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République du
Sénégal
Ministère de l'Education
nationale
Université Gaston Berger de
Saint-Louis
U.F.R :
Sciences Juridiques et Politiques
Section :
Collectivités Locales
++++++++++++++++++++++
MEMOIRE DE MAITRISE
Le contrôle juridictionnel des comptes des
collectivités locales.
Présenté par :
Sous la direction
de :
Ousmane Sow Dr Mamadou
Kamara
4e Année Collectivités
Locales Enseignant-chercheur à l'U.F.R SJP
Année
Académique: 2008 / 2009.
:
DEDICACES
Je dédie ce travail spécialement à ma
famille:
Mes deux parents :
Ma très chère maman FATIMATA BA
qui représente tout pour moi dans cette vie. Puisse Dieu t'accorder
santé et longévité ;
Mon cher papa ADAMA SOW pour son amour pour
moi et ses conseils ;
Mes frères et soeurs : Mr
Habdou Sow qui a toujours été à mes cotés
et qui joue convenablement son rôle d'aîné ;
Saydou Sow, Assane Sow et mon petit frère Koda
Sow, Coumba Ba, Fatimata Sow pour leurs encouragements et leur soutien
de tous les jours ;
Les épouses de mes frères :
Woury Sow, Aissata Ba, Awa Ba, Ngoné Ndiaye ;
Leurs enfants : Amadou Sow, Abdoulaye,
Mariama, fallé, Habdou, Awa, Ibrahima, Moussa ;
Méye Ka que je considère comme étant membre
de la famille !
A tous mes proches parents.
Je vous
aime !
REMERCIEMENTS
Tout revient à ALLAH, Le Tout Puissant et
à son Prophète Mohamet (PSL).
Je remercie tous ceux qui ont contribué à
l'accomplissement de ce travail. Certains y ont apporté un soutien
moral, d'autres un soutien technique ou matériel. Qu'ils en soient
remerciés !
Je ne saurais nommer tout le monde pour deux raisons
fondamentales : d'abord par ce que la mémoire humaine est
faillible, et ensuite par ce que cette page ne peut contenir tous ceux qui
méritent d'y figurer. Mais je vous porte tous dans mon coeur !
Mes remerciements vont à l'endroit de ces gens tant omis
que cités ci-dessus :
-Ma famille, notamment ma mère Fatimata
Ba et mon frère aîné Habdou Sow ;
- Mes amis d'enfance :
Thierno Ba, Ameth Ba, Ousmane Ka, Abibou Sow, Fadal Ba, Sadibou
Ba, Lélé Ba, Fallou Ba, Ousmane Ba, Diéry Thiam, Amady Ba,
Badou Ba, Djibo Ba, Mamadou Sam ...
-Mes professeurs :
Mon encadreur Mr Mamadou Kamara pour sa
disponibilité et sa modestie intellectuelle ;
Mes ex- professeurs de lycée : Mr
Serigne Fall, Inspecteur de l'enseignement ; Mr Ndiaye Anglais (Louga)
pour leurs conseils et soutiens.
-Mes enseignants à l'école
primaire : Mr Adama Ba (Directeur d'Ecole), Mr Guissé
(alias Père) ;
-Mes camarades de classe : Maîtrise
Collectivités locales ;
Aux professeurs de l'UFR SJP qui ont
participé à ma formation
-Aux chargés de TD : Aziz
Kébé, Lamine Samb, Aziz Sow les infatigables !
-Aux membres de l'UED (Union des Etudiants de
Diolof).
WA G4C : Vive le
DYNAMISME !
A ces êtres qui me sont chers
Méye Ka, Fatimata Diallo, Aldiouma Ka, Mamadou Dieng,
Fatimata Sow, Ndéye Anta, Aminata Ba, Serigne Cheikh Diakhaté,
Malick sow, Oustaz Demba, Aziz Mbengue, Birame Sarr, Mademba Diop (mon voiz),
Ibou Diallo, Ndiaga Lo, Mangoné Fall, Amadou Mamadou Ka, Fama Ndiaye,
Houraye Sow, Oumy Sall, Adji Dou, Ameth ka, Ousmane Samba Ka, Ndoumbé
Fazani, Adia Khady Ba, Hogo Ba, Oustaz Hamady Ba, Cheikh Famara Ndong....
SOMMAIRE
Introduction
PREMIERE PARTIE : La mise en oeuvre du
contrôle juridictionnel des comptes et ses
conséquences
Chap. I : Le jugement des comptes des collectivités
locales
Section 1 : Le jugement du compte de gestion par la cour
des comptes
Section 2 : La non soumission de principe du compte
administratif à la cour des comptes
Chap. 2 : Les conséquences résultant du
contrôle juridictionnel des comptes
Section 1 : Les décisions pouvant être rendues
par le juge comptable
Section 2 : Les voies de recours contre les décisions
de la cour
DEUXIEME PARTIE : Limites et perspectives
envisageables du contrôle juridictionnel
Chap. 1 : Les limites du contrôle juridictionnel
Section1 : Les limites relatives aux moyens de la
juridiction
Section 2 : L'inefficacité du contrôle du fait
de l'intervention d'autres organes
Chap. 2 : Les perspectives d'amélioration du
contrôle
Section 1 : la nécessité d'un
aménagement institutionnel
Section 2 : la réorganisation fonctionnelle de la
juridiction
Conclusion
ABREVIATIONS
A.J.D.A : Actualité
Juridique-Droit Administratif
Art. : Article
B.M : Banque Mondiale
C.A.A.C.L : Chambre des Affaires
administratives et des Collectivités locales
C.L : Collectivités Locales
C.R.C : Chambre Régionale des
Comptes
C.S : Cour Suprême
C.E : Conseil d'Etat
C. comptes : Cour des comptes
G.A.J.F : Grands Arrêts de la
Jurisprudence Financière
I.S.C : Institution Supérieure de
Contrôle
R.F.D.A : Revue Française de
Droit Administratif
T.P.G : Trésorier-payeur
général
U.E.M.O.A : Union Economique et
Monétaire Ouest Africaine
INTRODUCTION
Le processus de la décentralisation au
Sénégal est marqué par des dates phares. Parmi celles-ci
nous pouvons retenir l'année 1972 qui voit la création des
communautés rurales ,1990 qui marque l'adoption de la loi 90-37 qui
renforce le pouvoir des communautés rurales. Les présidents des
conseils ruraux deviennent les ordonnateurs du budget à la place des
sous-préfets ; juin 1994 : cette phase entre en
vigueur avec l'adoption de la loi 96-06 portant sur le code des
collectivités locales, de la loi 96-07 sur le transfert de
compétences, des lois complémentaires 96-08 à 96-11 et des
décrets d'application y relatifs. Ces lois constituent un cadre de
référence pour la mise en oeuvre de la politique de
régionalisation à partir du 1/1/97. Néanmoins, le
processus n'a pas encore terminé son cours. En effet des réformes
ont été entreprises ces dernières années avec
l'érection de certaines localités en communes, régions...
Avec la loi 96-06 du 22 mars 1996 les collectivités
locales au Sénégal sont considérées comme
étant majeures. C'est ainsi que le principe de leur libre administration
est affirmé, principe figurant au rang de ceux qui ont une valeur
constitutionnelle : Les collectivités locales constituent le cadre
institutionnel de la participation des citoyens à la gestion des
affaires publiques. Elles s'administrent librement par des assemblées
élues.
Leur organisation, leur composition et leur fonctionnement
sont déterminés par la loi1(*).
Toutefois, cette liberté d'administration reconnue aux
collectivités locales est à relativiser. En effet, la
décentralisation telle qu'elle est conçue au
Sénégal n'accorde pas une autonomie financière aux
collectivités décentralisées du fait de l'absence d'un
pouvoir fiscal local comme c'est le cas en France. En outre, on note
également l'absence d'un contrôle juridictionnel
décentralisé qui veillerait à la régularité
de la gestion des budgets locaux2(*) à l'instar de la France3(*). Ce qui pourrait entraîner
un retard dans le contrôle effectué par la Cour des comptes du
fait du nombre élevé de comptes soumis à son
contrôle. Néanmoins cette situation pourrait se comprendre du fait
que nos Etats sont marqués par un pouvoir central fort qui se traduit
par un contrôle dont la nature peut varier suivant les situations. C'est
ainsi que nous pouvons avoir un contrôle administratif, un contrôle
politique ou un contrôle juridictionnel. Si les deux premiers
contrôles peuvent être internes à l'administration, le
contrôle juridictionnel quant à lui est externe à celle-ci
et assure plus d'efficacité du fait de son indépendance.
L'existence d'un contrôle répond à un souci de
transparence, de bonne gouvernance et de démocratie. C'est pour cela que
tous Etats modernes qui se réclament démocrates ont mis sur place
des mécanismes de contrôle tant au sein de l'Etat que dans les
autres entités infra étatiques. C'est ainsi que les
collectivités locales, au Sénégal, n'échappent pas
à cette règle. En effet l'administration locale est soumise
à différents contrôles. Il y a d'abord un contrôle de
légalité que le représentant de l'Etat effectue. Ce
contrôle concerne les actes pris par les autorités
décentralisées. Nous avons ensuite un contrôle politique
exercé par l'assemblée délibérante. Il y a
également d'autres contrôles de type administratif exercés
par, d'une part par le comptable sur l'ordonnateur, d'autre part par les
ministres de tutelle. Outre ces contrôles, il existe un autre de type
juridictionnel exercé par la Cour des comptes sur la gestion des
finances locales. C'est ce dernier contrôle portant sur les comptes des
collectivités locales qui rentre dans le cadre de notre étude qui
se trouve être : le contrôle juridictionnel des comptes des
collectivités locales.
Il s'impose à nous d'abord de cerner un à un ces
différents termes. Ainsi par contrôle juridictionnel il faut
entendre celui qui est exercé par la cour des comptes, institution
indépendante dotée de moyens adéquats pour assurer la
bonne gestion et la transparence. Quant aux comptes des collectivités
locales il s'agit notamment des documents comptables à savoir le compte
administratif et le compte de gestion.
Le compte administratif est tenu par l'ordonnateur de la
collectivité locale. Il retrace les opérations d'exécution
du budget réalisées par ce dernier. Il a la même contexture
que le budget, ce qui permet, ligne par ligne, aussi bien pour les recettes que
pour les dépenses, de comparer les évaluations et
prévisions initiales avec les réalisations effectives.
Le compte de gestion lui peut être défini comme
étant l'ensemble des documents justifiant et résumant la
totalité des opérations exécutées, sous sa
responsabilité, par un comptable principal dans le cadre de la gestion
financière de l'Etat, des Collectivités Locales ou de tout autre
organisme public pour un exercice donné.
En ce qui concerne les collectivités locales, une
précision est nécessaire. En France, l'expression
collectivité locale désigne dans le langage courant ce que la
Constitution nomme "collectivité territoriale". En effet, jusqu'à
la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les deux termes
apparaissaient dans la Constitution: collectivité locale à
l'article 34 et collectivité territoriale au titre XII. Mais depuis
seule cette dernière expression figure dans la Constitution. Les
collectivités sont donc désormais des « collectivités
territoriales », l'expression « collectivité locale »,
n'étant plus juridiquement fondée.
Au Sénégal les collectivités locales sont
la région, la commune et la communauté rurale.4(*)
La région est une collectivité locale, personne
morale de droit public. Elle est administrée par un conseil
régional élu au suffrage universel direct. 5(*)
La commune est une collectivité locale, personne
morale de droit public. Elle regroupe les habitants du périmètre
d'une même localité unis par une solidarité
résultant du voisinage, désireux de traiter de leurs propres
intérêts et capables de trouver les ressources nécessaires
à une action qui leur soit particulière au sein de la
communauté nationale et dans le sens des intérêts de la
nation.6(*)
La communauté rurale est une collectivité
locale, personne morale de droit public, dotée de l'autonomie
financière. Elle est constituée par un certain nombre de villages
appartenant au même terroir, unis par une solidarité
résultant notamment du voisinage,possédant des
intérêts communs et capables ensemble de trouver les
ressources nécessaires à leur développement.7(*)
Ainsi objectivée la signification des différents
concepts, il importe pour nous de souligner les conséquences qui s'y
attachent. Ce qui revient à préciser les enseignements que
renferme une telle étude.
Etudier le contrôle juridictionnel des comptes des
collectivités locales revêt une importance capitale. Sur le plan
juridique d'abord ce contrôle permet la vérifier la
compétence des agents chargés d'exécuter le budget,
contrôle qui permet d'éviter la gestion de fait ou de la
sanctionner. L'existence d'un contrôle dans un Etat est une marque de
démocratie, de transparence dans la gestion des affaires publiques. En
effet le peuple a besoin d'être éclairé sur l'usage qui a
été fait des deniers publics. En outre ce contrôle peut
être un moyen efficace pour asseoir des finances locales saines. En effet
la responsabilité qu'encourent les ordonnateurs et les comptables est
une incitation au travail bien fait.
Fort de toutes ces raisons, il est intéressant d'avoir
une approche très claire du sujet à traiter. Ainsi, pourra-t-on
se poser un ensemble de questions. Nous pouvons alors nous demander quelles
sont les juridictions compétentes pour contrôler les comptes des
collectivités locales ? Comment s'effectue ce contrôle ?
Quelles sont ses implications ? Est-ce que le contrôle est
efficace ?
Néanmoins, on ne saurait répondre à
toutes les questions qui méritent d'être posées, nous
tenterons seulement de proposer une interrogation globale à laquelle
nous essayerons d'apporter des éléments de réponse. Pour
ce faire nous nous posons la question suivante : le contrôle
juridictionnel des comptes des collectivités locales est-il
efficace ?
Pour essayer de répondre à cette interrogation,
nous nous adonnons d'abord à une analyse de ce contrôle. Pour
cela, il est important de souligner que le déroulement de ce
contrôle nous a permis de constater son caractère ineffectif du
fait de nombreux facteurs. Néanmoins, des solutions sont toujours
possibles pour asseoir un contrôle plus efficace.
Fort de tout cela, nous avons décidé de parler
d'abord de la mise en oeuvre du contrôle juridictionnel des comptes des
C.L et de ses conséquences (PREMIERE PARTIE) avant
d'envisager ses limites dans une perspective de leur correction
(DEUXIEME PARTIE).
PREMIERE PARTIE
PREMIERE PARTIE : La mise en oeuvre du
contrôle juridictionnel des comptes des collectivités locales et
ses conséquences
Chapitre I : Le jugement des comptes des
collectivités locales
La juridiction compétente pour le jugement des comptes
peut varier suivant l'Etat considéré. C'est ainsi qu'au
Sénégal c'est la CC qui est compétente en la
matière ; en France, ce sont les C.R.C qui assurent cette
mission.
Avant d'entrer dans le vif du sujet, leur présentation
nous semble nécessaire.
- HISTORIQUE ET PRESENTATION
La bonne gouvernance et la transparence dans la gestion des
affaires publiques impliquent un contrôle efficace exercé par une
institution indépendante, dotée de moyens adéquats.
Au Sénégal, le rôle d'institution
supérieure de contrôle des finances publiques était
dévolu dès 1960 à une institution du pouvoir judiciaire,
la Cour suprême.
A la faveur de la réforme judiciaire de 1992, la
3ème Section de la Cour Suprême qui faisait fonction de
juridiction des comptes a été transférée au Conseil
d'Etat (2ème Section) créé en même temps que le
Conseil Constitutionnel et la Cour de Cassation, par la loi constitutionnelle
n°92-22 du 30 mai 1992.
Cette réforme institutionnelle, commandée par la
nécessité avérée de la spécialisation des
magistrats, devenue un impératif pour la sauvegarde même de
l'institution judiciaire, s'est poursuivie par notamment la création en
1999 de la Cour des Comptes (en lieu et place de la 2ème Section du
Conseil d'Etat). C'est l'objet de la
loi n°99-02 du
29 Janvier 1999 portant révision constitutionnelle, en ses articles
5, 57, 7ème alinéa, et 80.
La nouvelle juridiction des comptes tient donc de la
Constitution de larges compétences qu'elle va exercer à l'aide
d'une
organisation
, de
procédures
et de
moyens
spécifiques , définis par la
loi organique
n°99-70 du 17 février 1999 sur la Cour des comptes, la
loi organique
n°99-73 du 17 février 1999 portant statut des magistrats de la
Cour des comptes et le
décret
n°99-499 du 8 juin 1999 fixant les modalités d'application de
la
loi organique
n°99-70 du 17 février 1999 sur la Cour des comptes.
La Cour des comptes apporte beaucoup de nouveautés dans
l'organisation judiciaire du Sénégal (création d'une
magistrature financière) d'une part, et dans le système de
contrôle des finances publiques d'autre part.
Elle innove par son
organisation
et ses
moyens qui
lui confèrent une grande autonomie et renforcent l'indépendance
de l'Institution Supérieure de Contrôle des Finances Publiques
(ISC) du Sénégal.
Elle dispose notamment d'une chambre de
discipline financière qui sanctionne directement les responsables de
faute de gestion, sans préjudice des poursuites pénales qui
restent du ressort du parquet judiciaire.
Elle a ses propres
procédures
de vérification, mais elle est ouverte aux techniques et normes
internationales de contrôle dont la pratique a démontré
l'efficacité au niveau national et international.
Enfin, elle peut faire connaître directement le
résultat de ces investigations par la production de son rapport
public.
Quant aux C.R.C, elles ont été
créées par la loi du 2 mars 1982 et organisées par la loi
du 10 juillet 1982 ainsi que par le décret du 23 août 1995. Les
dispositions essentielles ont été réunies en 1994 dans le
livre II du Code des juridictions financières.
Dans chaque région est créée une Chambre
régionale des comptes en France métropolitaine. Trois Chambres
territoriales ont été mises en place en Outre mer, une
compétente pour la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique, une autre
pour la Réunion, enfin la dernière pour la Nouvelle
Calédonie et la Polynésie.
Les CRC, jugent les comptes des comptables des
collectivités territoriales situées dans leur ressort. Toutefois,
les comptes des communes de moins de 2000 habitants sont contrôlés
par le TPG. De plus les chambres contrôlent les comptes des
établissements publics locaux (hôpitaux, lycées, offices
d'HLM). Les CRC jugent également les comptables de fait.
La procédure est semblable à celle mise en
oeuvre devant la Cour des comptes. Elle présente les mêmes
caractéristiques : inquisitoriale, contradictoire, écrite et non
publique. Toutefois, lorsque la CRC intervient de manière
répressive, le comptable peut assister au procès. L'instruction
se fait à travers un rapport et un contre rapport. La règle du
double arrêt est transposée puisqu'un jugement provisoire
précède un jugement définitif. Quant aux voies de recours
elles sont quelque peu différentes : les jugements des CRC peuvent faire
l'objet d'un appel devant la Cour des comptes.
Ainsi objectivée la présentation de la cour des
comptes, nous allons maintenant entrer dans le vif du sujet.
La Cour des comptes est l'institution chargée du
contrôle des comptes des comptables publics (Section I).
Ainsi, même si la cour n'est pas une juridiction pour connaître de
la gestion des ordonnateurs, il y a néanmoins des chambres
rattachées à elle et qui se chargent de cette tache8(*) ; le compte administratif
n'est donc pas en principe soumis directement à la cour des comptes
(Section II).
Section I : Le jugement du compte de gestion par la
cour des comptes
La Cour juge les comptes des comptables publics ainsi
qualifiés par la réglementation, c'est-à-dire les
comptables patents (Paragraphe I). La cour juge
également les comptes que lui rendent les personnes qu'elle a
déclarées comptables de fait (Paragraphe II).
Paragraphe 1 : Le jugement de la gestion patente
Le jugement des comptes des comptables publics s'effectue en
plusieurs étapes. En effet avant d'aboutir à une quelconque
décision il faut qu'il y ait au préalable saisine de la cour
(A) et instruction du dossier (B).
A. La saisine de la cour
Cinq mois après la clôture de chaque gestion, les
comptables principaux de l'Etat, des collectivités locales et des
établissements publics doivent transmettre à la Cour des comptes
leur compte de gestion, appuyé des pièces générales
et de pièces justificatives des recettes et des dépenses qu'ils
ont effectuées durant la période écoulée. En cas de
succession de comptables en cours de gestion, le compte entier est rendu par le
comptable en fonction à la clôture de la gestion.
Cette
obligation de rendre compte peut être sanctionnée d'une amende de
20.000F par mois de retard, de la part de la Cour à l'encontre du
comptable concerné.
Peuvent en outre être
vérifiés, sur place et sur pièces, les documents
justifiant les différentes catégories de dépenses ou de
recettes publiques dans les services centralisateurs.
En ce qui concerne la
consommation des crédits, le ministre chargé des finances en
adresse à la Cour un état avec les documents d'appui.
Les
ordonnateurs des autres collectivités publiques transmettent
également par l'intermédiaire du receveur un compte administratif
à la Cour. Le compte administratif sert notamment à être
rapproché avec le compte de gestion correspondant.
La
procédure est déclenchée par la saisine de la cour qui
s'opère par la production ou le dépôt des comptes des
collectivités locales au greffe central de la cour.
Il est procédé à une première
vérification sommaire, à l'entrée du dossier et
après enregistrement sur les rôles, la mise en état des
comptes au niveau du greffe central. Ce dernier transmet ensuite les comptes
à la chambre concernée : la CAACL pour les
collectivités locales. Le président de la chambre nomme un ou
plusieurs rapporteurs pour instruire le dossier. En effet, en vertu de
l'article 21 du décret 99-499, « la cour n'est saisie que
par le dépôt des comptes en état d'examen à son
greffe central. Elle retourne à l'administration les comptes qui ne sont
pas conformes afin qu'ils le soient dans les meilleurs
délais ».
Un compte en état d'examen est supposé
correspondre à un compte accompagné des pièces
essentielles pour être jugé : pièces
générales et pièces justificatives. Si on se
réfère au document sur la comptabilité publique
rédigé à la demande de la cour des comptes du
Sénégal dans le cadre d'un programme de renforcement des
capacités de son personnel en techniques de vérification, on
s'aperçoit qu'il est précisé qu'en l'état actuel de
la réglementation il n'existe pas une énumération
complète et précise des documents composant le compte de gestion
des collectivités locales comme c'est le cas pour l'Etat. De même,
bien que la mise en état d'examen soit posée comme condition de
recevabilité des comptes, le contenu et les modalités de cette
mise en état d'examen ne sont pas précisés.
Toutefois nous pouvons en définitive faire ressortir
les composantes essentielles des pièces générales d'une
part et des pièces justificatives d'autre part.
Les pièces
générales
Il existe deux catégories de pièces
générales : les pièces générales
administratives et les pièces générales comptables.
Les pièces générales administratives
comprennent le budget de la collectivité locale,le compte
administratif,le compte de gestion,les attestations de cautionnement,les
prestations de serment,les passations de service,la balance
générale,le compte d'emploi des valeurs inactives.
Les pièces générales comptables sont
composées par :le fonds de dotation pour les collectivités
locales,les virements de crédits ,les autorisations
spéciales de recettes ou de dépenses(pièces qu'on retrouve
en cours d'année ou en cours d'exercice budgétaire),l'état
des restes à recouvrer et des restes à payer.
Les pièces justificatives
Elles comprennent les mandats, les ordres de recettes et leurs
justificatifs.
B. L'instruction du dossier
Le président de chaque chambre de la Cour répartit
les dossiers de sa compétence entre les magistrats de sa chambre.
D'autres rapporteurs peuvent également être désignés
en concertation avec les présidents des chambres auxquelles ils
appartiennent.
Les rapporteurs procèdent à la
vérification des comptes en se rapportant aux pièces de recettes
et de dépenses et aux justifications qui y sont annexées.
Ils
élaborent ensuite un rapport à fin d'arrêt et un projet
d'arrêt provisoire qu'ils présentent à la chambre.
Le ou
les magistrats rapporteurs procèdent à l'instruction de l'affaire
en examinant notamment les pièces et documents mis à leur
disposition. Le rapporteur peut dans cette phase procéder à des
enquêtes complémentaires, entendre des personnes, réclamer
des pièces ou documents jugés utiles, aller sur place pour
être en mesure d'étayer son argumentaire. On affirme ainsi que la
cour est habilitée à se faire communiquer tous les documents ou
informations utiles relatifs à la gestion des services ou organismes
soumis à son contrôle .Le secret professionnel n'est pas
opposables aux magistrats et rapporteurs de la cour et ceux-ci ont un droit
d'accès direct et permanent au sein des organismes où ils sont en
mission. A en croire l'article 30 de la loi 99-70 sur la cour des comptes,
toute entrave à ces prérogatives est punissable d'une amende et
éventuellement de peines disciplinaires ou administratives :
- amende de 100.000F minimum et de 1.000.000F maximum pour
tout refus injustifié
- montants de l'amende portés au double (...lorsque le
refus est persistant...)
- en cas d'entrave caractérisée9(*), outre les sanctions
disciplinaires ou administratives pouvant être demandées par la
cour, le président de la cour peut désigner un commis d'office
à la place du responsable de l'entrave et à ses frais, et ce
dernier peut faire l'objet d'une poursuite pénale.
- Le rapporteur est encadré par un contre rapporteur
qui s'assure de la qualité de son travail et lui donne
éventuellement des conseils. Il peut aussi au besoin, être
encadré par le président de chambre. A l'issue d'une instruction,
le rapporteur produit un rapport et un projet d'arrêt.
L'ensemble du dossier (rapport, projet d'arrêt,
pièces et documents produits par le comptable et diligences diverses)
est transmis au commissaire du droit. Ce dernier examine le rapport, se
prononce sur des questions de droit, relève des anomalies ou contre sens
qu'il constate dans le rapport. Il vérifie en réalité la
qualité du travail du rapporteur, si les constatations faites par le
rapporteur sont fondées, et fais ensuite des conclusions avant de
transmettre le dossier écrit avec ses conclusions à la chambre,
sans aucune condition de délai.
Le président de chambre en rapport avec le greffier de
chambre, fixe une date pour l'examen de l'affaire ou la tenue de l'audience et
un exemplaire complet du dossier est transmis à chaque magistrat.
Examen du rapport
Le rapport est examiné par la chambre en
présence de ses membres, du greffier et éventuellement du
commissaire de droit.
Le rapporteur présente oralement le rapport devant la
chambre après les conclusions orales complémentaires
éventuelles du commissaire du droit10(*).Le contre rapporteur en premier, les autres membres
de la chambre ensuite, interviennent tour à tour pour donner leur avis
sur le rapport. Chaque décision ou proposition de suite est votée
par l'ensemble des magistrats. Les décisions sont adoptées
à la majorité, la voix du Président étant
prépondérante en cas de partage égal des voix.
A l'issue de l'examen de l'affaire, la chambre rend un
arrêt provisoire.
Par ailleurs la cour juge également les comptables de
fait.
Paragraphe 2 : Le jugement de la gestion de fait
La Cour juge également les comptes que lui rendent les
personnes qu'elle a déclarées comptables de fait. Il faut noter
que la procédure relative à la gestion patente est applicable
également à la gestion déclarée de fait sur le
compte rendu par l'intéressé sur injonction.
-La définition de la gestion de fait
C'est une théorie d'origine jurisprudentielle (Cour des
comptes, Ville de Roubaix 23 août 1834). Mais le Législateur va la
reprendre à son compte. Le dernier texte étant la loi du 23
février 1963 art 60- XI. Il précise la définition et la
sanction de la théorie de la gestion de fait
Est réputé comptable de fait toute personne qui
effectue, sans y être habilitée par une autorité
compétente, des opérations de recettes, de dépenses, de
détention ou de maniements de fonds ou valeurs appartenant à un
organisme public. Il en est de même de toute personne qui reçoit
ou manie directement ou indirectement, des fonds ou valeurs extraits
irrégulièrement de la caisse d'un organisme public et de toute
personne qui, sans avoir la qualité de comptable public, procède
à des opérations sur les fonds ou valeurs n'appartenant pas aux
organismes publics mais que les comptables publics sont exclusivement
chargés d'exécuter en vertu des lois et règlements en
vigueur.
. Pour les collectivités territoriales, les
opérations constitutives de gestion de fait ne peuvent porter que sur
des deniers publics.11(*)
C'est le fait pour une personne non habilitée de
s'immiscer dans la gestion d'un poste comptable. La gestion de fait se
définit donc par ses auteurs et par son objet.
Les personnes non habilitées peuvent également
extraire irrégulièrement des fonds ou valeurs. Il s'agit
là d'une notion plus complexe car le fondement de la gestion de fait
repose sur un mandat de paiement fictif. Ce type de mandat est régulier
en la forme, ce qui explique que le comptable public ne peut pas le rejeter. La
fictivité du mandat provient du fait que les énonciations qu'il
comporte ou les pièces justificatives qui l'accompagnent ne
correspondent pas à la réalité du paiement. Par
conséquent, la prestation payée peut être simplement
fictive ou prendre la forme d'une subvention fallacieuse.
a) Les auteurs de la gestion de fait
Lorsque des comptables réguliers s'immiscent dans la
gestion d'un service qui n'est pas le leur, ils commettent une gestion de fait,
de même que des agents de comptables habilités par ceux-ci, quand
ils vont au-delà de l'habilitation.
Il en va de même pour des fonctionnaires
dépourvus de toute habilitation, d'un comptable ainsi que de toute autre
personne non habilitée qu'elle agisse elle-même (maniement de
brève main) ou qu'elle agisse sur instructions (maniement de longue
main).
b) L'objet de la gestion de fait
Le maniement irrégulier de deniers publics est
constitutif de la gestion de fait. Toutefois, cette notion a
évolué: elle s'est élargie. D'abord parce que la
définition du maniement irrégulier s'est élargie
elle-même. On est passé de la manipulation à la simple
détention. D'autre part, la notion de deniers publics a
évolué. Pendant longtemps, les deniers publics se
définissaient comme des fonds ou des valeurs appartenant à des
organismes publics. Or de nos jours on
considère que des fonds et des valeurs
privées réglementées sont également des deniers
publics.
En France les chambres régionales des comptes ont
compétence pour juger les comptes des personnes qu'elles ont
déclarées comptables de fait d'une collectivité
territoriale dans les mêmes formes et sous les mêmes sanctions que
les comptables réguliers. Conformément au principe
général du contradictoire, la déclaration de gestion de
fait est soumise à un double jugement : un jugement provisoire qui
permet au comptable de s'exprimer et éventuellement un jugement
définitif constatant la gestion de fait.
Le jugement provisoire contient la déclaration de
gestion de fait,la désignation des personnes déclarées
comptables de fait ainsi que l'injonction de produire un compte unique des
opérations constituant la gestion de fait accompagné de
pièces justificatives. Il est notifié aux
intéressés et fixe un délai de réponse aux
injonctions présentées par la chambre. Ce délai, qui en
principe ne peut être inférieur à un mois, peut être
prorogé par le président de la chambre sur demande motivée
du comptable de fait. Une audition peut également être
sollicitée par le comptable de fait préalablement au jugement
définitif. Dans tous les cas, le juge doit prouver la gestion de
fait.
Dans son jugement définitif, la chambre peut mettre le
comptable en débet (la somme manquante doit être versée
à la collectivité) ou lui donner un quitus s'il a reversé
le solde de son compte à la caisse de la collectivité ou si la
gestion est correcte. De même, le comptable de fait est
déclaré quitte s'il produit en même temps que son compte
une délibération de l'assemblée concernée
reconnaissant l'utilité publique des dépenses.12(*)
En définitive, sous réserve des dispositions de
l'article 34 de la loi sur la cour, la Cour juge les comptes des comptables
principaux. A l'égard de la Cour des comptes, est comptable public tout
fonctionnaire ou agent ayant qualité pour exécuter au nom d'un
organisme public des opérations de recettes, de dépenses ou de
maniement de titres, soit au moyen des fonds et valeurs dont il a la garde,
soit par virements internes d'écritures, soit par l'entremise d'autres
comptables publics ou de comptes externes de disponibilités dont il
ordonne ou surveille les mouvements.
La Cour juge également les
comptes que lui rendent les personnes qu'elle a déclarées
comptables de fait. Est réputé comptable de fait toute personne
qui effectue, sans y être habilitée par une autorité
compétente, des opérations de recettes, de dépenses, de
détention ou de maniements de fonds ou valeurs appartenant à un
organisme public. Il en est de même de toute personne qui reçoit
ou manie directement ou indirectement, des fonds ou valeurs extraits
irrégulièrement de la caisse d'un organisme public et de toute
personne qui, sans avoir la qualité de comptable public, procède
à des opérations sur les fonds ou valeurs n'appartenant pas aux
organismes publics mais que les comptables publics sont exclusivement
chargés d'exécuter en vertu des lois et règlements en
vigueur.
Les gestions de fait entraînent les mêmes obligations
et responsabilités que les gestions patentes et sont jugées comme
elles.
Toute personne déclarée gestionnaire de fait, sauf si
elle est poursuivie pour les mêmes faits au pénal, peut être
condamnée à une amende, pour immixtion dans les fonctions de
comptable public. Le montant de cette amende est fixé suivant
l'importance et la durée du maniement ou de la détention des
deniers. Son maximum ne pourra dépasser le total des sommes
indûment détenues ou maniées.
Par ailleurs la C.R.C joue également ce rôle en
France comme nous venons de le souligner.
Les CRC, jugent les comptes des comptables des
collectivités territoriales situées dans leur ressort. Toutefois,
les comptes des communes de moins de 2000 habitants sont contrôlés
par le TPG. De plus les chambres contrôlent les comptes des
établissements publics locaux (hôpitaux, lycées, offices
d'HLM). Les CRC jugent également les comptables de fait.
Ainsi, nous pouvons dire que seuls les comptes de gestion sont
en principe soumis à la cour. Néanmoins il est des cas où
elle peut connaître de la gestion des ordonnateurs. Autrement dit, la
cour des comptes ou les chambres rattachées à elle peuvent
exercer un contrôle juridictionnel sur les ordonnateurs et leur
comptabilité ; mais le principe reste la non soumission de ceux-ci
à la cour.
Section 2 : La non soumission de principe du
compte administratif à la cour des comptes
Face à cette faille, un dispositif a été
mis en place aussi bien au Sénégal qu'en France. C'est ainsi que
la chambre de discipline financière a été
créée au Sénégal (Paragraphe 1) et
en France les Chambres régionales des comptes s'en chargent
(Paragraphe 2).
Paragraphe 1 :L'institution de la chambre de
discipline financière
Même si la cour n'a pas juridiction sur le compte
administratif, elle peut néanmoins être compétente pour
sanctionner l'agent chargé de la gestion de ce document ; pour
cela, la cour agit à travers la chambre de discipline financière.
A cet effet, l'article 44 de la loi sur la cour des comptes dispose que la Cour
exerce une fonction juridictionnelle en matière de discipline
financière. Cette attribution s'exerce par la chambre de discipline
financière devant laquelle sont déférés les auteurs
des faits visés à l'article 49 de la présente loi.
L'inexistence d'une juridiction permettant de sanctionner et de
responsabiliser les administrateurs et ordonnateurs a entraîné
l'émergence d'une juridiction susceptible de prononcer de telles
décisions. C'est ainsi que la loi n 63-20 du 5 février 1963
répond à cette nécessité par la mise en place d'une
cour de discipline budgétaire devenue chambre de discipline
financière en 1999 et rattachée à la cour des
comptes13(*) . Le
parquet est lui représenté par le commissaire du droit.
En reprenant la loi de 1999 précitée, on peut
diviser les compétences de la chambre de discipline financière en
une compétence ratione personae et une compétence ratione
materiae.
La compétence ratione personae est très large.
En fait , est justiciable tout fonctionnaire civil, tout militaire, tout
magistrat, tout agent de l'Etat, tout membre du cabinet du Président de
la République, du Président de l'Assemblée Nationale, du
Président du Sénat, du Premier Ministre ou d'un ministre, tout
agent d'une collectivité publique ou d'un établissement public,
d'une société nationale, d'une société anonyme
à participation publique et généralement, de tout
organisme bénéficiant du concours financier de la puissance
publique, toute personne investie d'un mandat public et toute personne ayant
exercé de fait lesdites fonctions, à qui il est reproché
un ou plusieurs faits énumérés à l'article 49 de la
loi de 1999 sur la cour des comptes.14(*)
La compétence ratione materiae vise tous les faits
punissables que cela soit en matière de dépenses ou de
recettes.
A/ EN MATIERE DE DEPENSES
1) - le
fait de n'avoir pas soumis à l'examen préalable des
autorités habilitées à cet effet, dans les conditions
prévues par les textes en vigueur, un acte ayant pour effet d'engager
une dépense;
2) - le fait d'avoir imputé ou fait imputer
irrégulièrement une dépense ou d'avoir enfreint la
réglementation en vigueur concernant la comptabilité de
matières ;
3) - le fait d'avoir passé outre au refus de visa
d'une proposition d'engagement de dépenses, excepté dans le cas
où l'avis conforme du ministre chargé des finances a
été obtenu préalablement par écrit ;
4) - le
fait d'avoir engagé des dépenses sans avoir reçu à
cet effet délégation de signature ;
5) - le fait d'avoir
produit, à l'appui ou à l'occasion de ses liquidations, de
fausses certifications.
6) - le fait d'avoir enfreint la
réglementation en vigueur concernant les marchés ou conventions
d'un des organismes visés à l'article 48 ci-dessus ;
Sont
notamment considérées comme infraction à la
réglementation des marchés ou conventions :
a) le fait d'avoir
procuré ou tenté de procurer à un cocontractant de
l'administration ou d'un des organismes visés ci-dessus, un
bénéfice anormal, à dire d'expert ;
b) le fait de
n'avoir pas assuré une publicité suffisante aux opérations
dans les conditions prévues par les textes en vigueur ;
c) le fait de
n'avoir pas fait appel à la concurrence dans les conditions
prévues par les textes en vigueur.
7) - le fait de s'être
livré, dans l'exercice de ses fonctions, à des faits
caractérisés créant un état de gaspillage ;
Sont notamment considérés comme réalisant un
état de gaspillage :
a) les transactions trop onéreuses pour
la collectivité intéressée, en matière de commande
directe, de marché ou d'acquisition immobilière ;
b) les
stipulations de qualité ou de fabrication qui, sans être requises
par les conditions d'utilisation des travaux ou de fournitures, seraient de
nature à accroître le montant de la dépense ;
c) les
dépenses en épuisement de crédits.
8) - le fait d'avoir
enfreint les règles régissant l'exécution des
dépenses ;
9) - le fait d'avoir négligé, en sa
qualité de chef de service responsable de leur bonne exécution,
de contrôler les actes de dépenses de ses subordonnés ;
10) - le fait d'avoir omis sciemment de souscrire les déclarations
qu'ils sont tenus de fournir aux administrations fiscales et sociales
conformément aux codes en vigueur ou d'avoir fourni sciemment des
déclarations inexactes ou incomplètes.
B/ EN
MATIERE DE RECETTES :
11) - le fait d'avoir manqué de
diligences pour faire prévaloir les intérêts de l'Etat ou
de toute autre personne morale visée à l'article 48 de la
présente loi, notamment le défaut de poursuite d'un
débiteur ou de constitution de sûreté réelle ;
12) - le fait d'avoir enfreint les règles régissant
l'exécution des recettes ;
13) - le fait d'avoir
négligé en sa qualité de chef de service responsable de
leur bonne exécution, de contrôler les actes de recettes
effectués par ses subordonnés.15(*)
Par ailleurs, l'ordonnateur peut être soumis à la
compétence de la cour lorsqu'il est déclaré comptable de
fait.
La gestion de fait entraîne en France la
compétence juridictionnelle de la chambre régionale des comptes
à l'égard des ordonnateurs.
Paragraphe 2 :L'institution de la Chambre
régionale des comptes
La gestion de fait constitue la seule procédure
où la C.R.C dispose d'une compétence juridictionnelle à
l'égard des ordonnateurs (article L 231-5 du code des juridictions
financière).16(*)
L'ouverture d'une gestion de fait peut avoir deux origines. La
chambre peut être saisie d'une réquisition de son ministère
public informé par le préfet, le trésorier
général près de la cour des comptes. Elle peut aussi se
saisir d'office à l'occasion du contrôle juridictionnel des
comptes du comptable ou à l'occasion de l'examen de la gestion d'une
collectivité territoriale.
La comptabilité administrative du maire est soumise
ainsi au contrôle de la C.R.C.
Initialement, la loi du 2 mars 1982 (art.87, al. 2) disposait
à cet égard : la chambre régionale des comptes
« vérifie sur pièces et sur place la
régularité des recettes et dépenses décrites dans
les comptabilités des collectivités territoriales et de leurs
établissements publics. Elle s'assure du bon emploi des crédits,
fonds et valeurs ». Cette compétence, transposition de celle
reconnue à la cour des comptes par la loi du 22 juin 1967,permettait aux
chambres régionales des comptes de présenter des observations sur
la gestion de collectivités locales .
Pour éviter une dérive du contrôle vers
l'opportunité de la gestion ,que redoutait un grand nombre d'élus
locaux,la loi 88-13 du 5 janvier 1988,d'amélioration de la
décentralisation,a précisé le rôle des chambres
régionales des comptes en substituant à la notion de
« bon emploi des recettes,fonds et valeurs » celle plus
stricte, « d'emploi régulier des crédits ,fonds et
valeurs » (art. 23 II de la loi du 5 janvier 1988 :art.87 al. 6,
nouveau, de la loi de 1982 ).
Tout en confirmant le principe de l'examen de la gestion des
collectivités locales par les C.R.C (art.23 IV), le législateur
institue, par ailleurs, des garanties de procédures au profit des
ordonnateurs locaux à l'occasion des observations
présentées sur leur gestion.
La loi du 5 janvier précitée, modifiée et
complétée par la loi 92-125 du 6 février 1992,
prévoit d'abord que les observations ne peuvent être
formulées sans un entretien préalable entre le magistrat
rapporteur ou le président de la CRC et l'ordonnateur concerné
ainsi que l'ordonnateur qui était en fonction au cours de l'exercice
examiné .Quant des observations sont formulées, elles ne peuvent
être arrêtées définitivement avant que ces
ordonnateurs aient été en mesure de leur apporter une
réponse écrite.
D'autre part,l'article 23-IV de la loi du 5 janvier 1988 fait
obligation à la chambre régionale des comptes de prendre toutes
dispositions nécessaires pour garantir le secret de ses investigations
et la confidentialité des observations qu'elle adresse aux
représentants des collectivités territoriales et organismes
contrôlés (art. 87, modifié).
Le législateur, de manière plus
générale, au titre des garanties de procédures, soumet au
secret professionnel l'ensemble des travaux des CRC en précisant que les
dispositions de la loi du 17 juillet 1978, relative à l'accès aux
documents administratifs, ne leur étaient pas applicables17(*).
En somme, le contrôle juridictionnel concerne
principalement le compte de gestion tel qu'il est énoncé par la
loi sur la cour des comptes et par le code des collectivités locales. En
effet la cour des comptes juge les comptes des comptables publics. Mais cette
affirmation de principe n'exclut pas la possibilité pour la cour de
connaître de la gestion de l'ordonnateur par le biais des chambres qui
sont rattachées à elle.
En outre le jugement des comptes des collectivités
locales concerne aussi les agents chargés de leur gestion à
savoir le comptable public et l'ordonnateur de la collectivité locale.
En effet, en cas de gestion irrégulière ou de malversations c'est
l'agent qui est mis en cause et sa responsabilité pourrait même
être engagée. Le jugement des comptes a donc des
conséquences positives ou négatives en ce qui concerne le
gestionnaire.
Chapitre II : Les conséquences
résultant du contrôle juridictionnel des comptes
Ces conséquences se rapportent d'une part aux
décisions qui peuvent être prises par le juge (Section
I) et aux voies de recours offertes aux agents une fois les
décisions prises (Section II).
Section I : Les décisions pouvant
être rendues par le juge financier
Le jugement peut conduire à deux types de
décisions : une décision favorable à l'agent en cas
de bonne gestion (Paragraphe 1) ou une décision qui lui
est défavorable en cas de gestion irrégulière
(Paragraphe 2)
Paragraphe 1 : Les décisions rendues en cas de
bonne gestion
L'arrêt définitif pouvant être rendu par le
juge en cas de gestion régulière peut, d'une part, être un
arrêt de décharge (A) et d'autre part un
arrêt de quitus (B).
A. La décharge
Conformément à l'article 38 al. 2 de la loi sur
la cour des comptes, « si le comptable est reconnu régulier,
la chambre rend un arrêt de décharge à l'égard du
comptable demeuré en fonction... ». En effet, s'il n'est
prononcé ni réserve, ni injonction contre un comptable dont les
comptes en jugement sont reconnus exacts, la cour le décharge de toute
responsabilité pour les exercices en jugement. La décharge de
responsabilité est prononcée à titre définitif.
L'article 23 in fine du décret fixant les modalités
d'application de la loi organique sur la cour des comptes
dispose : « la décharge de responsabilité
résultant d'un cas de force majeure(...) peut être accordée
par arrêté du ministre chargé des finances, après
avis du président de la cour des comptes ». C'est ce que
prévoit l'article 35 du décret n° 62-195 du 17 mai 1962
portant réglementation concernant les comptables publics en ces
termes : « le comptable public dont la
responsabilité a été engagée ou mise en jeu (...)
peut, en cas de force majeure, obtenir décharge totale ou partielle de
sa responsabilité ».
La directive n° 06/97/CM/UEMOA portant règlement
général sur la comptabilité publique aborde dans le
même sens en son article 38 : « Les comptables
publics dont la responsabilité a été mise en jeu suite
à un cas de force majeure peuvent obtenir décharge totale ou
partielle de leur responsabilité après production de toutes
justifications nécessaires. Cette décharge est accordée
par arrêté de ministre chargé des finances pris sur avis du
directeur chargé de la comptabilité publique en cas de
débet administratif et sur avis du président de la juridiction
des comptes en cas de débet juridictionnel ».
Il faut noter que l'arrêt de décharge est rendu
pour le comptable qui est en fonction ; pour le comptable sorti de
fonction un arrêt de quitus lui est rendu.
B. Le quitus
Il est rendu un arrêt de quitus à l'égard
du comptable sorti de fonction et dont le compte est reconnu régulier.
En effet, lorsqu'un comptable quitte définitivement ses fonctions sans
que sa responsabilité personnelle et pécuniaire soit
engagée, ou qu'il ait satisfait aux injonctions et aux débets
prononcés contre lui, quitus lui est donné pour l'ensemble de sa
gestion. Et selon l'article 38 de la loi sur la cour des comptes, ce
quitus « ...donne main levée de toute les
sûretés et garanties grevant les biens personnels du comptable au
profit du Trésor public ».
Il faut noter que les dispositions textuelles ne donnent pas
expressément un contenu à la notion de sortie de fonctions. Dans
ce domaine, le pouvoir d'appréciation du juge est large.
Arrêts de délivrance de
quitus :
Arrêt n° 20/2004 du 24 mars 2004, rendu dans
l'affaire n° 03/Q/2003
A la demande formulée par Monsieur Maguette DIOP, en sa
qualité de représentant des héritiers de feu Charles DIOP,
comptable public de son vivant, la chambre a rendu l'arrêt dont la teneur
se résume ainsi qu'il suit :
Considérant que la demande est recevable et bien
fondée, qu'en effet toutes les pièces requises ont
été produites à son appui, la chambre a
délivré quitus de la gestion de feu Charles DIOP. Elle a, en
conséquence, prononcé la mainlevée et ordonné la
radiation de toutes oppositions sur ses biens meubles et immeubles ou sur ceux
de ses ayants cause pour sûreté de ladite gestion ainsi que la
restitution de son cautionnement et le dégagement de ses cautions, sauf
obstacle pour autre cause et sous réserve des formalités
prescrites par les règlements administratifs.
Arrêt n° 09 du 5 août 2005
:
Dans l'affaire n° 01/Q/03 introduite par requête de
Monsieur Mbaye HANE, inspecteur du Trésor à la retraite, la Cour
a rendu la décision n° 09 du 5 août
2005, dont le résumé suit :
A l'appui de sa demande, l'intéressé a produit
un dossier constitué d'arrêts de décharge et d'actes
administratifs concernant respectivement, l'ensemble de ses gestions en
qualité de comptable public principal, entre le 1er juillet
1978 et le 2 mars 1989, ainsi que son détachement en dehors de
l'administration et son admission à faire valoir ses droits à une
pension de retraite.
La Cour a considéré que les conditions de
recevabilité de la requête, à savoir la
régularité de la saisine, la compétence de la Chambre et
la sortie définitive de fonction de comptable public du demandeur,
étaient réunies. Elle a ensuite jugé que, sur le fond,
aucune charge n'existait contre celui-ci concernant ses gestions
passées.
La Chambre a par conséquent, jugé la
requête recevable, déclaré M. Mbaye
HANE quitte et libre de sa gestion de comptable public,
donné mainlevée et dit que radiation serait faite de toutes
oppositions et inscriptions mises sur ses biens et que son cautionnement lui
serait restitué ou ses cautions dégagées s'il n'y avait
empêchement pour autre cause et sauf l'accomplissement des
formalités prescrites par les règlements administratifs.
Ce schéma ainsi décrit concerne les comptables
dont la gestion est régulière. Pour le comptable dont la gestion
est irrégulière un arrêt de débet lui est rendu.
Paragraphe 2 : Les décisions du juge en cas de
gestion irrégulière
A. Le débet
L'article 8 du décret n 62-195 précité
prévoit la responsabilité personnelle et pécuniaire du
comptable en ce qui concerne la justification de ses opérations,
l'exacte concordance entre leur résultat et la position de ses comptes
de disponibilité. A ce titre, si le compte du comptable est
irrégulier, c'est-à-dire si les écritures ne font pas
état de tous les deniers qu'il a reçus ou aurait du recevoir, ou
s'il a payé à tort certaines dépenses; de même, s'il
ne reverse pas une somme égale au montant du déficit de caisse
constatée, ou si sa responsabilité pécuniaire est
engagée, il est mis en débet et est tenu de couvrir
immédiatement le trésor du montant du débet.18(*)
C'est dans cette logique qu'intervient l'article 37 de la
Directive de l'UEMOA précitée qui
dispose : « la responsabilité pécuniaire d'un
comptable public est mise en jeu par une décision de débet de
nature soit administrative soit juridictionnelle (...).
Le débet juridictionnel résulte d'un arrêt
de la juridiction des comptes... ».
Le comptable néanmoins bénéficier d'une
remise gracieuse de débet (qui est l'acte consacrant une
réduction partielle ou totale de la dette) de la part du ministre des
finances, conformément à l'article 23 du décret fixant les
modalités d'application de la loi sur la cour des comptes. La directive
de l'UEMOA précitée apporte une précision : les
comptables publics peuvent obtenir la remise gracieuse des sommes
laissées à leur charge. Si leur bonne foi est établie, ils
peuvent bénéficier d'un sursis de versement pendant l'examen de
leur demande de remise gracieuse.
Il est donc à noter qu'une gestion
irrégulière peut exposer le comptable à des sanctions
variables. Ainsi, sa responsabilité peut être engagée
à plusieurs niveaux.
Le comptable est personnellement responsable sur ses propres
deniers non seulement pour des faits qui lui sont imputables, mais aussi pour
des faits imputables à d'autres.
Responsabilité pour fait personnel
La responsabilité pécuniaire prévue se
trouve engagée dès lors :
-qu'un déficit ou un manquant en deniers ou en valeurs
a été constaté,
- qu'une recette n'a pas été
recouvrée,
- qu'une dépense a été
irrégulièrement payée
- que, par la faute du comptable public, l'organisme public a
dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public
ou d'un tiers.
Responsabilité pour fait d'autrui
Les comptables peuvent voir leur responsabilité
engagée par des faits imputables aux :
- agents du poste comptable
- régisseurs
- comptables subordonnés
B. La mise en oeuvre de la
responsabilité des comptables
La responsabilité des comptables est mise en oeuvre
dans le cadre d'une procédure et aboutit généralement
à des sanctions.
La procédure
Elle peut être administrative ou juridictionnelle.
Une procédure administrative :
C'est le cas pour les comptables des communes de moins de 2000
habitants. Dans ce cas c'est le Trésorier- payeur général
qui opère.
Une procédure juridictionnelle :
Dans tous les autres cas, c'est la Chambre régionale
des comptes qui est compétente
Les sanctions
Elles sont lourdes, puisque le comptable s'expose à
payer le débet principal, c'est à dire la somme manquante. Mais
le comptable s'expose aussi à verser les intérêts du
débet :
« VIII - Les débets portent intérêt
au taux légal à compter de la date du fait
générateur ou, si cette date ne peut être fixée avec
précision, à compter de celle de leur découverte.
»
Toutefois des atténuations sont possibles : la remise
gracieuse, le sursis de versement ainsi que des décharges en cas de
force majeur.
Enfin les comptables peuvent être exonérés
de leur responsabilité par le biais de deux procédures :
- la procédure de l'admission en non-valeur
- la procédure de la réquisition des
comptables19(*)
En plus de ces deux procédures, le comptable public mis
en cause bénéficie également des voies de recours pour
voir sa situation rétablie.
Section 2 : Les voies de recours contre les
décisions de la cour
Il existe principalement deux voies de recours contre les
arrêts de la cour : le recours en révision qui doit
être porté devant la cour elle-même et le recours en
cassation devant la cour de cassation20(*).
Ces recours ne peuvent être intentés que dans des
cas spécifiques et par des personnes limitativement
énumérées aux articles 39 et 40 de la loi sur la cour des
comptes (Paragraphe 1) et impliquent aussi des effets
(Paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Le régime des voies de
recours
Il faut envisager les cas dans lesquels ces recours s'exercent
(1) et les personnes ayant qualité pour les intenter
(2).
1. Dans quels cas peuvent s'exercer les
recours
- les cas pour la révision
La révision d'un arrêt définitif est
possible dans le cas où il est produit des pièces justificatives
retrouvées depuis ledit arrêt, en cas d'erreur, d'omission, faux
ou double emploi reconnu par la vérification d'autres comptes.
Ainsi, dans l'affaire n° 04/R/03 sur laquelle la CAACL a
statué le 31 décembre 2003, il était question d'une
rectification d'une erreur matérielle. Ladite chambre ayant
« constaté qu'une erreur s'est glissée dans la
rédaction de l'arrêt n° 003 du 31 décembre 2002 rendu
dans l'affaire n° 001-GF/2001 relative à une procédure de
gestion de fait faisant suite à une mission de vérification de la
gestion 1996-1999 de la société nationale La POSTE par la
commission de vérification des comptes et de contrôle des
entreprises publiques », a rectifié l'erreur ainsi qu'il
suit : au lieu de « ...ministre de la
communication... » lire « ...ministère de la
communication... ».
- Les cas pour la cassation
Un arrêt définitif peut être soumis
à cassation pour cause d'incompétence, de vices de forme ou de
violation de la loi.
2. Les personnes ayant qualité pour
intenter les recours
- Pour la révision
Le comptable ou ses héritiers peuvent demander à
la Cour la révision d'un arrêt définitif en produisant des
pièces justificatives retrouvées depuis ledit arrêt.
La
Cour peut également procéder à la révision d'un
arrêt définitif pour cause d'erreur, omission, faux ou double
emploi reconnus par la vérification d'autres comptes soit d'office, soit
à la demande du ministre chargé des finances ainsi que des
représentants des collectivités locales et établissements
publics concernés.21(*)
Dans l'affaire n° 04/R/03 précitée, la cour
s'est rendue compte que « l'erreur constatée résulte
d'une confusion sur la personne au nom de laquelle les chèques
cités dans ladite affaire ont été émis ; que
cette confusion est involontaire et est de nature à porter atteinte aux
intérêts de ladite personne visée à tort comme
étant le destinataire ». La cour a dés lors
estimé nécessaire de se saisir d'office pour procéder
à la révision dudit arrêt en sa partie entachée
d'erreur, conformément à l'article 39 al. 2 de la loi 99-70 du
17 février 1999 sur la cour des comptes.
-Pour la cassation
Tout arrêt définitif rendu par une chambre peut
également, sur le pourvoi du comptable, du ministre chargé des
finances, des ministres concernés, ou du représentant
légal de l'organisme dont dépend le comptable, être soumis
à Cassation pour cause d'incompétence, de vice de forme ou de
violation de la loi. Ce pourvoi est formé devant la Cour suprême
dans le mois de la notification de l'arrêt.
Si la Cassation est
prononcée, l'affaire est renvoyée pour jugement devant la
formation " en chambres réunies " de la Cour des comptes,
conformément à l'article 16 de la présente loi. La
formation de renvoi est tenue de se conformer à l'arrêt de
cassation qui a, à son égard, l'autorité de la chose
jugée.22(*)
Par ailleurs, l'introduction du recours a des effets en ce qui
concerne la décision rendue par le juge.
Paragraphe 2 : Les effets de l'introduction du
recours
Le recours en révision, de même que le recours en
cassation a un caractère non suspensif. Il va sans dire que
l'introduction d'un recours en révision ou en cassation ne fait pas
obstacle à l'exécution de l'arrêt attaqué. Une
exception au caractère non suspensif des voies de recours est cependant
consacrée par l'alinéa 2 de l'article 33 de la loi sur la cour
des comptes et renvoie au cas où le sursis à exécution est
ordonné par le président de la cour. Les arrêts
définitifs de la cour sont cependant revêtus de la formule
exécutoire lorsqu'ils donnent lieu à la fixation d'une amende ou
à la prononciation d'un débet.
La décision rendue par la cour suprême qui est
l'organe chargé de rejuger l'affaire, si elle est contraire à
celle objet du pourvoi, est revêtue de l'autorité de la chose
jugée et s'impose à la cour.
En France, une situation similaire est notée. En effet,
l'appel devant la Cour des comptes est possible dans les deux mois. Ce recours
est ouvert non seulement au comptable, mais aussi à la
collectivité territoriale, au commissaire du Gouvernement ainsi qu'au
Procureur près la Cour des comptes. L'arrêt rendu en appel par la
Cour des comptes peut lui-même faire l'objet d'un pourvoi en cassation
devant le Conseil d'Etat dans les deux mois.
Si des éléments nouveaux sont découverts
et s'ils sont susceptibles de remettre en cause les conclusions du jugement, un
recours en révision peut être introduit devant la Chambre
elle-même, à la demande du comptable ou du commissaire du
Gouvernement.
La différence réside cependant du fait qu'au
Sénégal on ne parle pas d'appel mais plutôt de
cassation.
DEUXIEME PARTIE
DEUXIEME PARTIE : Les limites et perspectives
envisageables du contrôle juridictionnel des comptes des
collectivités locales.
L'efficacité de tout contrôle se mesure à
l'aune des résultats atteints ; ces derniers restant
également tributaires des moyens et méthodes utilisés pour
leur réalisation. Ainsi, relativement au contrôle juridictionnel
des comptes des collectivités locales, l'on se rend compte qu'il
est confronté à de nombreux obstacles remettant en cause son
effectivité ; d'où les nombreuses insuffisances
rencontrées (Chapitre I). Néanmoins, des
tentatives de solution peuvent être proposées dans le but de
remédier à cette situation. Des perspectives de sorties de crise
sont alors envisageables (Chapitre 2).
Chapitre I : Les limites du contrôle
juridictionnel des comptes des collectivités locales
Les limites peuvent relever de divers ordres. Ainsi,
même si nous ne pouvons les énumérer toutes, nous allons
quand même en citer celles que nous considérons plus essentielles.
C'est d'une part les limites relatives aux moyens mis à la disposition
des juridictions financières (Section 1).
Des obstacles relatifs à l'intervention d'autres organes dans
le contrôle sont également notoires (Section
2).
Section 1 : Les limites du contrôle
relatives aux moyens des juridictions financières
Cette situation n'est pas exclusive au Sénégal
mais elle y garde un aspect marquant. La cour des comptes en fait état
dans ses rapports publics annuels. C'est un manque de moyens à la fois
humains (Paragraphe 1) et matériels
(Paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Des ressources humaines
insuffisantes
Les juridictions compétentes en matière de
contrôle des finances des collectivités locales, la C.comptes
notamment, sont confrontées à de sérieux problèmes
de personnel. Le personnel nécessaire pour asseoir un véritable
contrôle fait parfois défaut dans ces juridictions. Ce qui va
entraîner, sans doute, une lenteur dans le travail dans la mesure
où il n'y a pas suffisamment d'hommes pour pouvoir traiter en un temps
moindre l'ensemble des dossiers qui leur sont transmis, si l'on sait avec
exactitude le nombre de comptes soumis au contrôle de la cour chaque
année23(*).
Le nombre élevé de comptes de gestion soumis
à la C.comptes nécessite que cette dernière dispose d'un
personnel suffisant. Or, la réalité nous montre que le personnel
nécessaire n'est pas mis à la disposition de la cour des
comptes.
Ce faible nombre du personnel ressort ainsi de l'article 5 de la
loi 99-70 du 17 février 1999 sur la Cour des
comptes : « La Cour des comptes se compose des magistrats
qui sont :
le président de la Cour ;
les présidents de
chambre ;
les chefs de section ;
les conseillers maîtres ;
les conseillers référendaires ;
les conseillers.
- Le
nombre de magistrats constituant la Cour est fixé par
décret ».
Le décret n° 99-499 du 8 juin 1999 fixant les
modalités d'application de la Loi organique n°90-70 du 17
février 1999 sur la Cour des comptes corrobore ce manque de moyens
humains à son article 4 : « Conformément
à l'article 5 de la loi organique, le nombre des magistrats de la Cour
est fixé à soixante membres ».
Ceci pourrait s'expliquer par la pauvreté qui affecte
nos Etats, si l'on sait qu'il faut des moyens financiers aussi pour pouvoir
disposer de ce personnel ; d'où la réticence des pouvoirs
publics à recruter le personnel suffisant au sein de ces juridictions.
Les moyens en personnel des juridictions financières sont
limités, compte tenu de l'accroissement incessant de leurs
missions.24(*)
En toute hypothèse, les juridictions ont
elles-mêmes décrié le manque de moyens suite aux
différentes critiques dont elles ont fait l'objet
Il reste alors clair que le manque de moyens humain est une
réalité dans les juridictions financières. C'est dans
cette perspective que l'article de G. Port, intitulé « les CRC
regrettent la faiblesse de leurs moyens » est illustratif.25(*)
Il faut souligner que la cour des comptes a un vaste champ de
compétences .Elle exerce d'autres fonctions en plus du contrôle
juridictionnel des comptes. Ses compétences ne sont pas alors
proportionnelles aux moyens humains ; d'où la lenteur notée
dans le travail.
Cette situation ressort même de l'état de
reddition des comptes tel qu'il est indiqué dans le rapport public de la
Cour de 2004. En effet, les comptes de l'ensemble des 441 collectivités
locales du Sénégal sont soumis au contrôle direct de la
chambre, en l'absence de décret prescrivant l'apurement administratif
des comptes de certaines d'entre elles. L'état de production des comptes
montre qu'au 31 décembre 2004, la Cour n'a pas reçu les comptes
de gestion de 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 et 2003 de 164
collectivités locales réparties entre 5 régions et un
département du Sénégal. Les collectivités locales
concernées sont les Régions de Saint-Louis, Tambacounda,
Thiès, Louga et Ziguinchor, les communes de Marsassoum et de
Sédhiou, la commune de Kébémer et les communautés
rurales du département de Kébémer, ainsi que la ville de
Rufisque, les communes d'arrondissement et les communautés rurales du
département de Rufisque.
En définitive, nous pouvons dire que le manque de
moyens humains constitue un frein à l'effectivité du
contrôle exercé par la cour des comptes.
Néanmoins, il ne constitue pas le seul obstacle. En
effet, au chapitre des moyens matériels des lacunes peuvent aussi
être relevées.
Paragraphe 2 : Des moyens matériels
lacunaires
Pour mieux mesurer ce manque de moyens dont les juridictions
financières africaines sont victimes, cette interview authentique
réalisée par Walfadjiri en février 2001, nous parait
palpant. Monsieur JEAN ALOTOUNOU (Conseiller à la Cour des comptes de
l'UEMOA) s'expliquait ainsi face au journaliste:
« Suite à votre évaluation,
quelles sont les entraves à l'action des cours des comptes que vous avez
identifiées ?
Je dois faire remarquer que tous les Etats de l'Uemoa ne sont
pas encore arrivés à extraire des cours suprêmes les
juridictions qui s'occupent du contrôle des comptes pour créer des
cours des comptes autonomes. Il faut noter, par ailleurs, qu'en
général, les juridictions financières nationales ne sont
pas toujours dotées de moyens appropriés pour exécuter
leurs missions. Elles n'ont pas toujours des locaux fonctionnels, un personnel
suffisant et même si le personnel existe, sa qualification laisse parfois
à désirer. Nous avons noté, au cours de nos missions et de
nos évaluations, que la motivation de certaines catégories de
personnel, l'insuffisance de moyens informatiques, l'insuffisance de la
formation, sont des points qu'il convient de relever. Dans certains Etats, le
contrôle en général ne se fait pas toujours selon les
souhaits des pères fondateurs de l'Uemoa. C'est pourquoi, de temps en
temps, les autorités communautaires compétentes sont
amenées à attirer l'attention des autorités nationales
pour qu'elles prennent les dispositions appropriées pour permettre que
la gestion financière soit rigoureuse, saine, se passe dans des
conditions de transparences. Autant de préoccupations qui sont de plus
en plus exprimées un peu partout et exigées par les institutions
financières internationales dans le cadre de la transparence et de la
bonne gouvernance. Le Conseil des ministres de l'Union, conformément aux
directives et orientations de la conférence des chefs d'Etat, a eu
à adopter récemment un code de transparence dans la gestion des
finances publiques ».
Nous pouvons signaler aussi les insuffisances textuelles. En
effet, la loi n° 99-70 sur la Cour des comptes et son décret
d'application prévoient la procédure interne applicable en
matière de contrôle. Cependant, certains détails ne sont
pas pris en compte, et doivent être réglés par un
règlement intérieur qui tarde à être pris.
Par ailleurs, l'article 342 du Code des collectivités
locales, en son alinéa 2, prévoit que : « les
comptes des collectivités locales dont la population n'excède pas
15.000 habitants et dont le montant des recettes ordinaires figurant au dernier
compte administratif est inférieur à un montant fixé par
décret, font l'objet, sous réserve des alinéas
ci-après, d'un apurement administratif par les trésoriers payeurs
généraux à l'exception de leurs propres comptes de
gestion ».
Cependant, le décret évoqué n'est
toujours pas pris. C'est cette situation de blocage qu'avait voulue
éviter la loi sur la Cour des comptes précitée lors
qu'elle prévoit en son article 43, que les autorités de la Cour,
« sous réserve des dispositions de l'article 342 du Code des
collectivités locales... », avait la possibilité,
« sur proposition du Président de chambre » et
« en cas d'encombrement de cette chambre, de décider par
ordonnance que certains comptes concernant les collectivités
locales(...) seront apurés par un comptable supérieur du
Trésor », ce qui de même n'est pas fait. Ces
insuffisances causent d'énormes retards dans le travail de la Cour.
En outre, en ce qui concerne la comptabilité
matières, nous pouvons rappeler qu'elle peut s'apprécier par
rapport à la comptabilité de deniers avec lesquels est
acheté le matériel ou les biens de la collectivité.
Cependant, il n'existe pas un contrôle juridictionnel de la
comptabilité des matières, de même que les textes relatifs
à la Cour des comptes n'ont pas prévu une législation
pertinente concernant l'organisation de la comptabilité
matières.
Dans la pratique, seul l'article 70 de la loi
précitée ,situé dans le chapitre VII traitant du
contrôle non juridictionnel en parle, et de manière laconique. En
substance, cette disposition ne prévoit qu'un contrôle visant
à rendre une décision particulière sur chaque compte
individuel de matière et à produire une déclaration de
conformité attestant la concordance de l'ensemble des comptes
individuels de matières avec les comptes généraux des
ministères.
Parallèlement, les dispositions de l'article 83 du
décret n° 66-510 portant régime financier des
collectivités locales exigent, dans le cadre du contrôle
juridictionnel des comptes des comptables des collectivités locales, une
double transmission des comptes : d'abord une première transmission
du fascicule de gestion par le comptable à la Direction du trésor
pour vérification sur chiffre, ensuite , une seconde transmission(cette
fois du compte de gestion accompagné de pièces essentielles) par
la Direction du trésor à la Cour des comptes. Cette règle
de double transmission provoque des lourdeurs dans la procédure du
contrôle.
Par ailleurs, l'usage de nouvelles technologies de
l'information laisse le personnel souvent désorienté par ce que
ne les maîtrisant pas. Ce qui entraîne le recours à des
spécialistes en ce domaine, qui méconnaissent aussi les
règles en matière financière. Il est alors
préférable de former le personnel afin qu'il puisse se
familiariser avec l'outil informatique.
En outre, le nombre croissant de collectivités locales
ainsi que celui des comptes de gestion nécessite un important arsenal de
moyens matériels.
De plus, du fait de l'absence au Sénégal d'un
organe juridictionnel financier décentralisé, la cour des comptes
juge l'ensemble des comptes des CL. Ce qui nécessite d'importants moyens
matériels. Or, cette exigence fait défaut en
général.
On assiste alors à un contrôle inefficace eu
égard à de nombreuses considérations. Il y a des
insuffisances pratiques dans la mesure où la concentration dans le temps
de l'examen d'un nombre assez considérable de comptes ne permet pas aux
autorités de contrôle de respecter les délais et d'exercer
un contrôle effectif. Ce qui témoigne d'un manque criard de moyens
matériels permettant d'asseoir un contrôle digne de ce nom en
respectant les délais de rigueur.
Par ailleurs, en France, le contrôle effectué par
les Chambres régionales des comptes connaît aussi des failles. En
effet, depuis leur création, les CRC font l'objet d'autres critiques
tant sur leurs méthodes de travail que sur leurs modes de communication
des observations qu'elles formulent.
Tout d'abord, la période d'intervention reste
aléatoire et décalée des faits. Même si le
président de la CRC décide annuellement du programme des travaux,
le calendrier de contrôle est en effet un mystère (BOYER, DE
CASTELNAU, 1997, p. 34). Le rythme d'intervention, en moyenne quadriennale,
peut être variable suivant la collectivité. La pertinence de ces
contrôles semble, de plus, être remise en cause dans la mesure
où un décalage temporel important existe entre les faits et la
révélation de l'irrégularité ou de
l'inefficacité. Que représente en effet, aux yeux des citoyens ou
d'autres acteurs de la vie communale, une révélation d'actions et
de décisions vieilles de 3 voire de 5 années ? En outre, il est
assez fréquent que les gestionnaires en cause ne soient plus
responsables de la collectivité au moment où sont rendues
publiques les observations définitives des magistrats financiers.
Ensuite, en ce qui concerne les méthodes de collecte
des éléments probants, les CRC effectuent
généralement des contrôles sur pièces et sur place
afin d'obtenir les éléments sur lesquels seront fondés les
jugements, avis ou observations. Le contrôle de la gestion d'une
collectivité, ainsi pratiqué, débute habituellement par un
examen des pièces à la disposition de la CRC et du dossier de la
collectivité (contrôles antérieurs, coupures de presse et
correspondances). Après une évaluation de l'état
général des finances de la collectivité, le magistrat fixe
le champ de ses investigations en sachant que les dépenses de personnel,
les procédures de marchés publics et les investissements
constituent des domaines essentiels (BOYER, DE CASTELNAU, 1997, p. 155). Une
fois les champs d'investigation choisis, le magistrat pourra demander tout
document et renseignement manquant, en vue d'une analyse de
régularité et d'efficacité. Cette procédure
rigoureuse des magistrats financiers semble trouver toutefois ses limites dans
les durées importantes d'exécution des contrôles qui
augmentent d'autant plus le décalage de l'observation avec les faits. Le
contrôle exhaustif de l'ensemble des opérations de la commune ne
semble pas pertinent eu égard à la complexité des
questions examinées.
Comme nous venons de le voir, les juridictions
financières souffrent d'un manque de moyens presque à tous les
niveaux. Ce qui n'est pas sans entraîner des conséquences
fâcheuses sur le contrôle juridictionnel des finances des
collectivités locales.
Il faut toutefois noter que les limites ne concernent pas
seulement les moyens des juridictions. Elles s'étendent aussi à
d'autres facteurs plus endogènes.
Section 2 : L'inefficacité du
contrôle du fait de l'intervention d'autres organes
En dehors de ces obstacles que nous venons de décrire, il
existe d'autres rendant le contrôle inefficace. Ces obstacles sont
plutôt liés à des risques d'interférence et de
confusion entre la C.comptes et le CE (CS) dans l'exercice du contrôle
(Paragraphe 1) ; d'autre part le phénomène
de remises gracieuses de débet et de décharge ne favorise pas
l'efficacité du contrôle (Paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Des risques d'interférence entre
la Cour des comptes et d'autres institutions
Dans le cadre du contrôle juridictionnel des comptes des
collectivités locales des risques d'interférence et de confusion
existent entre la CC et la chambre de la Cour suprême chargée des
affaires financières. La première, appelée à se
prononcer sur la gestion des comptables publics, en principe, est souvent
amenée à apprécier la légalité de certains
actes produits à l'appui des opérations financières. Il en
est ainsi par exemple des mandats de paiement ou de toute autre décision
administrative dont peut se prévaloir un créancier au titre
d'engagement de la collectivité locale.
Du fait de la dualité des organismes intervenant dans
le contrôle financier des collectivités locales, des
chevauchements sont parfois notés entre les rôles des
juridictions, notamment la C.comptes et le Conseil d'Etat. L'on se demande
alors si leurs rôles sont complémentaires ou concurrentiels.
Les comptables sont personnellement responsables de
l'exécution régulière des opérations
financières et notamment du contrôle qu'ils sont tenus d'exercer
sur les actes des ordonnateurs. Cette responsabilité ne peut être
sanctionnée arbitrairement par l'administration qui serait ainsi
considérée comme juge et partie. En raison de la
spécificité des règles de la comptabilité publique,
le juge administratif n'a pas la compétence technique nécessaire.
Seul, un juge spécial peut connaître de cette
responsabilité, en l'occurrence le juge des comptes26(*).
Les chevauchements en ce qui concerne les rôles de ces
deux juridictions précitées en matière de contrôle
des comptes des collectivités locales constituent un obstacle majeur
dudit contrôle.
Il faut en plus signaler le blocage causé par le
Trésor public. En effet, le travail de la Cour n'est pas facilité
par le Trésor public et ses comptables. Le contrôle juridictionnel
porte sur les comptes des comptables qui doivent à cet effet
déposer leurs comptes dans les délais prévus par les
textes et en état d'examen.
L'article 83 du décret précité instituant
l'obligation de la double transmission est à l'origine du blocage.
Très souvent, après la transmission du fascicule de gestion du
comptable de la collectivité locale à la Direction du
trésor pour vérification sur chiffre, le Trésor tarde
à retourner le fascicule en question au comptable. La conséquence
en est que la production des comptes, si elle a lieu, accuse un retard
considérable.
Par ailleurs, si différents rapporteurs peuvent
être désignés pour l'instruction, il se trouve que le
commissaire de droit doit se prononcer par écrit sur chaque rapport
avant son examen en chambre et, conséquence de la situation que nous
venons d'évoquer, plusieurs rapports lui sont soumis en même
temps, alors qu'il travaille seul. Il n'a pas d'adjoint contrairement à
ce qui est prévu par les textes. Il met ainsi du temps pour donner son
avis sur tous les rapports. Cet état de fait constitue un blocage
pouvant être considéré comme découlant de la
précédente.
Par ailleurs, un autre phénomène plus
sérieux participe aussi de l'inefficacité du contrôle
juridictionnel. Il s'agit des remises gracieuses de débet et de
décharge.
Paragraphe 2 : La question des remises gracieuses de
débet et de décharge
La responsabilité des comptables est mise en jeu selon
les modalités pécuniaires suivantes :l'article 60 de la loi
française du 23 février 1963 fait obligation au comptable
« de verser immédiatement de ses deniers personnels une somme
égale soit au montant de la perte de recettes subie, de la
dépense payée à tort ou de l'indemnité de son fait
à la charge de l'organisme public intéressé, soit, dans le
cas où il en tient la comptabilité matières, al valeur du
bien manquant » ; ce que devra confirmer, à
défaut, un acte administratif ou juridictionnel constituant le comptable
en débet.27(*)
En outre, si cette responsabilité semble peu lourde
dans son énoncé, des tempéraments existent
néanmoins dans sa mise en oeuvre. Ces tempéraments peuvent
être, soit préalables à la reconnaissance de la
responsabilité aux moyens des injonctions et observations pour l'avenir,
soit postérieurs à celle-ci puisque la possibilité est
offerte aux comptables d'obtenir décharge totale ou partielle de
responsabilité et même remise gracieuse des sommes laissées
à leur charge.
Ainsi, les remises gracieuses de débet et de
décharge constituent de véritables freins à
l'effectivité du contrôle juridictionnel des comptes des
collectivités locales. En effet, elles empêchent la mise en oeuvre
effective de la responsabilité des ordonnateurs et comptables. Ces
derniers, dans ce cas, sont dispensés des poursuites pouvant être
enclenchées à leur égard.
Cette responsabilité presque inexistante en fait est un
véritable frein à l'efficacité du contrôle. En
effet, la mise en jeu de la responsabilité des élus et des
gestionnaires est atténuée en principe par ce
phénomène décrit. La responsabilité
pécuniaire que le comptable encourt est également
tempérée par le recours à des formules d'assurance et de
cautionnement mutuel28(*).
En somme, la portée du contrôle juridictionnel des
comptes des collectivités locales est en quelque sorte limitée
par le pouvoir prépondérant du Ministre de l'Economie et des
Finances en ce sens qu'il a la possibilité d'accorder une
décharge ou une remise gracieuse des débets prononcés par
la C.comptes, et notamment par les CRC en France. Ce qui constitue un obstacle
à l'efficacité du contrôle dans la mesure où les
contrôles, tout en dévoilant les irrégularités
financières,doivent pouvoir être en mesure de les sanctionner afin
de réduire, dans la mesure du possible, l'ensemble des infractions qui
peuvent être commises.
Certes, une décharge de responsabilité ne peut
être donnée qu'en cas de force majeure ou d'erreur commise de
bonne foi. Mais son utilisation abusive est tant décriée. Ainsi,
il y a une appréciation subjective de la responsabilité du
comptable avec la décharge de responsabilité et la remise
gracieuse de débet.
Les partisans d'un rééquilibrage dans la
pratique des remises gracieuses de débet et de décharge
souhaiteraient notamment donner davantage de « poids » aux
prononcés juridictionnels de mise en jeu de la responsabilité des
comptables, ce qu'illustre en quelque sorte la position de la cour des comptes
en France ;
L'examen des dépenses du chapitre 15-06 du budget
général de l'Etat révèle la plus large utilisation
des « mécanismes régulateurs » de la
responsabilité des comptables, et plus particulièrement des
décisions de remise gracieuse. Cette pratique n'est pas critiquable en
droit, et la cour ne méconnaît pas les considérations
d'opportunité que l'administration invoque pour justifier sa politique
en la matière. La juridiction admet en effet qu'en effet il n'est pas
aisé de concilier les contraintes de la gestion des réseaux des
comptables publics avec la rigueur des principes qui régissent la
responsabilité de ces derniers29(*). Elle se demande toutefois si une utilisation trop
systématique des possibilités de remise gracieuse ne risquerait
pas, en privant de toute portée effective la responsabilité
personnelle et pécuniaire des comptables, de remettre en cause cette
règle fondamentale de la comptabilité publique et, l'ensemble des
contrôles et procédures, de caractère administratif et
juridictionnel, qui tendent à en garantir le bon
fonctionnement.30(*)
Quant aux partisans d'une remise en cause de ce
système, la décharge de responsabilité et la remise
gracieuse de débet, constitue un véritable défi à
la logique juridique et que ne compensent pas, voire aggravent les
mécanismes d'articulation existants.
En outre, la cour des comptes supporte difficilement que les
décharges de responsabilité soient appréciées par
le ministre. Elle souhaiterait être admise à statuer
elle-même sur les causes d'exonération de responsabilité du
comptable.
Tout comme la cour des comptes, la chambre régionale
des comptes « juge le compte et non le
comptable ».Autrement dit, elle se prononce sur le compte,
objectivement, sans avoir à apporter la preuve d'une faute du comptable,
et sans pouvoir tenir compte des circonstances particulières qui
pourraient atténuer la responsabilité du comptable. La
répartition des compétences entre le ministre des finances et le
juge des comptes est mal acceptées par les juridictions
financières qui estiment, à juste titre, que le jugement du
compte ne peut être séparé d'une appréciation sur
les agissements du comptable, ses diligences ou ses négligences,
c'est-à-dire sa conduite professionnelle, et qu'elles sont mieux
à même que quiconque pour statuer sur les décharges de
responsabilités31(*). Mais, désabusé, F.J.Fabre constate que
« l'attachement du ministère des finances à un
système qui conforte son autorité sur les comptables rend peu
vraisemblable l'hypothèse d'une redistribution des compétences
dans un avenir proche».32(*)
Les deux tempéraments à la responsabilité
que sont la décharge de responsabilité et la remise gracieuse de
débet constituent un handicap dans le contrôle juridictionnel des
comptes des collectivités locales. Son efficacité est ainsi mise
en cause à plus d'un titre.
En tout état de cause, il faut reconnaître avec
le professeur Lalumière que « ce double mécanisme de
décharge et de remise gracieuse rend en partie inefficace la
procédure de mise en jeu de responsabilité des comptables publics
devant une juridiction »33(*).
Face à ces nombreuses faiblesses qui compromettent
l'effectivité du contrôle juridictionnel, il est nécessaire
de proposer des éléments de solution. Ainsi, quelques
perspectives restent possibles.
Chapitre II : Les perspectives de solutions
envisageables
Des mesures que nous jugeons nécessaires doivent
être prises pour remédier aux insuffisances du contrôle
juridictionnel des comptes des collectivités locales. Il faut envisager
d'une part un aménagement institutionnel (Section 1) et
une réorganisation fonctionnelle des juridictions financières,
d'autre part (Section 2).
Section 1 : La nécessité d'un
aménagement institutionnel
Face aux obstacles que rencontre la CC dans la
réalisation de ses missions du fait du nombre élevé de
comptes de gestions soumis à son contrôle, il est
nécessaire de la désengorger par la création d'un organe
de contrôle décentralisé(Paragraphe 1),
comme c'est le cas en France. En plus de cela, il faudra également une
refonte de la responsabilité des administrateurs et comptables
(Paragraphe2) pour une meilleure efficacité du
contrôle juridictionnel.
Paragraphe 1 : L'instauration d'un organe
juridictionnel local : l'exemple des C.R.C
La France a senti la nécessité de
créer cette juridiction au niveau local et dont la mission est de juger
les comptes des comptables publics :
Le code des juridictions financières
énonce clairement dans son article L 211-1 le principe du contrôle
juridictionnel : "La chambre régionale des comptes juge, dans son
ressort, l'ensemble des comptes des comptables publics des collectivités
locales et de leurs établissements publics".
Le contrôle juridictionnel est la mission qui
justifie leur statut de juridiction. Il s'agit d'un contrôle de
régularité des opérations faites par les comptables
publics, tant en recettes qu'en dépenses. Cette procédure est
obligatoire, les chambres régionales des comptes réglant et
apurant les comptes par des jugements, que des irrégularités
aient été révélées ou non. L'objet du
contrôle est de vérifier non seulement que les comptes sont
réguliers, mais surtout que le comptable a bien exercé l'ensemble
des contrôles qu'il est tenu d'effectuer. Ces vérifications
s'opèrent sur pièces et sur place.
Les chambres régionales des comptes rendent
leurs jugements après une procédure contradictoire. Le jugement
définitif donne décharge au comptable ou éventuellement le
met en débet, c'est-à-dire lui impose de reverser une somme
à la collectivité. Ces jugements définitifs sont
susceptibles d'appel devant la Cour des comptes. Les arrêts rendus en
appel par celle-ci peuvent, comme tous ses autres arrêts, donner lieu
à pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat.
Le Sénégal devrait alors s'inspirer du
cas de la France pour assouplir certaines charges de la cour des comptes. Ce
serait aussi accompagner la politique de décentralisation en cours au
Sénégal. La création des C.R.C pourrait permettre un
contrôle plus effectif dans la mesure où la C.comptes serait
secondée dans ses missions. Cette dernière aurait
désormais des compétences partagées avec les chambres
régionales des comptes. Ainsi, une répartition plus juste de
leurs compétences se ferait en tenant compte de leurs moyes et
missions.
Par ailleurs, le principe qui prédestine à la
décentralisation voudrait que le contrôle juridictionnel soit
effectué par une institution proche des populations concernée
ainsi que le veut le principe de la proximité.
Ces chambres bénéficieront alors d'une
compétence d'attribution pour éviter des chevauchements avec la
C. comptes.
Toutefois, ce projet se heurte à de nombreux obstacles,
notamment avec la restauration de la CS au Sénégal. Il faudra au
préalable régler certaines questions pour pouvoir se lancer dans
cette réforme. La volonté des autorités est
nécessaire car la création de ces chambres nécessite
également des moyens humains et financiers importants.
A défaut de ces chambres régionales des comptes
il faudra alors placer dans chaque tribunal régional des organes qui se
chargeraient de cette mission.
En outre, le Sénégal devrait également
s'inspirer des méthodes utilisées par les Chambres
régionales des comptes. Ces outils et méthodes sont
déclinés ci-dessous :
La création, à la fin de l'année 1996,
d'une commission des méthodes des chambres régionales et
territoriales des comptes traduisait l'importance accordée à la
coordination de leurs travaux afin de garantir
l'homogénéité de leurs actions et de renforcer leur
efficacité.
S'agissant du contrôle des comptes, une normalisation
des diligences effectuées a été engagée ; elle est
fondée sur la présence ou l'absence d'anomalies manifestes
susceptibles de faire obstacle à la décharge du comptable.
La sécurité juridique dans la mise en oeuvre des
procédures d'examen de la gestion a fait l'objet d'une réflexion
particulière. Les juridictions financières ont la faculté
de recourir à l'assistance d'experts, pour des enquêtes à
caractère technique ; elles peuvent, par ailleurs, exercer, vis à
vis des tiers, le droit de communication que les agents des services financiers
tiennent de la loi. Réservé à des vérifications,
telles que la réalité du service fait, qui peuvent
nécessiter une expertise technique ou l'obtention d'informations
auprès de tiers, l'usage de ces deux facultés d'investigation
par les chambres régionales est relativement circonscrit. Les conditions
dans lesquelles elles peuvent être exercées ont été
précisées avec le concours du Parquet général de la
Cour des comptes.
La détection et la prévention des risques
juridiques et financiers constituent les fondements de la démarche
d'examen de la gestion. Ces préoccupations jouent également un
rôle moteur dans le renforcement de leur dispositif de contrôle
interne par nombre de collectivités et d'établissements publics
locaux.
L'articulation entre le contrôle externe et le
contrôle interne tend donc naturellement à prendre une place
croissante dans l'examen de la gestion.
En somme, cette réforme pourrait rendre la justice
beaucoup plus proche des populations.
En plus de cette réforme institutionnelle que nous
avons préconisé, il importe aussi de revoir la
responsabilité des ordonnateurs et comptables dans le sens de leur
refonte.
Paragraphe 2 : La nécessaire refonte de la
responsabilité des ordonnateurs et comptables
La responsabilité des ordonnateurs et comptables est
tempérée avec le phénomène de la décharge de
responsabilité et des remises gracieuses de débet. Ainsi, une
remise en cause de cette pratique semble opportune. En effet, le juge des
comptes n'est pas habilité à connaître de la
légalité des décisions administratives fondant les
mandatements. De ce fait, une redéfinition de la responsabilité
des comptables et administrateurs est à l'ordre du jour de nombreux
débats intellectuels.
Il faut également noter que la responsabilité du
comptable ou de l'ordonnateur est souvent mise en jeu par la procédure
de la gestion de fait malgré les assauts dont elle fait l'objet.
Parallèlement, les ordonnateurs sont aussi bien des
responsables politiques, des élus en l'occurrence, que des agents
publics qui se trouvent, en raison des fonctions qu'ils exercent, dans la
possibilité de prendre des décisions ayant des incidences
financières. En réalité, on assiste à un
mécanisme de responsabilité spécifique à chaque
catégorie d'ordonnateurs. Il en est ainsi de l'irresponsabilité
des responsables politiques et la responsabilité atténuée
des agents publics ou privés.
Par ailleurs, la situation des élus locaux dont les
responsabilités financières sont énormes du fait du
transfert concomitant de moyens financiers aux collectivités locales, ne
doit pas être négligée. Or, on se rend compte qu'ils
restent largement irresponsables de leur gestion financière, en fait.
Il faut souligner en passant que la sanction qu'encourt
l'ordonnateur est plutôt d'ordre politique. En effet, il appartient
éventuellement aux électeurs de le sanctionner
négativement aux élections.
De l'autre coté, les contrôles des juridictions
financières ont une influence sur le débat politique, en
particulier au niveau local où les observations des chambres
régionales des comptes sont utilisées par l'opposition de
l'assemblée délibérante et peuvent avoir un impact sur les
résultats électoraux34(*).
La responsabilité des ordonnateurs doit en outre
être revue dans le sens de bien renforcer les sanctions afin de dissuader
bon nombre de mal intentionnés au niveau des collectivités
locales. Il devrait en être la même chose pour ce qui est des
comptables publics. La responsabilité de ces derniers doit
également être revue et corrigée ; le régime de
ses atténuations doit être révisé.
En réalité, le comptable peut s'exonérer
de sa responsabilité s'il parvient à établir que
l'omission ou l'irrégularité ne lui est pas imputable. De ce
fait, en matière de recettes il peut obtenir que ces dernières
soient admises en non valeur s'il établit que le défaut de
recouvrement résulte des causes indépendantes de sa diligence. Il
peut en être ainsi de l'insolvabilité ou de la disparition du
débiteur.
« L'admission en non valeur est, selon R. Ludwig,
une mesure purement comptable qui fait disparaître au plan des
écritures comptables la prise en charge de la créance, sans
modifier pour autant les droits de l'organisme public à l'encontre du
débiteur, si ce dernier revient ultérieurement à meilleure
fortune, le recouvrement doit être repris ».
S'il est clair que ces mesures rentrent dans le cadre du
renforcement du contrôle juridictionnel des comptes des
collectivités locales, cela ne veut pas dire que ce sont les seules
envisageables en la matière. Il en existe d'autres en effet, notamment
une réorganisation fonctionnelle des juridictions financières est
nécessaire.
Section 2 : La réorganisation fonctionnelle
des juridictions financières
Les mesures déjà envisagées plus haut
devraient se conjuguer avec un renforcement des moyens des juridictions
(Paragraphe 1), à cela ajouté
l'élargissement du contrôle du juge financier (Paragraphe
2).
Paragraphe 1 : Un nécessaire renforcement des
moyens des juridictions financières
Des moyens d'action efficaces sont indispensables pour asseoir
un contrôle juridictionnel satisfaisant. Or, comme nous l'avons
souligné, ces moyens font défaut. Ainsi, partant de ce constat,
les juridictions devraient bénéficier de ces moyens tant aux
plans financier, matériel et humain.
En effet, vu le nombre accru des dossiers soumis à la
cour des comptes, et notamment les comptes de gestion, cette dernière a
besoin de moyens proportionnels pour pouvoir traiter dans le plus bref
délai ces dossiers.
C'est ainsi qu'il devrait être mis à la
disposition de la cour des comptes de manuels de procédures de
vérification des comptes pour plus de rapidité dans le
contrôle qui lui est dévolu. Elle n'en dispose toujours
pas.35(*)
La Cour des comptes du Sénégal devrait
bénéficier des moyens semblables à ceux dont dispose la
juridiction financière française.
En France en effet, est créée en 1999, la
mission outils et méthodes de la Cour qui a engagé un processus
de gestion et d'optimisation des connaissances méthodologiques de la
juridiction. Elle mène pour cela plusieurs démarches
complémentaires :
- l'identification et la collecte des informations, outils et
méthodes de toute nature-guides de contrôle, manuels de bonnes
pratiques, grilles minimales d'enquête, référentiels,
jurisprudence, procédures d'alerte - utiles au contrôle ;
- la diffusion de ces informations, essentiellement
réalisée à partir de pages ouvertes en octobre 1999 sur le
site intranet de la Cour, régulièrement alimentées et
actualisées ;
- l'animation, sur intranet, de forums de discussion visant,
notamment à partir de cette capitalisation, et grâce à un
cycle de questions et de réponses pertinentes, à la production de
connaissances et méthodes nouvelles ;
- un appui technique aux équipes de contrôle et
une aide à la création de méthodologies à
l'occasion ou à partir des contrôles.
- la mise en évidence de réseaux de
compétences internes ou extérieurs à la juridiction et
l'animation de ces réseaux.
- la veille méthodologique auprès des
institutions supérieures de contrôle à l'étranger,
des corps d'inspection et de contrôle, des cabinets d'audit et de conseil
, et la confrontation de leurs méthodes avec celles de la Cour.
Néanmoins, même si l'efficacité du
contrôle juridictionnel est parfois décriée, il ne faut pas
pour autant en conclure à l'abandon des juridictions en cause. Ainsi, le
nombre négligeable de décisions rendues par ces juridictions ne
doit pas être vu comme absence d'efficacité. Pour étayer
cette situation, nous pouvons prendre l'exemple de la cour de discipline
budgétaire et financière qui dissuade tellement les agents
publics de commettre les fautes qu'elle sanctionne. Ainsi, le faible nombre de
décisions qu'elle rend peut être vu comme la traduction de son
efficacité36(*).
En ce qui concerne les moyens juridiques, il faudra veiller
à l'application effective des textes. En effet, nous constatons que pour
chaque année depuis 1997, moins de la moitié des comptes
prévus sont effectivement produits, et avec un retard
considérable. Nous pouvons affirmer que la Cour gagnerait à
mettre plus de rigueur dans l'application des textes. La conséquence en
serait que les comptables seraient dés lors enclin à respecter
les prévisions textuelles : respect des délais, production
des comptes en état d'examen...
Les textes prévoient également la nomination
d'un commissaire de droit adjoint, ce qui n'est pas fait jusqu'à
présent. Le respect d'une telle prévision pourrait constituer une
solution aux blocages notés dans la procédure du contrôle
juridictionnel. L'examen du rapport en chambre, de même que la
prononciation du rapport définitif ne sont envisageables qu'après
intervention du commissaire du droit, alors qu'il tarde à le faire, vu
le grand nombre de rapports sur lequel il doit se prononcer.
Il faudrait également penser à réformer
les textes relatifs aux collectivités locales. En effet, le
décret n° 66-458 portant règlement général sur
la comptabilité publique applicable à l'Etat, a été
remplacé par le décret n° 2003-101 ayant le même
objet. Paradoxalement, pour les collectivités locales, l'ancien
décret continue à les régir à savoir le
décret n° 66-510 du 4 juillet 1966 portant régime financier
du code des collectivités locales, et ceci malgré les grandes
étapes qu'a franchies le Sénégal en matière de
décentralisation.
Au moment où ce décret a été pris,
seules les communes étaient les collectivités locales au
Sénégal. Aussi, il fait référence, exclusivement et
de manière explicite, en son article 83 au receveur municipal, au maire
et au conseil municipal. Une réforme de ce texte permettrait donc de
prendre en compte l'évolution de la décentralisation, par
l'utilisation de termes plus adaptés à la situation
actuelle : comptables des collectivités locales, présidents
des exécutifs locaux, conseils locaux.
Le renforcement de ces moyens devrait aussi se sentir au plan
humain. Toutefois, les moyens à eux seuls ne suffiraient pas pour
permettre un contrôle efficace car des obstacles existent à
d'autres niveaux. Il faudra alors en plus étendre le contrôle du
juge financier.
Paragraphe 2 : Une nécessaire extension des
pouvoirs du juge financier et de ses conditions de travail
Le contrôle des comptes peut être
considéré comme inutile dans la mesure où les mises en
débet aboutissent le plus souvent à la décharge du
comptable. En effet, les pouvoirs exorbitants du ministre des finances
altère en quelque sorte le contrôle, puisque « le juge
des comptes se décourage à faire, le jour, ce que le ministre
défait, la nuit »37(*). Dés lors se demande-t-on à quoi ce
contrôle sert-il même efficace ?
Parallèlement au ministre, le juge financier devrait
aussi bénéficier d'un pouvoir important pour assurer un
contrôle efficace. On devrait lui permettre d'apprécier une mesure
de décharge de responsabilité et de remise gracieuse de
débet et, le cas échéant, pouvoir s'opposer à la
décision du ministre en cas d'irrégularité.
En fait, c'est la mission qui lui est dévolue qui
nécessite l'octroi de ces pouvoirs.
Il convient de rappeler que la configuration de la Cour n'est
pas conforme à une juridiction de la nature d'une Institution
Supérieure de Contrôle. (ISC). L'aménagement de locaux pour
la création de salles d'audience et la construction d'une salle des
archives sont un début de solution, mais l'idéal serait d'avoir
un local permettant d'accueillir tout le personnel dont a besoin la Cour, sans
que ce personnel ne soit à l'étroit (à l'image de ce qui
se passe actuellement : parfois deux magistrats dans un bureau exigu).
Les magistrats devraient en outre être
véhiculés pour pouvoir effectuer des déplacements que
nécessitent leurs missions de contrôle, notamment celles
prévues par l'article 30 de la loi 90- 70 sur la Cour des
comptes : « (...) Les magistrats et les rapporteurs ont,
dans l'exercice de leurs fonctions et dans la limite de leurs attributions, un
droit d'accès permanent dans tous les bureaux, locaux ou
dépendances des organismes soumis au contrôle de la
Cour ».
En outre, le fait qu'il soit seulement un juge de
régularité peut aussi entraver l'exercice normal de son
contrôle et de ce fait entraver son efficacité. Dés lors,
ne serait-il pas nécessaire de lui octroyer des pouvoirs lui permettant
de juger l'opportunité ? En effet, rappelons-le, le juge financier
« juge le compte du comptable public » et non le comptable
lui-même. Cette mesure est nécessaire car elle permettrait
d'empêcher les ordonnateurs de procéder à la
réalisation de dépenses non nécessaires, par crainte
d'être punis.
Plus précisément, les pouvoirs
conférés au juge devraient être revus dans le sens d'une
meilleure adéquation à la réalité qui
prévaut dans la gestion financière au sein des
collectivités locales. Dans ce cas, élargir le contrôle
qu'il exerce dans ce domaine, lui permettrait d'atteindre des résultats
plus performants.
En ce qui concerne les délais de dépôt des
comptes de gestion, on note beaucoup de retards et les sanctions prévues
en ce sens s'appliquent rarement. Néanmoins, il faut relativiser ce
fait car les comptables ont pris conscience et ont commencé à
envoyer leurs comptes. C'est en ce sens que cent comptes de gestion ont
été reçus pour l'année 1997 à la fin de
l'année 200238(*).
Au chapitre des perspectives, la juridiction financière
de l'UEMOA pourrait aussi jouer un rôle non négligeable. En effet,
dans son interview, JEAN ALOTOUNOU39(*) soulignait cet aspect en ces
termes : « Dans notre agenda, il est prévu que la cour
communautaire puisse apporter son concours, son appui aux cours nationales des
comptes. C'est, du reste, la préoccupation des pères fondateurs
de l'Uemoa parce que l'intégration suppose la convergence dans tous les
domaines. Il est nécessaire que les comptes soient tenus,
élaborés, contrôlés selon les normes
financières, budgétaires et comptables édictées par
l'Uemoa. Il est donc utile d'avoir des données financières et
comptables fiables et comparables dans l'espace Uemoa ».
CONCLUSION
En définitive, dans ce travail, nous avons essayé
de montrer comment le contrôle juridictionnel est mis en oeuvre par les
juridictions financières, et notamment la Cour des Comptes. Après
cette mise en oeuvre du contrôle juridictionnel des comptes des
collectivités locales, nous avons constaté que c'est un
contrôle qui n'est pas efficace, et nous avons envisagé des
solutions pour y remédier.
En ce qui concerne la mise en oeuvre du contrôle, nous
avons opéré une distinction entre le jugement de la gestion
patente et celui de la gestion de fait. Mais dans tous les deux cas, les
mécanismes de contrôle sont presque identiques. En outre, la mise
en oeuvre du contrôle juridictionnel des comptes des collectivités
locales nous a permis de comprendre que les comptes de gestion sont ceux qui
sont les seuls soumis en principe au contrôle de la Cour des Comptes.
Toutefois, il est des cas où la gestion de l'ordonnateur peut aussi
faire l'objet de ce contrôle.
Par ailleurs, la mise en oeuvre de ce contrôle
entraîne un certain nombre de conséquences. Celles-ci sont de deux
ordres : soit elles sont favorables aux agents contrôlés, en
cas de gestion régulière ; soit elles sont
défavorables, en cas de gestion irrégulière. Cette
situation nous a permis de montrer que le jugement des comptes ne peut
être séparé de celui des agents. En effet, en cas de
gestion irrégulière, c'est la responsabilité de l'agent
qui est engagée. Néanmoins, l'agent dont la responsabilité
est mise en cause bénéficie des voies de droit pour contester les
décisions prises. En somme, deux voies de recours sont possibles. Il
s'agit d'une part de la révision, et du pourvoi en cassation d'autre
part. Toutefois, en France, l'appel est possible.
S'agissant de la seconde partie de notre travail, nous avons
montré que le contrôle juridictionnel des comptes des
collectivités locales n'est pas efficace. Il existe de nombreuses
limites.
Il y a d'une part des limites relatives aux moyens des
juridictions financières. Il s'agit des limites tant au plan humain
qu'au plan matériel.
D'autre part, il existe d'autres limites liées à
l'intervention dans le contrôle d'autres organes, ce qui peut parfois
entraîner des chevauchements. D'autres limites relatives au
phénomène de remise gracieuse de débat et de
décharge ont été signalées. Toutefois, nous sommes
allés plus loin pour proposer des perspectives de solution. C'est ainsi
que nous avons préconisé un réaménagement
institutionnel par la création d'une CRC et par la refonte de la
responsabilité des ordonnateurs et des comptables. Nous avons
également proposé la réorganisation fonctionnelle de la
juridiction financière par le renforcement de ses moyens, et par
l'élargissement de ses pouvoirs de contrôle.
En tout état de cause, le contrôle reste un
impératif dans toute démocratie. C'est un moyen d'information du
citoyen en ce qui concerne l'emploi qui est fait des ressources publiques.
C'est en plus un moyen privilégié pour asseoir la transparence
dans la gestion des affaires publiques. Pour cela, il faudra repenser le
contrôle pour le rendre plus efficace.
TABLE DES MATIERES
Introduction........................................................................7
PREMIERE PARTIE : La mise en oeuvre du
contrôle juridictionnel des comptes et ses
conséquences ............................................................13
Chap. I : Le jugement des comptes des collectivités
locales..........................13
Section 1 : Le jugement du compte de gestion par la cour
des comptes.........15
Paragraphe 1 : Le jugement de la gestion
patente....................................16
A : La saisine de la
Cour................................................................16
B : L'instruction du
dossier.............................................................18
Paragraphe 2 : Le jugement de la gestion de
fait.....................................20
Section 2 : La non soumission de principe du compte
administratif à la cour des
compte .....................................................................................24
Paragraphe 1 :L'institution de la chambre de discipline
financière................24
Paragraphe 2 : L'institution de la CRC
...............................................27
Chap. 2 : Les conséquences résultant du
contrôle juridictionnel des
comptes................................................................................................................30
Section 1 : Les décisions pouvant être rendues
par le juge comptable............30
Paragraphe 1 : En cas de bonne
gestion...............................................30
A : La
décharge...........................................................................30
B : Le
quitus ..............................................................................31
Paragraphe 2 : En cas de gestion irrégulière
.........................................33
A : Le
débet................................................................................33
B : La mise en oeuvre de la responsabilité du
comptable............................34
Section 2 : Les voies de recours contre les décisions
de la cour....................35
Paragraphe 1 : Le régime des voies de
recours........................................36
Paragraphe 2 : Les effets de l'introduction du
recours..............................38
DEUXIEME PARTIE : Limites
et perspectives envisageables du contrôle
juridictionnel............................................................................40
Chap. 1 : Limites du contrôle
juridictionnel..........................................40
Section1 : Les limites relatives aux moyens de la
juridiction.......................40
Paragraphe 1 : des ressources humaines
insuffisantes..............................41
Paragraphe 2 : des moyens matériels
lacunaires.....................................43
Section 2 : L'inefficacité du contrôle du fait
de l'intervention d'autres
organes....................................................................................47
Paragraphe1 : des risques de chevauchement entre les
juridictions...............48
Paragraphe 2 : le phénomène des remises
gracieuses de débet et de
décharge...................................................................................49
Chap. 2 : Les perspectives d'amélioration du
contrôle..............................53
Section 1 : la nécessité d'un
aménagement institutionnel...........................53
Paragraphe 1 : la création d'un organe juridictionnel
décentralisé ...............53
Paragraphe 2 : la nécessaire refonte de la
responsabilité des ordonnateurs et
comptables ...............................................................................56
Section 2 : la réorganisation fonctionnelle de la
juridiction .......................58
Paragraphe 1 : le renforcement nécessaire des moyens
de la juridiction.........58
Paragraphe 2 :l'élargissement du contrôle du
juge financier.......................61
Conclusion........................................................................64
BIBLIOGRAPHIE
TEXTES
Le décret n° 99-499 du 8 juin 1999 fixant les
modalités d'application de la Loi organique n°90-70 du 17
février 1999 sur la Cour des comptes
Constitution du Sénégal
Code des collectivités locales
Loi du 2 mars 1982 créant les chambres régionales
des comptes (France)
Loi organique 99-70 du 17 février 1999 sur la Cour des
comptes
Loi organique 2008-35 sur la Cour suprême du 8 août
2008
Décret n° 62-195 du 17 mai 1962 portant
réglementation concernant les comptables publics
La directive n° 06/97/CM/UEMOA portant règlement
général sur la comptabilité publique
OUVRAGES ET MANUELS
F.P Benoît, collectivités locales, Dalloz V, par
Jean Cathelineau, p.7152-5
Droit des collectivités locales, Ibrahima Diallo
Nadine Dantonel, Droit des collectivités territoriales, 2e
édition p.
F. P Benoît, collectivités locales Dalloz V,
p.7152-5
Document PDF, cours de FINANCES LOCALES, Raymond FERRETTI,
Maître de conférences à l'Université de Metz.
Diagne Mayacine, Droit administratif local, igs.p. 210
François Adam, Olivier Ferrand, Rémy Rioux,
finances publiques, Presses de Scie politique et Dalloz, 2003, p. 297.
Françoise Astier, Finances publiques, droit
budgétaire : le budget des collectivités locales ;
éd. Ellipses, 1996, p.71
Jacques Magnet, Eléments de comptabilité publique,
Librairie générale de doit et de jurisprudence ; E.J.A,
Paris, 1991, p.135
Henry-Michel Crucis, Doit des contrôles financiers des CL,
éd. Le Moniteur ; Paris, 19981, p. 360.
Françoise Astier, Finances publiques, droit
budgétaire précité
Henry-Michel Crucis, Droit des contrôles financiers
précité
Cour des comptes, référé du 23 octobre 1991,
Rec. p.250.
Paysant André, finances publiques, 5e éd. Armand
Collin, Paris, 1999 G.A.J.F, p. 57
Nguyen Chanh Tam, finances publiques
Sénégalaises
François Adam et alii, Finances publiques, Presse de
science po et Dalloz, 2003, p.302
Rapport n° 26 332 « Evaluation de la gestion
des finances publiques et des pratiques comptables du secteur
privé » Vol. 1, produit par la Banque Mondiale (AFTFM) et la
Banque Africaine de Développement, 2 juin2003
REVUES
RFDA, mars-avril 2004, p. 407
RFDA, mars-avril 2004, p.405
AJDA
* 1 Art.102 de la constitution
du Sénégal
* 2 Ce contrôle est
assuré par la Cour des Comptes
* 3 Loi du 2 mars 1982
créant les chambres régionales des comptes
* 4 Art. Premier du code des
collectivités locales précité
* 5 Art. 18 du même
code
* 6 Art. 77 idem
* 7 Art. 192 du code
précité
* 8 F.P Benoît,
collectivités locales, Dalloz V, par Jean Cathelineau, p.7152-5
Voir aussi Droit des collectivités locales, Ibrahima
Diallo
* 9 Toute destruction de
pièces justificatives ou preuve est considérée comme
telle
* 10 Procédure devant la
cour des comptes est en générale écrite et contradictoire.
Ainsi le commissaire du droit est tenu d'écrire ses conclusions. Il peut
néanmoins faire des conclusions orales pour compléter ou
rectifier ses conclusions écrites officielles.
* 11 Nadine Dantonel, Droit des
collectivités territoriales, 2e édition p.285
* 12 Nadine Dantonel
précité
* 13 Voir le chap. 5 de la loi
organique 99-70 du 17 février 1999
* 14 Droit du contrôle
des collectivités locales, I. Diallo
* 15 Art. 49 de loi
précitée
* 16 Nadine Dantonel
précité
* 17 F. P Benoît,
collectivités locales Dalloz V, p.7152-5
* 18 Débet : Terme de comptabilité
publique, désignant la dette née d'une décision
administrative ou juridictionnelle ayant constitué un comptable public
ou un particulier, débiteur à l'égard d'une personne
publique
* 19 Document PDF, cours de
FINANCES LOCALES
Par Raymond FERRETTI, Maître de conférences
à l'Université de Metz.
* 20 Loi organique 2008-35 sur
la Cour suprême du 8 août 2008
* 21 Art. 39 de la loi sur la
cour des comptes
* 22 Art.40 de la même
loi
* 23 Diagne Mayacine, Droit
administratif local, igs.p. 210
* 24 François Adam,
Olivier Ferrand, Rémy Rioux, finances publiques, Presses de scie
politique et Dalloz, 2003, p. 297.
* 25 In Françoise
Astier, Finances publiques, droit budgétaire : le budget des
collectivités locales ; éd. Ellipses, 1996, p.71
* 26 Jacques Magnet,
Eléments de comptabilité publique, Librairie
générale de doit et de jurisprudence ; E.J.A, Paris, 1991,
p.135
* 27 Cf Henry-Michel Crucis,
Doit des contrôles financiers des CL, éd. Le Moniteur ;
Paris, 19981, p. 360.
* 28 In Françoise
Astier, Finances publiques, droit
budgétaire précité
* 29 Henry-Michel Crucis, Droit
des contrôles financiers précité
* 30 Cour des comptes,
référé du 23 octobre 1991, Rec. p.250.
* 31 Paysant André,
finances publiques, 5e éd. Armand Collin, Paris, 1999
* 32 Cf G.A.J.F, p. 57
* 33 Nguyen Chanh Tam, finances
publiques du Sénégal
* 34 In Encadré 15.3.
Les suites du contrôle des juridictions financières :
François Adam et alii, Finances publiques, Presse de science po et
Dalloz, 2003, p.302
* 35 Rapport n°
26 332 « Evaluation de la gestion des finances publiques et des
pratiques comptables du secteur privé » Vol. 1, produit par la
Banque Mondiale (AFTFM) et la Banque Africaine de Développement, 2
juin2003.
* 36 RFDA, mars-avril 2004, p.
407
* 37 RFDA, mars-avril 2004,
p.405
* 38 Rapport n°
26 332 de la BM précité
* 39 Conseiller à la
Cour des comptes de l'UEMOA
| 
