaient que 3 %³²⁶ du commerce de l'Union européenne. D'autre part, nous constatâmes qu'il existait de grandes disparités en termes de capacité de négociation entre l'UE et ses partenaires à la coopération³²⁷. Nous étudiâmes également que les États ACP étaient plus protecteurs en termes de droits douane que l'Union européenne et qu'ils constituaient des sources de revenus importants pour les États ACP et principalement les États africains³²⁸. Cet élément constituait ainsi une grande source d'inquiétude pour les États ACP et les membres de la société civile, qui craignaient une importante perte de recettes douanières, consécutive à la réduction des entraves aux échanges dans un APE. Dans un deuxième temps, nous passâmes en revue les questions abordées dans le cadre des négociations relatives aux APE, qui soulevèrent de nombreux débats et tensions entre les acteurs. Nous pûmes alors nous rendre compte que les divergences qui étaient apparues lors de la première phase des négociations, perdurèrent lors des négociations régionales, ce qui eut pour effet d'accroître encore davantage les tensions entre les partenaires. Nous constatâmes également que les demandes formulées par les États ACP dès le début des négociations, ne furent pas prises en considération par la CE. Ainsi, si les États ACP avaient mis un point d'honneur à obtenir de la CE des ressources additionnelles au FED pour couvrir les coûts d'ajustement provoqués par la libéralisation des échanges, cette dernière énonça clairement que l'aide proviendrait d'une part du FED et d'autre part de l'aide pour le commerce dans le cadre de l'OMC. Aussi, si les ACP avaient insisté lourdement sur la dimension « développement » que devait contenir les APE, les parties ne parvinrent pas à s'entendre sur les moyens pratiques visant à intégrer la dimension « développement » dans les APE. Après trois années houleuses de négociations, les retards étaient tels que les ACP commencèrent à envisager l'étude d'alternatives. La CE quant à elle, rejeta l'étude d'alternatives et insista sur le fait que des accords devaient être conclus avant la date butoir du 31 décembre 2007, auquel cas les pays ACP non-PMA exporteraient sous le régime du SPG standard. Les retards occasionnés dans le processus des négociations poussèrent finalement la CE à proposer une approche en deux étapes afin d'éviter dès le 1^er janvier 2008 - date d'expiration de la dérogation de l'OMC sur les préférences commerciales - « toute interruption du régime commercial pour les marchandises originaires des pays ACP³²⁹ ». Ainsi, si l'UE et les États ACP négocièrent pendant six années³³⁰ des sujets sur lesquels ils tentaient de parvenir à un accord, des APE intérimaires furent finalement

328 Selon Anna Lipchitz, les droits de douane constituent en moyenne 25 % des revenus des gouvernements africains. Voir : LIPCHITZ, A., op.cit., p. 4.

329 COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES, Communication de la Commission au Conseil et Parlement européenne. Accords de partenariat économique, op.cit., p. 1.

330 Les négociations débutèrent en septembre 2002 et s'achevèrent le 31 décembre 2007.

signés à la hâte pour respecter coûte que coûte l'échéance qui avait été fixée par l'OMC. En outre, la menace du SPG poussa les pays ACP à signer individuellement des APE intérimaires avec l'UE, ce qui eut pour conséquence de fragmenter les régions ACP.

À l'issue de notre travail de recherche, nous souhaitons partager les quelques réflexions auxquelles nous avons finalement abouti. Notre travail avait pour ambition d'analyser les négociations sur les APE afin de saisir quels étaient leurs enjeux pour les parties négociantes, tout en jetant un éclairage sur les prises de positions de l'UE et des États ACP lors des négociations, et sur les rapports de force entre ceux-ci. Nous souhaitions effectivement comprendre combien il pouvait être difficile de négocier des accords équitables lorsque il existait de fortes disparités (politique, économique) entre les parties aux négociations.

Tout d'abord, nous pensons que les négociations s'annoncèrent d'emblée difficiles dans la mesure où les APE correspondaient à des besoins extrêmement différents pour l'UE et les États ACP. Ainsi, comme nous l'avons répété à maintes reprises, alors que le marché européen était crucial pour le commerce des ACP, l'inverse n'était pas vrai. Pour l'UE, il était surtout impératif de conclure des accords qui soient conformes aux les règles du commerce mondial multilatéral, afin d'éviter des représailles de la part des membres de l'OMC. Ces éléments affectèrent le rapport de force existant entre les négociateurs et les divisèrent en deux camps : celui des défenseurs et celui des attaquants. En effet, alors que les États ACP veillaient à défendre du mieux qu'ils le pouvaient leurs acquis économiques - le marché communautaire restant d'une importance cruciale pour leurs exportations et leurs importations -, l'UE quant à elle, avait bien moins à perdre des APE que les ACP, ces derniers ne représentant qu'un faible pourcentage de leur activité commerciale. En clair, nous pensons que les négociations étaient inégales dès le départ dans la mesure où l'enjeu des APE était autrement plus important pour les États ACP que pour l'UE. Cette situation inégale de base, se trouvait renforcée, selon nous, par les fortes asymétries politiques et économiques qui séparaient les partenaires aux négociations. Les négociations pouvaient ainsi s'apparenter à un match de boxe inégal où un poids plume était contraint d'affronter un molosse sur le ring. En effet, les négociations, opposaient d'un côté 27 membres de l'UE européenne, doté d'un PNB combiné de plus de 14.000 milliards de dollars³³¹ contre six groupes ACP, dont 39 faisaient partie des 50 pays les moins avancés (PMA) au monde. En outre, les pays ACP étaient également désavantagés par rapport à l'UE en termes de capacité

331 DELCOURT, L., Aide au développement de l'Union européenne : perspective critique, op.cit.

de négociation, car d'une part et contrairement à l'UE, ils ne pouvaient pas compter sur une structure effective en matière de prise de décisions et de fonctionnement pour assumer les négociations, et que d'autre part, cette disparité était encore renforcée du fait que les États ACP avaient été divisés en six groupes pour négocier les APE. Nous pensons que la combinaison de ces éléments (l'enjeu inégal que représentaient les APE pour les partenaires à la coopération, ainsi que les fortes asymétries entre ces derniers) furent autant d'éléments qui renforcèrent l'inégal rapport de force entre les parties aux négociations. Nous pûmes effectivement constater que les ACP ne parvinrent pas à obtenir les requêtes qu'ils avaient exprimé depuis le début des négociations alors que la CE occupa une position de force du début à la fin des négociations. En effet, alors qu'il ne restait que quelques mois avant l'échéance prévue pour la fin des négociations et qu'aucune avancée significative -excepté dans la région des Caraïbes - n'avait été enregistrée, de nombreux auteurs et membres de la société civile postulaient qu'une prolongation des négociations s'avérait nécessaire pour aboutir à la conclusion d'accords complets. Contre toute attente, la CE décida finalement que des APE intérimaires seraient signés avant la date butoir afin de respecter les délais de l' OMC. L'impératif de base qu'avait défendu l'UE depuis le départ, fut ainsi respecté. Des accords furent donc paraphés à la hâte afin de respecter coûte que coûte l'intraitable loi du système commercial multilatéral, et ce, aux dépens des multiples discussions qui avaient jalonné les négociations. En effet, il avait été initialement prévu que les APE seraient conceptualisés et négociés en tant qu'accords sur le commerce et le développement. Cependant, les accords intérimaires paraphés en urgence, se focalisèrent uniquement sur la libéralisation du commerce afin de satisfaire aux règles de l'OMC, balayant de la sorte les autres dimensions qu'un APE devait contenir. Si l'objectif de l'approche en deux étapes, consistait à la conclusion d'accords régionaux complets d'ici 2008, certains auteurs se montrèrent très réticents quant à sa faisabilité. Les craintes reposaient ainsi sur l'amoindrissement des capacités d'influence des ACP pour la poursuite des négociations depuis que la date fatidique du 31 décembre 2007 était derrière eux. Ainsi, selon les propos du chercheur Francisco Rampa : « En premier lieu, une fois une zone de libre-échange réciproque établie et la compatibilité avec les règles de l 'OMC satisfaite, quelles pressions juridiques pousseront les parties à conclure des accords dans d'autres domaines complexes ? Les observateurs de la stratégie commerciale globale de l'UE pensent que le souhait de garantir des accords réciproques qui coïncide avec l'expiration des règles de l 'OMC est la principale force motrice des tactiques APE de l'Europe. Les pays ACP auront-ils plus d'influence, en 2008, qu'au cours des cinq dernières années ? En d'autres termes, peuvent-ils convaincre l'UE d'incorporer dans un APE des éléments tels que des

mesures de renforcement de la compétitivité ? De même, comment inciter les pays ACP qui se sont systématiquement opposés à la négociation sur des domaines sensibles liés au commerce (tels que les services, l'investissement ou la passation des marchés), à accepter de négocier sur de tels domaines après 2007 ?³³² ».

En clair, ce mémoire nous a fait prendre conscience de la difficulté de négocier des accords équitables lorsque il existe des fortes disparités (politiques, économiques) entre les parties aux négociations ainsi qu'une importante dépendance des États ACP à l'égard de l'UE. Daniel Van der Steen évoque ainsi la forte dépendance qui relie les États ACP à l'UE en précisant que : « les pays ACP dépendent (...) fortement de l'UE, surtout sur le plan financier, car ils se trouvent dans une situation très difficile et ils ont des besoins tellement énormes qu'ils ne peuvent se passer de l'aide accordée par l'UE, une aide qui a été accordée dans le passé depuis plusieurs décennies dans le cadre des conventions de Yaoundé, Lomé et Cotonou³³³ ». Selon cet auteur, « cette dépendance est telle que les compensations financières proposées par l'UE ont une force de conviction très considérable, amenant bien des gouvernements des États ACP à accepter les dispositions voulues par l'UE en échange d'engagements de soutiens financiers³³⁴ ». Comment était-il effectivement possible que les États ACP et l'UE soient placés sur un même pied d'égalité lors des négociations étant donné la grande dépendance reliant ces derniers à l'Europe ? Comment les pays ACP pouvaient négocier d'égal à égal lorsqu'une relation privilégiée, inscrite dans le temps (depuis la création de la CEE en 1957³³⁵), entravait leur pouvoir de négociation ? De façon plus générale, comment ne pas évoquer dans un tel contexte, le proverbe africain dont nous avions fait référence au tout début de ce travail : « la main qui donne est toujours au-dessus de celle qui reçoit.»

Finalement, n'oublions pas que les APE furent conçus par l'UE et les États ACP pour promouvoir le développement de ces derniers et éradiquer la pauvreté dans ces pays. Le libre-échange, tel que véhiculé à travers ces nouveaux accords commerciaux, fut la solution envisagée par l'Union européenne pour s'adapter au contexte actuel de la mondialisation. Pourtant, nous étudiâmes dans ce mémoire, que l'UE élabora, depuis l'origine de ses relations avec États ACP, divers instruments pour un atteindre le même objectif que celui qu'elle affirme vouloir atteindre

332 RAMPA, F., « L'UE propose des APE en deux étapes. Qu'est-ce que cela signifie pour le développement? », Eclairage sur les négociations, Maastricht : ECDPM, Vol.6., n°7, novembre 2007. pp. 1-4. Document téléchargé sur Internet. Lien URL: http://www.acp-eu-trade.org/index.php?language=fr&loc=/tni/index.php

335 Nous avons vu dans le premier chapitre du présent mémoire que la coopération UE-ACP remontait à la création de la CEE en 1957. Voir point II.1.1. du présent mémoire.

aujourd'hui : le développement des pays ACP. De la création du FED, à l'instauration du libre-échange, diverses solutions furent déployées pour encourager « le décollage » économique tant espéré. Faut-il pour autant postuler que les échecs des solutions antérieures - tel que le régime commercial de Lomé - sont autant de raisons qui prouvent que le libre-échange constitue dès lors la panacée pour le développement ? Le problème ne provient-il pas de l'incessante recherche d'un quelconque remède miracle qui conduirait au développement ?

En dernier lieu, nous ne manquerons pas de préciser que ce travail nous a permis d'approfondir nos connaissances sur les Accords de partenariat économique, mais qu'il a également ouvert des nouvelles pistes de réflexions. Nous pensons en particulier à l'évolution de la politique européenne de coopération au développement dans le contexte actuel de la mondialisation. Nous nous interrogeons effectivement sur l'influence de l'apparition de l'OMC sur l'évolution de la politique de coopération de l'UE. Autant d'interrogations qui mériteraient de faire l'objet de nouvelles investigations...

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KARLSHAUSEN, G., chargé des questions européennes au CNCD et délégué belge au CONCORD, Interview réalisée le 4 décembre 2007.

LEONG, C., Experte sur les questions commerciales au niveau multilatéral, Secrétariat du Groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, Interview réalisé le 11 janvier 2008 et le 24 avril 2008.

Site Internet du Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM)

Site Internet du Centre national de coopération au développement (CNCD) www.cncd.be

Site Internet du Groupe de recherche pour une stratégie économique alternative (GRESEA)

Site Internet de la Fondation pour l'agriculture et la ruralité dans le monde (FARM) www.fondation-farm.org

Site Internet du Comité pour l'annulation de la dette du Tiers monde (CADTM) www.cadtm.org

Site Internet du Groupement d'intérêt scientifique pour l'étude de la mondialisation et du développement (GEMDEV)

Site Internet du Groupe de recherche et d'information sur la paix et la sécurité (GRIP)

Site Internet de la Confédération européenne des ONG d'urgence et de développement (CONCORD)

Site Internet du South Centre (an intergovernmental Policy Think tank of Developing countries)

VII. GLOSSAIRE

+ ACCORD D'ASSOCIATION : La Commission européenne est habilitée à conclure avec des pays tiers un certain nombre d'accords. L'accord d'association a pour but d'instaurer une coopération économique étroite, assortie de soutien financier.

+ ACCORD GÉNÉRAL SUR LE COMMERCE DES SERVICES (AGS) : Il s'agit d'un ensemble de règles multilatérales juridiquement contraignantes visant à réglementer le commerce international des services et à réaliser une libéralisation progressive du commerce des services en vue de promouvoir la croissance économique de tous les partenaires commerciaux.

+ ACCORD PREFERENTIEL : Un tel accord consiste pour des partenaires commerciaux à s'octroyer des conditions préférentielles, notamment douanières, dans le cadre de leurs échanges commerciaux. Les accords préférentiels liant l'Union européenne et les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) ont été récemment mis en évidence lors du conflit de la banane qui a opposé les Européens aux Américains.

+ ACCORD DE LIBRE ECHANGE : Accord commercial préférentiel réciproque, par lequel chaque partie s'engage à supprimer les restrictions aux importations en provenance de l'autre partie.

+ ACCORDS DE PARTENARIAT ECONOMIQUE REGIONAUX : Les APER s'alignent sur les exigences de l'OMC, en régionalisant la relation commerciale et en mettant fin à la discrimination dont bénéficiaient les pays ACP. Mais ils peuvent être adaptés en fonction du niveau de développement et des besoins des régions. Le but est de faciliter, à terme, leur intégration dans le régime général de l'OMC.

+ BANQUE EUROPEENNE D'INVESTISSEMENT : Institution financière de l'Union européenne, la BEI est un organisme sans but lucratif qui dispose de ses propres organes et de ses propres ressources et a pour mission de soutenir le développement équilibré de l'Union européenne. Elle finance les projets de développement des réseaux transeuropéens concernant les transports, les télécommunications, le développement régional, l'emploi, la création d'entreprises, l'énergie et la protection de l'environnement. Elle participe à la

mise en oeuvre de la politique de coopération de l'Union européenne à l'égard des pays tiers.

Organisme du Groupe des États ACP et de l'UE, il a pour tâche de développer et fournir des services visant à améliorer l'accès à l'information dans le cadre du développement agricole et rural, et de renforcer la capacité des pays ACP à produire, acquérir, échanger et utiliser l'information dans ces domaines.

+ CONTINGENT TARIFAIRE : Un contingent tarifaire est une certaine quantité de produits pouvant être importée sur le territoire d'un État à un taux de droits de douane inférieur au taux normal.

+ DEROGATION : Autorisation accordée par les membres de l'OMC exemptant un pays de satisfaire aux engagements habituels. Les dérogations sont limitées dans le temps et toute prorogation doit être justifiée.

+ FONDS EUROPEEN DE DEVELOPPEMENT : Le Fonds européen de Développement (FED) est l'instrument de coopération de l'Union européenne en faveur des pays Afrique Caraïbes Pacifiques (ACP). Il permet le financement de divers programmes et projets de développement dans l'ensemble des pays ayant conclu des accords de partenariat avec l'UE (successivement, Accords de Yaoundé, conventions de Lomé, Accord de Cotonou). Il contribue, en outre, à soutenir le développement des Pays et Territoires d'Outre-Mer (PTOM).Le FED est un fond indépendant. Cela signifie qu'il est financé hors budget communautaire par contributions directes des États membres de l'UE. Le neuvième FED est doté de 13.5 milliards d'euros pour la période 2002-2007. Le dixième FED est doté de 22.8 milliards d'Euros pour la période 2008-20 13.

+ GROUPE ACP : Le « Groupe ACP » désigne les 79 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. L'entité juridique qu'ils constituent a été instituée par la signature de l'Accord de Georgetown (Guyana) le 6 juin 1975. Les 48 premiers États ACP, entretenaient alors des relations privilégiées avec la Communauté européenne en raison du passé colonial qui les unissait à certains membres de la CEE - Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays- Bas et République fédérale d'Allemagne. Leur nombre est passé de 46 en 1975, à 58 en 1980, 65 en 1985, 70 en 1995, et enfin 79 membres en 2004.

Cuba est membre du groupe ACP mais n'est pas signataire de l'Accord de Cotonou. Le groupe ACP compte ainsi 48 pays en Afrique sub-saharienne, 16 pays de la Caraïbe et 15 pays du Pacifique.

+ PMA (pays les moins avancés): La catégorie des PMA a été définie par l'ONU en 1971 à partir de trois critères : un PIB par habitant inférieur à 100 dollars par an, une valeur ajoutée de l'industrie inférieure à 10 % du PIB et un taux d'analphabétisme de plus de quinze ans supérieur à 20 %. On compte 49 PMA en 2003, dont 8 seulement hors du groupe ACP : Bangladesh, Cambodge, Laos, Maldives, Birmanie, Népal, Yémen et Bhoutan.

+ PAYS ET TERRITOIRES D'OUTRE MER (PTOM) : Les pays et territoires d'outremer (PTOM) sont les pays jouissant d'une relation spéciale avec un des États membres de la Communauté européenne. Ils ont été associés à la Communauté européenne dès ses débuts et le traité fondateur, le traité de Rome de 1957, accorde le statut d'associé à ces pays ou territoires. Ils relèvent constitutionnellement de quatre des États membres (Danemark, France, Pays Bas et Royaume-Uni) et ils ne constituent pas des États indépendants (contrairement aux États ACP).

+ QUESTIONS DE SINGAPOUR : Quatre questions ont été ajoutées au programme de travail de l'OMC à la Conférence ministérielle de Singapour qui s'est tenue en décembre 1996: commerce et investissement, commerce et politique de la concurrence, transparence des marchés publics et facilitation des échanges.

+ SYSTEME DE PREFERENCES GENERALISEES (SPG) : Le SPG a été mis au point par la Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement (CNUCED) en 1970. Il répond au principe suivant lequel les pays industrialisés réduisent ou suppriment les droits de douane pour certains produits en provenance du tiers monde sans que cette mesure s'applique aux produits venus d'autres pays.

+ REGLES D'ORIGINE : Les règles d'origine ont pour objet d'assurer que seuls les produits véritablement extraits, produits ou fabriqués dans les pays exportateurs bénéficiaires des préférences sont admis au bénéfice d'un traitement tarifaire préférentiel dans le cadre d'un schéma de préférences généralisées (SPG) ou d'un régime dérogatoire. Les produits exportés par un pays bénéficiaire de préférences peuvent être classés en deux groupes. Soit le

produit est « entièrement obtenu » c'est-à-dire élevé, cultivé, extrait ou récolté, soit le produit est fabriqué, entièrement ou partiellement, à partir de matières ou de composants importés. Dans ce dernier cas, le produit doit subir une transformation « suffisante » pour bénéficier des préférences.

+ STABEX (système de stabilisation des recettes d'exportations de produits de base agricoles) : Le système vise à limiter les fluctuations des recettes d'exportation qui résultent des variations des marchés ou des aléas de production. Le STABEX sera supprimé après la conclusion des accords de partenariats économiques régionaux, en 2008. Le Stabex n'a pas été reconduit dans l'Accord de Cotonou sous sa forme originelle mais a été fondu dans les financements du FED.

+ SYSMIN (Système de stabilisation des recettes d'exportations des produits miniers): Fonds spécial pour les produits miniers, créé en 1980 dans le cadre de Lomé II, en vue de soutenir les États ACP tributaires de leurs recettes d'exportations minières vers l'UE, le SYSMIN est un mécanisme de soutien à la production minière. Des subventions et des prises de participation aident à maintenir les capacités de production minière des pays ACP quand ceux-ci sont confrontés à des difficultés graves et donc à une baisse de leurs revenus. Tout comme le Stabex, le Sysmin n'a pas été reconduit par le nouvel accord de partenariat et a été fondu dans les financements du FED.

+ TOUT SAUF LES ARMES : En février 2001, l'Union européenne a adopté le règlement (Règlement EC 416/2001) « Tout sauf les armes » : TSA ou EBA à destination des 49 pays les moins avancés (PMA). Cet accord leur donne accès à des droits de douane nuls et sans quotas sur l'ensemble des produits (sauf le commerce des armes), avec des restrictions sur le sucre, les bananes et le riz pendant une période transitoire allant jusqu'en 2009. Ainsi, les taxes douanières seront progressivement réduites jusqu'à obtenir une franchise totale pour les bananes en janvier 2006, pour le sucre en juillet 2009 et pour le riz en septembre 2009. Le dispositif TSA prévoit que ses aménagements soient offerts aux pays les moins avancés sans limitation de durée. Ils ne feront donc pas l'objet de modifications lors des révisions périodiques du système généralisé de préférences de l'Union européenne.

VIII. ANNEXES

Annexe 1 : Carte des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique

Annexe 2 : Carte de l'Afrique de l'Ouest

Annexe 3 : Carte du Pacifique

Annexe 4 : Carte de l'Afrique Australe et Orientale

Annexe 5 : Carte des Caraïbes

Annexe 6 : Carte de la SADC

Annexe 7 : Carte de l'Afrique Centrale (CEMAC) + Sao Tomé et Principe

Source : LEFORT, J-C., Rapport d'information sur la négociation des accords de partenariat
économique avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, Assemblée nationale française.
Délégation pour l'Union européenne, n°325 1, Paris, p.327.

* Conformément à l'annexe 6 de la convention de Cotonou
Source : LEFORT, J-C., op.cit., 328.

Annexe 10 : Les régions ACP avec lesquelles la Commission a ouvert les
négociations

Source : ECDPM, Chronologie d'un demi siècle de relations ACP-UE, Maastricht.
Site Internet ECDPM : www. ecdpm.org

Annexe 13 : Droits de douane dans les pays ACP classés par groupement régionaux

Annexe 14 : Estimations des pertes de revenus en pourcentage des recettes totales de
l'État résultant des APE

Annexe 16 : Evaluation des coûts d'ajustement par région ACP

Source : MILNER, C., « An assesment of the overall implementation and adjustment costs

for the ACP countries of Economic Partnership Agreements », in R. Grynberg et A. Clarke, The European Development Fund and Economic Partenership Agreements, Division des Affaires

Source : Rapport mondial sur le développement humain PNUD (2005).
Source : Rapport mondial sur le développement humain PNUD (2005).

Annexe 18 : Les indicateurs de développement humain dans l'Union européenne

Source : Commission européenne, Fiche pays ACP commerce des produits entre l'Union européenne
et les ACP, Bruxelles, 22 mars 2006.

Annexe 20 : Concentration des importations en provenance de l'UE sur quelques
pays dans chaque région ACP

Source : ROPPA, SACAU, WINFA), Evaluation à mi-parcours des négociations de l'APE entre les régions ACP et l'Union européenne au titre de l'article 37.4. de l'Accord de Cotonou, Note de synthèse des évaluations régionales, 10 décembre 2006, p. 25.

Annexes 21 : Concentrations des exportations ACP à destination de l'UE sur
quelques pays dans chaque région

Source : RESEAUX REGIONAUX D'ORGANISATIONS PAYSANNES (EAFF, PROPAC, ROPPA, SACAU, WINFA), Evaluation à mi-parcours des négociations de l'APE entre les régions ACP et l'Union européenne au titre de l'article 37.4. de l'Accord de Cotonou, Note de synthèse des évaluations régionales, 10 décembre 2006, p. 26.

Annexe 22 : Comparaison des régimes SPG, SPG-PMA et Cotonou de l'Union
européenne

Source : LIPCHITZ, A., Les accords de partenariat économique : des accompagnements nécessaires. Document de travail n°36, Agence française de Développement (Département de la Recherche), Janvier 2007, pp. 1-37. Document téléchargé sur Internet. Lien URL : http://www.afd.fr/jahia/webdav/site/myjahiasite/users/administrateur/public/publications/doc uments-de-travail/dt36-Accords-partenariat-economiques.pdf

Source : SECRETARIAT DU GROUPE DES ÉTATS D'AFRIQUE, DES CARAIBES ET DU PACIFIQUE, Accords de partenariat économique. Etat des lieux et propositions de la CE concernant les prochaines étapes en 2008, Bruxelles, 23 janvier 2008, p.6.

Source : BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », op.cit., p. 122-123.

L'intégration des pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) dans l'économie mondiale par les APE (Accords de partenariat économique): leurre imposé ou ambition réaliste pour le développement ?