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La gouvernance urbaine de l'eau et l'accès aux services de base des quartiers précaires cas de la ville de Safi (Maroc)

( Télécharger le fichier original )
par Ali Ighil
Institut National d'Aménagement et d'Urbanisme INAU (Maroc) - Diplôme d'études supérieurs en aménagement et urbanisme (DESAU) 2008
  

sommaire suivant

ROYAUME DU MAROC
MINISTERE DE L'HABITAT DE L'URBANISME
ET DE L'AMENAGEMENT DE L'ESPACE
INSTITUT NATIONAL D'AMENAGEMENT ET D'URBANISME
RABAT

La gouvernance urbaine de l'eau et l'accès aux

services de base des quartiers précaires

(Cas de la ville de Safi)

Mémoire de 3éme cycle
Pour l'obtention du diplôme
des études supérieures en aménagement et urbanisme

Présenté et soutenu publiquement

Par

Mr. Ali Ighil

Sous la direction de
Pr. Sabah. Abouessalam

Membres du Jury :

Pr. Sabah. Abouessalam, professeur de l'enseignement supérieur à l'INAU ; Pr. Aziz El Iraki, professeur de l'enseignement supérieur à l'INAU ;

Pr. Mohammed Tamim, professeur de l'enseignement supérieur à l'INAU ;

Rabat Novembre 2008

Remerciements

Je tiens à remercier les enseignants de l'institut national d'aménagement et d'urbanisme de Rabat pour la science et l'ouverture d'esprit qu'on a trouvé, mes collègues et moi, auprès d'eux. Nous savons que c'est grâce à leur savoir et à la réflexion qu'ils ont partagé avec nous que s'ouvrent devant nous des horizons nouveaux et que nous pouvons prétendre mener un travail de recherche aussi modeste soit-il.

Je remercie tout particulièrement mon encadrante Mme Sabah Abouessalam pour sa disponibilité, sa confiance, et pour les remarques et conseils qu'elle m'a prodigué au cours de l'élaboration de ce travail.

Un grand merci aux habitants des quartiers Bouregba, Benzina et Chaâba pour leur gentillesse, l'accueil chaleureux et le temps qu'ils mont consacré.

Et un vif merci à ma famille qui m'a toujours soutenu, réconforté et cru en moi dans cette formidable et unique aventure. A mes parents, à ma femme, à ma fille Houda et mon fils Hamza à qui je dédie ce travail.

Résumé :

La gestion de l'eau dans le domaine de l'hydraulique rurale comme dans celui de l'hydraulique urbaine ne peut faire l'économie d'une approche anthropologique de l'eau : la gestion technique et économique de l'eau n'a de sens que dans le cadre d'une gestion sociale de la ressource, conformément à l'organisation sociale des communautés en présence : la question de l'eau demeure avant tout une question éminemment sociale.

La question de l'accès à l'eau des quartiers précaires et le droit à l'eau des populations pauvres, se pose avec acuité et interroge les principes de bonne gouvernance et de développement durable dans notre pays. L'objet de ce travail est d'étudier la gestion du service de l'eau potable par une régie autonome et d'éprouver ces principes et objectifs avec cette gestion dans une ville du littoral marocain qui est Safi. Cette étude se fera à travers le cas de l'équipement d'un quartier non réglementaire de la ville en services de base dont l'eau potable.

Table des matières

INTRODUCTION GENERALE 10

I. Préambule: 11

II. Eléments de la problématique : 12

A. Le défi de l'urbanisation croissante : 12

B. L'eau, enjeu majeur des politiques urbaines: 13

C. La gouvernance locale et l'urbanisme stratégique: 15

1. Apparition du concept de gouvernance : 15

2. Le Maroc et la gouvernance des services publics : 16

D. Le principe du droit à l'eau : 17

E. Accès à l'eau et développement durable : 19

F. Place de l'usager et notion de service public : 20

III. Choix d'étude localisée, la ville de Safi: 22

IV. Questions de recherche : 23

V. Hypothèses : 24

VI. Moyens d'approche : 25

VII. Méthodologie et Architecture du mémoire: 26

PREMIERE PARTIE : LE SERVICE DE L'EAU POTABLE DANS LA VILLE DE SAFI 28

I.

le cadre économique et sociodémographique:

29

A.

Les repères naturels et historiques de Safi :

29

 

1.

le cadre naturel :

29

 

2.

Safi, la ville historique :

30

B.

 

L'administration et les élus locaux:

31

C.

 

Morphologie urbaine et contraintes d'aménagement :

33

 

1.

La topographie de la ville, une contrainte naturelle d'aménagement :

33

 

2.

Les contraintes techniques :

35

 

3.

Contraintes d'ordre juridique :

37

 

D.

 

Planification et documents d'urbanisme de Safi:

37

 

1.

Les Orientations de la planification:

37

 

2.

Evaluation des options d'aménagement:

39

 

E.

 

le parc habitat de la ville:

40

 

1.

Typologie de l'habitat :

40

 

2.

Déficit en logements :

42

 

F.

G.

 

La Démographie de la ville :
Activités économiques et perspectives de développement :

43

44

 

1.

Le potentiel économique de la ville:

44

 

2.

Le défi environnemental :

46

 

3.

Perspectives de développement et recommandations :

48

 

II.

 

Le Contexte hydrographique de la ville de Safi :

49

A.

 

Le bilan hydrique national:

49

 

1.

Le potentiel hydraulique et le stresse annoncé :

49

 

2.

Contraintes d'utilisation et de gestion de la ressource :

51

 

B.

 

Les choix et politiques dans le secteur de l'eau:

53

 

1.

Prise en charge totale de la mobilisation par l'Etat :

53

 

2.

Le désengagement progressif :

53

C.

 

Contexte hydrographique régional de Safi :

54

 

1.

La région hydraulique de l'Oum Er Rbia :

54

 

2.

Le bassin côtier atlantique El Jadida-Safi :

56

D.

 

Ressources, potentiel et besoins en eau de Safi:

59

 

1.

Les ressources en eau :

59

 

2.

Potentiel et besoins en eau de Safi :

62

 

III.

 

Le cadre institutionnel et juridique du secteur de l'EP:

64

A.

 

Introduction :

64

B.

 

Le patrimoine d'une gestion communautaire de l'eau :

65

 

1.

Les associations coutumières et le rapport à l'eau :

65

 

2.

Une organisation à l'épreuve du temps :

66

C.

 

Evolution des formes d'organisation des usagers :

67

 

1.

Les associations syndicales agricoles privilégiées : (ASAP ):

67

 

2.

Les associations d'irrigants :

67

 

3.

Les associations d'usagers des eaux agricoles (AUEA):

67

 

D.

 

Le Dispositif institutionnel actuel:

68

 

1.

Les instances consultatives :

68

 

2.

Les instances administratives:

70

 

3.

Les Etablissements Publics:

72

 

4.

Les instances représentatives :

74

 

5.

Les bailleurs de fonds :

75

E.

 

La Loi 10-95 sur l'eau :

76

F.

 

Programmes et Plans d'action en faveur de l'accès à l'eau :

77

 

1.

L'Opération Branchements Sociaux « OBS » :

78

 

2.

En milieu rural, le PAGER :

78

 

3.

Initiative Nationale pour le Développement Humain (INDH) :

79

 

4.

Le programme «Villes sans bidonvilles » (VSB):

79

IV.

 

Le service de l'eau potable dans la ville de Safi:

80

A.

 

Production de l'eau potable à Safi:

80

 

1.

Les opérateurs de la production à Safi:

80

 

2.

L'infrastructure :

82

 

B.

 

La distribution de l'EP dans la ville de Safi:

84

 

1.

L'Opérateur public, la RADEES :

84

 

2.

Indicateurs de performances :

85

 

3.

Indicateurs Techniques :

88

V.

 

Gestion de la distribution d'eau potable par la RADEES: ...

91

A.

 

Taux de couverture par le service de l'eau potable :

91

B.

 

Abonnés et Consommations:

92

 

1.

Structure de la consommation d'eau :

92

 

2.

Evolution du nombre de clients par type d'usage :

93

 

3.

Evolution de l'eau facturée:

94

 

4.

Dotations et consommation spécifique :

95

C.

 

La Tarification du service de l'eau à Safi:

96

 

1.

Présentation de la tarification pratiquée par la RADEES:

96

 

2.

Tarifs et usagers de l'eau à Safi:

98

 

VI.

 

Le modèle Marocain de gestion du service d'eau potable: 101

A.

 

Le service de l'eau potable, enjeux et compétences : 101

 

1.

Le service de l'eau potable, monopole naturel et local :

101

 

2.

Décentralisation et service de l'eau potable au Maroc:

101

 

B.

 

Les modes de gestion du service de l'eau potable au Maroc :

103

 

1.

Poids des opérateurs dans le secteur de la distribution de l'eau :

103

 

2.

La gestion en régie :

103

 

3.

La gestion déléguée :

104

C.

 

La régulation du service d'EP:

107

VII. Les régies autonomes, quel bilan : 108

A. Indicateurs de gestion des régies autonomes : 108

B. Tutelle et régulation : 110

C. Le système de tarification, acteurs et logiques: 111

1. présentation du système tarifaire actuel : 111

2. Objectifs de la tarification : 112

3. Construction du système tarifaire : 113

4. Lés éléments du prix de l'eau : 114

5. Acteurs et logiques de la tarification : 115

VIII. Le modèle marocain et les modèles du monde : 116

A. Le modèle français : 117

1. Cadre légal : 117

2. Les acteurs de la gestion du service de l'eau: 117

3. les modes de gestion : 119

4. La fixation du prix 120

5. Contrôle et régulation dans le système français: 120

Conclusion 121

B. Le modèle Anglais : 122

1. Evolution du modèle : 122

2. Les acteurs : 122

3. La fixation du prix suivant le « price cap »: 123

4. Une régulation par comparaison : 123

Conclusion : 123

C. Comparaison des deux modèles : 124

1. Grille de lecture des modèles : 124

2. La régulation : 125

3. L'instrument: la fixation du prix : 126

D. Le service de l'EP en Côte d'ivoire, un modèle africain : 126

1. Historique de L'organisation du secteur de l'eau : 126

2. Les acteurs : 127

3. La fixation du prix 128

4. La régulation 128

Conclusion : Un système « à la française » mais très centralisé : 129

E. Modèle Marocain et modèles du monde, synthèse des analyses monographiques : 129

F. Discussion : 131

Conclusion de la première partie: 135

DEUXIEME PARTIE : ACCES À L'EAU POTABLE DES HABITANTS
DES QUARTIERS «BBC», ENTRE NECESSITE SOCIALE ET
DIFFICULTES ECONOMIQUES. 137

I. Introduction : 138

II. Programme VSB de Safi et restructuration des quartiers
Benzina, Bouregba et Chaâba : 141

A. Accès au logement au Maroc, réalités et politiques d'intervention : 141

1. Le déficit en logements : 141

2. Caractéristiques de l'habitat insalubre : 141

3. Politiques d'intervention : 142

B. Le programme «Villes sans bidonvilles » : 143

1. Contexte général: 143

2. Consistance et objectifs du programme VSB: 144

3. Stratégie et instruments mis en place : 145

4. Le financement du programme : 146

5. Types d'interventions du programme VSB : 146

6. Choix et coûts des interventions sur les bidonvilles: 147

7. Partenaires et opérateurs du programme VSB: 148

8. L'accompagnement social dans le cadre du programme VSB : 150

9. Difficultés de mise en oeuvre du programme VSB : 150

Conclusion : 151

C. Le contrat villes sans bidonvilles de Safi : 152

1. Les parties signataires du contrat: sont 152

2. L'objet du contrat: est 152

3. Etat des lieux en matière de bidonvilles de Safi : 152

4. Mission des opérateurs : 154

D. L'intervention sur le quartier « BBC » : 155

III. Caractéristiques démographiques et socioéconomiques de la
population de «BBC» : 158

A. Statistiques descriptives des habitants de «BBC» : 159

1. Profil sociodémographique de la population : 159

2. Activité de la population de «BBC» : 163

B. Statistiques descriptives des chefs de ménages : 167

1. Profil sociodémographique des chefs de ménages : 167

2. Activité des chefs de ménages : 170

3. Migration : 176

C. Caractéristiques économiques des ménages : 178

1. Revenus et dépenses mensuelles des habitants de «BBC» : 178

2. Les dépenses relatives à l'eau potable après branchement : 184

IV. Diagnostique du parc logement de «BBC» : 186

A. Caractéristiques des logements : 186

1. Densité et cohabitation dans les logements : 186

2. Types des logements : 187

3. Matériaux de construction : 188

4. Superficies des logements : 188

5. Nombre de pièces des logements : 189

B. Equipement des logements: 190

1. Equipement des logements en services de base : 190

2. Niveau de confort des logements : 193

C. Formes d'acquisition et d'occupation des logements à «BBC» : 194

1. Statut d'occupation : 194

2. Mode d'acquisition : 195

3. Mode de financement : 196

4. Dates et prix d'acquisition des parcelles : 197

5. Dates et prix de construction ou d'acquisition des logements : 198

D. Possibilité d'amélioration des logements : 199

Conclusion : 201

V. Mobilisation des habitants de «BBC» et leurs rapports aux
autorités et aux élus: 201

A. Organisation des revendications des habitants de «BBC»: 201

1. Recours en cas de litige : 201

2. Démarches des revendications liées aux équipements et services de base : 202

3. Expression des revendications: 202

4. Résultat des démarches : 203

B. Rapports aux élus locaux : 203

1. Qualité du contact avec les services de la commune : 203

2. Connaissance des élus par les habitants: 204

3. La représentation du rôle de l'élu communal : 204

4. Critères de choix du représentant communal : 205

5. Fréquence de contact avec le représentant communal: 206

6. Réclamation de l'équipement en eau potable au représentant : 206

C. Appréciation des habitants des équipements socio collectifs : 206

1. Appréciations des services d'éducation et de santé : 206

2. Priorités des habitants en matière d'équipement: 206

D. Intégration et Participation de la population dans le projet de restructuration de

«BBC» : 207

1. L'organisation des habitants en association : 207

2. Information des habitants de la nature des aménagements en cours : 210

3. Participation des habitants : 211

Conclusion : 211

VI. L'eau potable dans les quartiers «BBC», un service de base
que les habitants sont obligés de payer : 212

A. L'approvisionnement en eau à «BBC» : 212

1. Distance parcourue et nombre de corvées: 212

2. Les personnes chargées de la corvée d'eau : 213

3. Volume d'eau rapporté de la BF : 214

4. Dotation par personne : 215

B. Branchement au réseau d'eau potable, démarches de raccordement et facturation

du service :

216

1.

Démarche des demandes de raccordement au réseau :

216

2.

Dates des branchements des logements de «BBC» au réseau d'EP :

216

3.

Prix du branchement :

217

4.

Modalités de payement :

219

5.

Financement du payement des engagements :

219

6.

Appréciation du prix de branchement par les habitants :

220

7.

La moyenne de la facture d'eau :

221

Conclusion de la deuxième partie: 222

VERIFICATION DES HYPOTHESES : 223

CONCLUSION GENERALE: 226

BIBLIOGRAPHIE 244

INTRODUCTION GENERALE

I. Préambule:

Depuis la fin des années 70, il apparaît clairement qu'un des problèmes majeurs auxquels doivent faire face nombre de pays en développement est celui d'une croissance urbaine forte, qu'il faut gérer dans ses dimensions physiques, sociales, économiques, culturelles et politiques. Les institutions nationales et internationales ainsi que les différents bailleurs de fonds concernés par le développement urbain ont, en conséquence, orienté ou réorienté leurs actions dans une optique de satisfaction de la demande d'habitat et de ville des couches populaires et démunies, néanmoins, ces projets de développement urbain restent marqués par une logique de "projets", à savoir des réalisations ponctuelles et matérielles précises, menées sous la responsabilité d'institutions disposants, pour ce faire, d'un budget limité et strictement réservé à cet objectif.

Or, il semble de plus en plus crucial de s'orienter vers des choix porteurs de dynamiques de "développement durable". Malgré la prudence avec laquelle il convient d'aborder cette notion, on ne peut ignorer les convergences entre les préoccupations des responsables et des chercheurs traditionnellement concernés par l'urbain, et celles de l'écologie. Ce qui a beaucoup contribué à attirer l'attention sur le caractère sectoriel et à courte vue de maintes interventions dans l'urbain.

Toutes les dimensions de l'urbanité et de l'intégration urbaine au sens large s'imposent désormais à la réflexion et à l'action, tandis que s'affirme de manière renforcée, le caractère global et systémique de l'urbain et des transformations qui l'affectent, Dans le contexte de la croissance urbaine et de la rareté des ressources naturelles et notamment les ressources hydriques.

L'augmentation de la demande en eau, due au développement économique des sociétés et à la croissance démographique, accroît les situations de surexploitation de la ressource, ce qui place la gestion de l'eau au centre des préoccupations politiques actuelles, et lui confère une attention particulière dans le monde de la recherche.

A partir du XXème siècle, le besoin total en eau a amorcé une hausse spectaculaire suivant logiquement la courbe d'accroissement de la population mondiale. Les réserves en eau ont, à l'opposé, amorcé une chute verticale due à leur surexploitation et à leur contamination. Pour éviter la "crise de l'eau" annoncée, les Etats et les collectivités se soucient de plus en plus du caractère durable du développement, tel que défini par le rapport Brundtland (1988) : "Le développement durable est celui qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre à leurs propres besoins".

La question de l'eau se pose avec acuité, tant au niveau mondial qu'au niveau des pays aux ressources hydriques limitées. Les enjeux sont énormes en termes d'approvisionnement mais aussi en termes de distribution et de gestion de la ressource. Les décalages observés entre l'offre et la demande, la concurrence sectorielle (agriculture, industrie, alimentation en eau potable et tourisme), les conflits intra et extra territoriaux, la pollution des eaux, l'augmentation des maladies hydriques... sont autant de problèmes posés non seulement aux pays en développement mais également aux pays occidentaux. Par ailleurs, la question de l'eau recouvre plusieurs dimensions : environnementale, technique, économique, politique et socioculturelle. C'est dans ce sens que les enjeux actuels ne peuvent être appréhendés que par une démarche pluridisciplinaire dépassant par là les frontières académiques de nos intérêts respectives.

L'eau, fait écologique, et récemment bien économique, n'en demeure pas moins un fait social. (L'eau bien économique ou droit primordial pour l'homme ? C'est là une question fondamentale à laquelle ce mémoire tentera d'apporter une réponse). Par ailleurs, les sciences sociales tentent depuis plusieurs années de rendre compte de l'extrême complexité de la question de l'eau et de ses enjeux en prenant en considération les logiques et les stratégies des acteurs sociaux. La gestion rationnelle de l'eau est souvent mise par les différents responsables et bailleurs de fonds comme préalable pour asseoir un développement durable. De nombreux travaux tendent à légitimer des approches environnementalistes, économistes et technicistes de la gestion de l'eau, minimisant, voir même ignorant, la dimension sociale, culturelle et politique de l'eau. La gestion de l'eau dans le domaine de l'hydraulique rurale comme dans celui de l'hydraulique urbaine ne peut faire l'économie d'une approche anthropologique de l'eau : la gestion technique et économique de l'eau n'a de sens que dans le cadre d'une gestion sociale de la ressource, conformément à l'organisation sociale des communautés en présence : la question de l'eau demeure avant tout une question éminemment sociale.

Au Maroc, et depuis l'indépendance, la gestion de la distribution de l'eau potable en milieu urbain a fait l'objet de deux phases successives.

· Une première phase débute avec la fin du protectorat en 1956 et s'achèvera au début de 1997 ; les régies municipales ont alors le monopole de la distribution de l'eau potable à l'échelle des communes urbaines.

· Une seconde phase commence à partir du mois d'août 1997(date de la signature du contrat de concession passée entre la Communauté Urbaine de Casablanca et la Lyonnaise des Eaux ) dès lors, des opérateurs privés étrangers vont prendre pied dans le secteur de la distribution d'eau et de l'assainissement liquide et solide dans les grandes agglomérations littorales marocaines : Casablanca (en 1997 avec la Lydec), Rabat (en 1998 avec la Redal) et Tanger-Tétouan (en 2002 avec Amendis) à travers des contrats de délégation de service public de long terme (25 et 30 ans).

Et bien qu'il existe encore 13 régies municipales d'eau et d'électricité, ce mode de gestion des services urbains est, lui-même, tenu au respect des contraintes de l'efficacité économique, autrement dit, le recouvrement des coûts d'exploitation et d'investissement, avec ce que cela implique sur le plan économique et social. Ceci afin de garantir la pérennité du service et la réponse aux besoins croissants en eau.

Dans ce contexte, la question de l'accès à l'eau des quartiers précaires et le droit à l'eau des populations pauvres, se pose avec acuité et interroge les principes de bonne gouvernance et de développement durable dans notre pays. L'objet de ce travail est d'étudier la gestion du service de l'eau potable par une régie autonome et d'éprouver les principes et objectifs énumérés avec cette gestion dans une ville du littoral marocain qui est Safi, à travers le cas de l'équipement d'un quartier non réglementaire de la ville en services de base dont l'eau potable.

II. Eléments de la problématique : A. Le défi de l'urbanisation croissante :

L'élément majeur qui a caractérisé notre pays au cours de ces dernières décennies fut sans conteste, le rythme d'accroissement de sa population urbaine. Ce phénomène est souvent associé à une répartition spatiale très déséquilibrée de la population et des villes. La croissance urbaine très rapide a fait passer la population urbaine de 20% en 1936 à 29% en 1960, soit une multiplication par 2,5 en moins d'un quart de siècle. Par contre de 1960 à 2003, soit sur presque

quarante ans, le taux d'urbanisation est passé de 29% à 56%, et la population urbaine de 3412000 à 17723000. L'effectif a donc été multiplié par 5. Le taux d'urbanisation atteindrait approximativement 72% vers les années 2060.

Sous la pression démographique, le Maroc est entré depuis les années soixante, dans une phase d'urbanisation accélérée se caractérisant par l'extension des périmètres urbains avec la création de grands quartiers à la périphérie des villes existantes, entraînant des problèmes d'aménagement, d'habitat et d'environnement.

Cette urbanisation massive que connaît le Royaume tant au niveau national que régional souligne bien les transformations profondes de toute la société, et ses effets sur le fonctionnement spatial du pays. Elle exprime également l'ampleur des défis auxquels le Maroc a dû, et doit encore faire face, en termes de maîtrise de cette explosion urbaine et d'accompagnement des besoins qu'elle engendre, surtout dans le contexte économique et social d'un pays en développement, modestement pourvu en ressources comme le Maroc. Notre pays est appelé à déployer des efforts supplémentaires, non seulement pour résorber les déficits quantitatifs accumulés dans les divers domaines (infrastructures, équipements collectifs, habitat, etc.), mais aussi pour atténuer les déficits d'ordre qualitatif, en vue d'améliorer les conditions de vie des populations urbaines (renouvellement et meilleure répartition spatiale des équipements, des infrastructures et de l'habitat, résorption des déficits en matière de gestion de l'environnement, etc.). Les défis sont d'autant plus grands que c'est dans les villes que va se jouer le sort du développement économique du pays.

En plus, et face à l'augmentation des demandes en eau et la baisse de l'offre, croisées à l'urbanisation, la croissance démographique et l'essor des activités économiques, le Maroc est engagé en faveur de la généralisation de l'accès à l'eau en milieu rural après avoir assuré un accès quasi général en milieu urbain. Cependant, les quartiers urbains "informels", au prétexte qu'ils sont illégaux n'ont pas bénéficié de la même attention.

La croissance de l'offre, qui a constitué la réponse traditionnelle à l'augmentation de la demande, atteint ou va atteindre ses limites et se heurte à des obstacles sociaux, économiques ou écologiques croissants. En même temps, le pays accuse un retard en matière de protection qualitative de l'eau. D'où le besoin d'une nouvelle vision pour une meilleure utilisation de la ressource intégrant la gestion de la demande en eau (GDE).

B. L'eau, enjeu majeur des politiques urbaines:

La question de l'eau est l'une des questions les plus stratégiques de notre temps et les plus difficiles parce qu'elle est associée à la vie et à l'existence. Elle est multidimensionnelle, complexe et en interaction avec d'autres ressources naturelles, différents milieux et communautés.

L'eau est une composante essentielle de la réduction de la pauvreté et de l'accès à la citoyenneté. Au Maroc, l'eau est de tous temps un mobile d'organisation sociale et une composante essentielle de la culture, voire un facteur de sédentarisation et de dynamique des populations.

Par ailleurs, le Maroc se trouve dans la région du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord (MENA) qui est de loin la région la plus sèche et la plus pauvre en eau dans le monde, et cette

situation affecte de plus en plus le développement économique et social de la plupart des pays de la région dont le Maroc1.

Et alors que l'accès conventionnel à l'eau dans cette région demeure relativement constant, l'absence de réformes appropriées de politique des prix, la croissance démographique, les augmentations des revenus des ménages se sont traduites par une augmentation brutale de la demande d'eau, bien au-delà des niveaux soutenables.

Afin de satisfaire cette demande croissante, les eaux souterraines sont extraites bien audelà du niveau de renouvellement de la ressource dans de nombreux pays. Dans certains cas, les gouvernements exploitent les ressources des eaux souterraines fossiles et dans de nombreux pays, les prix subventionnés de l'énergie aggravent davantage le problème. L'absence de traitement des eaux usées (qu'elles proviennent du secteur urbain ou agricole) vient réduire encore plus l'accès à une eau douce qui convient aux usages domestiques et agricoles sans traitement coûteux en aval. Cette augmentation de la contamination de l'eau affecte également la santé publique, celle des enfants en particulier. Le problème est plus aigu dans les zones rurales, où l'accès à une eau propre et à l'assainissement continue à manquer dans la majorité de ces pays.

Au Maroc, la situation des ressources en eau devient progressivement plus catastrophique en raison des sécheresses qui sont de plus en plus fréquentes et qui durent de plus en plus longtemps. Le potentiel des ressources en eau du pays, révisé à la baisse, est évalué actuellement à environs 20 milliards de m3, soit près de 670 m3 par habitant et par an2, ce qui nous place dans la phase du stress hydrique, soit en dessous de 1000 m3/hab/an.

Longtemps considérée comme un « don du ciel » dans nombre de pays, l'eau est considérée aujourd'hui comme un bien économique : elle a un coût et un prix. Cette situation a évidemment des conséquences économiques, écologiques et sociales considérables qui compromettent autant le développement durable que la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) et les Engagements du Sommet de Johannesburg3.

En effet, bien indispensable et ressource fragile, l'eau justifie en soi une politique. Mais elle est nécessairement au coeur d'autres grandes politiques. L'eau est un souci permanent des programmes d'équipement, de l'aménagement du territoire, de la santé et de toute autre politique d'intervention sur les établissements humains. L'approvisionnement en eau potable des grandes agglomérations et l'assainissement des eaux usés s'imposent désormais en grande priorité des politiques urbaines.

1 Avec 5 % de la population mondiale, MENA dispose de moins de 1 % des ressources d'eau douce du monde. A ce jour, l'accès moyen à l'eau par habitant dans la Région représente environ 1.200 mètre cubes par an (la moyenne mondiale est proche de 7.000). L'accès annuel à l'eau dans la Région varie d'environ 1.800 mètres cubes par personne en Iran à moins de 200 mètres cubes par personne en Jordanie, en Cisjordanie et Gaza, et au Yémen. D'ici 2025, l'accès moyen régional à l'eau devrait être d'un peu plus de 500 mètres cubes/personne/an.

2 "Stratégie méditerranéenne pour le développement durable. Suivi des progrès dans le domaine de l'eau et promotion de politiques de gestion de la demande". Rapport national du Maroc.

3 Les Objectifs du Millénaire pour le Développement sont un ensemble d'objectifs(8) de lutte contre la pauvreté et de promotion des droits humains, assortis des cibles chiffrées à atteindre à l'horizon 2015 et adoptés par les Etats membres de l'ONU lors de son assemblée générale en 2000, parmi lesquels le Maroc, Les objectifs du millénaire visent ainsi à diminuer de moitié le nombre de personnes n'ayant pas un accès à l'eau potable et à un assainissement basique.

C. La gouvernance locale et l'urbanisme stratégique: 1. Apparition du concept de gouvernance :

Les années 1990 ont marqué une rupture avec les acceptions liées à la façon de gouverner, ou de gérer l'espace et l'environnement. Cette rupture constitua le début de l'affirmation de nouveaux concepts et principes, comme "le développement durable" ou "la bonne gouvernance". L'hypothèse sous-jacente à l'idée de gouvernance est l'existence d'une crise de la gouvernabilité des sociétés. Les Etats comme les communes, auraient perdu leur capacité d'action du fait des mutations en cours dans la société. La mondialisation des marchés et de la production, la globalisation financière, la puissance accrue d'entreprises devenues transnationales ont en effet des répercussions que ne parviennent plus à gérer les pouvoirs publics.

Ainsi, la mondialisation des échanges s'accompagne d'un creusement des écarts entre population riche et population pauvre, que ce soit à l'échelle internationale ou nationale. La gouvernabilité des Etats est mise à mal par un processus de fragmentation qui touche à la fois l'espace, les groupes sociaux et les activités et se rencontre à toutes les échelles spatiales, de la ville au pays. Ce processus se manifeste, sur le plan spatial, par des déséquilibres territoriaux tels que la concentration des populations dans les zones urbaines, l'étalement et le mitage de la ville ou encore la prolifération des formes d'habitat insalubre ou "sous intégré ". Sur le plan social, il se traduit par la multiplication des catégories de populations, la société agrège désormais des populations très différentes aux intérêts de plus en plus diversifiés et donc aux exigences variées et contradictoires.

Le processus d'éclatement touche enfin les acteurs de la société ; on assiste en effet à une multiplication des organismes, des réseaux, des agences, des institutions qui interviennent sur un territoire et à l'accroissement du nombre des sous-systèmes. De plus en plus de décideurs aux intérêts et aux systèmes de valeur divergents, et même, opposés entrent en jeu. Cette superposition d'acteurs conduit à un émiettement du pouvoir sur un plan horizontal mais aussi sur un plan vertical puisque sur un même territoire interviennent des autorités politiques de différents niveaux administratifs. Ce processus de fragmentation fait du système territorial une organisation de plus en plus complexe donc de plus en plus difficile à gérer. C'est dans ce contexte qu'intervient le concept de gouvernance. Ce concept est de plus en plus mobilisé dans les discours politiques, et apparaît dans les réglementations relatives à l'aménagement du territoire, à travers notamment la question de la participation des citoyens.

Or, dans le contexte d'internationalisation croissante, d'urbanisation généralisée, de réveil des identités locales, de la limite avérée de la vision sectorielle de l'aménagement de l'espace et de la prise de conscience des enjeux sociaux et environnementaux, la construction politique et économique de nouveaux territoires, et simultanément, la multiplication des échelles de prise de décision (locales, régionales ou nationales), complexifient la question de la gouvernance. L'apparition de nouvelles contraintes comme la demande sociale en matière d'habitat ou de services publics, la multiplication des acteurs, l'imbrication des échelles de gestion des territoires rend urgente une réflexion sur les outils conceptuels et techniques aptes à dénouer des situations d'interactions et de négociations de plus en plus complexes. Cette réflexion sur la gouvernance implique que soient pris en compte non seulement les acteurs politiques et économiques, privés ou publics, les professionnels, mais aussi les habitants, organisés ou non en associations.

La mise en oeuvre de la gouvernance est dans ce contexte, à notre sens, assez difficile (contraintes complexes, acteurs multiples, enjeux variables), mais passe par une définition du concept. Parmi les définitions proposées dans la littérature abondante sur la gouvernance nous avons retenu la définition de Georges Cavallier pour qui « la gouvernance est la capacité et la

co-responsabilité de projet, la possibilité d'établir un cadre collectif d'action solidaire, de réflexion stratégique reliant les principaux acteurs autour du niveau de décision politique .... A chaque niveau, le partenariat doit pouvoir se concrétiser autour d'une stratégie commune, d'un cadre collectif d'intervention donnant du sens à l'action urbaine, d'un programme suffisamment mobilisateur pour motiver toutes les parties concernées »4. Ainsi définit, la gouvernance est un mode de gestion de l'action sur l'urbain qui privilégie la solidarité et le partenariat autour de projets communs et intégrant tous les stades de prise de décision. Mais qu'en est-il réellement à l'occasion de projets d'équipement des quartiers insalubres Marocains ?

2. Le Maroc et la gouvernance des services publics :

Le Maroc, comme de nombreux pays en développement, enregistre un taux très élevé d'urbanisation (45% durant les années 90 et près de 57% à nos jours), qui est dû à deux facteurs essentiels : l'accroissement naturel de la population d'une part, et l'exode rural d'autre part . Cette accélération de l'urbanisation a des répercussions négatives sur le développement des agglomérations urbaines existantes notamment :

· La dégradation du cadre bâti par surdensification des tissus anciens et l'extension des quartiers périphériques ;

· Le déséquilibre dans la répartition des équipements, des services, des activités, de l'habitat et des loisirs.

Mais, malgré l'ampleur de l'urbanisation et les changements qu'elle a produit, on constate que le mode de gestion des villes reste marqué par des approches normatives et sectorielles qui, parfois, génèrent d'autres dysfonctionnements. Ces approches laissent peu de place aux initiatives décentralisées dans les domaines de la planification, de la gestion urbaine, du développement économique et de l'offre des services à usage collectif.

C'est d'ailleurs à la faveur de ce contexte que s'est développée une prise de conscience pour initier un urbanisme stratégique qui, à la différence de l'urbanisme normatif et centralisé, s'appuie sur une multitude d'acteurs et met en valeur le rôle des acteurs locaux, la mobilisation des agents sociaux et la recherche des compromis entre intérêts divergents. Ceci dans le cadre d'une gouvernance locale reposant sur la consolidation des mécanismes de fonctionnement des collectivités locales, la clarification des compétences entre les différents relais territoriaux, la simplification des niveaux de décentralisation et la mise en cohérence des exigences du partenariat et de coopération entre la région, la province, la commune et les autres structures d'action publique locale.

4 Georges Cavallier, 1998. "Défis pour la gouvernance urbaine dans l'Union Européenne".

Figure 1: Exemple d'un modèle de gouvernance autour d'un service urbain.

Associations
d'usagers

Régulateur
(État)

ONG

Accompagnement
social

déconcentration

contrôle

service

Opérateur

Services extérieurs

Usagers

Coopération

partenariat

contrat

élections

Collectivité

La question de l'eau et les changements qu'elle connaît ont des implications politiques et sociales qui s'articulent autour d'une gestion efficace ( du côté des usages ) et d'une allocation équitable des ressources hydriques. Ceci consiste à placer les politiques de l'eau du côté des demandes et la personne humaine au centre du débat.

De plus, les modes de gestion des demandes impliquent plus d'acteurs que dans le cadre des systèmes techniques centralisés de l'offre. Secteur public, secteur privé, ONGs, expertise et secteur informel agissent dans la complémentarité et prennent en considération les systèmes locaux de gestion et les cultures traditionnelles.

L'évolution de la problématique des services publics locaux depuis 30 ans connaît par ailleurs de plus en plus de complexité :

- L'internationalisation de la gestion et l'apparition de nouveaux acteurs (secteur privé et société civile);

- Contraintes environnementales et sociales;

- Gestion publique face aux défis de nouveaux investissements et de réponses aux besoins grandissants ;

Dans ce contexte, les nouvelles logiques de gouvernance de l'eau répondent mieux à la nécessité de croiser la question vitale de l'eau avec les paramètres du développement durable et le principe du droit à l'eau.

D. Le principe du droit à l'eau :

Le droit à l'eau, selon Henri Smets5 est "le droit pour toute personne quel que soit son niveau économique de disposer d'une quantité minimale d'eau de bonne qualité qui soit suffisante pour la vie et la santé". Ce droit concernerait une quantité d'eau qui permette à l'homme de satisfaire aux besoins essentiels tel que la boisson, la préparation de la nourriture et l'hygiène, d'assurer l'abreuvage des animaux de compagnie et de permettre la petite production vivrière familiale. En effet, la Convention des Nations Unies sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation (New-York, 1997) demande qu'une attention spéciale soit «accordée à la satisfaction des besoins humains essentiels» (art.10)

5 Henri Smets «The right to water as a human right» Environmental Policy and Law, Vol.30, N°5, p.248 (2000)

étant entendu qu'il s'agit de la "fourniture d'eau en quantité suffisante pour la vie humaine, qu'il s'agisse de l'eau potable ou de l'eau à réserver aux productions vivrières destinées à empêcher la famine"».

En 1966 à Istanbul, lors de la Conférence "Habitat", les chefs d'états et de Gouvernements (sans les Etats-Unis) ont adopté un Pacte international affirmant : "la volonté d'assurer progressivement la pleine réalisation du droit à un logement convenable" (para.1 de la Déclaration) et ils ont estimé que le droit au logement impliquait le droit à l'eau.

Dans l'article 12 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, adopté en 2000, nous pouvons lire : "Toute personne a le droit de jouir du meilleur état de santé susceptible d'être atteint, lui permettant de vivre dans la dignité. Le droit à la santé englobe une grande diversité de facteurs socio-économiques de nature à promouvoir des conditions dans lesquelles les êtres humains peuvent mener une vie saine et s'étend aux facteurs fondamentaux déterminants de la santé tels que l'alimentation et la nutrition, le logement, l'accès à l'eau salubre et potable et à un système adéquat d'assainissement, des conditions de travail sûres et hygiéniques et un environnement sain".

En novembre 2002, La Commission des Nations Unies sur les droits économiques, sociaux et culturels a déclaré: "Le droit des hommes à l'eau est indispensable à une vie dans la dignité humaine. Elle constitue un préalable au respect des autres droits de l'homme ".

Le droit à l'eau concerne cependant l'eau potable et non l'eau en général, la gestion de services publics locaux et non celle des bassins fluviaux, "Le droit à l'eau n'est pas plus le droit à l'eau gratuite pour tous que le droit à la nourriture n'est le droit à recevoir gratuitement sa nourriture " selon Henri Smets toujours.

En milieu urbain, le droit à l'eau concerne à la fois l'accès à l'approvisionnement en eau et à l'assainissement des eaux usées mis en oeuvre par des services gérés par des organismes publics ou privés. Il signifie notamment le droit pour chaque personne d'être raccordée au réseau de distribution situé dans son voisinage. Le droit à l'eau ne concerne pas la consommation d'eau au-delà de la quantité suffisante pour les besoins essentiels.

Le droit à l'eau saine permettrait :

· D'assurer l'accès à l'eau sans discrimination, de manière durable, pérenne et à un coût socialement et économiquement acceptable ;

· D'éviter qu'elle ne devienne une menace pour l'environnement, les milieux aquatiques, la santé, la paix et la sécurité ;

· De mettre en place une gouvernance effective, d'en définir les modes opérationnels et les articulations pertinentes entre les niveaux international, national et local ;

· De mobiliser les moyens nécessaires à une gestion efficace et à une allocation optimale de la ressource, de coordonner les partenariats et d'organiser la coopération et la solidarité.

Le droit à l'eau se présente, donc, comme un concept autour duquel peuvent se cristalliser les changements et les conciliations. Autour de l'eau, la conciliation entre l'économie et l'écologie est nécessaire. Mais cette ressource vitale appelle d'autres conciliations. Elle nécessite de parer aux inégalités diverses, de créer un cadre juridique et institutionnel international décliné au niveau des États, premiers garants de l'effectivité de l'accès à l'eau , et d'établir des liens entre les actions de proximité et le niveau global.

Le droit à l'eau n'est pas explicitement reconnu par le dispositif juridique marocain. Néanmoins, la révision de la Constitution marocaine de 1992, reprise par celle de 1996, traduit une volonté d'engager le pays dans le respect de la personne humaine. Elle déclare dans son préambule que « conscients de la nécessité d'inscrire son action dans le cadre des organismes internationaux dont il est membre actif et dynamique, le Royaume du Maroc souscrit aux principes, droits et obligations découlant des chartes desdits organismes et réaffirme son attachement aux droits de l'Homme tels qu'ils sont universellement reconnus ». Depuis cette date, le Maroc a mit en place des mécanismes institutionnels et a adopté des mesures législatives qui ignorent cependant le concept de droit à l'eau.

E. Accès à l'eau et développement durable :

L'eau est une ressource essentielle pour l'humanité et ses besoins les plus élémentaires. Ses usages sont variés et vitaux : consacrée à l'agriculture, elle est à la base de l'alimentation humaine, elle contribue à de nombreuses activités économiques et industrielles et elle est un maillon essentiel aux équilibres biologiques et écologiques. L'eau est donc au coeur de la problématique du développement durable.

L'eau n'est pas une matière première comme les autres. Inégalement répartie à la surface de la terre, elle est aujourd'hui mise en péril par des modes non durables de production et de consommation, par l'absence de prise en compte du long terme et par des politiques principalement orientées vers la mobilisation de l'offre de nouvelles ressources. La gestion des ressources en eau doit se situer dans le cadre des principes adoptés à Rio (1992) : l'équité, la prévention, la précaution, l'intégration... les principes du développement durable sont donc au coeur de la problématique de l'eau.

Le problème de l'eau est sans doute le problème d'environnement qui se pose avec le plus d'acuité dans les pays du Sud. Des problèmes quantitatifs sont rencontrés dans des pays soumis à la désertification. Dans les pays bien dotés en quantité, le problème est par contre qualitatif: la population ne dispose pas d'eau potable, soit du fait d'un assainissement insuffisant ou de la contamination des eaux de surface et souterraines.

La problématique de la gestion durable de l'urbanisation est étroitement liée à la question de la gestion de l'eau dans sa dimension globale, et ceci à partir de sa mobilisation jusqu'à son évacuation passant par sa répartition aux différents usages et son traitement avant et après son utilisation . Au Maroc, cette gestion a été parfois conduite d'une manière non intégrée. Des pertes d'eau qui dépassent parfois près de 50 % du volume d'eau mobilisé contribuent à la dégradation de la qualité des eaux de surface et souterraines, des taux d'accès insuffisants à la ressource, aussi bien en milieu urbain qu'en milieu rural et une faible couverture en installations de traitement des eaux avant rejet dans le milieu naturel. Plusieurs facteurs sont à l'origine de ce résultat :

· Facteur législatif et institutionnel : la loi 10-95 sur l'eau, et particulièrement les dispositions relatives à la préservation et la protection des ressources en eau souterraines ne sont pas encore mises en oeuvre ;

· Facteur socio-économique : la notion de l'eau comme ressource rare, qu'il faut bien gérer et préserver, n'est pas généralisée au niveau de l'ensemble des usagers de l'eau ;

· l'utilisation de technologies adaptées, pour mieux gérer et conserver les ressources en eau (irrigation, alimentation en eau potable, réutilisation des eaux usées, etc.) n'est pas généralisée ;


· fragmentation et multiplicité des intervenants et des attributions réparties sur plusieurs administrations (ministère de l'Équipement, ministère de l'Agriculture, ministère de l'Énergie et des Mines, ministère de l'Intérieur, ministère de l'Enseignement supérieur), avec parfois un certain cloisonnement.

Les principes du développement durable appliqués au service de l'eau potable invitent à concilier durabilité économique (recouvrement du coût du service grâce aux recettes d'abonnement), durabilité environnementale (préservation des milieux) et durabilité sociale (Admissibilité des tarifs par la population). Cependant, et indépendamment de ces considérations, l'accès à l'eau potable est un paramètre de développement: un quartier, une ville, une région ou un pays dont la population accède difficilement à une eau salubre est

immanquablement qualifié de sous-développé. Améliorer l'accès à l'eau joue donc a prioripositivement sur le niveau de développement.

Par ailleurs, et dans le cadre des efforts visant à atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) dans les domaines de l'eau et de l'assainissement, les villes offrent un cadre d'action idéal, car c'est là que se concentre la majeure partie de la production industrielle et des activités économiques et que les choix en matière de gestion et de gouvernance sont les plus critiques.

L'étude de la manière dont les actions liées à la gouvernance de l'eau au Maroc sont intégrées dans des cadres de politiques urbaines, environnementales et économiques plus larges, est d'un intérêt capital, et c'est cet aspect de la problématique que nous proposons de traiter dans le cadre de ce mémoire.

F. Place de l'usager et notion de service public :

L'intégration des actions liées à l'eau dans le cadre de politiques d'ordre social est d'un aspect non moins important. En effet, l'eau étant un besoin vital et présent dans tous les domaines de la vie sociale, les usages sont multiples et variés, allant de l'irrigation à l'élevage, de l'usage industriel à la consommation domestique. La modernité aidant, la demande en eau est devenue de plus en plus importante, le demandeur-acteur s'est transformé en consommateurpayeur pour n'être plus qu'un simple rouage dans une économie de marché à grande échelle, et le dernier maillon des préoccupations liées à la rentabilité du « produit »6.

La question de l'eau se pose, par ailleurs, de plus en plus comme problématique majeure pour les pouvoirs publics, aussi bien sur le plan de la mobilisation et de l'offre de la ressource qui devient de plus en plus rare, que celui de la gestion du service de l'eau potable. Les solutions envisagées sont empreintes de trois orientations :

- Gestion en régie directe du service par la collectivité locale ; - Gestion par régie autonome ;

- Délégation de la gestion du service à une société privée.

Les collectivités locales, quand elles sont gestionnaires de l'eau (régie directe ou autonome) poursuivent en principe un but non lucratif, alors que les entreprises privées ont une préoccupation de rentabilité. Corrélativement, les élus locaux doivent faire face à des tensions dans leur relation avec le gestionnaire, mais aussi internes, relatives aux demandes et attentes de

6 La privatisation de l'eau dans Lapaz, en Bolivie au profit d'une filiale de la lyonnaise des eaux, aura pour effet la multiplication de son prix par dix.

la population tant sur le plan économique que social. Ils sont appelés à devenir des gestionnaires performants et gérer le patrimoine communal de la manière la plus rationnelle et rentable possible, ceci en demeurant personnellement inscrits dans une logique d'activité non lucrative. La délégation de la gestion du service de l'eau, n'a-t-elle pas été la réponse à toutes ces contradictions et tensions ?

Devant l'intégration des marchés publics des principes et des secteurs concurrentiels, se pose la question de la suppression du service public, dont celui de l'eau potable, et de ses conséquences économiques et sociales. Problématique plus universelle et qui interpelle à plus d'un titre, surtout dans un contexte plus complexe et confronté à la rareté de la ressource de façon plus éminente et dramatique.

Dans le contexte mondial défini, et caractérisé par la prédominance du libéralisme et de la société de consommation "société aquavore", deux courants et conceptions s'affrontent ; les multinationales et les alter mondialistes. Les uns se rencontrant à Davos et les autres à Porto Alegré. Les deux camps sont différents par leurs conceptions de la rareté de la ressource hydrique, et du mode adéquat de la gestion de cette rareté. L'eau étant un bien rare et donc cher, pour les premiers, alors qu'elle est une ressource chère et donc à protéger, pour les derniers. Ils sont cependant tous d'accord qu'il est nécessaire d'aller vite, et de concevoir le monde comme un tout, comme un monde " fini et désenchanté ". Les anti-mondialistes ne sont-ils pas des " alter-mondialistes " dont le slogan est "un" autre monde est possible ?

Le principal défi lancé au monde par les propriétaires du capital privé ("promoteurs de la société soumise au marché" selon une convention signée entre des représentants syndicaux, des collectivités locales et des militants opposés à la privatisation des services publics7), réside dans la marchandisation de la vie dans tous ses aspects, matériels et immatériels. Nous pouvons lire dans cette convention: « Le service public est une réponse innovante aux enjeux mondiaux de solidarité. Nous affirmons que :

- La promotion des services publics dans leurs principes constitutifs de solidarité, d'égalité

de droits, de justice sociale et de cohésion territoriale est un combat d'avenir.

- Les services publics doivent sortir du marché pour entrer dans le domaine du droit.

- Les services publics sont les vecteurs d'une autre répartition des richesses et des

ressources dans une démarche solidaire. Ils sont inséparables des politiques publiques

soucieuses de l'intérêt social général. Elles doivent être pérennisées par des

financements publics.

Dans le cadre de la gestion par les collectivités publiques, des alternatives à la libéralisation du service public sont pensées et mises en oeuvre actuellement: retour en régie publique, développement des actions publiques locales, nouveaux modes de participation citoyenne. Des résistances s'organisent, rassemblant des forces politiques, syndicales, associatives et citoyennes ».

Nous n'allons pas, dans ce mémoire nous aventurer à prendre position dans ce débat dichotomique "gestion privée-gestion publique" des services publics, nous estimons que ce n'est pas là le but de ce travail. Nous constatons cependant que dans ce cadre d'opposition entre l'idée de l'eau comme bien commun, et l'idée de l'eau comme ressource à exploiter, l'eau est déjà objet d'appropriations.

7 Convention Internationale des Collectivités locales pour la promotion des services publics. Genève. 28 octobre 2006.

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Rassembler les contraires c est creer l harmonie