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Le contrôle européen des aides d'état au secteur bancaire pendant la crise de 2007

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par RaphaŽl Tandetnik
Université Paris III - Master 1 Affaires européennes 2010
  

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B. Les spécificités du secteur bancaire : faux obstacles au maintien du Contrôle européen des aides publiques

Le secteur financier a pendant longtemps été considéré comme un secteur spécial au regard des autres domaines non-financiers, en raison du rôle particulier qu'il joue dans l'économie. C'est pourquoi l'application du droit de la concurrence à ce secteur a été regardée avec méfiance pendant un temps alors qu'il était en revanche l'objet d'une étroite régulation par les gouvernements18(*). Cette position a été modifiée au cours des vingt dernières années et le droit de la concurrence, y compris le contrôle des aides d'État, s'est vu appliqué au secteur financier avec plus de vigueur.

Cependant la crise financière est venue remettre en cause ce développement et certains ont demandé une application plus souple, voire une suspension du régime des aides d'État au secteur financier, afin de laisser le choix des interventions à la totale liberté des États membres. Mais pour comprendre la volonté des États d'intervenir en dehors des contraintes du droit européen, encore faut-il admettre de la nécessité de venir en aide aux banques.

C'est au regard des spécificités du secteur bancaire que cette nécessité prend tout son sens (1). L'intervention étatique de grande envergure n'est cependant pas incompatible avec le contrôle européen des aides publiques, au contraire celui-ci forme un cadre utile pour s'assurer que les aides restent efficaces à court terme et pro-concurrentielles à long terme (2).

1. Des mesures de sauvetages indispensables en raison du rôle clef des banques

Les institutions financières exécutent trois fonctions de base en tant qu'intermédiaires financiers. En premier lieu, elles fournissent aux acteurs économiques des moyens de paiement (solution la plus efficace pour transférer un droit de propriété et donc réduire le coût global de la transaction). Deuxièmement, elles réduisent le problème de l'information asymétrique en transformant des fonds ; afin que l'offre à court terme de faibles montants (principalement déposés par des particuliers) rencontre la demande à long terme de montants plus importants (les emprunteurs étant des entreprises ayant un besoin de financement). Enfin, les institutions financières examinent la situation des potentiels emprunteurs, surveille leur activité et s'assure des remboursements19(*).

C'est la combinaison de ces fonctions qui expose dangereusement les institutions financières à des risques d'instabilité et de crise systémique. En effet la fonction de transformation impose à ces institutions de prévoir un risque de liquidités (dans la mesure d'une discordance entre actifs à court terme et dettes à long terme). Les banques doivent donc prévenir des chocs de liquidités en se finançant par le biais d'un marché des liquidités20(*) : le marché interbancaire. Il en résulte une forte interdépendance entre les institutions bancaires. En outre, les institutions financières s'appuient fortement sur l'endettement et les informations exclusives qu'elles détiennent sur leurs clients, ce qui peut les inciter à prendre des risques excessifs.

Trois arguments résultant de ces constations, peuvent justifier un traitement particulier du secteur financier21(*), c'est-à-dire l'octroi d'aides publiques.

Tout d'abord, en raison de l'interdépendance entre les institutions financières à travers le marché interbancaire et le système commun de paiement, la faillite d'une institution financière pourrait avoir un coût global important et engendrer des effets négatifs sur les autres institutions, ainsi que sur la stabilité financière en général et sur le système de paiement(a). Deuxièmement, financement par les banques est un outil économique indispensable et unique au fonctionnement de l'économique, qu'il convient de sauver(b). Enfin, ayant constaté la faiblesse des dispositifs de sécurité mis en oeuvre (« safety net arrangements »), l'État ne peut s'effacer devant son rôle de prêteur en dernier ressort, ce qui ne va pas sans poser le problème de l'aléa moral (c).

a) Le coût global élevé de la faillite bancaire (lié rôle de la confiance et de l'interdépendance des banques)

La faillite d'une institution bancaire implique un coût global plus important que les coûts individuels de la faillite d'une entreprise d'un autre secteur, et cela en raison de deux caractéristiques essentielles du secteur financier : l'importance de la confiance et la véritable interdépendance des établissements financiers.

Il existe un problème d'information du côté des déposants : l'information relative à la performance future d'un établissement financier est difficile à obtenir pour les déposants « non avertis ». En raison des faibles montant qu'ils déposent, ils n'entreprennent en général pas d'examen approfondi (et parfois couteux) pour obtenir des informations supplémentaires.

Dès lors qu'une rumeur concernant les difficultés d'un établissement voit le jour, les déposants peuvent à tort perdre leur confiance en celui-ci et se précipiter chez l'établissement en question pour y retirer leurs fonds22(*)(les files d'attente devant Northen Rock en septembre 2007 fut le signe de la fragilité du système). Les clients d'autres institutions financières aux bilans similaires peuvent alors également perdre leur confiance et agir de la même façon. La panique bancaire déclenchée constitue donc une source d'instabilité pour le système bancaire dans son ensemble. Alors que le coût individuel de la faillite apparait peu élevé, le coût global en résultant peut se révéler considérable par un phénomène de contagion.

Si la crise relevait simplement d'un problème de confiance, celui-ci pourrait facilement être résolu par l'action d'une banque centrale fournissant les liquidités manquantes à l'établissement concerné. Les banques des pays développés ne s'effondrent pas en raison d'un seul problème de liquidités, mais en raison de l'interdépendance qui les lie. Les banques se prêtent entre elles, mais si l'une n'est pas capable de rembourser sa dette, celle-ci devient une créance irrécouvrable pour l'autre ce qui nuit à la solvabilité de cette dernière.23(*)En raison de l'interconnexion des banques, les actifs toxiques se répandent rapidement à travers l'ensemble du système bancaire. Le moment crucial de la crise bancaire fut quand l'importante banque américaine LehmanBrothers fut laissée à la faillite : le reste du système financier suivit peu après puisqu'un an plus tard survient l'incident Northern Rock.

Cette crise de confiance généralisée risque en outre de mettre un terme aux prêts interbancaires amenant une crise des liquidités («  liquidity squeeze ») qui peut elle-même déboucher sur une crise de solvabilité. En effet, le marché interbancaire ne fonctionnant plus, les institutions financières sont dans l'obligation de vendre une partie de leurs biens avec pour conséquence la chute des prix de ces actifs. Ces diminutions des prix entrainant des pertes, les banques tentent alors de se désendetter afin de limiter l'impact sur leur ratio de solvabilité24(*). Sont ainsi illustrées les conséquences que peut engendrer le comportement d'une banque, sur l'ensemble des marchés financiers.

Ainsi les externalités négatives (la confiance et l'interdépendance) présentes dans le secteur financier pourraient justifier une intervention étatique. La défaillance d'un établissement bancaire créée de plus des externalités transfrontalières dans un marché fortement intégré comme l'Union européenne. La faillite d'une banque dans un pays, peut rapidement conduire à celle d'une banque d'un autre pays en raison des relations croisées qu'entretiennent leurs bilans25(*).

Enfin, le coût global d'une faillite bancaire est considérable car cela entraîne une perte d'investissements irrécupérables dans la relation établie avec le client. En effet, quand un établissement financier et une entreprise ont instauré une relation solide, l'accès au crédit est plus facile puisque l'entreprise partage plus d'informations, ce qui permet en retour à la banque un meilleur examen du risque26(*). Or les faillites ont pour effet de mettre un terme à ce type de relation privilégiée.

Mais surtout, la faillite bancaire peut se révéler dramatique car contrairement aux autres secteurs, elle affecte l'ensemble de l'économie : pas un pan de l'économie n'échappe aux conséquences d'une crise bancaire.

* 18Competition and the Financial crisis, Directorate for Financial and Entreprise Affairs ,Paris OCDE, 2009 disponible à : http://www.oecd.org/dataoecd/52/24/42538399.pdf , page 7-8.

* 19 BECK, COYLE, DEWATRIPONT, FERIXAS, SEABRIGHT,Bailing out Banks : Reconciling Stability and Competition. London , Centre for Economic policy Research, 2010, p.9, disponiblesur : http://www.cepr.org/pubs/other/bailing_out_the_banks.pdf.

* 20Ibid.

* 21BECK, COYLE, DEWATRIPONT, FERIXAS, Op. cit.

* 22Competition and the Financial crisis OCDE, p.4-5 Op. cit.

* 23LYONSBruce,Competition Policy, Bailouts and the Economic Crisis, , School of Economics and the ESRC Centre for Competition Policy, University of East Anglia, p.4, disponiblesur : http://ssrn.com/abstract=1367688.

* 24BECK, COYLE, DEWATRIPONT, FERIXAS,p.12 Op. cit.

* 25MATEUS A.M, «The current financial crisis and state aid in the EU», European Competition Journal, Volume 5, numéro 1, p.2, 2009.

* 26KAMERBEEK Sjoerd, European State Aid Policy in the Financial sector, Utrecht, 2010,disponiblesur :

http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1634544

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