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Le contrôle européen des aides d'état au secteur bancaire pendant la crise de 2007

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par RaphaŽl Tandetnik
Université Paris III - Master 1 Affaires européennes 2010
  

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B. Deuxième phase: un changement de base légal en vue de restaurer la confiance dans le secteur bancaire

La deuxième phase constitue un tournant dans l'approche de la Commission, puisqu'elle reconnait enfin le caractère systémique decelle-ci. La Commission a alors développé un plan en trois étapes pour résoudre la crise financière.54(*).

En premier lieu, il convient de prendre des mesures pour mettre fin à la panique bancaire, de telles mesures ad hoc sont prises par les gouvernements au niveau national et c'est pour s'assurer que de telles interventions ne soient pas préjudiciables aux marchés financiers des autres États membres que la Commission a publié la « communication concernant le secteur bancaire »55(*). Dans un deuxième temps, pour restaurer la stabilité financière et la confiance nécessaire à la reprise des prêts interbancaires, les établissements financiers doivent être recapitalisés.

A cette fin, la Commission a fourni de nombreuses indications, dans la « communication sur la recapitalisation » du 15 janvier 200956(*) ». La troisième et dernière étape consiste pour les établissements de crédit à « nettoyer », à équilibrer leurs bilans ; il s'agit alors de supprimer les actifs toxiques et de s'engager dans une restructuration en vue d'un retour à la viabilité  à long terme sans aide de l'État, afin de pouvoir exercer la fonction de prêt sur une base solide. Pour répondre à cet objectif, la Commission Européenne a publié une « communication concernant les actifs dépréciés »57(*) ainsi qu'une autre relative à la restructuration58(*) .

Toutes ces communications se fondent sur l'article 107(3)b et sont uniquement justifiée par la crise financière, en raison du caractère exceptionnelle de celle-ci, les communications visant le secteur bancaire ont toutes une vocation purement temporaire.

Cette partie s'attache à la première communication de crise qui apporte la coordination nécessaire à l'intervention des États membre (1), et un apport de flexibilité indispensable à l'urgence de la situation (2). Certains observateurs se sont néanmoins interrogés sur la qualité du contrôle opéré par la Commission du fait des modifications apportées par communication concernant le secteur bancaire (3)

1. Un besoin immédiat de coordination

Bien que la faillite de Lehman ne fût pas la cause unique de la crise, il semble clair que la décision du gouvernement américain de ne pas intervenir ajouta de l'huile sur un feu de longue date. Avec la chute de l'établissement de crédit LehmanBrothers, l'idée de banques trop importantes pour être abandonnées (« toobig, toofail ») se répand. La panique chez les investisseurs s'installe. Le crédit interbancaire s'assèche. Les entreprises dont le modèle commercial repose sur des fréquents refinancements des dettes à court terme font alors face à un manque de liquidités.

Les États membres, confrontés à la perspective de faillites en cascade, réagissent rapidement. Des plans de sauvetage et des recapitalisations d'urgence sont annoncés, ainsi que d'autres mesures plus larges (mécanismes de garantie des dépôts). Or dans le contexte d'intense dépendance du système bancaire européen, une mesure de sauvetage prise par un gouvernement risque d'être perçue par un autre gouvernement comme une mesure protectionniste. Ce danger est parfaitement illustré avec la tempête déclenchée par l'introduction par l'Irlande d'un système de garantie bancaire59(*).

Le premier octobre 2008, à peine deux semaines après la chute de LehmanBrothers, le parlement Irlandais autorise une garantie d'État de 400 milliards d'euros sur les actifs bancaires incluant les dépôts des particuliers et les dettes des établissements de crédit. Alors que les marchés financiers à l'intérieur et à l'extérieur de l'Irlande accueillirent favorablement cette annonce, les autorités politiques en dehors de l'Irlande ne firent pas de même. Les protestations ne concernaient pas la garantie per se, mais la décision d'étendre cette garantie seulement aux banques dont le capital détenu était majoritairement Irlandais ; les opérations en Irlande des banques étrangères n'étaient donc pas couvertes.

La réaction fut immédiate : les fonds des institutions étrangères opérant en Irlande commencèrent à migrer vers les institutions protégées par le système de garantie, mais également les fonds situés à l'étranger se mirent à traverser la mer irlandaise. En retour, le Premier Ministre britannique Gordon Brown annonça l'intention de son gouvernement de restreindre les flux financiers en direction des institutions irlandaises couvertes par la garantie.

Conscients du défi collectif posé par les mesures prises pour remédier à la crise, les ministres des finances de l'UE dans une réunion du 7 octobre, insistèrent sur le fait que les interventions doivent être misesen oeuvre dans un cadre coordonné et sur la base de principes communs60(*) . Ils appelèrent la Commission à agir rapidement à cette fin, tout en mettant l'accent sur la nécessité d'appliquer les règles concernant les aides d'état de manière « flexible ». En réponse, la Commission publia le 13 octobre,  la « communication concernant le secteur bancaire »61(*) indiquant comment la Commission appliquerait ces règles aux interventions étatiques d'urgence.

Cette communication se fonde sur l'article 107(3)b. En effet dès le 6 octobre 2008 N. Kroes, la commissaire européenne en charge de la concurrence avait fait savoir62(*) son intention de s'appuyer sur cet article en raison d'un changement de nature et de magnitude de la crise afin de remédier « à une perturbation grave de l'économie ». La seule utilisation des lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration n'était plus suffisante : celles-ci étaient considérées trop strictes et mettant en oeuvre des procédures trop longues pour affronter une crise de telle ampleur.

* 54Commissioneuropéenne, Table ronde 2: The Role of Competition Policy in Financial Sector Rescue and Restructuring , Note de la CommissionEuropéenne. DAF/COMP/WD(2009)12/ADD1, 2009, disponible sur : http://ec.europa.eu/competition/international/multilateral/2009_feb_roundtable2.pdf.

* 55 Communication de la Commission - Application des règles en matière d'aides d'État aux mesures prises

en rapport avec les institutions financières dans le contexte de la crise financière mondiale - JO C 270

du 5/10/2008, disponible sur :

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52008XC1025%2801%29:FR:NOT.

* 56 Communication de la Commission - Recapitalisation des établissements financiers dans le contexte de

la crise financière actuelle: limitation de l'aide au minimum nécessaire et garde-fous contre les

distorsions indues de concurrence, JO C 10 du 15.1.2009, disponible sur :

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009XC0115%2801%29:FR:NOT.

* 57Communication de la Commission du 25 février 2009 concernant le traitement des actifs dépréciés dans

le secteur bancaire de l'Union européenne, JO C 72 du 26.3.2009, disponible sur :

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:072:0001:0022:FR:PDF.

* 58 Communication de la Commission sur le retour à la viabilité et l'appréciation des mesures de restructuration prises dans le secteur financier dans le contexte de la crise actuelle, conformément aux règles relatives aux aides d'État, JO 2009 C-195/9, disponible sur :

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009XC0819%2803%29:EN:NOT.

* 59DOLEYS Thomas, Managing State Aid in Times of Crisis: The Role of the European Commission, Kennesaw State University, 2010, disponiblesur :http://www.jhubc.it/ecpr-porto/virtualpaperroom/084.pdf.

* 60Réaction immédiate aux turbulences financières, ECOFIN conclusions du Conseil, 7 Octobre 2008, C/08/279, Disponible sur: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/fr/misc/103223.pdf.

* 61 Communication de la Commission -- Application des règles en matière d'aides d'État aux mesures

prises en rapport avec les institutions financières dans le contexte de la crise financière mondiale (dite « communication concernant le secteur bancaire ») op. cit.

* 62KROES N., Dealingwith the currentfinancialcrisis, discours devant le Commission des affaires économiques et monétaires ,Parlement Européen, Bruxelles 6 octobre 2008 (SPEECH/08/498).

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