Directives des marchés publics et faible consommation de crédits

RÉPUBLIQUE DU BENIN

-*-*-*-*-*-*-*-

MINISTÈRE DE L'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE

-*-*-*-*-*-*-*-

UNIVERSITE D'ABOMEY-CALAVI

-*-*-*-*-*-*-*-

FACULTE DES SCIENCES ECONOMIQUE ET DE GESTION

(FASEG)

-*-*-*-*-*-*-*-

Mémoire présenté en vue de l'obtention des crédits associés au diplôme de

LICENCE PROFESSIONNELLE EN SCIENCE ECONOMIQUE Option : Analyse et Politique de Développement

THEME :

DIRECTIVES DES MARCHES PUBLICS ET FAIBLE

CONSOMMATION DE CREDITS

Réalisé et soutenu par :

AGBIDI G. Kossi & MONTCHO Marlise

Sous la direction de :

Maître de stage Directeur de mémoire

Mr. Roger BAMBANI Dr Alastaire S. ALINSATO

Attaché des Services Enseignant à la FASEG /UAC

Financiers à la CPMP/MISPC

DECEMBRE 2011

PRESIDENT: Dr Alastaire Sèna ALINSATO

MEMBRE : Mr. Bathélemy SENOU

MEMBRE : Mr. Modeste DAHE

ni improbation aux opinions

émises dans ce mémoire. Ces

opinions doivent litre

considérées comme propres à

leurs auteurs.

La Faculté des Sciences

Economiques et de Gestion

(FASEG) de l'Université

d'Abomey-Calavi n'entend

donner aucune approbation,

Je dédie ce bien modeste travail

A toi mon regretté père Léon AGBIDI ;

A ma chère et tendre mère Essi ANKOU, pour m'avoir inculqué le sens de responsabilité ;

A toi très cher oncle Paul AGBIDI pour le soutien et l'amour dont tu m'as fait preuve.

Kossi AGBIDI

Je dédie ce bien modeste travail

A ma chère et tendre mère Eugénie HESSOU, toi qui m'as toujours donné du courage dans les moments tristes et, pour tous les sacrifices consentis dans le but de m'assurer une bonne éducation. Trouve en ce travail l'accomplissement de tes prières quotidiennes et le couronnement de tes efforts ;

A mon cher père Placide MONTCHO, trouve dans ce mémoire les témoignages de ma reconnaissance pour tous tes sacrifices ;

A ma soeur Marthe MONTCHO pour tes encouragements, toi qui ne cesses de m'entourer de joie et de sourire. Que Dieu te protège et te préserve le bonheur, la santé et la réussite dans la vie.

Marlise MONTCHO

C'est avec un profond ressentiment que nous témoignons toute notre sincère reconnaissance et que nous adressons tous nos vifs remerciements :

Au Docteur Alastaire Sèna ALINSATO, notre Maitre de mémoire, pour son dévouement et sa disponibilité pour le suivi de la rédaction de ce document. Nous lui exprimons notre vive reconnaissance ;

Au Professeur Magloire LANHA, Doyen de la Faculté

Au Lieutenant Camille SEKPE chef Cellule de Passation des Marchés Publics au MISPC

A Monsieur Roger BAMBANI, notre maître de stage, pour sa disponibilité et ses conseils ;

A Madame Karelle BOKO, pour sa disponibilité et ses conseils

A tout le corps professoral et à l'administration de la Faculté des Sciences Economiques et de Gestion (FASEG) pour avoir concouru à notre formation. Sincères gratitudes ;

Aux autorités et personnel du Ministère de l'Intérieur de la Sécurité Publique et des Cultes (MISPC) et en particulier ceux de la Cellule de Passation des Marchés Publics (CPMP) à divers niveaux qui ont bien voulu répondre à nos préoccupations lors de nos recherches ;

A tous nos camarades de promotion pour les joies et peines partagées ensemble ;

A tous les honorables membres du jury. Nous sommes persuadés que vos critiques et suggestions ne feront qu'enrichir ce travail ;

A tous ceux qui d'une manière ou d'une autre, ont contribué positivement à la réalisation de ce travail.

Kossi AGBIDI & Marlise MONTCHO

al : alinéa

art : article

CCPMP : Cellule de Contrôle de Passation des Marchés Publics

CPMP : Cellule de Passation des Marchés Publics

CNRMP : Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics

DAO : Dossier d'Appel d'Offre

DRFM : Direction des Ressources Financières et du Matériel DNCMP : Direction National de Contrôle des Marchés Publics

DNMP : Direction Nationale des Marchés Publics DTAO : Dossier Type d'Appel d'Offres

MISPC : Ministère de l'Intérieur de la Sécurité Publique et des Cultes

MEF : Ministre de l'Economie et des Finances / Ministère de l'Economie et des Finances OMD : Objectifs du Millénaire pour le Développement

PIP : Programmes d'Investissement Publics PPM : Plan de Passation des Marchés

PPMP : Procédure de Passation des Marchés Publiques SIGFIP : Système Intégré de Gestion des Finances Publiques UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest Africaine

Tableau 1: Tableau récapitulatif des enquêtes 17

Tableau 2 : Tableau récapitulatif de la faible maitrise par les acteurs de la procédure de
passation des marchés publics ..18

Tableau 3 : Tableau récapitulatif des causes de la lourdeur administrative dans le circuit financier 19

Tableau 4 : Délais de mise en oeuvre des procédures d'appel d'offres local ..33

GRAPHIQUE1 : Graphique des causes de la non maitrise des acteurs des procédures de
passation des marchés publics ..19

GRAPHIQUE2 : Graphique des causes de la lourdeur administrative dans le circuit financier 20

Appel d'offres : Mode de passation des marchés publics par lequel le soumissionnaire dont l'offre répond le mieux aux intéréts du maître d'ouvrage est retenu après mise en concurrence des candidats.

Consommation optimale des crédits d'investissements publics : Par ce groupe de mots, nous comprenons l'utilisation maximale des crédits alloués aux investissements publics en vue de l'atteinte des objectifs sectoriels et globaux ou nationaux avec les ressources nationales. Cette opération passe par la réalisation des dépenses en capital incluses dans les dépenses publiques.

Dossier d'appel d'offres : document rédigé par le maître d'ouvrage, qui indique notamment les clauses administratives, juridiques et financières relatives au contrat de marché public. Investissement Public et Crédits d'Investissements Publics : Investir, c'est consentir à se priver aujourd'hui d'un bien en échange d'espoirs de services ou de profits futurs qui dépassent la valeur que possède à nos yeux ce bien aujourd'hui méme. L'investissement peut donc se définir comme l'accumulation de biens durables qui serviront à produire d'autres biens et services plus intéressants M. VATE ; (1982). Selon le lexique d'économie, l'investissement est :

- Au sens étroit, l'acquisition de biens de production en vue de l'exploitation d'une entreprise et de dégager un revenu ou une augmentation de la capacité de production ;

- Au sens large, acquisition d'un capital en vue d'en percevoir ou d'en consommer le

revenu

- Dans un sens particulier et familier : investissement est synonyme de placement, de mise en réserve d'un bien de consommation durable en vue de sa revente ou de sa consommation ultérieure. L'investissement est dit public lorsqu'il est effectué par l'Etat. Maître d'ouvrage : C'est l'autorité contractante ; la personne morale pour laquelle les travaux ou des ouvrages immobiliers sont réalisés.

Marchés publics : Il s'agit, selon le lexique des termes juridiques, Dalloz, 14e édition, de «contrats écrits conclus par l'Etat, les collectivités locales et leurs établissements publics administratifs avec des personnes publiques ou privées en vue de la réalisation de travaux ou de la fourniture de biens ou de services ». Selon les dispositions de la loi n°2009-02 du 07

août 2009, portant code des marchés publics et des délégations de service public en République du Bénin, la réalisation de travaux, ou la fourniture de biens ou encore la prestation de services au profit de la personne publique cocontractante doit se faire contre une rémunération. Aussi, aux termes de l'article 2 de cette loi, outre l'Etat et les collectivités territoriales décentralisées, les autorités ci-après, sont elles assujetties aux exigences des marchés publics :

- Les établissements publics ;

- Les autres organismes, agences ou offices créés par l'Etat ou les entités territoriales et décentralisées pour satisfaire des besoins d'intérêt général (...) ;

- les personnes morales de droit privé agissant pour le compte de l'Etat , d'une collectivité territoriale décentralisée, d'une personne morale de droit public, d'un établissement public et de toute société dans laquelle l'Etat et les personnes morales (...) sont actionnaires majoritaires ;

- Les sociétés d'économie mixte, lorsque ces marchés bénéficient du concours financier de l'Etat ;

- Les personnes morales bénéficiant de droits spéciaux ou exclusifs, sous la forme d'une délégation de service public, d'une concession ou de toute autre convention ;

- les maîtres d'ouvrage délégués pour les marchés passés dans le cadre de l'exécution des attributions qui leur sont confiées par une autorité contractante.

Offre : Ensemble des éléments techniques et financiers inclus dans le dossier de soumission PIP : Le PIP est un instrument privilégié de mise en oeuvre de la politique du gouvernement en matière d'investissement, de promotion économique et sociale. C'est un programme triennal glissant à l'horizon mobile comportant un ensemble de projets et programmes sur une période de trois (03) ans, ajustables chaque année.

Ressources intérieures : Ce sont les moyens pécuniaires dont on dispose à l'intérieur d'un pays. Dans le Rapport de la Coopération pour le Développement, « les ressources intérieures du Bénin sont composées des ressources du secteur public (Budget National, entreprises publiques et collectivités locales) et du secteur privé (banques primaires et institut).

Soumissionnaire : Candidat à un marché public.

Le présent travail de recherche concerne les « directives des marchés publics et faible consommation de crédits » alloués au PIP. L'efficience des marchés publics en vue d'une consommation optimale de crédits est toujours problématique. Le système actuel de passation des marchés publics ne permet pas une consommation optimale des crédits budgétaires. A l'analyse de la procédure de passation des marchés publics, il a été identifié des problèmes dont les plus importants sont :

Lourdeur administrative dans le circuit financier ;

Difficultés de trésorerie au niveau du trésor public ;

Faible efficience dans la planification et la conduite des marchés publics ;

La non maîtrise par les acteurs, de la procédure de passation des marchés publics.

Afin de suggérer des mesures pour une consommation optimale des crédits alloués au PIP

dans le cadre de passation des marchés publics les objectifs suivants ont été fixés :

> Identifier la corrélation qui existe entre la consommation de crédit et les procédures

de passation des marchés publics ;

> Etudier les facteurs qui freinent le décaissement des fonds au niveau des régies de paiement.

Pour atteindre ces objectifs, il a été formulé les hypothèses suivantes :

+ la non maitrise des procédures de passation des marchés publics contribue à la faible consommation de crédits.

+ la lourdeur administrative est la variable qui explique la faible consommation de crédits alloués au PIP.

La vérification des différentes hypothèses s'est faite selon une méthodologie axée sur des approches théoriques et empiriques. Aux termes des enquêtes menées, le diagnostic lié aux problèmes fut établi. Ainsi, il est proposé dans les recommandations :

-le renforcement des capacités en matière de planification et de passation des marchés

dans tous les ministères ;

-la mise à disposition des CCPMP de plan type de passation des marchés permettant le suivi des délais prévus ;

- la signature à temps des DAO et de rapport d'évaluation ;

AVERTISSEMENT I

DEDICACES ..II

REMERCIEMENTS IV

SIGLES ET ABREVIATIONS .V

TABLE DES TABLEAUX VI

TABLE DES GRAPHIQUES VII

GLOSSAIRE DE L'ETUDE VIII

RESUME ..X

SOMMAIRE XII

INTRODUCTION 1

CHAPITRE1:CADRE INSTITUTIONNEL DE L'ETUDE .3

Section 1 : Présentation du Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité Publique et des Cultes 3

Section 2 : Déroulement du stage et l'intérêt de l'étude 3

2.1 : Présentation de la CPMP 3

2.2 : Durée du stage et travaux assignés .5

2.3 : Intérêt de l'étude 5

CHAPITRE2:CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIE DE L'ETUDE 6

Section 1 : Problématique, Objectifs et Hypothèses 6

1.1 : Problématique 6

1.2 : Objectifs .8

1.3 : Hypothèses 8

Section 2 : Revue de littérature et méthodologie de l'étude 8

2.1 : Revue de littérature 8

2.2 : Méthodologie de l'étude 12

CHAPITRE3:CADRE EMPIRIQUE ET RESULTATS ...16

Section 1 : Analyse descriptive des données 16

1.1 : Collecte des données de l'enquete 16

1.2 : Vérification des hypothèses et établissement du diagnostic ...20

Section 2 : Etablissement des diagnostics 22

1.1 : Collecte des données de l'enquete 22

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS 25

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES 28

ANNEXES 30

TABLE DES MATIERES 34

Les marchés publics se définissent selon les dispositions de la loi N°2009-02 du 07 Aout 2009¹ portant code des marchés publics et des délégations de service public en République du Bénin comme étant une procédures de passation, d'exécution, de règlement, de contrôle, et de régulation de tous les marchés de travaux, de fournitures et de services passés par l'autorité contractante. En effet, il est désigné à l'article 2 comme étant des « contrats écrits passés entre l'Etat, les Collectivités territoriales décentralisées, les établissements publics, les sociétés d'économies mixte, les personnes morales bénéficiant de droit spéciaux ou exclusifs, les maitres d'ouvrages les sociétés et les offices d'une part et les personnes physiques ou morales de droit privé ou public d'autre part, en vue de l'exécution des travaux, de la livraison de fournitures ou de la réalisation de prestations de services y compris l'étude de projets »

Au Bénin, les marchés publics représentent près de 65% des dépenses budgétaires. Il importe donc d'accorder une attention particulière à ce secteur. Cependant, depuis les temps coloniaux, c'est l'opacité qui a longtemps régné du fait de l'absence de texte législatif. Fort heureusement, l'évolution du contexte sociopolitique au Bénin depuis l'historique conférence des forces vives de la nation de février 1990 ainsi que la nécessité de gérer autrement ont conduit à l'adoption d'un code des marchés publics applicable en République du Bénin. L'avènement de ce texte législatif vient combler le vide juridique qui a longtemps prévalu dans ce secteur.

Cependant, il est à constater que les crédits alloués aux programmes

d'investissements publics n'ont jamais été consommés à hauteur de 50% dans les ministères sectoriels. A titre d'exemple, en matière de prévision budgétaire, en 2009², le volume d'investissement budgétaire était évalué à 491,7 milliards de francs CFA. En septembre 2009, les taux de consommation des principaux ministères bénéficiaires sont: pour le ministère de l'énergie et de l'eau 35%, pour la Santé 17,8%, pour l'Enseignement maternel et primaire

¹ Cellule de passation des marchés publics MISPC

2 (Source: Cellule d'analyse des politiques de développement à l'Assemblée nationale (Capan)).

11,6%, pour l'Enseignement supérieur 30,1%, les Transports et travaux publics ont consommé 9,1%, l'Agriculture, l'élevage et la péche 9,8%, les Petites et moyennes entreprises et le secteur privé 15,2%. L'Environnement a consommé 18,8%, le Ministère des finances et de l'économie a consommé 17,6%, l'intérieur a consommé 18,7% et l'Habitat et l'urbanisme a consommé 24,8%³. On constate alors que le Programme d'investissements publics (PIP) n'a été exécuté qu'à hauteur de 39,9% soit 196,2 milliards de francs CFA à raison de 49,4% pour le PIP financé sur ressources locales et 28,1% pour le PIP financé sur ressources extérieures ce qui est inquiétant pour un pays en développement. Par ailleurs, le Bénin, avec une population estimée à 8,1 millions d'habitants en 2007, un taux de croissance démographique d'environ 3,2% par an, et un taux de croissance économique dont la moyenne annuelle ces derniers temps, tourne autour de 4,5% (ce qui limite à 1,4% environ la croissance annuelle du PIP par habitant), présente des indicateurs économiques de contreperformance. Il est donc paradoxal que, dans un pays où la population ne cesse de s'accroitre, où les besoins à satisfaire sont multiples et où l'économie n'est pas des plus compétitives, les crédits alloués aux différents secteurs de développement, ne puissent être entièrement consommées. L'état des lieux de l'exécution des dépenses publiques fait dans les ministères sectoriels, révèle un certain nombre de dysfonctionnements dus aussi bien à des facteurs conjoncturels (à l'instar des divers changements institutionnels), qu'à des facteurs administratifs (lourdeurs administratives), techniques (la non maitrise des procédures d'exécution des dépenses) mais surtout financiers (abattements budgétaires en cours d'exercice). Ces dysfonctionnements comptent parmi les causes de la très faible consommation des crédits évoquée ci-dessus et impliquent logiquement un faible rendement. La problématique qui se dégage ici, est celle de la faible consommation des crédits alloués au PIP.

Notre étude qui a pour thème : «Directive des marchés publics et faible consommation de crédits », va alors se proposer de relever les insuffisances constatées et de suggérer des solutions aux dysfonctionnements observés au niveau de la chaine d'exécution des dépenses publiques au Bénin.

Dans la conduite de cette réflexion, notre travail s'articulera autour de trois (03) chapitres :

· le premier chapitre sera consacré au cadre institutionnelle

· dans le second, il sera question du cadre théorique et méthodologique de l'étude ; dans le troisième chapitre il sera question du cadre empirique et résultats

3 (Source: Cellule d'analyse des politiques de développement à l'Assemblée nationale (Capan)).

CHAPITRE1:CADRE INSTITUTIONNEL DE L'ETUDE

Pour assurer la sécurité des béninois sur toute l'étendue du territoire national et hors de nos frontières, il a été créé un Ministère de l'Intérieur et de la Sécurité Publique (MISP). Cette structure a pour mission, l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique de l'Etat en matière de sécurité publique, de protection civile et des libertés publiques.

Section 1 : Présentation du Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité Publique et des Cultes (MISPC)

Les activités régaliennes des affaires intérieures de l'Etat et de la Sécurité Publique ont évoluées différemment au sein des gouvernements successifs en République du Bénin. Ces deux secteurs qui ont toujours évolués ensemble dans un même département ministériel se sont vus ajoutés par moment d'autres activités régaliennes. Ainsi pour ce qui est de l'histoire récente, le décret 97-176 du 21 avril 1997, le Ministère était dénommé Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité et de l'Administration Territoriale puis en juillet 2004 il est devenu Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation. En 2006, cette dénomination a encore subi une modification et est devenu Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité Publique et des Collectivités Locales. Le 16 octobre 2007, le volet sécuritaire a été séparé de la décentralisation et a donné naissance au Ministère de l'Intérieur et de la Sécurité Publique. Enfin en 2010 cette dernière dénomination se voit attribuée une nouvelle appellation actuellement en vigueur : Ministère de l'Intérieur de la Sécurité Publique et des Cultes (MISPC).