Memoire Online - Pour l'amélioration des performances des entreprises publiques camerounaises: le rôle du conseil d'administration

En vue de l'obtention du Diplôme d'Etudes Approfondies en Sciences de Gestion

Introduction générale

«Historiquement, dans nos pays, on observe que quelle que soit l'option idéologique, l'évolution de nos économies s'est accompagnée d'une forte intervention de l'Etat. » C'est en ces termes que Bekolo-Ebe (cité par Tamba I., 1991) justifie l'existence prépondérante des entreprises publiques au sein de l'économie camerounaise. En effet, en marge de toute considération du débat sur l'interventionnisme étatique, le Cameroun s'est doté d'un ensemble important d'entreprises publiques dans le but de donner un coup d'accélérateur à son économie. Touna Mama et Tamba I. (1996) remarquent à cet effet que le poids des entreprises publiques dans l'économie camerounaise est tel qu'elle se trouverait revigorée si ces dernières florissaient. Le secteur public à lui seul emploie près de 100.000 personnes, la masse salariale variant entre 100 et 120 milliards de FCFA soit 18% des dépenses publiques et 50% des recettes pétrolières (Banque mondiale, citée par Touna Mama et Tamba I., 1996).

Il convient cependant de rappeler que la situation politique va constituer un obstacle à la création de ces entreprises (Tedga, 1990). Excepté les entreprises publiques françaises et anglaises qui ont été nationalisées, à peine une dizaine d'entreprises publiques ont été créées en dix ans d'indépendance. Les années 70 seront plus sereines, c'est ce qui, avec le décret de juin 1986 portant délimitation du secteur public et para-public, va favoriser l'essor des entreprises publiques dont on dénombre près de 170 (Nguiffo et Owona Etoundi, 1988) en 1988. Cette course vers le développement d'un secteur public solide trouve sa légitimité dans la thèse du libéralisme planifié prônée par le président Ahidjo, ainsi que dans le manque de culture entrepreneuriale qui caractérise encore le secteur privé.

Cependant, depuis quelques années déjà, la crise économique aidant, le contexte de fonctionnement de ces entreprises a laissé entrevoir de multiples turbulences ; les entreprises publiques dans leur grande majorité ont cessé d'être rentables mieux elles ne réalisent plus que d'énormes pertes (Tedga, 1990). Celles du secteur non financier

totalisant ainsi pour la période 1985/1986 un déficit global de 33,6 milliards de FCFA (Touna Mama, 1996). Depuis lors, beaucoup d'entre elles ont été sorties du portefeuille de l 'Etat (privatisées) quand elles n'ont pas été purement et simplement dissoutes¹. Il faut dire ici que la privatisation est l'une des principales mesures préconisées par la mission de réhabilitation des entreprises publiques, laquelle avait mission de trouver des solutions aux problèmes dont faisaient face les entreprises publiques.

En effet, les entreprises publiques se sont révélées être d'énormes gouffres financiers ; les subventions, constituant une règle pour elles, ont joué un rôle négatif en ce sens qu'elles ont permis de masquer leurs défaillances et d'entretenir un pilotage à vue (Bekolo C., 1995). On estime à 150 milliards par an les subventions reçues par ces dernières, soit 20 à 25% des budgets annuels de l'Etat, sans compter qu'elles grevaient à concurrence de 40% la dette publique du Cameroun. Outre ces appuis financiers, on déclame aussi les choix de gestion qui tenaient moins compte d'un souci d'efficacité que de celui du prolongement de la politique, parfois incohérente, de l'Etat.

Cependant il faut rechercher en la construction même des entreprises publiques les causes de leur désuétude. La volonté de protéger notre économie de la concurrence étrangère au lendemain de notre indépendance aurait conduit les autorités à créer, sans études de marchés préalables des entreprises qui constituent aujourd'hui de véritables «tonneaux de danaïdes. »

Face donc à tous ces griefs, et convaincus que le secteur public est d'une importance indéniable pour l'économie camerounaise, des thérapeutiques ont été administrés au secteur public. Contrats de performances, programme d'ajustement structurel (PAS),

1 On dénombre 52 entreprises publiques dissoutes (Ndjom Nack Elie desiré, Les liquidations administratives, Editions imprimerie nationale, novembre 1992) en mars 1992 sur les 170 existantes en 1988, soit un taux de faillite de l'ordre de 31%.

programme d'aide à la gestion (PAGE)² semblent jusqu'ici ne pas avoir remédié aux difficultés que rencontrent les entreprises publiques.

La présente proposition de recherche s'inscrit dans le sillage de l'étude des causes du déclin des entreprises publiques camerounaises, mais elle se veut, à l'exemple de Faye (2003) pour le Sénégal, une contribution à l'explication du malaise persistant des entreprises publiques camerounaises via l'analyse de leur mode de gouvernement.

Ainsi cette étude présente un intérêt certain, lequel peut être appréhendé à différents niveaux.

Primo, elle intervient au moment où le secteur public camerounais, compte tenu du marasme économique, connaît des turbulences. Ces entreprises ont coûté 750 milliards de Francs CFA à l'Etat (Mayegle, 1992) et ne demandent qu'à être remises sur pied. C'est dans cette optique que la mission de réhabilitation³ a proposé qu'elles soient privatisées, mais seulement les résultats des récentes privatisations ne semblent pas convaincre sur la pertinence de ce choix. Notre étude peut donc permettre de relativiser cette approche trop radicale et minimiser par là le coût d'opportunité associé à cette mesure.

Deusio, une étude sur les entreprises publiques est toujours intéressante ceci eu égard au poids qu'elles représentent dans le tissu économique indifféremment de l'espace et du temps. Au Cameroun, elles demeurent les plus grandes pourvoyeuses d'emplois.

Tertio, l'ouverture du Cameroun aux investisseurs étrangers (privatisations) et la création du marché boursier (DSX) sont des opérations qui ne sont pas sans conséquences dans la mesure où elles sont de nature à favoriser le développement d'un nouvel actionnariat, souvent peu familier des règles et pratiques de fonctionnement des

2 Le début de la crise économique favorise l'adoption de pilules tel le programme d'ajustement structurel (PAS), signé le 27 juillet 1989 avec le FMI et la BAD, le programme d'aide à la gestion (PAGE) avec la banque mondiale et dont la mission depuis l'exercice 1986-1987 était de réhabiliter les entreprises publiques et parapubliques décadentes.

3 La mission de réhabilitation des entreprises publiques a été créée en 1986 (décret n° 86/656 du 3 juin 1986, puis modifié et complété par les décrets n° 89/010 du 4 janvier 1989 et n° 90/428 du 27 février 1190).

entreprises publiques et privées camerounaises et qui est naturellement demandeur d' éclaircissements.

Le gouvernement des entreprises dont la manifestation la plus visible est la production de codes de conduite pour dirigeants⁴ trouve ses origines dans les travaux de Berle et Means en 1932. C'est le développement de la grande entreprise aux Etats-Unis, il y'a plus d'un siècle, caractérisée par un actionnariat dispersé, qui a donné lieu aux premières réflexions sur le gouvernement des entreprises. Pour Berle et Means, les dirigeants ne possédant pas (ou très peu) d'actions de telles entreprises, ils ne cherchent pas à maximiser la richesse des actionnaires. Puisqu'un tel risque existe, il est donc apparu nécessaire de s'interroger sur les moyens à mettre en oeuvre pour protéger les investisseurs contre le comportement opportuniste des dirigeants.

En effet, cette hypothèse de l'opportunisme managérial est fortement mobilisée par la théorie des coûts de transaction (Williamson, 1975). Elle constitue une représentation extrême du comportement humain, qui, motivé par la recherche d'avantages personnels, serait caractérisé par une tendance à tricher et à transgresser les règles éthiques. La quasi-institutionalisation de la concussion, des détournements du bien public, de la volonté illimitée d'enrichissement des dirigeants, etc. participe de cette hypothèse notamment pour expliquer les choix stratégiques des dirigeants d'entreprises publiques au Cameroun.

Dans une étude - bien que les résultats des études empiriques menées sur l' efficacité des entreprises publiques et privées soient contradictoires (Bös, 1991 et Lawson, 1994) - Nash et Van Randenborgh (1994) concluent, à partir d'un échantillon de 61 entreprises appartenant à 18 nations différentes et relevant de 32 secteurs d'activité, à

4 La réflexion sur le gouvernement d'entreprise est marquée par la publication de travaux généralement admis comme des codes de bonne conduite des dirigeants. Les plus connus sont le rapport cadbury (1992) pour la Grande Bretagne, les rapports vienot (1995 et 1999) et le rapport bouton pour la France, le rapport dey (1993) pour la Canada et l'OCDE (1999). Le Kenya et l'Afrique du sud demeurent les seuls pays africains à avoir publié un code en la matière. Les réflexions menées ont également donné lieu à des modifications réglementaires. On peut citer à titre d'exemple les lois KonTrag (1999) en Allemagne, Sarbanes Oxley (2001) aux Etats-Unis ou la loi NRE (Nouvelles Régulations Economiques) du 15 mai 2001 en France.

une supériorité de performance des entreprises dont la propriété serait privée, semblant ainsi condamner la propriété publique. Cependant, pour les tenants de la théorie des droits de propriété, à l'exemple de De Alessi (1969, 1973) c'est le comportement discrétionnaire des dirigeants des entreprises publiques, faiblement contrôlés en raison de la forme publique de propriété et peu incités à être performants qui expliquerait cette supériorité de la propriété privée. Cette explication s'adapte aisément au contexte des entreprises publiques camerounaises dont les dirigeants, au vu et au su des organes chargés de les contrôler procèdent souvent à des choix qui tiennent plus du libertinage managérial que du souci d'agir dans l'intérêt du propriétaire l'Etat.

Relativement donc à la protection des intérêts des propriétaires (de l'Etat dans le cadre des entreprises publiques) contre l'opportunisme des dirigeants, la modélisation faite par Jensen et Meckling en 1976, s'intéressant à la relation d'agence, qui lie un principal (les actionnaires) à un agent (les dirigeants) montre que la valeur des entreprises dépend de leur mode de financement en ce sens que l'ouverture du capital par un entrepreneur (qui entraîne une forte dispersion de l'actionnariat) donne naissance à des coûts d'agence et réduit par conséquent la valeur de l'entreprise. Divers mécanismes permettant alors de réduire les coûts d'agence résultant de l'opportunisme des dirigeants sont proposés, l'ensemble de ceux-ci formant ce que Charreaux (1997) nomme «système de gouvernement d'entreprise » et définit comme l' << ensemble des mécanismes organisationnels ayant pour effet de délimiter les pouvoirs et d'influencer les décisions (notamment de financement et d'investissement) des dirigeants, autrement dit qui << gouvernent >> leur conduite et définissent leur espace discrétionnaire >>. La fonction d'un mécanisme de gouvernance et, plus généralement, d'un système de gouvernance étant de contribuer à améliorer l'efficience de la firme (Charreaux, 2004).

Les mécanismes du système de gouvernance sont répertoriés selon qu'ils sont de nature externe ou interne. Les mécanismes externes comprennent le marché des biens et services, le marché financier (particulièrement comme lieu de réalisation des prises de contrôle), les relations de financement avec les banques, le marché du travail

notamment celui des cadres dirigeants et l'environnement légal, politique et réglementaire, notamment par les relations qui s 'établissent avec les bureaucraties publiques et par le régime légal qui encadre le règlement des défaillances. L'efficacité de ces mécanismes pour ceux qui relèvent du processus de marché est fondée pour l'essentiel sur le caractère concurrentiel. Les mécanismes de contrôle externes sont complétés par des mécanismes internes, susceptibles de pallier leurs carences éventuelles. Quatre principaux types de contrôles peuvent être distingués : le contrôle exercé par les actionnaires, la surveillance mutuelle entre dirigeants, les contrôles formels ou informels mis en place par les employés et le conseil d'administration (désormais CA) qui joue un rôle important dans la résolution des conflits d'intérêts entre agents et principaux (Fama et Jensen, 1983).

Par ailleurs, si l'actionnariat dans les entreprises publiques est moins dispersé, il n'en demeure pas moins vrai que le problème de l'opportunisme managérial relevé dans les firmes managériales (caractérisées par une forte dispersion du capital) se pose avec acuité du fait da la complexité de la relation liant l'Etat-actionnaire et ses dirigeants. Il convient donc dans cette optique de doter les mécanismes de contrôle des entreprises publiques de pouvoirs nécessaires, afin de juguler les dérapages des dirigeants, dans le but ultime d'améliorer leurs performances et par delà leur gestion.

C'est donc conscients du débat sur l'opportunisme managérial, de sa présence dans nos entreprises publiques, et des travaux entrepris dans les pays européens notamment en France afin de réformer les mécanismes de gouvernance tel que le conseil d'administration dans l'objectif d'améliorer le fonctionnement des entreprises, que nous souhaitons analyser la gestion des entreprises publiques camerounaises à travers le rôle qu'y joue le CA. De manière spécifique, il s'agira de répondre à la question de savoir quel est l 'impact des attributs du conseil d 'administration sur les performances de ces dernières ? Le conseil d'administration tel qu 'il fonctionne dans nos entreprises publiques peut-il con tribuer à améliorer les performances de ces dernières ?

Notre principal objectif est de déterminer entre les différentes caractéristiques du conseil d'administration celle qui influencent de façon significative la performance des entreprises publiques.

De manière spécifique, notre étude consiste à retracer la constitution des entreprises publiques au Cameroun afin d'en faire une analyse qui nous permette de comprendre les causes de leur échec.

De plus, en référence à la littérature sur le gouvernement d'entreprise, il sera établit un lien entre les différentes variables du conseil d'administration dans les entreprises publiques camerounaises et leurs performances économique et financière. En effet, les attributs du conseil d'administration sont censés agir sur la gestion de l'entreprise à travers le développement des systèmes d'incitation et de contraintes à l'égard de l' équipe dirigeante.

Dans les sociétés cotées en bourse, caractérisées par une certaine diffusion de l'actionnariat, il existe un risque de spoliation des intérêts des actionnaires par les dirigeants (Berle et Means, 1932 ; Jensen et Meckling, 1976). Cette situation est transposable aux entreprises publiques, bien que celles-ci soient aux mains d'un actionnaire dominant l'Etat. En effet, la difficulté réside dans ce que le statut d'actionnaire de l'Etat est caractérisé par un laxisme, favorisant le développement de comportements opportunistes de leurs dirigeants.

En principe, divers mécanismes de contrôle limitent le comportement opportuniste des dirigeants (Shleifer et Vishny, 1997). En particulier le conseil d'administration, en tant qu'autorité légale chargée de ratifier et de contrôler les décisions des dirigeants, joue un rôle majeur dans la résolution de ces conflits d'intérêts (Fama et Jensen, 1983). Il constitue un mécanisme de gouvernance interne, dont l'efficacité n'est probablement

pas sans incidence sur la création de valeur et par conséquent, sur la satisfaction des actionnaires.

Cependant, au cours de ces dernières années, le fonctionnement de cet organe a été critiqué dans de nombreux pays notamment la France oü les rapports viénot (1995, 1999) ont essayé pour autant que faire se peut de réformer ce dernier en préconisant quelques règles admises comme des codes de conduite des dirigeants. Il est admis à travers ces codes que le conseil d'administration, du moins certaines de ses variables peuvent avoir une influence sur la performance de la firme.

L'analyse théorique du conseil d'administration attribue un rôle central aux administrateurs externes⁵ qui sont chargés de contrôler les dirigeants et de garantir la performance afin de préserver les intérêts des actionnaires. L'étude directe de la relation entre performance pour les actionnaires et pourcentage d'administrateurs externes révèle une influence positive (Baysinger et Butler, 1985 ; Rosenstein et Wyatt, 1990 ; Scott et Kleidon, 1994). Cette relation positive est également confirmée tant pour la performance passée que future, par Pearce et Zahra (1992), à partir d'un modèle stratégique⁶ expliquant la composition du conseil d'administration. Enfin, Hermalin et Weisbach (1991) montrent que les firmes dont les performances se dégradent ont tendance à accroître le poids des administrateurs externes.

L'influence de la composition du conseil d'administration sur la performance a été également mise en exergue à travers le pouvoir de révocation ⁷de ce dernier. Ainsi, Weisbach (1988) établit qu'il y'a une forte relation entre la performance réalisée et la probabilité de démission du dirigeant lorsque le conseil est dominé par des administrateurs externes. Charreaux (1991), prenant en compte les autres systèmes de

5 Ce sont des administrateurs qui n'ont aucun contrat avec l'entreprise dont ils occupent des sièges dans le CA. Cependant, ils peuvent ne pas être indépendants. Ces derniers désignent des personnes n'étant pas employées dans l'entreprise, n'ayant ni aucun intérêt dans l'entreprise considérée, ni aucun lien de familiarité avec un membre de l'équipe dirigeante ; ils peuvent tout au moins entretenir un lien d'amitié (Becht M. et alii., 2002, p.42).

6 Le modèle utilisé dans cette étude est d'ailleurs inspiré de celui de Pearce et Zahra.

7 Le conseil d'administration dispose en effet de deux leviers d'action pour assurer sa mission de contrôle : le pouvoir de révocation des dirigeants et le système de rémunération.

contrôle (notamment la discipline exercée par les marchés), conclue à une influence positive et significative du pourcentage d'administrateurs externes sur la performance des sociétés managériales et contrôlées.

La taile du conseil d'administration peut influencer la performance de l'entreprise. Elle se réfère au nombre d'administrateurs dans le conseil. Pearce et Zahra (1992) ont mis en évidence une relation positive entre la taille du conseil et la performance. De même, Dalton et alii. (1998) confirment cette relation et surtout pour les entreprises de petite taille. Par contre, Yermack (1996) met en évidence une relation négative entre la taille du conseil d'administration et la performance. Ce résultat est confirmé par Eisenberg et alii. (1998), par Godard (1999) en France et par Dalton et alii. (1998) aux Etats-Unis. Jensen (1993) soutient l'idée que les conseils d'administration composés d'un nombre élevé d'administrateurs, plus de sept ou huit membres, ne fonctionnent pas efficacement et qu'il est facile pour le dirigeant de les contrôler.

D'après cette divergence de la littérature, nous pouvons dire que l'impact de la taille du conseil sur sa capacité de surveillance et sur la performance est ambigu du fait de la divergence des résultats et des problèmes d'agence (Lipton et Lorsh, 1992).

Parmi les recommandations des rapports viénot, il est une dont les résultats des études empiriques divergent en l'occurrence le cumul des fonctions de président du conseil et de directeur général. Le débat concernant les effets du cumul de ces deux fonctions sur la performance de l'entreprise n'est pas tranché. Nlemvo Ndonzuau (2000) corrobore ce point de vue. En comparant deux groupes d'entreprises, le premier constitué d'entreprises dont les fonctions de président et de directeur sont assurées par une même personne et le second constitué d'entreprises où les fonctions sont séparées, et à partir d'un test de variance, Nlemvo conclue à une indifférence du niveau de performance entre les deux groupes.

D'autres caractéristiques du conseil d'administration tels que l'indépendance des administrateurs, le nombre de réunions du conseil, la présence de comités dans le conseil d'administration, influencent positivement la performance de la firme.

Une autre façon d'appréhender l'influence du conseil d'administration sur la performance est de recourir à une typologie des conseils qui fait intervenir deux dimensions, le pouvoir du conseil sur les dirigeants et l'activité du conseil. Pearce et Zahra (1991) distinguent ainsi quatre types de conseils : formel, contrôleur, dominant et participatif. Aux Etats-Unis Pearce et Zahra trouvent que les conseils appartenant aux types dominant et participatif conduisent à une meilleure performance. Ce n'est pas l'avis de Charreaux et Pitol-Belin (1992) qui, à partir du taux de rentabilité des capitaux propres comme indicateur de la performance, concluent qu'un conseil dominant ne conduit pas à une meilleure performance qu'un conseil du type formel.

Nous nous servirons des variables illustrées dans la revue de la littérature pour une application au cas des entreprises publiques camerounaises.

Le premier effet potentiel du gouvernement d'entreprise auquel on s'intéresse est relatif aux incitations (Mayer C., 1996). En effet, le conseil d'administration dans sa structuration met en place des systèmes d'incitations et de contraintes dont le but est d'atteindre de meilleures performances de la part de la technostructure⁸, au profit de toutes les parties prenantes au noeud de contrats. C'est donc un mécanisme participant à la gestion de l'entreprise.

H1/ Le conseil d'administration, à travers ses attributs (composition, caractéristiques, structure et processus), développe des systèmes d'incitations et de contraintes à l'égard de la technostructure et qui ont pour objet de réduire les coûts d'agence associés associés à l'opportunisme des dirigeants.

8 Elle désigne l'équipe dirigeante dans l'entreprise. Elle est constituée généralement de cadres supérieurs qui prennent les grandes décisions engageant la vie de l'entreprise.

H2/ Le conseil d'administration, à travers ses attributs (composition, caractéristiques, structure et processus), développe des systèmes d'incitations et de contraintes à l'égard de la technostructure et qui ont une influence sur la performance de l'entreprise.

Pour arriver à la vérification de nos propositions de recherche, nous avons retenu au départ 60 entreprises qui remplissaient les critères d'appartenance au secteur public ou parapublic. Seulement 34 de ces entreprises (échantillon statistique) ont pu faire l'objet de traitement.

Les données y relatives proviennent, pour les indicateurs de performance de l'exploitation des déclarations statistiques et fiscales (DSF) déposées par ces entreprises à la Direction Nationale de la Statistique sur une période de trois ans ; et pour les attributs des conseils d'administration de l'exploitation de 120 rapports des réunions de cet organe, disponibles à la Commission Technique de Réhabilitation⁹ (CTR). Dans l'un et l'autre cas, la collecte des données s'est effectuée au moyen de protocole de collecte d'informations figurant en annexe.

PREMIERE PARTIE
LA GESTION DE L'ENTREPRISE PUBLIQUE :
FONDEMENTS THEORIQUES ET EXPERIENCE
CAMEROUNAISE

Chapitre I

L'entreprise publique et son système de gestion

I- Définitions et justifications de l'existence des entreprises publiques

I-1 Tentative de définition de l'entreprise publique

La communauté européenne quant à elle définit les entreprises publiques comme <<celles sur lesquelles, l'Etat peut exercer directement ou indirectement une influence dominante. » Eu égard la diversité caractérisant l'entreprise publique, on peut néanmoins dire que l'entreprise publique << se présente d'une manière générale comme

11 Le secteur public est constitué en effet des établissements administratifs, des sociétés d'Etat et d'économie mixte qui toutes deux participent de ce qu'on appelle entreprises publiques. Nous utiliserons indifféremment les expressions secteur public et entreprises publiques tout au long de notre exposé.

une forme originale de production de biens et services à mis chemin entre les administrations d'Etat et les entreprises privées » (Douanla, 1993). Ceci traduit l'idée que l'entreprise publique, du fait qu'elle soit l'émanation de l'ensemble des citoyens est soumise aux autorités politiques et en même temps, elle se doit d'optimiser l 'allocation de ses ressources. C 'est aussi cette idée qui conduit à la pluralité des définitions suivantes de l'entreprise publique.

Selon Chevalier F. (1979), l'entreprise publique est une entreprise produisant des biens et services en vue de leur vente à un prix qui doit couvrir approximativement leur prix de revient, mais qui est la propriété de l'Etat ou placée sous son contrôle. Anastassopoulos J.P (1980) pense que l'entreprise publique est une organisation ayant pour objet de produire et de vendre des biens et services et dont l'Etat a la responsabilité. Durupty M. (1986) propose une définition beaucoup plus large en partant de trois approches : l'approche normative confère à certaines entreprises publiques un caractère légal ou réglementaire et fonctionnent dans un but de contrôle. D'autres ont un caractère jurisprudentiel et correspondent à une tentative de légalisation des flux de passage alternatif du secteur public au secteur privé ou inversement. Enfin, les dernières ont un caractère plus économique, voire plus gestionnaire et s'efforcent de restituer les caractères spécifiques des entreprises publiques par rapport aux entreprises privées.

La multitude de définitions et d'approches de l'entreprise publique est révélatrice de la complexité du secteur dont elle relève (secteur public), notamment aux plans de sa gestion et de ses obj ectifs. Si l 'on retient les deux éléments suivants : la structure du capital de l'entreprise et le contexte légal et réglementaire, nous pouvons dire avec Darbelet et Laugine J.M (1984) que l'entreprise publique est une entreprise dans laquelle tout ou partie du capital et du pouvoir de décision appartient à une collectivité publique, c'est-à-dire l'Etat, une région, un département ou une commune. C'est sous cette approche que sera abordée l'entreprise publique tout au long de ce travail.

I-2 Justifications de l'existence des entreprises publiques

L 'accent est mis ici sur le débat relatif à l 'intervention de l 'Etat dans l 'activité économique. Pour les uns, l'Etat est un simple arbitre et doit laisser le marché s'autoréguler, c'est la main invisible d'Adam Smith. Une autre thèse veut que l'Etat assure la restauration de l'équilibre du marché en cas d'altération de ce dernier. Cependant, outre ce débat une autre justification de l'entreprise publique est sa mission de service public.

C'est la continuité de l'approche classique ; ainsi, la notion de bien collectif constitue le fondement du justificatif de l'entreprise publique pour les économistes du courant néo-classique. Avec la notion de monopole naturel, les néo-classiques parviennent à regrouper les activités selon que celles-ci doivent être nationalisées ou confiées au

13 Pour une illustration, voir Douanla (1993), Contribution à la connaissance des causes des difficultés des entreprises du secteur public et parapublic au Cameroun, thèse de doctorat 3è cycle en Sciences Economiques, Janvier, p.23

secteur privé. Les activités jugées ne pas revenir au secteur privé sont ainsi concentrées entre les mains de l'Etat, généralement sous la forme de monopole justifiant ainsi l'existence, à tout au moins sur le plan économique, de l'entreprise publique.

Les degrés d'intervention de l'Etat, sous la forme de l'entreprise publique, se font ainsi à quatre niveaux.

L'Etat est le garant du respect des règles du jeu de l'économie de marché, qui peuvent être remises en cause à tout moment. Il convient alors, non seulement de créer un corps de législation assurant le respect des règles de la concurrence, mais aussi et surtout de nationaliser des entreprises ou des secteurs produisant à rendements constamment croissants.

Deuxièmement, les cas de défaillances, de lacunes du marché peuvent impliquer une intervention de l'Etat dans la vie économique. L'Etat peut ainsi assurer la production des biens collectifs.

De plus, l'Etat peut jouer un rôle de tuteur des préférences individuelles des consommateurs, on parlera alors de biens et services sous-tutelle. Deux motifs principaux justifient la mise en tutelle d'un bien : l'information disponible au niveau des consommateurs est insuffisante, l'Etat doit alors, par contrainte ou par incitation, orienter les choix de ces derniers. Dans un second temps, les effets externes étendus (interdépendances entre centres de décision et non sanctionnées dans le système des prix) conduisent à la mise sous-tutelle du bien impliqué.

Enfin, le rôle de répartition des ressources est dans la vision néo-classique confié à l'Etat parce que garant de l'intérêt général, d'où son éventuelle intervention dans l 'activité économique.

La partialité de la justification du secteur public, notamment l'incapacité du courant néo-classique de rendre compte de l'existence d'une large part du secteur public productif dans la quasi-totalité des pays (Nioche J.P. , 1979 ), ainsi que l'absence de dimension organisationnelle dans l'analyse sont les principaux griefs à l'approche néoclassique. Cela traduit les difficultés qu'il y'a à dégager à partir de cette doctrine, une justification et une définition pertinentes de l'entreprise publique ; d'où le recours à des approches plus denses en l'occurrence l'approche keynésienne.

Keynes préconise l'intervention de l'Etat au moyen de la dépense publique afin de restaurer les différents équilibres du marché détériorés à la suite de crises. La théorie keynésienne apparaît en effet dans les années 1920-1930, années de crise et s'interprète comme une légitimation de la nécessaire intervention de l'Etat dans l'activité économique dans le but de redonner vie au marché. L'analyse keynésienne est fondée sur le modèle de la demande agrégée. Elle part des insuffisances de l'analyse classique dont l'optimum économique est loin de l'optimum social, notamment en matière d'emploi. Les keynésiens définissent la notion d'intérêt public qui se situe au dessus des mécanismes microéconomiques et justifient ainsi la gestion publique des affaires. Les entreprises publiques sont alors perçues comme l'épine dorsale d'un processus socio-économique qui prend en compte les problèmes d' équilibre macroéconomique.

Dans la théorie keynésienne, l'Etat est considéré comme un agent économique agissant au nom de la société et utilisant au besoin la contrainte. L'Etat doit dépasser son rôle d'arbitre, car il est l'émanation d'une volonté générale, pour assurer la régulation du système économique dans son ensemble. Les entreprises publiques font donc partie de l'ensemble des politiques mises en oeuvre par l'Etat pour y parvenir. Ces entreprises doivent alors concourir à la maximisation de l'utilité sociale.

L'investissement est aussi au coeur de la théorie keynésienne. L'Etat doit en effet chercher, par l'intermédiaire de ses entreprises, à limiter les faiblesses conjoncturelles de l'investissement privé par des augmentations de la formation brute du capital fixe des entreprises publiques.

Pour comprendre le développement marxiste relativement à l'interventionnisme étatique dans l'activité économique, il convient de rappeler d'abord le conflit qui oppose la classe ouvrière aux capitalistes. En effet, les capitalistes ou la classe dirigeante dans leur processus d'accumulation du capital exploitent les prolétaires, ce qui conduit ces derniers à des soulèvements. Pour les marxistes, la création d'un

secteur public n'est donc rien d'autre que l'accumulation excessive du capital entre les mains des personnes privées.

L'industriel développe un capital en vue de maximiser son profit. Cependant la réalisation de cet objectif est contrecarrée par divers facteurs. Il est par exemple impossible d'augmenter trop fortement le taux d'exploitation des travailleurs, en raison notamment de la lutte qu'ils mènent en vue de diminuer ce taux. Ainsi, l'accumulation du capital conduit à une baisse des profits. L'Etat qui est l'instrument de la classe dirigeante, c'est-à-dire des capitalistes, s'approprie une partie du capital de l'économie en se contentant de sa mise en valeur réduite ou de sa gestion simplement équilibrée voire déficitaire. Ce sacrifice consenti par l'Etat permet de relancer l'exploitation des capitalistes privés, car si l'Etat produit une plus-value, il renonce à se l'approprier. Pour les marxistes, l'Etat perd ainsi sa qualité d'arbitre, de médiateur neutre que lui reconnaissaient les deux courants de pensée précédents. C'est un Etat de classe qui se veut à la disposition de la classe dominante en socialisant les coûts alors que les profits restent privés. Les entreprises publiques ne sont alors que des outils permettant de réaliser des transferts de valeur au profit du secteur privé.

D'après Bon et Loupe (1977), c'est la mission de service public qui est le véritable motif de l'existence des entreprises publiques. Cependant, il pèse sur cette notion une ambiguïté foncière. Pour les uns il est générateur de la cohérence d'un ensemble juridique, tandis que pour les autres, il est le noeud d'une certaine conception de la société civile toute entière et l'enjeu de la cohésion sociale. La crise aidant, ce concept a souvent été dramatisé, remettant ainsi en cause la notion même de service public. Elle s'est ainsi fait de fervents ennemis (Devolvé, 1985 ; Pisier, 1986) qui l'accusent d'être foncièrement liberticide d'une part, et d'autres parts elle aura eu des défenseurs chaleureux qui en font un véritable symbole des valeurs républicaines (Regourd, 1987 ; Chevallier, 1976, 1984, 1994).

En deçà de ce combat toujours présent dans l'idéologie comme dans les discours scientifiques, la loi du marché fait inexorablement peser sur le service public le poids

d'exigences qui le contraignent, le contiennent et viennent jusqu'à changer son appellation, et donc sa signification.¹⁴

Alors la question se pose, qui semble naïve, mais qui est impérative. Que faire du service public, de ce service public qui se réduit à une expérience spatialement limitée (le service public à la camerounaise) et temporellement discutée (notion du passé voire dépassée). Faut-il y renoncer, le moderniser, le repenser ? La question est vaste et complexe, les réflexions nombreuses et diverses. Toute fois, il existe une voie qui a été singulièrement délaissée (Espagno D., 1997) celle de l'analyse des sources de la notion de service public. Si cette perspective ne peut constituer une investigation complète du sujet, elle est cependant susceptible d'apporter des éclaircissements.

Le service public désigne une activité d'intérêt général prise en charge par une personne publique ou privée pour le compte d'une personne publique (Espagno D., 1997) - définition classique mais qui ne détermine qu'un aspect de la notion. - Il convient cependant d'admettre que cette notion contient intrinsèquement certaines dimensions qu'il faudrait retrouver.

L'élément déterminant et fondamental de la notion de service public, c'est le collectif. Dès l'analyse étymologique, on perçoit qu'elle ne véhicule en aucune manière une dimension individuelle. Or le critère collectif n'est pas né de la doctrine de service public. Il est le fruit d'une perception lointaine, relevant d'une certaine conception de la vie en société. Dans cette perspective, l'une des premières sources à laquelle il convient de revenir est constituée par l'approche de la dimension collective.

Outre la dimension collective, le service public est également fondé par le bien commun. Une étude de la notion de communauté dans le cadre du service public supposerait que l'on s'attache à l'analyse des autres notions de bien commun et d'intérêt général. De plus il appelle effectivement des dimensions essentielles différentes du concept de collectivité.

L'exploration des sources originelles du service public se fera au détour de l'analyse des dimensions collective et communautaire de la notion.

Il existe plusieurs manières d'aborder le phénomène collectif. Nous nous intéresserons notamment sur la perception philosophique du collectif au travers des pensées platonicienne et aristotélicienne. Le propos peut paraître étonnant pour une étude des sources de la notion de service public. Pourtant, l'analyse des perceptions platonicienne et aristotélicienne du phénomène collectif permettront de mieux appréhender comment, dès l'antiquité, le collectif a été pensé comme un élément fondamental de l'organisation politique et économique.

Le concept de collectif n'est pas explicitement énoncé chez Platon. Pour ce dernier, la Cité naît d'une nécessaire association politique à laquelle les hommes ont été confrontés afin de faire face aux difficultés de la vie. Ainsi donc, de manière brève, l'idée d'une nécessaire association suppose que l'homme ne puisse pas affronter seul les pièges de la vie. En revanche, par le biais du groupe, les difficultés s'estompent. Dans La République, Platon explique que des nécessités de la vie naît l'association politique. Dans un premier temps, l'association politique est une association naturelle, voire spontanée. Il s'agit alors de la Cité nature. Dans un deuxième temps, la Cité nature ne suffisant plus aux exigences des hommes, il convient de construire la Cité juste, la callipolis. Celle-ci suppose l'existence d'un certain nombre de règles de vie, la mise en place d'un système d'éducation. En bref, une réelle organisation de la communauté, que nous avons l'habitude de désigner actuellement par la satisfaction de l'intérêt général qui est la mission principale de la Cité de Platon et dont le reflet est l' entreprise publique.

15 Nous distinguons les sources originelles des sources récentes comme l'intérêt général ou encore la solidarisme. Pour cette dernière notion voir les travaux de Durkheim.

A l'opposé de Platon, Aristote fait de la dimension communautaire le fondement de sa vision de la Société. L'élément fondamental connu de tous est le postulat selon lequel «l'homme est par nature un animal politique. » Cette célèbre affirmation constitue une reconnaissance explicite de la dimension communautaire ; elle signifie que l'homme est un animal destiné par nature à vivre en Société.

A partir de ce postulat, Aristote démontre que la Cité est le système le plus favorable à l'épanouissement de la communauté et de ses membres. De ce fait, l'organisation politique et économique dépend entièrement de cette dimension collective garantie par l'intervention de l'Etat dans l'économie au moyen des entreprises publiques.

La matérialisation politique, juridique et économique du collectif se manifeste notamment, par l'institution d'un certain nombre de grands services administratifs qu'il convient de désigner par l'expression grands services publics. La dimension collective peut ainsi être considérée comme une véritable source de la notion.

Ce sont les liens qui se tissent entre la notion thomiste de bien commun (Gilson, 1930,1948 ; Michel, 1931 ; Chenu, 1993) et la notion de service public, parce que particulièrement significatifs en tant que source du service public, qui seront mis en évidence ici. Alors que chez les philosophes grecs l'objectif de l'homme doit être d'atteindre le bien, chez le philosophe chrétien, l'ultime but de l'homme consiste en l'atteinte du bien commun. Cette notion qui vient relayer celle du bien naturel et individuel est une des clés de voûte de la doctrine thomiste. La question est alors de savoir dans quelle mesure le bien commun peut être une des composantes de la notion de service public ?

Le concept de bien commun, en jouant le rôle de principe philosophique dans la doctrine de l'Eglise, a eu pour conséquence de contribuer à la mise en place d'un certain esprit de solidarité. En ce sens, il apparaît comme un élément générateur du service public.

Le bien commun exerce d'un point de vue des sources une influence sur celle de service public dans la mesure où elle met à jour une perception particulière de la solidarité et de la réciprocité, éléments déterminants du service public.

A bien des égards, la notion thomiste apparaît comme l'expression religieuse d'un concept, l'intérêt général, que l'on retrouve dans la définition de la notion de service public. Or si l'on peut parvenir à poser le principe selon lequel le service public consiste, notamment en la satisfaction de l'intérêt général, c'est parce qu'avant l'intérêt général il y'a eu le bien commun. C'est à partir de cette doctrine du bien commun qu'un certain nombre de solidarités se mettent en place et que l'Etat prend en charge des pans entiers de la question sociale.

Charité, fraternité, solidarité (Chevallier et alii., 1992), sont trois des éléments instillés par la doctrine du bien commun et que l'on retrouve implicitement dans la notion de service public. En ce sens, le principe du bien commun semble être générateur de l'idée de service public et plus particulièrement de l'approche théorique du service public. Il est en effet difficile d'aborder la question du service public en excluant celles de l'intérêt général et du bien commun.

II- Les systèmes de gestion du service public

Une fois précisées les définitions et les différentes justifications de l' existence des entreprises publiques, il paraît désormais important de savoir quelles méthodes et outils utilise-t-on pour en assurer la gestion. Tel est le leitmotiv de cette deuxième section ; ceci dit, avant d'en arriver là nous proposons que soit revisité le concept de gestion lui-même dans sa globalité avant d'en définir les contours pour ce qui est des entreprises du service public.

II-1 L'existant en matière de gestion d'entreprise

Il nous est essentiellement fourni par la théorie des organisations et fait apparaître deux tendances : une gestion traditionnelle appréhendée par le taylorisme et faisant référence aux exigences d'augmentation de rendement dans les ateliers d'usines industrielles et de l'autre côté, après les années 70 notamment une gestion de la firme se voulant plus modernisée. C'est cette deuxième tendance qui va susciter la naissance

du concept de gestion stratégique, suite aux contributions des chercheurs de la Harvard Business School (HBS) et d'Igor Ansoff (1965). L'expression de gestion stratégique est alors substituée à celle de « politique générale de l'entreprise » encore assimilée par certains chercheurs à la « gestion prévisionnelle. »

Elle est constituée respectivement de l'organisation scientifique du travail (OST), de la prise en compte progressive du management et de l'introduction de la rationalité dans la conduite de la firme.

C'est l'invention de Taylor F.W. qui a ainsi eu le mérite de formaliser la science de l'organisation. Son oeuvre va par la suite être revue et augmenter par Henry Ford.

F.W. Taylor développe le système des salaires aux pièces et étudie les éléments ayant trait à la productivité, à la qualité du travail, au moral des travailleurs et à la façon de les rémunérer. Cette analyse débouche sur les cinq principes de l'organisation du travail que voici :

17 Le << rapport de production fordien >> désigne les conditions particulières de production des biens suscitées par la rationalisation taylorienne et fordienne du travail et de la production.

¹⁸Le<< rapport salarial fordien >> désigne ce qui a trait aux modalités institutionnelles et concurrentielles de fixation des salaires et des revenus secondaires.

19 La << configuration fordienne de la division sociale du travail >> désigne les contours du fractionnement et du sectionnement de l'appareil productif.

masse. Les secteurs ainsi concernés sont ceux de l'automobile, le logement et plus généralement les biens d'équipement des ménages.

La rigidité du système (Ansoff I., 1965) est le principal reproche fait à l'O.S.T, que ce soit dans l'optique de Taylor ou de Ford, d'où le recours aux principes de management pour le combattre.

II-1-1-2 La dimension management de la gestion d'entreprise

Elle est entendue comme << le processus d'accomplissement des objectifs de l'entreprise par le personnel >> (Besong M., 1988). C'est donc l'ensemble des moyens à mettre en oeuvre pour déterminer l'orientation de l'entreprise et la guider vers ses objectifs qui est mobilisé ici. Ansoff I., (1965) la compare ainsi à << un vaste complexe d'activités comportant études, décisions, communications, direction, motivation, mesures et contrôles. >> Les pionniers du management (Fayol H., 1841-1925 ; Mayo E., 1880-1949) estiment que c'est le processus opérationnel qui se prête le mieux à la compréhension de l'entreprise à travers une étude globale de ses fonctions. C'est Fayol qui en distingue les toutes premières : planifier, organiser, commander, coordonner et contrôler (P.O.D.C) tandis que Drucker F. les regroupe en cinq catégories : la fixation des objectifs, l'organisation du travail, la motivation, l'évolution de la firme et le développement du personnel. Le tableau suivant en illustre les techniques.

	Face à l'avenir	Face aux clients	Face à l'environnement	Face à l'obj ectif interne
Techniques	Planification	Marketing	Marketing Mutisme	Contrôle Paternalisme

La lecture de ce tableau nous enseigne que la planification, catalogue des actions à entreprendre dans tous les domaines de la vie de l'entreprise, s'impose à celle-ci afin

de prévenir les mutations de l'environnement. Le marketing lui permet d'avoir une bonne perception des attentes de la clientèle, et face à l'environnement il permet de procéder à une exploration permanente du marché. L'organisation interne quant à elle combine les techniques de contrôle et les comportements pécuniairement paternalistes.

II-1-1-3 L'approche rationnelle de la gestion d'entreprise

Elle fait la part belle aux techniques quantitatives de gestion. Deux catégories retiendront notre attention : les modèles de gestion en environnement certain et les modèles en avenir aléatoire.

La prévision est un élément clé de tout processus de gestion. Elle permet de prévoir l'évolution de l'environnement de l'entreprise à travers tous les facteurs pouvant exercer une influence sur ses résultats. On dispose à cet effet de techniques quantitatives et qualitatives et/ou endogènes et exogènes.

Les techniques quantitatives sont basées sur l'étude des données chiffrées caractérisant une variable économique permettant ainsi de mettre en évidence des régularités susceptibles de se produire et à partir des quelles il est concevable de faire des prévisions sur l'état futur de cette variable. Les méthodes qualitatives recourent partiellement à des données chiffrées, mais elles procèdent beaucoup plus par intuition.

Les techniques endogènes de prévision ne retiennent que le temps comme variable explicative de l'évolution des phénomènes tandis que les techniques exogènes prennent en compte d'autres variables en plus du temps.

La programmation revêt deux formes : la programmation mathématique recouvre un ensemble de techniques d'optimisation sous contraintes, et la programmation dynamique elle s'impose lorsque la décision change de période en période.

C'est en effet la situation la plus récurrente en matière de gestion d'entreprise. En cas de possible probabilisation de l'environnement, l'analyse de Bayes est indiquée pour la prise de décision, pendant que la théorie des jeux s'adapte en situation non probabilisée. Les critères de Laplace, Wald, Hurwicz et Savage constituent en ces cas de meilleurs techniques face au choix des investissements.

Les modèles de gestion rationnelle en traitant de la prévision, de la programmation et de l'incertitude permettent d'engager le pas vers une gestion moderne de l'entreprise.

II-1-2 L'approche modernisée de la gestion d'entreprise

Elle s'articule autour de trois principaux points ayant tous en commun la caractéristique de mettre à la disposition des entreprises de nouvelles voies pour faire face à l'instabilité de plus en plus soutenue de l'environnement.

La stratégie fait son apparition dans le domaine de gestion d'entreprise avec l'ouvrage²⁰ pionnier d'Igor Ansoff publié en 1965. Il s'agit en effet de la manipulation d'un ensemble de quatre grandes masses²¹ ayant une influence certaine sur les décisions d'envergure que l'entreprise est amenée à prendre pour, selon les cas, préserver sa survie, se redresser ou poursuivre son développement. Ainsi, << faire de la stratégie consiste donc, essentiellement à placer l'entreprise dans une position - notamment à l'égard des forces concurrentielles - telle qu'elle puisse dégager durablement une performance jugée suffisante par les dirigeants et autres parties prenantes (actionnaires, personnel, banques...) » (Martinet A., 1987). La diversité des outils utilisés ainsi que l'éparpillement des plans où se situent les auteurs des diverses contributions théoriques et pratiques fait de la pensée stratégique une discipline disparate en dépit de sa relative jeunesse. C'est sans doute dans ce mouvement que s'inscrit le management stratégique défini << comme la formulation de l'exécution de plans mettant en relief les activités touchant à ce qui est vital, répandu et d'une

21 Selon Charles Martinet, (1987), il s'agit du projet du groupe dirigeant, de l'environnement économique, des compétences, des ressources de l'entreprise et enfin des obligations et pressions sociales externes.

importance permanente pour l'organisation. » Le schéma qui suit en présente les différentes articulations.

D'après la figure, les objectifs de l'organisation se définissent dans le cadre de la planification stratégique. La mise en oeuvre de l'exécution de la stratégie, c'est-à-dire engager vis-à-vis de l'environnement des manoeuvres stratégiques découlant des orientations choisies et adoptées, ne peut parfaitement s'opérer que par l'étude des compétences managériales et aptitudes de l'entreprise.

La nécessité d'adopter un nouveau management fait suite à la montée ainsi qu'à la persistance des turbulences de l'environnement. En référence aux quatre éléments évoqués précédemment lors de l'étude du management traditionnel, le tableau suivant montre les nouvelles méthodes adoptées pour la gestion d'entreprise.

	Face à l'avenir	Face aux clients	Face à l'environnement	Face à l'organisation interne
Techniques	Projet d'entreprise mobilisateur	Vente	Marketing Communication	Motivation active Action à tout prix

Nous remarquons que le marketing perd son prestige face à la clientèle, on lui préfère désormais la vente au sens de Bloch, Hababou et Xardel (1986) pour qui << vendre c'est se taire. >> L'entreprise doit être capable de saisir, au travers d'attitudes, de critiques, de signes plus ou moins perceptibles les véritables attentes des clients et au delà celles du marché. Cependant, le marketing conserve sa mission d'exploration face à l'environnement. Et face à l'organisation interne, l'accent est désormais mis sur la motivation du personnel plutôt que sur l'amélioration des conditions de travail au sens strict.

Selon la théorie behaviouriste (Cyert et March, 1970) l'entreprise est un système dont l'équilibre est sans cesse remis en question du fait des variations que subit l'environnement. Il convient de ce fait, comme le pense Tabatoni P., (1974), que les entreprises attaquent l'environnement au lieu de seulement chercher à s'y adapter. Cela participe de la flexibilité offensive²² de l'entreprise.

Le processus d'innovation en constitue le nerf. C'est << la mise en application originale et porteuse de progrès d'une découverte, d'une invention ou tout simplement d'un concept >> (Barreye P-Y., 1976). On lui assigne plusieurs objectifs, qui résumés, amène à distinguer les innovations à caractère imitatif des innovations absolues ou innovations de rupture. De ce qui précède, on retiendra que la flexibilité offensive traduit l'aptitude de l'entreprise à modifier l'environnement par la production et la

distribution des nouveautés viables sur le plan commercial, afin de dégager un avantage comparatif par rapport à la concurrence (Tsafack R., 1992).

II-2 Les articulations de la gestion du service public

La sous-section précédente nous a permis de revisiter le concept de gestion, on a ainsi pu mettre en évidence ses deux principaux aspects, le traditionnel et le modernisé notamment. Cependant, il faut dire que les techniques, telles qu'elles ont été développées faisait plus référence à la gestion des entreprises privées qu'à celle des entreprises produisant des biens collectifs, donc publics. Il est alors intéressant pour nous de savoir ce qu'il en est de cette catégorie d'entreprises. Nous examinerons, pour ce faire, tour à tour, les spécificités de la gestion publique par rapport à la gestion privée et les différentes fonctions (quatre) de gestion de l'entreprise publique.

II-2-1 Les faits non marchands

Deux points ressortent particulièrement pour aborder les spécificités de la gestion publique dont l'accroissement de la diversité et de la complexité des biens concernés par ce type de gestion (ceux relevant de l'Etat) a conduit à la qualifier par une négation : le non marchand.

Une organisation à but non lucratif (OBNL) est une organisation dont le mobile d'action n'est pas un avantage monétaire proportionnel à la cotisation de chacun de ses membres. Cette organisation - publique ou privée - produit des biens ou des services au profit de ses adhérents ou de ses non-adhérents. L'adhésion étant cependant volontaire ou obligatoire. Toutes les organisations publiques relèvent de cette catégorie. Mais il existe aussi des grandes OBNL privées, c'est le cas des mutuelles d'assurance, des coopératives de production ou d'achat, des organisations caritatives, des syndicats, des clubs, etc. Les OBNL sont aussi appelées institutions non marchandes (INM).

Deux singularités caractérisent les biens collectifs purs : la non-rivalité et la non-exclusion. La non-rivalité signifie qu'un bien disponible pour un individu l'est aussi pour tout autre, sans modification de la quantité disponible pour chacun. La non-exclusion signifie que tout consommateur se trouvant dans un espace donné, et éventuellement sous réserve de sa capacité à être consommateur accède librement à l'usage de ce bien. Il faut cependant signaler avec Samuelson P. que, le fait que le bien soit disponible pour tous n'implique pas le même degré de satisfaction.

Ces deux caractéristiques permettent alors de faire la différence entre les biens publics et les biens privés. Pour les derniers, la demande totale d'un bien s'obtient en additionnant horizontalement les demandes individuelles, ce qui signifie que pour satisfaire une demande supplémentaire il faut accroître la production. Au contraire, pour un bien public, la demande totale s'obtient en additionnant verticalement les demandes individuelles ; une demande supplémentaire non seulement ne nécessite pas une augmentation de la production, mais encore elle permet d'abaisser le coût moyen par consommation. Le tableau suivant résume bien ce mécanisme.

Biens

Variables

Bien privé pur

Bien public pur

Quantités consommées

^q1, ^q2, , ^qi, ,^qn

~ qi = q_t

i = 1

q1 = ^q2=

=^qn = q_t

Prix

^p1, ^p2, , ^pi, ,^pn

p1 =^p2=

= ^pi....=^pn=cm

E pi = CT

i= 1

p : prix ; qt: quantité totale ; q: quantité ; CT : coût total ; c: coût ; cm: coût marginal.

Les biens publics purs existent rarement. En revanche, il existe de nombreux biens qui possèdent simultanément tel ou tel attribut de bien collectif et de bien privé : il s'agit des biens collectifs mixtes²³.

En ne retenant que deux catégories, les biens privés et les biens collectifs et deux organisations de production (entreprise et INM), il apparaît la distinction suivante entre la gestion des entreprises publiques et celles du domaine privé.

Organisation

Public

Privée

Cahier des charges

Concurrence

Monopole

Indicateur de succès

Le graphe nous indique que le cahier de charges et le monopole sont les deux modes de gestion qui relèvent du domaine des entreprises publiques.

Nous articulerons notre propos autour de quatre principales fonctions qui singularisent le mieux la gestion des biens collectifs. Il s'agit notamment de la tarification, du marketing, de la gestion des achats et de la gestion des ressources humaines (GRH).

Les objectifs poursuivis par la tarification sont divers et parfois contradictoires ; les plus souvent cités sont le bien-être et la solidarité. Dans le premier cas, l'usager doit couvrir le coût pour la collectivité ; dans le second, la tarification est l'occasion d'un transfert de richesses des plus riches vers les plus pauvres. Avant d'analyser ces objectifs, attardons nous quelque peu sur les généralités de la tarification.

La recherche du bien-être impose que chacun paye le coût de sa consommation ce qui conduit l'INM à fixer tous les prix au niveau du coût marginal. Il lui revient donc de

calculer les coûts marginaux de ces diverses productions en y incluant, le cas échéant, les coûts que son activité fait supporter à la société.

Si la référence est faite à la solidarité, la tarification va se faire influencer par les subventions. Tantôt certains usagers subventionnent d'autres usagers ; ces subventions croisées sont invisibles de l'extérieur tant que l'INM a un monopole public. Tantôt les subventions proviennent du budget général. Dans ce dernier cas, elles peuvent être suffisantes pour que le service soit gratuit. Cependant quelles que soient leurs formes, les subventions posent les problèmes d'efficacité économique, de la réalité de la solidarité et de la liberté individuelle.

L'amélioration de la gestion du service public est susceptible de s'opérer au moyen de son marketing. Cependant dans le service public il a plutôt un souci de la légitimation du secteur public.

Les institutions ont le devoir de rendre des comptes à leurs mandants, l'information va constituer de ce fait un moyen de démontrer que les dirigeants ont bien interprété les désirs des mandants, voire défendu leurs véritables intérêts, cependant qu'ils n'en ont pas tous une claire conscience.

L'acheteur public, du fait de l'importance des achats effectués par les diverses autorités publiques représentant une grande part de la demande nationale, est de loin le premier. Il convient donc d'en analyser le processus.

Deux principaux objectifs sont visés : l'obtention du prix le plus bas et l'équité entre les offreurs.

En référence à ces objectifs, on distingue aujourd'hui quatre modes de passation des marchés publics.

C'est le mode de passation le plus ancien et le plus rigoureux. L'adjudication ouverte et l'adjudication fermée sont ses deux composantes. Dans la première, tout fournisseur peut soumissionner ; alors que dans la seconde, le soumissionnaire doit au préalable avoir été retenu. Indifféremment du cas de figure, quatre conditions sont obligatoirement remplies.

Cette démarche se rencontre très peu souvent. Elle a cependant le mérite d'être moins contraignante que les deux précédentes du point de vue des formes à respecter, elle

garanti aussi une plus grande autonomie. Elle n'assure pas l'égalité entre tous les fournisseurs aussi son utilisation est limitée.

L'existence de monopole au niveau des fournisseurs et la faible importance de l'achat entraînent la disparition de toutes les procédures suscitées. L'acheteur public n'est plus qu'un acheteur ordinaire qui paie le prix qu'on lui demande.

Elles sont nombreuses et constituent ne pas toujours à proprement parler des dérogations.

La participation à une centrale d'achats : elle est comparable, du moins en partie à un achat sur facture. L'acheteur public commande ses fournitures à une centrale publique d'achats.

La commission d'enquête : elle doit s'assurer que l'acheteur public ne fait pas trop la part belle au fournisseur.

La négociation : elle est spécifique au secteur. Ainsi, les hôpitaux et les hospices publics peuvent en être autorisés par décision préfectorale.

Dans la quasi-totalité des pays, les services publics constituent pour la plupart d'entre eux de véritables entreprises de main-d'oeuvre. D'où l'intérêt qu'il y'a à observer comment se fait la gestion de cet important patrimoine. Théoriquement, l'organisation de la fonction publique obéit à deux systèmes : celui de la carrière et celui de l'emploi.

Ici le fonctionnaire est recruté à un certain niveau dans un corps et dans un grade donnés. Il peut ensuite monter dans la hiérarchie en fonction de l'appréciation de ses résultats et dans des proportions plus ou moins fixées. Les techniques de recrutement dans ce système encouragent le mérite, tant à l'entrée qu'à l'intérieur. Le concours s'avère donc être la technique la plus indiquée.

Dans ce système, l'agent est recruté pour occuper un poste bien déterminé, dans lequel il reste pour une période fixée ou indéfinie et sans aucune évolution, sauf les augmentations de traitement, qui peuvent être liés à l'ancienneté ou aux performances. Les techniques de recrutement utilisées sont la sélection des agents et le recrutement automatique. Ce dernier est le plus présent et consiste à embaucher tous les candidats titulaires d'un certain diplôme.

Au terme de ce chapitre théorique se rapportant aux fondements et aux modes gestion des entreprises publiques, les leçons suivantes mérites d'être retenues. Premièrement, l'entreprise publique est une composante importante du tissu économique tant du point de vue du courant classique que de celui des marxistes en passant par les keynésiens. Deuxièmement, ses modes de gestion se différencient nettement de ceux appliqués dans les entreprises privées, même si l'objectif à la fin est quasiment le même. Qu'en es-il de la gestion des entreprises du secteur public au Cameroun, évidemment au regard de ce qui a été développé sur le plan théorique ? C'est la question à laquelle se propose de répondre le chapitre suivant consacré exclusivement à l'exploration du secteur public camerounais.

Chapitre II

La conduite des entreprises publiques camerounaises :
les déficits de gestion

Au lendemain de l'indépendance, la nécessité de prendre en main notre économie s'est imposée. Il est trivial de dire que les années d'avant indépendance sont caractérisées par une mise à l'écart des nationaux de la vie politique et économique du pays. En raison de l'absence, mieux du manque de mâturité de l'initiative privée, ce rôle d'impulsion de l'économie va être pris en charge par l'Etat au moyen de la création de nombreuses entités économiques et juridiques que l'on regroupe sous le vocable d'entreprises publiques. Ce vaste mouvement est animé par ce qui était appelé à cette époque là libéralisme planifié.

Il faut dire aussi que cela aura valu d'énormes sacrifices, notamment sur le plan financier. En effet, la mise en place des entreprises publiques camerounaises a nécessité près de 750 milliards²⁴ de Francs CFA. Cependant, dès les années 80, le contexte de délabrement de l'économie, sur les plans international et local, aidant, l'on va s'apercevoir que ces dernières sont en difficulté.

Notre objectif principal dans ce chapitre deuxième est, après avoir de façon théorique justifier l' existence et la gestion des entreprises publiques dans le précédent, de dresser un bilan complet de la situation des entreprises publiques depuis leur création jusqu'à nos jours. Pour ce faire, il convient de présenter comment s'est opérée la gestion des entreprises publiques camerounaises et quels sont les obstacles qui se sont imposés à celles-ci. Elles relèvent pour la plupart de l' « inertie » des organes de gestion à l'instar du conseil d'administration (section II). La réalisation de cette tâche sera cependant précédée par la mise en exergue des premiers pas (section I) de ce qui était encore jusqu'à une certaine date considéré comme l'espoir des camerounais.

I- La constitution du secteur public camerounais

La présentation de la naissance des entreprises publiques au Cameroun exige que l'on en saisisse le contexte avant de s'attarder sur les différents actes qui en constituent l'ossature.

II-1 Le contexte de création des entreprises publiques

C'est le contexte d'un pays nouvellement indépendant, caractérisé par des élans d'ambitions politiques de la part de chaque faction ayant participé à la lutte pour l'obtention de la libération. Malheureusement, cette transition ne va pas s'opérer sans heurts pour le cas camerounais contrairement à d'autres pays nouvellement indépendants eux aussi à l'instar de la Côte-d'Ivoire ou encore le Sénégal. Cette instabilité sur le plan politique va entamer quelque peu les efforts menés sur le plan économique.

La course vers l'indépendance s'est opérée dans une atmosphère de lutte armée, l'on se souvient encore du célèbre maquis. L'accession du Cameroun à l'indépendance, le 1er janvier 1960 ne va pas mettre fin à cette lutte présente sur l'ensemble du territoire. L'histoire de la lutte politique nous apprend les difficultés rencontrées par le jeune pouvoir dont l'ex-président Ahmadou Ahidjo assurait la direction.

En effet, des factions armées refusaient de déposer leurs armes justifiant ce comportement par l'absence de représentativité de l'équipe au pouvoir. Pour eux, l'indépendance n'avait pas été accordée grâce au dialogue mais par la seule force des armes. Bénéficiant alors d'une réelle sympathie dans certaines grandes provinces du pays, les résistants vont mettre à mal l'autorité de l'Etat, les uns parleront même de son « illégitimité » (Tedga, 1990). Le gouvernement avait donc grand besoin de s'affirmer, ce qui peut expliquer les coûteux investissements pour assurer la sécurité du pays et l'éradication à la longue de la rébellion armée. La pression constante de certains groupes armés et la volonté des pouvoirs publics de les faire disparaître

avaient certainement pris le pas sur les questions de développement économique comme nous le verrons dans ce qui suit.

I-1-2 Les conséquences sur l'économie

L'incertitude, mieux l'instabilité du politique a inévitablement déteint sur l'économique. Hormis les entreprises rentrant dans le domaine public français et britannique, qui devaient, quelque temps après changer de nationalité (Electricité du Cameroun, Power Cameroon, Imprimerie Nationale, Régie des Chemins de Fer, Cameroon Development Corporation ...), très peu d'entreprises furent créées entre 1960 et 1969. Le tableau ci-dessous retrace un peu le rythme de création des entreprises publiques sur cette période.

Tableau II-1 Entreprises publiques créées entre 1960 et 1969 par secteur

Entreprise	Secteur d'activité	Année de création
Société Sucrière du
Cameroun (SOSUCAM)	Primaire	1964
Contreplaquées du
Cameroun	Primaire	1966
Société camarounaise des palmeraies (SOCAPALM)	Primaire	1968
Crevettes du Cameroun	primaire	1968
Equatoriale électrique	Secondaire	1964
Société Nationale des Eaux du Cameroun (SNEC)	Secondaire	1967
Parc national de génie civil	Secondaire	1967
Banque camerounaise de développement (BCD)	Tertiaire	1962
Société Nationale d'Investissement (SNI)	tertiaire	1963

Source: L'auteur à partir des informations contenues dans Tedga P.J-M., (1990).

Au total, l'Etat n'avait pu créer qu'une dizaine d'entreprises publiques en dix ans d'indépendance. La situation était autrement pour les pays comme la Côte-d'Ivoire et le Sénégal ; les autorités n'y ont eu pour seul souci que le développement économique et social de leurs jeunes nations certainement favorisé par ce calme qui prévalait sur le plan politique.

Avant d'entamer le volet des actes qui ont vraiment contribué à créer le secteur public camerounais, il est une société qui mérite qu'on s'y attarde un peu, parce que constituant le symbole de l'Etat camerounais investisseur.

La SNI constitue un véritable holding²⁶ pour l'Etat camerounais. En effet, quand on parle de l'Etat investisseur, c'est surtout au regard de la place prépondérante que la SNI occupe dans l'économie de notre pays. Ce rôle va être mis en valeur successivement en déclinant l'identité de cet outil et dans une autre mesure en présentant dans le détail les moyens dont elle dispose pour atteindre ses objectifs.

Mobilisation, fixation et orientation de l'épargne nationale en vue de favoriser, par des moyens appropriés, les opérations d'investissements d'intérêt économique et social, dans les domaines industriel, agricole et commercial, sont les maître-mots de l'objectif assigné à la SNI dès sa création en 1963. La volonté de l'Etat de faciliter l'émergence d'un secteur industriel national, non pas dans l'optique de la création d'un capitalisme étatique, mais pour suppléer temporairement à une insuffisance des investissements privés nationaux est la clé de voûte de l'existence de la SNI.

Ses actions concrètes au sein de l'économie camerounaise se dévoilent ainsi qu'il suit :

25 Cette partie a été réalisée grâce aux informations fournies en grande partie par la SNI elle-même.

26 Une société holding est par définition, une société dépourvue d'activité industrielle ou commerciale propre, détenant des participations dans d'autres sociétés en nombre important, pour pouvoir se réserver le droit d'exercer un contrôle politique sur elle.

- Elle participe à l'éclosion de la grande industrie, mais aussi et surtout de la petite. Depuis l 'échec de la stratégie des industries industrialisantes²⁷, la SNI a recentré ses activités dans la création des PMI/PME. Néanmoins, certains secteurs lourds ne peuvent se passer des concours de l'Etat. Il revient de ce fait à la SNI d'investir et de gérer les intérêts de la nation quand une telle opportunité se présente.

- Elle intervient également aux cotés de l'Etat et assiste les entreprises. Elle participe, avec l'Etat, à l'élaboration de la politique industrielle mais elle est en même temps l'opérateur chargé de sa mise en place effective.

Si ces missions sont louables sur le plan du développement économique du Cameroun, il reste cependant que l'on peut s'interroger sur les moyens dont dispose la SNI pour parvenir à concrétiser ses ambitions.

Sur le plan financier donc, le capital de la SNI est fort révélateur de son importance. En effet, le capital social de la SNI s'élève à 7 milliards de F CFA, un chiffre supérieur à celui de la défunte banque camerounaise de développement, institution de financement rivale.

Ses ressources sont composées de ses réserves mais aussi et surtout de bons d'équipement. Il s'agit d'une sorte d'emprunt forcé auquel toutes les institutions financières sont obligées de souscrire périodiquement pour financer des investissements dans l'industrie et l'agro-alimentaire. La SNI rembourse avec un taux d'intérêt fixé par le gouvernement.

La SNI peut aussi s'endetter auprès des organismes internationaux de financement ou auprès des banques regroupées dans le cadre du financement d'une opération commune. Elle autofinance aussi certains projets.

Eu égard ces énormes moyens financiers, la SNI a connu une sorte de piétinement de son activité. Pour s'en convaincre, observons que l'importance de son porte-feuille est allée décroissant sur la période 1983-1988. En effet, au 30 juin 1983 la SNI totalisait 77 sociétés dans son porte-feuille contre 59 seulement au 30 juin 1988. Cette situation

27 C'est l'idéologie qui veut que le développement économique passe par la constitution de grosses entreprises industrielles.

étant contradictoire à la conjoncture de l'heure, laquelle faisait état de finances intérieures et extérieures excédentaires grâce aux recettes pétrolières. Au fil des ans, la situation ne s'est guère améliorée, on passe ainsi de 59 entreprises constituant le portefeuille de la SNI au 30 juin 1988 à 39 entreprises au 30 juin 2001.

Sur le plan politique, l'influence de la SNI s'explique par le fait que la SNI remplacerait un ministère des entreprises publiques que l'Etat n'a pas voulu créer pour des raisons de souplesse et un légitime souci d'éviter la bureaucratie (Tedga, 1990). De par la liberté des mouvements qui est la sienne, la SNI ne s'apparente à aucune autre société d'Etat de la place. Par exemple, la SNI peut initier, financer - y associer des investisseurs privés (nationaux ou étrangers) - des projets qu'elle a identifiés et jugés financièrement viables. Le MINDIC peut aussi en faire autant, à condition cependant de négocier le volet financement avec le ministère des finances, les banques ou la SNI, ce qui est de nature à limiter sa marge de manoeuvre.

L'importance de la SNI, sur le plan politique, découle aussi des enjeux de la politique industrielle du pays. « Le gouvernement étant incapable de créer de nouveaux emplois, » il revient à la SNI de le relayer dans cette mission en multipliant les sociétés d'économie mixte. Cette situation favorise l'étroitesse des liens entre cette société et la présidence de la république et accroît par la même occasion son poids dans la politique de nation.

Pour l'amélioration des performances des entreprises publiques camerounaises: le rôle du conseil d'administration