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Le contrôle européen des aides d'état au secteur bancaire pendant la crise de 2007

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par RaphaŽl Tandetnik
Université Paris III - Master 1 Affaires européennes 2010
  

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C. Troisième phase : prévenir le resserrement du crédit à l'économie réelle 

A la fin de l'année 2008, l'objectif a été d'éviter que la crise financière ne se transmette à l'économie réelle en maintenant un volume stable de crédit à la disposition des acteurs économiques. Or les banques, en raison de leurs difficultés étaient particulièrement réticentes à l'égard de l'octroi de crédit. Dès lors il appartenait aux autorités d'inciter les établissements de crédit à jouer leur rôle. Comment y parvenir ?

La première solution résulta d'un rapport de force entre les États membres et la Commission, elle consiste à conditionner des mesures de recapitalisation à l'engagement des banques d'augmenter leurs capacités de prêts (1). Quant au deuxième élément de solution, il fut plus consensuel, il s'agissait d'aider les institutions financières à ré-accéder au marché du gros crédit, en les aidant à se séparer de leurs actifs « toxiques » (2).

1. La communication relative aux capitalisations : un bras de fer perdu pour la Commission en matière de tarification

Si la communication bancaire fournissait déjà quelques informations quant à la recapitalisation des institutions financières, celles-ci n'étaient pas suffisantes pour faire face à l'ampleur des plans envisagés par les gouvernements. Des recapitalisations avaient déjà été autorisées sur la base de la Communication bancaire et les principes mis en oeuvre dans ces affaires ont été par anticipation, similaires à ceux prévus par la communication applicable aux recapitalisations82(*).

La Commission adopte un point de vue particulier quant aux objectifs de la recapitalisation, celle-ci ne doit pas se limiter au strict nécessaire pour sauver un établissement bancaire en difficulté, mais vise une double finalité83(*). Premièrement, l'injection de capital contribue à restaurer la stabilité financière et la confiance en réduisant le risque de faillite. En second lieu, les mesures de recapitalisation doivent permettre l'octroi de prêts aux acteurs de l'économie réelle et limiter ainsi le risque de contagion à cette dernière. En réalité, attacher un tel objectif à la recapitalisation n'était pas l'intention originelle de la Commission, cela résulte d'un véritable rapport de force avec les États Membres. Pour comprendre cette situation, un retour en arrière s'impose.

Avant la publication de la Communication relative aux recapitalisations, la difficulté principale pour la Commission résidait dans la politique tarifaire. Quand les marchés fonctionnent correctement, la tarification des injections de capital est établie selon le profil de risques du destinataire. Mais dans un contexte d'assèchement du crédit interbancaire et de profonde détérioration des bilans de nombreuses firmes, déterminer le profil de risques devient extrêmement complexe. Les enjeux de la tarification au regard du jeu de la concurrence sont fondamentaux, puisque si une injection de capital est accordée en des termes trop favorables, cela risque d'entrainer des distorsions de concurrence ; une entreprise à l'efficacité réduite pourrait bénéficier d'une aide plus importante qu'une entreprise performante.

Cette difficulté s'est illustrée dans quelques confrontations opposant la Commission et les États Membres, ce fut particulièrement le cas avec la France. Fin novembre, le gouvernement Français propose un plan préventif de recapitalisation de 10,3 milliards d'euros en vue de renforcer les bilans des six plus grandes banques de détail (Caisse d'Epargne, Banque Populaire, Société Générale, Crédit Agricole, BNP Paribas et le Crédit Mutuel). En retour les établissements s'engagent à augmenter le volume de crédit à destination des particuliers et des entreprises de 3 à 4 pour cent pour l'année 2009. L'objectif étant de contrecarrer le resserrement de crédit que commençait à connaitre l'économie réelle.

La Commission s'y opposa, en effet la « communication concernant le secteur bancaire» ne prévoyait pas ce type de recapitalisation préventive et au contraire semblait s'y opposer84(*). La Commission éleva plusieurs objections. La première concernait la tarification : le plan du gouvernement français prévoyait une rémunération des injections de capital de 8 % or la Commission considérait ce taux trop réduit, le minimum acceptable étant selon elle de 10%. Deuxièmement la Commission était inquiète que l'apport de liquidités - du fait du renforcement des bilans des banques à des conditions plus favorables que celles dont elles auraient bénéficié dans les conditions du marché - placerait les banques en question dans une position concurrentielle avantageuse au regard des autres institutions financières opérant en France. Mais surtout, la position de la Commission depuis de début de la crise était claire : l'aide publique ne peut pas être utilisée pour augmenter les capacités de prêt des banques.

Les autorités françaises réagirent vivement85(*). Si elles acceptaient l'argument selon lequel, les banques ayant fait l'objet d'intenses mesure de sauvetage (comme Dexia, NorthernRock ou Fortis) devaient se désendetter et peut-être même ralentir leur activité, elles réfutaient totalement un tel traitement pour les banques en simple difficulté(comme les banques visées par le plan français). Refuser des liquidités aux banques les plus solides reviendrait à exacerber le resserrement du crédit.

Que la pression émanant des gouvernements et des banques s'intensifiât, ou que la Commission se rendit finalement compte de la nécessité de prendre en compte dans sa politique l'étranglement du crédit, rien n'est certain, le doute est possible ; mais elle se décida à adopter un point de vue plus souple. Dans un discours du 2 décembre86(*) prononcé au cours d'une réunion des ministres européens des finances, la commissaire Kroes fit part de son intention d'une approche « pragmatique » et d'accorder aux États membres « une flexibilité dans la conception de leurs plans ». C'est ainsi qu'elle ré-insista sur la distinction entre banques saines et celles dont les difficultés sont endogènes, et affirma son intention de souplesse concernant les conditions de remboursement offertes aux premières.

A peine trois jours après, la Communication applicable aux recapitalisations fut publiée, celle-ci indiquait les rémunérations des injections de capital et les conditions de la recapitalisation. Le document fut généralement décrit par la presse comme une concession de la part de la Commission87(*) et particulièrement sur le point de la politique tarifaire. La communication prévoit en effet pour les banques « fondamentalement saines » une rémunération minimale dont le  « taux de rendement moyen » est compris entre 7% et 9,3%, bien en dessous donc, du taux minimum de 10% initialement si cher à la Commission.

« Une concession certes, mais non une capitulation »88(*) ; la flexibilité arrachée à la Commission ne concerne que les établissements « fondamentalement  sains », mais une approche plus stricte est maintenue pour les autres banques. Cela se traduit par une grande variété de mesures compensatoires89(*) : ratio minimum de solvabilité, politique restrictive en matière de dividendes (un moyen efficace de garantir le caractère temporaire de l'aide publique), interdiction d'étendre l'activité des banques à certains domaines présentant des risques, obligation de présenter un plan de restructuration dans les six mois suivant l'octroi de l'aide publique ...

La Commission a in fine, sur la base de cette communication, largement soutenu les mesures de recapitalisation proposées par les États membres. La plus part des recapitalisations ont, après négociation des conditions, été approuvées90(*).Dès mars 2010, La Commission Européenne a autorisé 14 plans de recapitalisation pour un montant de 338,2 milliards d'euros, ainsi qu'un ensemble de mesures de recapitalisations ad hoc de 164,9 milliards d'euros. Bien que les recapitalisations soient considérées comme des instruments efficaces pour affronter la crise financière, huit États membres n'en ont pas eu du tout recours.

* 82 Communication de la Commission -- Recapitalisation des établissements financiers dans le contexte de la crise financière actuelle: limitation de l'aide au minimum nécessaire et garde-fous contre les distorsions indues de concurrence op. cit.

* 83 Ibid. § 3-6.

* 84DOLEYS Thomas p.16, op. cit.

* 85HALL Ben, TAI Nikki,« Brussels Blocks France's €10bn Bank Bail-Out Plan », Financial Times29 nov.2008.

* 86State Aid: Commissioner Kroes Briefs Economics and Finance Ministers on Financial Crisis Measures,2 décembre 2008, MEMO/08/757 disponiblesur :http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/08/757.

* 87HALL Ben, TAI Nikki«Brussels Eases Rules for Bank State Aid », Financial times; 9 décembre 2008.

* 88DOLEYS Thomas p.17,18, op. cit.

* 89Communication de la Commission -- Recapitalisation des établissements financiers dans le contexte de la crise financière actuelle: limitation de l'aide au minimum nécessaire et garde-fous contre les distorsions indues de concurrence § 31-34 op. cit.

* 90Commissioneuropéenne, State aid : Overview of national measures adopted as a response to the financial/economic crisis. MEMO/10/179, disponible sur :

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/10/179.

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