Memoire Online - Problématique de la mise en œuvre du règlement cemac/cobac dans le paysage de la microfinance au Cameroun

D'une manière générale, la réglementation vise la protection des épargnants, la santé et la stabilité du système, mais pas explicitement l'accès. Pourtant, l'accessibilité accrue des services financiers est la pierre angulaire de toute vision d'un secteur financier servant aussi les pauvres. En conséquence, cet aspect peut devenir un objectif important de politique publique. Dans l'exercice de leurs fonctions prudentielles et de protection des consommateurs, les autorités devraient, au maximum, réfléchir à l'impact de leurs décisions sur l'accessibilité pour les populations pauvres et les EMF. Elles doivent réfléchir aux effets de la réglementation et de la supervision sur la création des « conditions habilitantes »

La réglementation ou la supervision est prudentielle lorsqu'elle a pour objectifs spécifiques d'assurer la protection de l'ensemble du système financier du pays par la prévention des faillites d'institutions mettant en péril d'autres institutions ainsi que celle des petits dépôts des particuliers qui ne sont en position de surveiller eux- mêmes la solvabilité des institutions micro financières dans les différentes institutions agréées. Si la réglementation prudentielle ne prête pas suffisamment d'attention à ces objectifs, il peut en résulter un gaspillage des ressources déjà limitées des instances de supervision, des contraintes de réglementation excessives pour les institutions et un ralentissement de la croissance du secteur financier.

L'application des règlements prudentiels sur les quels notre étude va s'appesantir (normes d'adéquation des fonds propres, obligations des réserves et de liquidités par exemple) exige pratiquement toujours l'existence d'une autorité financière spécialisée. En revanche, la réglementation non prudentielle (publication du taux d'intérêt effectif, des noms des personnes exerçant un contrôle sur la société, etc.), qui relève davantage d'un « code de conduite des affaires », peut souvent être exécutée par l'institution elle-même et être confiée à des organes autres que les autorités financières (CGAP, 2003) Directives concertées pour la microfinance. Dans un certain nombre de pays, c'est l'insuffisance des capacités de supervision qui vient compromettre les avancées législatives et réglementaires en faveur de services financiers accessibles à tous. On qualifie certaines règles de « non prudentielles » non pas pour dire qu'il s'agit de règles non substantielles, mais parce qu'il s'agit des règles qui n'exigent pas de l'autorité de contrôle qu'elle se porte garante de la solvabilité de l'institution « réglementée » ou qu'elle assume une responsabilité quelconque à cet égard. Elles portent par exemple sur les aspects suivants :

v Transparence des informations sur les taux d'intérêt communiqués aux consommateurs;

Ces règles n'impliquent pas que l'autorité publique prenne position sur la solidité financière d'une institution.

Elle n'engagent pas l'État à assumer une responsabilité quelconque, explicite ou implicite, en tant que garant des pertes des déposants en cas de faillite.

En conséquence, on pourrait raisonnablement envisager une réglementation non prudentielle des IMFs ayant pour objet exclusif le crédit, parce qu'elles ne mobilisent pas ressources substantielles sous forme de dépôts.

Le règlement N°01/02/CEMAC/UMAC/COBAC Relatif aux Conditions d'Exercice et de Contrôle de l'Activité de Microfinance dans la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale réunit dans son champ d'application toutes les structures effectuant une activité d'épargne et/ou de crédit, autres que celles visées par les dispositions de la Convention du 17 janvier 1992 portant harmonisation de la réglementation bancaire dans les Etats de l'Afrique Centrale. Les enquêtes réalisées en 2004 par le Centre de Recherche et d'Etudes en Economie et Sondage (CRETES) ont en outre montré qu'au sein de ce secteur, les structures de microfinance présentent entre elles une grande diversité. Aussi, afin de proposer une réglementation la mieux adaptée, il s'est avéré nécessaire de les catégoriser.

- à l'activité exercée. Il y a des structures qui effectuent exclusivement une activité d'épargne ou de crédit ; celles qui délivrent des services annexes tels que la fourniture d'intrants à des agriculteurs ; celles dont l'activité d'épargne et de crédit n'est que le volet accessoire d'une activité de production et de commercialisation de denrées agricoles ou celles dont le volet microfinance se développe à côté d'autres volets d'intervention à caractère social ; et enfin, les structures dont l'activité de microfinance est spéculative et s'apparente à celle de marchands de biens et services.

- au choix institutionnel fait par les promoteurs. Beaucoup de structures de microfinance ont en effet adopté le statut coopératif ou mutualiste, d'autres un statut associatif, quelques unes celui de sociétés de capitaux tandis que de nombreuses autres, sans statut juridique spécifique, sont en voie d'institutionnalisation.

- au mode d'organisation. Certaines structures exercent leur activité de manière indépendante tandis que d'autres sont rattachées à des réseaux dotés d'organes faîtiers qui jouent généralement un rôle de promotion, d'encadrement, de formation et de surveillance.

- aux populations-cibles auxquelles elles s'adressent. Certaines visent la clientèle du milieu rural, d'autres celle plus ou moins aisée du milieu urbain ; certaines font du crédit social tandis que d'autres se spécialisent dans le crédit dit productif.

- à la dimension des structures. On observe en particulier une amplitude importante du niveau des fonds propres des structures, de 100 000 à plus de 500 millions FCFA.

- enfin à la motivation des promoteurs. A côté d'ONG à but caritatif dont le volet microfinance est connexe à des activités à caractère social comme la santé ou l'éducation, de l'Etat entrepreneur, de bailleurs de fonds internationaux, existent aussi des promoteurs individuels locaux.

La catégorisation proposée distingue les structures exerçant une activité d'épargne et de crédit (première et deuxième catégories) de celles ayant exclusivement une activité de crédit (troisième catégorie). Dans l'optique d'assurer une bonne maîtrise des risques et de protéger les avoirs des épargnants, le dispositif réglementaire est plus exigeant pour les deux premières catégories.

Parmi les structures collectant l'épargne et accordant des crédits, il est apparu nécessaire de distinguer celles formées par des groupes solidaires dont les services s'adressent exclusivement aux membres de celles faisant appel à l'épargne du public et ayant le statut de société commerciale créées à l'initiative de promoteurs individuels ; c'est le sens de la distinction entre la première et la deuxième catégorie.

En raison de l'appel à l'épargne du public, les structures de microfinance de la deuxième catégorie font l'objet de dispositions réglementaires plus contraignantes.

Enfin, au sein de la première catégorie, la réglementation fait une place au statut associatif que des structures choisissent de plus en plus pour l'exercice de l'activité de microfinance, mais en exigeant un renforcement de leur organisation.

L'encadrement de l'activité demeure cependant le coeur du présent dispositif.

Les opérations autorisées aux entités de microfinance y sont définies et géographiquement circonscrites. Elles comprennent des opérations principales et des opérations accessoires.

Parmi ces opérations, les placements financiers permettent l'instauration d'une relation normalisée entre les institutions de microfinance et le secteur bancaire traditionnel, tandis que l'interbancarité entre elles y est organisée de manière à assurer la fluidité des échanges financiers dans le secteur par la possibilité de créer des chambres de compensation et la faculté donnée aux entités organisées en réseau de se doter d'un organe financier ayant le statut de banque.

Par contre, la limitation apportée aux moyens de paiement, ainsi que l'interdiction d'effectuer des opérations de banque avec l'étranger, marquent une ligne de démarcation nette avec le secteur bancaire traditionnel.

Les prérogatives dont dispose la COBAC dans le domaine réglementaire introduisent la souplesse nécessaire à l'établissement de normes prudentielles adaptées à la diversité des établissements de microfinance.

Le mode d'organisation des structures conditionne également certains aspects réglementaires. L'intention de favoriser le regroupement des structures en réseau est prise en compte. Les responsabilités des organes faîtiers y sont définies, notamment en matière de représentation, d'administration, de gestion et de contrôle. La faculté d'introduire les demandes d'agrément des établissements affiliés et de leurs dirigeants confère à ces organes des prérogatives dans le développement des réseaux. En contrepartie, les structures affiliées à un réseau bénéficient de certains allègements en ce qui concerne la qualification des dirigeants, le contrôle, le reporting et certaines normes prudentielles, par rapport à celles exerçant leur activité de manière indépendante.

Enfin, le texte contient un dispositif de normes quantitatives qui constituent autant de signaux aussi bien pour les assujettis que pour l'Autorité de contrôle. Ces normes qui visent à assurer la pérennité du secteur, ainsi que certaines dispositions relatives à la gestion des établissements sont intégrées dans des règlements spécifiques édictés par la COBAC.

Le présent Règlement de référence et les textes d'application qui y sont joints constituent le corpus des règles qui régissent l'activité de microfinance dans la CEMAC.

1-3. PANORAMA DE LA MICROFINANCE

Le crédit coopératif et populaire fait son apparition au milieu du 19^ème siècle en Europe occidentale puis en Amérique du Nord avant de se répandre avec une force inégale et sous des formes diverses dans presque tous les pays du monde. Les premières caisses rurales sont créées dans les campagnes allemandes à l'initiative de Friedrich Wilhem Raiffeisen, Maire d'une petite commune du Sud de l'Allemagne. Le but est de faire jouer "la garantie collective" pour faciliter l'obtention des crédits auprès des banques à leurs membres comme cela se pratique encore dans les sociétés de caution mutuelle. Il s'agit pour cet humaniste de trouver des solutions à la souffrance des populations rurales marginalisées par la révolution industrielle. En même temps, deux contemporains de Raiffeisen, l'allemand Herman Schulze et l'italien Luigi Luzzatti créent en zone urbaine des établissements de crédit populaire pour fournir du crédit aux artisans et aux petits commerçants urbains. Le mouvement s'est peu à peu étendu aux pays voisins de l'Allemagne. L'Amérique est atteinte en 1900 lorsque Alphonse Desjardins créé au Québec les premières coopératives de crédit en s'inspirant de l'encyclique " Revum Novarum" du Pape Léon XIII et des expériences européennes. Du Québec, le mouvement va rapidement se propager dans les provinces anglophones du Canada et atteindre les Etats-Unis en 1909 sous le nom d'Unions de Crédit (Crédit Unions).

Le crédit coopératif ci-dessus doit être distingué du système de caisse d'épargne né également au début du 19^e siècle en Europe occidentale et visant à mettre dans un esprit philanthropique, des services financiers à la disposition des classes moyennes et des milieux populaires urbains eux aussi exclus du grand capital. Le public visé ici n'est pas la population à besoin de financement, mais celle qui dégage une épargne. Les sommes déposées sur un carnet d'épargne sont utilisées pour effectuer des prêts ou des placements dont les intérêts permettront de rémunérer les déposants après couverture des frais de fonctionnement. Les pouvoirs publics vont chercher à profiter de cette possibilité de se procurer des ressources abondantes dans des conditions peu onéreuses et vont créer à leur tour des caisses d'épargne nationales qui s'appuient sur le réseau des bureaux de poste et celui du Trésor public.

C'est au Docteur Muhammad Yunus que nous devons l'acceptation actuelle de la microfinance qui est un outil de développement ou tout au moins d'intégration économique et sociale des couches défavorisées. A la faveur de travaux pratiques avec ses étudiants sur les théories de l'investissement, ce brillant économiste bangladais découvre l'extrême indigence financière de ses concitoyens fabricants de tabourets en bambou qui n'ont aucun moyen de constituer des stocks de matières premières. Leurs besoins en crédit est pourtant infime : 27 dollars en tout pour 42 paysans qui ne peuvent avoir accès aux banques. Leur ayant prêté cette somme de sa poche, il peut découvrir combien leur activité gagne en plus-value tout en générant de nouveaux emplois lorsqu'ils peuvent acheter d'avance la matière première, échappant ainsi aux fluctuations importantes des prix. Il va formaliser cette expérience en créant en 1976 la Gramen Bank qui propose des prêts aux populations pauvres du Bangladesh et dont le succès va inspirer de nombreuses autres expériences à travers le monde (voir encadré 1 confère annexe III `'La Gramen Bank en raccourci'').

Trois grands moments peuvent être distingués dans l'avènement de la microfinance au Cameroun.

En effet, la microfinance sous sa forme traditionnelle (tontine) date de plus d'un siècle au Cameroun. Les premiers établissements s'ouvrent en 1963 avec la création de la coopérative d'épargne et de crédit (« credit union » ou caisse populaire) en zone anglophone du Cameroun sous l'impulsion des missionnaires catholiques (hollandais) soucieux de sécuriser l'épargne des paysans et de leur faciliter l'accès au crédit en l'absence des banques commerciales (Ngwafor Egbe, 2000). Cette activité restera pendant longtemps l'apanage des régions anglophones du Cameroun avec une forte connotation corporatiste (ces Coopec sont regroupées au sein de la Cameroon Cooperative Credit Union League- CAMCCUL, le plus grand réseau d'établissements de microfinance du Cameroun. Ce réseau a même créé depuis 5 ans une banque commerciale : la Union Bank of Cameroon) avant de prendre une envergure nationale à la suite de la restructuration bancaire qui a mis au chômage de nombreux cadres compétents en mal de reconversion. Le durcissement des conditions d'accès au crédit à une large frange de la population va s'y ajouter pour provoquer la deuxième révolution du secteur. En effet, cet afflux de nouveaux acteurs provoque une croissance exponentielle de l'activité qui s'étend également dans tout le pays. Cette explosion du secteur n'est malheureusement pas accompagnée par sa sécurisation, ce qui va provoquer au cours des années 90 des nombreux incidents telles la disparition des gérants avec la caisse, les tensions aiguës de trésorerie, la multiplication des contentieux de recouvrement, les fermetures intempestives etc. Ce désordre va inciter le ministre des finances, garant de l'épargne publique à procéder au début des années 2000 à la restructuration du secteur à travers trois (3) principales mesures.

- La première concerne l'assainissement du fichier pollué par de nombreux établissements fictifs n'ayant jamais existé ou ayant fermé les portes depuis longtemps.

- La deuxième mesure porte sur le renforcement du cadre institutionnel du secteur.

L'objectif visé est de dénébuler le flou qui entoure l'activité de microfinance et sécuriser le secteur. La conséquence de cette préoccupation sera la mise en place de deux textes réglementaires dont l'un à caractère administratif a pour vocation de préciser les conditions d'existence et d'exercice des établissements de microfinance. Le deuxième texte a un caractère technique et a pour but d'assurer la permanence de la disponibilité des dépôts des usagers de ce secteur.

- La troisième mesure consiste en la mise en place des mécanismes d'appui en faveur

de la microfinance par les pouvoirs publics avec le concours des bailleurs de fonds. Le but visé est de renforcer les capacités techniques, humaines et financières de cette activité pour mieux l'utiliser dans la lutte contre la pauvreté. Le lancement du Projet d'Appui au Programme National de la Microfinance (PPMF) est la cristallisation de cette mesure. Le PPMF est une structure étatique chargée de servir d'interface à l'action gouvernementale et de drain aux aides des bailleurs. Il démarre ses activités en 2002 avec une ligne de crédit de 8 milliards de FCFA octroyée par le FIDA ; il lui revient d'oeuvrer auprès des autres bailleurs pour augmenter la cagnotte.

Cet encadrement étatique, matérialisé par l'institutionnalisation du secteur et la mise en place des mécanismes d'appui et de financement permet à ce secteur de revendiquer la qualité d'intermédiaire financier officiel au même titre que les banques commerciales, même si elle n'a pas accès à certaines opérations complémentaires de l'intermédiation financière comme les endos de chèque pour compensation ou les transferts internationaux. L'action de l'Etat est à la mesure des sacrifices précédemment consentis pour la restructuration des banques et procède de la mission régalienne de protection de l'épargne publique. Elle témoigne aussi du souci des Etats de la CEMAC de se doter d'un système d'intermédiation financière performant, capable de soutenir leur développement par la sécurisation des avoirs des agents économiques et surtout par l'allocation rationnelle des ressources au secteur productif. Elle est enfin une réponse à l'engouement mondial en faveur de la microfinance qui se voit promue au rang d'instrument privilégié de lutte contre la pauvreté et connaît ainsi sa troisième révolution.

Le dynamisme du secteur des EMF se caractérise non seulement par le grand nombre de structures (600 établissements environ en 2002) mais aussi par une excellente implantation territoriale avec 287 localités couvertes (bulletin COBAC, 2000). Le secteur est devenu en outre un important pourvoyeur d'emplois avec près de 5000 personnes qui traitent un portefeuille d'environ 200 000 à 230000 clients (Banque de France, 2003).

Le tableau n°1 permet de ressortir la part de la microfinance au Cameroun et de se rendre en évidence que celle-ci n'est plus un simple épiphénomène mais un paramètre non négligeable de l'économie dont il convient d'examiner l'organisation.

n'auraient jamais pu avoir accès aux banques commerciales. Il s'agit non seulement de la multitude des acteurs du secteur informel, mais aussi de toutes les PME/PMI incapables de satisfaire aux conditions des banques en termes de dépôt minimum ou de garanties (dans les rares cas où les crédits doivent leur être accordés). Elle permet de ramener vers le circuit officiel une importante masse d'argent qui circulait dans l'informel. Grâce à des mécanismes de partenariat tissés avec le système de tontine, la microfinance réussit également à établir un pont entre la finance formelle et la tontine, cette formule d'intermédiation financière dans laquelle se retrouvent pratiquement tous les nationaux et dans laquelle se brassent parfois des sommes énormes.

Tableau n°1: Poids de la microfinance (en milliers) excepté le nombre des clients dans le paysage financier du Cameroun (au 31/12/1999)

Année	Secteurs	Total Bilan	Fonds propres	En cours dépôts	En cours crédit	Nombre structures*	Nombre clients
2001	Microfinance	52619	7700	35790	25260	652	200 000
	Banque	991421	131200	1170000	654000	15	250 000
	Total	1044040	140 268	595 628	547 825	667	450 000
	Part de la microfinance	5,04%	5,47%	6,01%	4,63%	97,75%	44,44%
2003	Microfinance	52619	9720	41600	29700	603	230 000
	Banque	991421	142322	1344827	920824	10	280 000
	Total	1044040	252042	1386427	950524	613	510 000
	Part de la microfinance	5,04%	3,85%	3,00%	3,12%	98,36%	45,10%

Il convient toutefois de souligner que la part de la microfinance a plutôt baissé au niveau des fonds propres, des encours dépôts et des encours de crédits, entre 2001 et 2003. Ceci est dû à l'assainissement du secteur et à l'avènement de la réglementation.

L'organisation du secteur de la microfinance tient compte des types d'établissements, de la structuration de son secteur et du contrôle des EMF.

L'enquête COBAC de l'an 2000, permet de recenser trois types d'établissements de microfinance sur le marché camerounais.

- Les structures de type mutualiste (Coopératives et mutuelles d'épargne et de crédit) dominent le secteur avec près de 95 % d'EMF, d'où la fréquente confusion entre l'appellation d' EMF et celle de COOPEC au Cameroun. Cette préférence s'explique par les facilités de constitution et les exonérations fiscales dont bénéficie cette forme juridique. Elle présente cependant l'inconvénient de restreindre le champ d'activités en autorisant les opérations uniquement avec les membres à l'exclusion des simples usagers.

- Les structures de type capitaliste sont les structures effectuant l'activité de microfinance sous forme de société de capitaux (sociétés anonymes généralement). Peu répandue au départ à cause de son coût fiscal, cette catégorie prolifère de plus en plus sous l'effet de la transformation des anciennes COOPEC attirées par la base de clientèle plus large.

- Les banques de projet qui gèrent les subventions étatiques. C'est le cas des Caisses Villageoises du Projet Pilote `'Crédit Rural Décentralisé'' créé en 1995 sur l'initiative de la Banque Mondiale et le projet Agence de Crédit pour l'Entreprise Privée (ACEP) Développement Cameroun de la coopération française spécialisé dans les crédits aux toutes petites entreprises (TPE) urbaines. Elles fonctionnent sur la base d'une dotation accordée par l'organisme parrain et octroient uniquement des crédits sans collecte de l'épargne. Les intérêts très réduits sont destinés à couvrir les frais de fonctionnement.

Cette catégorie des établissements est consacrée par la réglementation du secteur qui introduit la notion de catégorie caractérisée par la forme juridique, le type d'activité et la base de clientèle (voir tableau 2 ci-dessous: la catégorisation des EMF).

Problématique de la mise en œuvre du règlement cemac/cobac dans le paysage de la microfinance au Cameroun

1-2-3. IMPORTANCE, ET CHAMP D'APPLICATION DE LA

REGLEMENTATION

1-3. PANORAMA DE LA MICROFINANCE

b) La structuration du secteur de la microfinance.