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Président :
Vice - Président
Membre :
L'ECOLE NATIONALE D'ADMINISTRATION ET
DE
MAGISTRATURE N'ENTEND DONNER AUCUNE
APPROBATION NI IMPROBATION AUX
OPINIONS
EMISES DANS CE MEMOIRE. CES OPINIONS DOIVENT
ETRE CONSIDEREES
COMME PROPRES A LEUR
AUTEUR.
Nous dédions cette oeuvre si modeste soit-elle :
A Dieu le Pere Tout Puissant, le Créateur du ciel
et la terre ;
A Jésus-Christ de Nazareth, notre Seigneur et
sauveur personnel ; A l'Esprit Saint de Dieu, la lumiere qui éclaire
notre vie ;
A tous nos parents;
A tous nos reres et sours, cousins et
cousines.
Nos remerciements vont a l'endroit de :
Mesdames, Messieurs, les membres du jury
Monsieur Nicaise MEDE notre directeur de
mémoire
Monsieur Victorin D0SS0U-S0GN0N, Directeur de la
Programmation et de la Prospective du MCTIC
Monsieur Marius ATATI-GUEDEGBE, notre maitre de
stage
Monsieur Joachim MAD0H0NAN, chef service administratif
etfinancier a la DPP du MCTIC
Monsieur Séraphin L0USSIN, chef service
coopération technique a la DPP du MCTIC
Monsieur Sakiou LE0T0ICHAN en service a la DRH du
MCTIC
Monsieur Hippolite GBAGBA, chef service statistique et
gestion de l'information a la DPP du MCTIC
Madame Josiane KIKI, membre de la cellule
suivi-évaluation
Tout le personnel de la DPP et de la DRFM du
MCTIC
Monsieur Noel GBAGUIDI, Directeur de l'ENAM
Tous les professeurs de l'ENAM
Tout le personnel Administratif de l'ENAM
Monsieur Césaire AM0USS0U
Monsieur Sé<d FAT0KI
Monsieur William PRINCE-AGB0DJAN
Mesdemoiselles Gloria K0USSIH0UEDE et Lynda H0UESS0U
Messieurs Prosper FANER0UN et Henry H0UNTEWADAN
Tous ceux qui ont contribué d'une maniere ou d'une
autre a la réalisation de ce mémoire.
AFT : Administration des Finances et Trésor
BM : Banque Mondiale
CM : Conseil des Ministres
CCIB : Chambre de Commerce et d'Industrie du Bénin
CDMT : Cadre de Dépenses à Moyen Terme
CSE : Cellule de Suivi-Evaluation
DC : Directeur de Cabinet
DPP : Direction de la Programmation et de la Prospective
DPS : Document de Politique et de Stratégie
DRFM : Direction des Ressources Financières et du
Matériel
DRH : Direction des Ressources Humaines
DSCRP : Document de Stratégie de Croissance pour la
Réduction de la
Pauvreté
ENAM : Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature
FAD : Fond Africain de Développement
FCFA : Franc de la Communauté Financière de
l'Afrique
FMI : Fonds Monétaire International
GAR : Gestion Axée sur les Résultats
INSAE : Institut National de la Statistique et de l'Analyse
Economique
LOLF : Loi Organique relatif aux Lois de Finances
MCNT : Ministère de la Communication et des Nouvelles
Technologies
MCTIC : Ministère de la Communication et des Technologies
de
l'Information et de la Communication
MEF : Ministère de l'Economie et des Finances
MPDEAP : Ministère de la Prospective, du
Développement et de l'Evaluation de l'Action publique
MTPT : Ministère des Travaux Publics et des Transports
OSD : Orientation Stratégique de Développement
PAP : Programme d'Actions Prioritaires
PAS : Programme d'Ajustement Structurel
PCC : Plan de Consommation des Crédits
PERAC : Public Expenditure Reform Adjustment Credit
PIB : Produit Intérieur Brut
PIP : Programme d'Investissement Public
PNUD : Programme des Nations Unies pour le
Développement
PPBS : Planning Programming Budgeting System
PPM : Plan de Passation des Marchés
PTA : Plan de Travail Annuel
RCB : Rationalisation des Choix Budgétaire
SA : Secrétariat Administratif
SGM : Secrétariat Général du
Ministère
SIGFiP : Système Intégré de Gestion des
Finances Publiques
SPSS : Statistical Package for the Social Sciences
TIC : Technologies de l'Information et de la Communication
UC : Unité de Compte
UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest Africaine
UNACEB : Unité d'Analyse de Contrôle et d'Evaluation
du Budget de l'Etat
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N° d'ordre
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Titre
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pages
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Tableau n°1
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Comparaison des performances financières du
budget-programme entre 2007 et 2008
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22
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Tableau n°2
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Comparaison des performances physiques du budget-programme entre
2007 et 2008
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23
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Tableau n°3
|
Identification des problématiques possibles
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27
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Tableau n°4
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Tableau de borde de l'étude
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39
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Tableau n°5
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Légende du graphique n°1
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53
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Tableau n°6
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Légende du graphique n°2
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54
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Tableau n°7
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Légende du graphique n°3
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55
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N° d'ordre
|
Titre
|
Pages
|
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Graphique
n°1
|
Répartition des gestionnaires du budget-programme au MCTIC
suivant l'absence d'une disposition législative consacrant les
budgets-programmes au Bénin
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53
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Graphique
n°2
|
Répartition des gestionnaires du budget-programme au MCTIC
suivant la non atteinte des objectifs du budget-programme
|
54
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Graphique
n°3
|
Répartition des gestionnaires du budget-programme au
MCTIC suivant le retard dans l'élaboration des rapports
périodiques d'avancement
|
55
|
Budgets annexes : comptes figurant
dans la loi de finances et décrivant les charges de services publics de
l'Etat financées par des ressources qui leur sont affectées,
correspondant aux opérations de services non dotés de la
personnalité juridique et dont l'activité, en théorie tend
essentiellement à fournir des biens ou des services moyennant
rémunération.
Budget général de l'Etat :
à l'intérieur de la loi de finances, les
prévisions de recettes et les autorisations de dépenses sont
inscrites dans un compte appelé budget général
caractérisé par le fait que l'ensemble des recettes sert à
couvrir l'ensemble des dépenses, sans affectation particulière de
telles de celles là à certaines de celles-ci, par application de
la règle de l'universalité.
Cadre de dépenses à moyen terme :
document budgétaire classique présenté sous forme
de tableau récapitulatif sur trois ans des enveloppes financières
de chaque ministère. Ce tableau ventile les crédits par grandes
catégories de dépenses (personnel, biens et services, transferts
et capital) et sert de référence pour la détermination des
enveloppes de crédits accordés chaque année qui, en
principe, doit être respecté.
Comptes spéciaux du trésor
: comptes ouverts dans les écritures du trésor public en
vue d'affecter certaines recettes à certaines dépenses.
Crédits budgétaires :
autorisation de dépense limitée dans son montant et
spécialisée quant à son objet, inscrite au budget d'une
personne publique et représentant en principe le plafond des
dépenses de l'espèce que celle-ci peut effectuer au cours de
l'année budgétaire.
Gestion axée sur les résultats :
c'est une approche de gestion des institutions publiques et
privées qui repose entre autres sur la planification stratégique,
l'examen régulier de la performance, la reddition de comptes aux acteurs
concernés et le feed-back dans le processus de décisions.
Indicateur : signe vérifiable
représentatif d'un élément déterminant d'une
situation que l'on peut mesurer ou observer dans le temps pour comparer les
objectifs aux réalisations effectives. Il permet d'apprécier
l'évolution de la situation initiale.
Loi de finances : terme
générique désignant les lois qui déterminent la
nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat.
Outre l'autorisation de percevoir les impôts de l'Etat et des
collectivités, et l'ouverture par grandes masses des crédits
budgétaires de l'Etat elles ne peuvent contenir que certaines
dispositions ordinaires.
Mesures nouvelles : modification
proposée dans le projet de budget par rapport au montant des services
votés.
Objectifs : ils expriment les
changements souhaités par rapport à la situation de départ
; c'est-à-dire avant le démarrage du programme.
Programme : il regroupe les
crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un
ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et
auxquels sont associés des objectifs précis, définis en
fonction de finalités d'intérêt général,
ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une
évaluation.
Services votés : minimum de
dotations que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre
l'exécution des services publics dans les conditions qui ont
été approuvés l'année précédente par
le parlement.
La République du Bénin, en 1999 s'est
engagé dans une réforme Budgétaire avec l'appui des
partenaires techniques et financiers notamment la Banque mondiale à
travers le Crédit d'Ajustement pour la Réforme des
Dépenses Publiques (Public Expenditure Réform Ajustement
Crédit, PERAC). Cette réforme vise à faire passer l'Etat
d'un budget de moyen à un budget de résultat. Le principal outil
de mise en oeuvre de la réforme est le budget-programme.
Cette nouvelle approche d'élaboration du budget de
l'Etat vise à promouvoir l'utilisation stratégique, efficace et
équitable de toutes les ressources publiques. La méthode retenue
par le Bénin pour la mise en place des budgets-programmes a suivi une
logique d'introduction progressive. Cinq ministères pilotes ont
été identifiés en 1999 pour expérimenter la
réforme budgétaire. A la suite de l'expérience de ces cinq
ministères, les autres ministères se sont lancés dans la
mise en oeuvre de cette nouvelle approche budgétaire. Ainsi, le
Ministère de la Communication et des Technologies de l'Information et de
la Communication a élaboré son premier budget-programme en
2005.
Au Bénin la mise en oeuvre de cette réforme
connaît encore quelques difficultés. Ainsi, dans le cadre de la
réalisation de notre mémoire de fin de formation en
Administration des Finances et Trésor (AFT, cycle I, Ecole Nationale
d'Administration et de Magistrature) nous avons choisi de
réfléchir sur le thème « Contribution
à l'amélioration de la mise en oeuvre du budget-programme au
Bénin : cas du MCTIC ».
Après avoir réalisé l'état des
lieux nous avons identifié notre problématique. Cette
problématique à pour problème général, le
caractère non effectif de la mise en oeuvre du budget-programme et pour
problèmes spécifiques, les problèmes ci-après :
- l'absence d'une disposition législative consacrant les
budgets-programmes ;
- la non atteinte des objectifs du budget-programme ;
-
l'élaboration tardive des rapports périodiques
d'avancement.
Ensuite, nous avons défini les objectifs de notre
étude et formuler les hypothèses.
Les objectifs définis sont :
- suggérer des actions en vue de l'adoption d'une
disposition législative consacrant les budgets-programmes ;
- proposer des mesures pour l'atteinte des objectifs du
budget-programme ;
- préconiser des actions pour l'élaboration
à bonne date des rapports périodiques d'avancement.
Les hypothèses formulées sont :
- L'inadéquation du contexte administratif à la
reforme budgétaire explique l'absence d'une disposition
législative consacrant les budgets-programmes ;
- L'absence d'une règle de responsabilité des
gestionnaires de programme explique la non atteinte des objectifs du
budget-programme ;
- Les difficultés de circulation de l'information
expliquent le retard dans l'élaboration des rapports périodiques
d'avancement.
Après avoir formulé les hypothèses nous
avons réalisé une enquête en vue de la vérification
de celles-ci. Cette enquête nous a permis d'identifier les causes
réelles se trouvant à la base des différents
problèmes et de formuler les approches de solutions ainsi que les
conditions de leur mise en oeuvre.
Introduction
Chapitre 1er : Cadre institutionnel
de l'étude, observations de
stage et ciblage de la
problématique
Section 1 : Cadre institutionnel de l'étude et
observations de stage
Paragraphe 1 : Présentation du Ministère
de la Communication et des
Technologies de l'Information et de la Communication
Paragraphe 2 : Observations de stage
Section 2 : Ciblage de la problématique
Paragraphe 1 : Choix de la problématique et
justification du sujet
Paragraphe 2 : Spécification de la
problématique et détermination des
Séquences de résolution de la problématique
spécifiée Chapitre 2ème : Du
cadre théorique de l'étude aux conditions de
mise en oeuvre des solutions.
Section 1 : Cadre théorique et
méthodologique de l'étude
Paragraphe 1 : Des objectifs de l'étude à la
revue de la littérature Paragraphe 2 : Méthodologie
adoptée
Section 2 : Des enquêtes de vérification
des hypothèses aux conditions
de mise en oeuvre des solutions
Paragraphe 1 : Présentation des résultats
de l'enquête et vérification des
hypothèses
Paragraphe 2 : Approches de solutions et conditions de
leur mise en oeuvre. Conclusion générale
Bibliographie
Annexes
Table des matières
Après plusieurs décennies de gestion laxiste des
ressources publiques, l'amélioration des capacités de gestion
stratégique des finances publiques et du développement est
devenue une nécessité.
Ainsi, dans la perspective d'une utilisation plus transparente
et plus efficace des ressources publiques en vue de mieux lutter contre la
pauvreté, le gouvernement du Bénin s'est engagé dans une
série de réformes.
Les réformes dont il s'agit sont notamment les trois
Programmes d'Ajustement Structurel (PAS I, II, et III) mis en oeuvre au
Bénin entre 1989 et 1999 pour lesquels le FAD (Fonds Africain de
Développement) a accordé trois prêts de 29,5 millions
d'UC1 (Unité de Compte) qui ont été
décaissés entre 1990 et 1996. Le premier PAS (1989-91)
était adopté dans un contexte de crise économique et
sociale et a marqué la fin d'une stratégie fondée sur
l'étatisation et le dirigisme adopté entre 1975 et 1982. Le
deuxième programme (1992-94) a été adopté dans
l'intention de consolider les acquis du premier programme et de remédier
à ses insuffisances. Le troisième programme (1995-97) a
été adopté dans le contexte de la dévaluation du
FCFA (Franc de la Communauté Financière de l'Afrique) en janvier
1994 et le groupe de la Banque Africaine de Développement y a
contribué par le biais d'une restructuration de son portefeuille de
prêts. Ces trois programmes ont été sponsorisés par
le Fond Monétaire International (FMI), la Banque Mondiale et d'autres
partenaires au développement dont le groupe de la Banque Africaine de
Développement. Ces trois PAS avaient pour objectifs : la promotion d'une
croissance durable de 3% à 6% en moyenne entre le début et la fin
de la période, l'assainissement des finances publiques en vue de ramener
le déficit budgétaire global à 6% du Produit
Intérieur Brut (PIB), le rétablissement de viabilité de la
balance des paiements afin d'atteindre un déficit du compte courant de
l'ordre de 5% du PIB et de réduire le poids de la dette publique interne
et externe, la maîtrise de l'inflation à un taux annuel moyen
inférieur à
1 Le tableau d'équivalence monétaire en
annexe n°16 du présent document renseigne sur la correspondance
entre l'unité de compte et le FCFA.
3% sur la période des programmes. Mais ces PAS n'ont pas
permis l'éradication de la pauvreté.
En 1999 d'autres réformes ont été mises en
chantier et sont toujours en cours. Les réformes budgétaires en
cours se déroulent dans le cadre du Crédit d'Ajustement pour la
Réforme des Dépenses Publiques (Public Expenditure Reform
Adjustment Credit, PERAC) et sont principalement basées sur une approche
budgets-programmes. L'approche budgets-programmes vise à accroître
l'efficacité de la dépense publique et l'utilisation
stratégique, efficiente et équitable de toutes les ressources
publiques, quelles que soient leurs provenances.
Le budget conçu selon cette approche est un budget
unifié qui intègre toutes les dépenses (fonctionnement et
investissement) de l'Etat. Il s'agit pour chaque ministère sectoriel
d'arrêter ses objectifs, de définir les stratégies et
d'identifier les moyens permettant d'atteindre ces objectifs. L'aspect le plus
novateur de ce nouveau système budgétaire est la notion de
performance.
Cette approche budgétaire est mise en oeuvre au
Bénin depuis 2000 et au MCTIC depuis 2005. La mise en oeuvre de cette
approche budgétaire au Bénin en général et au MCTIC
en particulier connait certaines bonnes pratiques mais rencontre
également des obstacles importants et des défis à
relever.
C'est pourquoi, nous avons choisi d'apporter notre
contribution, si modeste soit-elle en vue de l'amélioration de la mise
en oeuvre du budget-programme à travers le thème intitulé
« Contribution à l'amélioration de la mise en oeuvre du
budget-programme au Bénin : cas du MCTIC ».
Ce thème sera développé en deux
chapitres. Dans un premier chapitre, nous présenterons le cadre
institutionnel de notre étude, les observations de stage et la
problématique. Le second chapitre servira fondamentalement à
fixer les objectifs de l'étude, formuler les hypothèses, proposer
les solutions et déterminer les conditions de leur mise en oeuvre.
CHAPITRE PREMIER
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