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Le contrôle européen des aides d'état au secteur bancaire pendant la crise de 2007

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par RaphaŽl Tandetnik
Université Paris III - Master 1 Affaires européennes 2010
  

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II. Capacité de réaction et efficacité de l'action de la Commission face à la crise de 2007

L'application du droit européen de la concurrence depuis septembre 2007 a reflété l'avancement de la crise économique, c'est ainsi que plusieurs phases se distinguent. Le plan de ce travail s'articule donc logiquement autour de ces périodes.

Jusqu'à septembre 2008, la Commission examinait au cas par cas les mesures individuelles de sauvetage visant les problèmes de liquidité des établissements de crédit exposés à la crise des subprimes conformément aux règles bien établies des subventions aux entreprises en difficultés , telles qu'elles sont prévues à l'article 107(3)(c) TFUE. En revanche, elle refusait expressément 35(*)pendant cette période de se fonder sur l'article 107(3)(b) TFUE qui autorise les aides destinées à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre, disposition souple mais très rarement utilisée(A).

C'est à partir de 2008, avec l'aggravation de la crise des subprimes conduisant au blocage des prêts interbancaires, que la Commission a finalement reconnu les risques de crise systémique et commencé à appliquer l'article 107(3)(b) aux plans de soutiens massifs adoptés par les États membres ainsi qu'à certaines mesures d'aides additionnelles. Pour combler l'absence de pratique quant à cette disposition et garantir la sécurité juridique, la Commission a publié des lignes directrices détaillées relatives à l'application de cet article dans le cadre de la crise financière. C'est ainsi que la que la Commission a reconnu l'importance d'une solution européenne (B).

Fin 2008, l'impact de la crise financière se ressent sur le reste de l'économie, les prêts destinés aux acteurs de l'économie réelle se ralentissent considérablement, pour endiguer ce phénomène et accompagner les efforts des gouvernements, deux communications sont publiées, l'une traitant des conditions des mesures de recapitalisations, l'autre du traitement des actifs dépréciés (C).

Enfin dernière phase, la Commission se concentre sur l'après-crise et tente réformer le secteur financier dans la limite de ses attributions, c'est-à-dire en attachant des conditions sévères aux restructurations (D).

A travers l'étude de ces quatre épisodes, nous tenterons de montrer que la Commission a su se montrer particulièrement réactive aux évolutions conjoncturelles, devançant même parfois les attentes des gouvernements. Les relations entre la Commission et les États membres ne se sont néanmoins pas totalement déroulées sans heurts, des véritables rapports de forces se sont engagés à l'égard de certains points. L'approche mis en oeuvre par la Commission fut-elle pertinente ? A-t-elle contribué à la résolution de la crise ? Ou au contraire, cela a-t-il gêné les efforts engagés par les États membres ? Ce sont les questions auxquelles nous essaierons de répondre.

A. Première phase: non-reconnaissance du caractère systémique de la crise et application classique de l'article 107(3)(C) TFUE

Au cours de la premièrephase qui s'étend de septembre 2007 à septembre 2008, la Commission a procédé à l'appréciation, au cas par cas des aides accordées en se fondant sur l'article 107(3)(C) TFUE (article 87(3)(c) au moment des faits) qui dispose que :

« peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun »

Interprétant cet article, au regard des lignes directrices relativesauxaides au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté, la Commission a rendu six décisions impliquant les établissements de crédit suivant :Northern Rock36(*) , WestLB AG37(*), Landesbank Sachsen Girozentrale (Sachsen LB)38(*), Roskilde Bank A/S39(*), Bradford&BingleyNote40(*) et Hypo Real Estate Holding AG41(*).Les aides consistaient principalement en l'octroi de liquidités d'urgence ou de garanties, soit par les banques centrales nationales soit directement par les gouvernements ou encore par les organisations nationales du secteur bancaire.

La Commission lors de cette phase a voulu marquer son attachement au contrôle des aides d'État, en considérant que les règles existantes étaient suffisamment flexibles pour affronter les problèmes posés par la crise financière. Son action a été empreinte d'une volonté de constance du régime des aides publiques (1), en témoigne le rejet de l'article 107(3)b comme base légale (2) etl'inscription dans sa pratique antérieure des aides au sauvetage et à la restructuration (3).

1. Le temps de la constance

Cette volonté se retrouve dès le point de départ de toute affaire : la caractérisation de la notion d'aide d'état. En effet l'une des quatre conditions42(*) pour qu'une mesure de soutien soit considérée comme une aide d'état , est celle selon laquelle l'aide doit provenir des ressources de l'état, or la Commission s'est tenue à sa position historique qui consiste à apprécier la notion de « ressources de l'état » de manière large. Pour examiner ce critère, elle a systématiquement appliqué dans les cas précités, le test bien établi de l'investisseur privé selon lequel toute aide publique bénéficiant à un acteur économique constitue une aide d'état à moins qu'un investisseur privé n'ait pu accorder dans les conditions normales du marché un avantage similaire.

En l'espèce, la nature exceptionnelle des conditions du marché auxquelles faisaient face les banques, la portée des mesures de sauvetage adoptées par les États, et le degré de risque engagé43(*), impliquait de facto que l'ensemble des mesures correspondaient à des aides d'état et n'échappaient donc pas à un examen approfondi.

La constance de la mise en oeuvre du contrôle des aides se retrouve dans l'application des lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration. La Commission a ainsi refusé dans chacune des décisions impliquées dans la première phase, d'examiner les mesures de soutien au regard de l'article 107(3)(b) TFUE, conformément à la décision fondatrice en matière d'aides au secteur bancaire : l'affaire Crédit Lyonnais44(*) de 1995.

Dans cette décision, où les mesures de soutien étaient semblables à celles accordées par les États membres lors de la crise de 2007, la Commission aurait émis des « lignes directrices atypiques »45(*) des aides d'État relatives aux établissements de crédits. Atypiques et exceptionnelles même, car ces lignes directrices sont issues d'une décision individuelle, dans une partie au titre évocateur : « application aux banques des règles en matière d'aides d'état. » Deux enseignements décisifs peuvent être tirés de ces indications. En premier, la Commission insiste expressément sur le fait que le secteur n'échappe pas au contrôle des aides d'état, celui-ci doit être effectué afin de s'assurer que la mesure est prise en vue de l'intérêt commun46(*). Deuxièmement, et c'est ce qui nous intéresse en particulier ici, les conditions des exemptions à l'interdiction générale posée par l'article 107 TFUE sont précisées. C'est ainsi que la Commission énonce dans un paragraphe, qui aujourd'hui, treize ans après cette décision, se révèle fort éclairant pour comprendre son raisonnement:

« Dans le cas où des éléments en dehors du contrôle des banques provoquent une crise de confiance dans le système, l'État peut être amené à donner son soutien à l'ensemble des établissements de crédit pour éviter les effets négatifs d'une telle crise systémique. Par conséquent, dans le cas d'une véritable crise systémique, la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point b[maintenant 107(3)(b) TFUE]), pourra être invoquée pour « remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre ». La condition à remplir pour la compatibilité est que les aides soient octroyées d'une façon neutre, du point de vue de la concurrence de l'État concerné, à l'ensemble du système bancaire et sans dépasser le strict nécessaire. 47(*)»

* 35 Décision de la Commission du 5 décembre 2007 dans l'affaire NN 70/2007 - aide de sauvetage accordée par le Royaume Uni à Northern Rock, §37.

* 36Comm. CE, déc. 5 déc. 2007, affaire NN 70/2007, C(2007) 6127 final.

* 37Comm. CE, déc. 30 avr. 2008, aff.NN 25/2008, C(2008) 1628 final.

* 38Comm. CE, déc. 4 juin 2008, aff.NN 8/2008, C(2008) 2269 final.

* 39Comm. CE, déc. 31 juill. 2008, aff.NN 36/2008, C(2008) 4138 final.

* 40Comm. CE, déc.1er oct. 2008, aff.NN 41/2008, C(2008) 5673 final.

* 41Comm. CE, communiqué IP/08/1453, 2 oct. 2008.

* 42 Voir infra la partie intitulée « définition et procédure contrôle communautaire des aides d'État ».

* 43 A titre d'exemple, dans la décision WestLB AG paragraphe 32, la Commission rappelle que  l'attitude de l'hypothétique investisseur privé est celle d'un investisseur prudent, d'un point de vue ex ante, dont l'objectif de maximisation du profit est tempérée par le niveau de risque acceptable pour un taux de revient donné. 

* 4495/547/CE: Décision de la Commission, du 26 juillet 1995, portant approbation conditionnée de l'aide accordée par la France à la banque Crédit Lyonnais.

* 45RODRÍGUEZ-MIGUEZJ. A.,Rescue of Financial Institutions: An Overview of European Commission Frameworks and Practice on State Aids to Financial Sector in the current Global Crisis, p.8, disponiblesur : http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1615324.

* 46 Affaire Crédit Lyonnais, point 3.1, § 20.Op. cit.

* 47 Affaire credit Lyonnais§ 3.2op. cit.

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