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L'appui à  la communication locale: un outil de promotion de la bonne gouvernance dans les communes des départements de l'Atacora et de la Donga (bénin)

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par Chabi Kinissi NANSOUNON
Le Cnam et Isor-Bénin - Master2 en science de gestion 2010
  

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Conclusion partielle :

Ce mémoire traite d'une problématique fonctionnelle et professionnelle qui se veut directement exploitable dans le domaine de la décentralisation et du développement local. Communication locale, gouvernance locale et principes de bonne gouvernance locale constituent la principale trilogie conceptuelle autour de laquelle est bâti le corpus.

La posture de recherche est d'essence constructiviste modéré. La méthodologie est multidimensionnelle, combinant utilement des outils quantitatifs et qualitatifs. La stratégie adoptée pour le traitement du corpus est incrémentale : méthode de démonstration au travers de sous corpus et de corpus annexes par hypothèse de travail avec des pré-conclusions et validation partielles de la problématique. Un effort de modélisation sera observé tout au long du mémoire pour venir en renfort à la stratégie d'argumentation et de démonstration. Cette stratégie de démonstration suivie présente aussi l'avantage de permettre le dévoilement de problématiques sous -jacentes ou émergentes.

Mais pour en arriver là, il convient de décrire succinctement l'approche « appui à la communication locale » et de voir dans une démarche déductive, si comparée à (ou du moins passée aux cribles de) certains modèles organisationnels de la qualité, elle peut, elle aussi, se positionner comme un modèle organisationnel de la qualité. Ce sera l'objet du chapitre suivant.

II- Approche appui à la communication locale comme modèle organisationnel de qualité

A. Description de l'approche communication locale

L'approche repose sur 05 piliers essentiels, correspondant aux cinq facteurs de réussite de Capacity WORKS21 de la GTZ : (i) Stratégie, (ii) Coopération, (iii) Structure de pilotage, (iv) Processus, (v) Apprentissage et innovation.

a) Mise en place d'une stratégie d'accompagnement des communes dans l'élaboration et la mise en oeuvre de leurs stratégies de communication

Cette stratégie d'accompagnement s'est appuyée sur les résultats d'un état des lieux sommaire réalisé par le conseiller technique en communication du PDDC sur la pratique de la communication au sein des communes des départements de l'Atacora et de la Donga pour concevoir des principes d'appui négociés et convenus avec les maires, qui dessinaient en filigrane la stratégie d'accompagnement.

 

Quelques résultats clés de l'état des lieux sur la pratique de la communication locale au sein des communes des départements de l'Atacora et de la Donga

 

· Le peu d'intérêt des élus pour les questions de communication : au démarrage du processus en 2005 très peu d'élus étaient enthousiastes à enclencher une démarche d'élaboration et de mise en oeuvre d'une stratégie de communication de la commune. Pour la plupart d'entre eux, la priorité était à la réalisation des infrastructures ; à leur avis beaucoup plus visibles et plus parlant que n'importe quelle action de communication.

· De timides actions de communication qui relevaient plutôt de l'information par voie d'affichage, de communiqués radio ou de crieurs publics.

· Faible mobilisation ou concertation des populations et autres acteurs autour des questions de développement de la commune.

· Les radios de proximité implantées sur huit des treize communes qui devraient être de puissants outils de développement local aux côtés de conseils communaux, ne sont pas

21 Capacity WORKS, le modèle de gestion mis en oeuvre par la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH dans le domaine du développement durable, aide à répondre aux questions suivantes : comment apporter une contribution efficace au renforcement des capacités ? Comment gérer et piloter les projets/programmes afin que le renforcement des capacités ait des effets plus efficaces et durables possibles ? La structure de ce modèle « traduit » en questions pratiques le principe directeur du « développement durable » adopté par l'entreprise.

suffisamment valorisées. Pis, dans la plupart des communes, les maires entretiennent des relations conflictuelles avec les responsables de ces radios.

· L'inexistence totale de Service de l'Information, de la Communication, des Archives et de la Documentation (SICAD) au sein des mairies ; ou là où il en existe, il n'y a pas de ressources humaines qualifiées pour l'animer.

· L'incapacité des SICAD, là où il en existe, à élaborer une stratégie et un plan de communication cohérents, malgré les formations données par le Projet d'appui au Démarrage des Communes (PRODECOM) et la Maison des Collectivités Locales (MCL), ainsi que d'autres intervenants.

 

Les éléments de la stratégie et les principes d'appui aux communes

 

· Approche à la demande : le projet n'intervient dans une commune qu'à la suite d'une demande expressément formulée par le maire ou son adjoint. C'est ce qui justifie que sur les 13 communes que comptent les départements de l'Atacora et la Donga, l'approche « appui à la communication locale » n'a démarré qu'avec 02 communes auprès desquelles elle a eu un écho favorable.

· « Apprendre en faisant » : après l'échec des formations classiques sur la communication locale données par les autres intervenants qui ont précédé le PDDC, il fallait concevoir des modules de formations pratiques et une stratégie d'appui conseil qui permettent aux partenaires d'apprendre par l'action. Cela suppose aussi qu'il faille avancer au rythme du partenaire, pas de marche à « pas forcés » !

· Responsabiisation de la structure partenaire : la structure partenaire assure la maîtrise d'ouvrage du processus ; il s'agit par conséquent d'éviter « le piège de la substitution » dans la course aux résultats rapides !

· Le leitmotiv : Communiquer, c'est : « dire ce qu'on va faire ; faire ce qu'on a dit ; dire ce qu'on a fait ! »

· Partenariats stratégiques avec les autres acteurs impliqués/intervenant dans le domaine
de la communication locale (valable aussi bien pour les communes que pour le PDDC).

· Appui technique dégressif en fonction des capacités émergentes au niveau des structures partenaires appuyées.

· Une évaluation conjointe périodique du processus global, afin d'en tirer les leçons/ enseignements pour faire les ajustements et améliorations nécessaires.

b) La mise en reseau des acteurs communaux, un passage oblige !

Avant d'expliquer les mecanismes de mise en reseau, it convient de jeter d'abord un coup d'ceil sur le paysage des acteurs de la communication locale (figure 2, cidessous), inspire de la figure 18 : Carte des acteurs (oignon), page 85 du Manuel Capacity WORKS de la GTZ, que j'ai adapt& au besoin.

ACAD : Association des communes de l'Atacora et de la Donga

ANCB : Association nationale des communes du Benin

Cellule com. : Cellule de communication ;

MDGLAAT : Ministere de la decentralisation, de la gouvernance locale, de l'administration et de l'amenagement du territoire

Serv. Decon. : Services deconcentres de l'Etat OSC : Organisations de la societe civile

SICAD : Service de l'information, de la communication, des archives et de la documentation

SPEL : Structure de promotion de l'economie locale

La mise en réseau ou la coopération entre les acteurs communaux s'est révélée à nous comme impérieuse, une condition sine qua none pour la réussite de l'approche, eu égard aux différents problèmes énumérés supra (confère résultats états des lieux). Ainsi avons-nous eu recours à différentes sortes de coopération en fonction des nécessités :

· Co-production : lors de l'identification et de la mise en place de la structure de pilotage chargée de conduire le processus au niveau de chaque commune. Le Service de l'Information, de la Communication, des Archives et de la Documentation (SICAD), ne pouvant pas jouer ce rôle compte tenu des faiblesses constatées, il a fallu, ensemble avec les acteurs, imaginer et mettre en place une cellule de communication communale comprenant en son sein des élus, le personnel communal et des personnes ressources externes, en l'occurrence : un spécialiste en communication de masse (généralement un journaliste ou le chef de la station de la radio locale), un spécialiste en communication sociale (un sociologue ou un animateur d'ONG), un représentant des services déconcentrés de l'Etat opérant dans la commune. Je reviendrai en détails sur cette cellule de communication, plus loin.

· Alliances stratégiques : appui au partenariat entre mairies et radios locales (médiation du PDDC pour aplanir les conflits latents ou ouverts, appui à la signature de convention de partenariat fixant les responsabilités de chaque partie).

· Coordination : à travers, d'une part, la mise en place et l'animation par la mairie des cadres de concertation des acteurs de développement communaux pour gérer de façon efficace les ressources disponibles et permettre au maire de jouer pleinement son rôle de coordonnateur du développement local, d'autre part, les assemblées d'arrondissement, creuset permettant aux membres du conseil communal d'expliquer aux représentants des populations à la base les choix et orientations stratégiques du plan de développement et du budget communal.

· Echanges de connaissances : à travers la mise en place d'un réseau des chefs services informations, communication, archives et documentations (C/SICAD) des treize communes de l'Atacora -Donga. J'y reviendrai plus loin.

c) La cellule de communication communale comme structure de pilotage du processus au niveau de chaque commune

Composition :

Elle tient compte à la fois de la faiblesse en ressources humaines qualifiées au niveau du SICAD, des besoins en compétences techniques de la commune pour mieux communiquer dans ses domaines de compétences et des acteurs en présence sur le territoire communal. Aussi, les membres de la cellule émanent-ils de :

· Conseil communal

· Administration communale

· Société civile

· Services déconcentrés

Pour des raisons d'efficacité et de célérité, cette cellule se veut assez légère ; donc composée d'environ sept (7) membres. Il s'agit de :

· (de préférence) un adjoint au maire (Président);

· du secrétaire général de mairie;

· du chargé de communication de la mairie (chef du SICAD) ou assimilée (par exemple, attaché de presse) (rapporteur) ;

· du responsable du service de la planification et du développement de la commune ;

· du responsable ou chargé de programme de la station radio locale (spécialiste communication de masse) ;

· un représentant des organisations de la société civile (spécialiste en mobilisation sociale);

· un représentant des services déconcentrés opérant dans la commune.

La cellule peut avoir recours à d'autres personnes ressources, de façon ponctuelle et en fonction des besoins. La cellule de communication est un cadre de réflexion et de propositions concrètes devant permettre à la commune d'être une organisation communicante. L'engagement et la disponibilité sont deux des critères clés de désignation des membres de la cellule.

Attribution :

Il s'agit essentiellement de :

· réfléchir et faire des propositions sur la politique globale de communication de la commune;

· veiller au respect des étapes de la planification ;

· proposer un plan de communication sur la base des besoins en communication diagnostiqués et des ambitions du conseil pour la commune;

· défendre le plan de communication devant le conseil communal ;

· assurer la mise en oeuvre et le suivi de toutes les opérations, depuis la conception jusqu'à l'évaluation de l'intervention ;

· assurer une bonne intégration des actions de communication dans les programmes de développement de la commune.

Un arrêté communal, instituant la cellule de communication est pris par le maire qui procède dès lors à son installation officielle.

d) Les processus clés

Au titre des processus clés mis en place pour conduire l'approche « appui à la communication locale » dans les communes de l'Atacora-Donga, quatre d'entre eux me paraissent essentiels, dont je donne la vue synoptique dans le tableau ci-dessous, page suivante ; inspiré de la figure 40 : paysage des processus, page 177 du Manuel Capacity WORKS de la GTZ, mais que j'ai adaptée à ma manière.

Figure 3 : Paysage des processus clés de l'approche « appui à la communication locale »

Processus clés Objectif du processus Objectif global

Processus de coopération - Coproduction

- Alliances stratégiques - Coordination

Processus de réalisation 1

Renforcement des capacités des membres de la cellule de communication et des autres acteurs communaux

Processus de réalisation 2

- Elaboration et mise en oeuvre des plans de communication locale

- Evaluations et ajustements

Processus d'apprentissage - Partage de connaissances

- Institutionnalisation de l'approche - Créativité et innovation

Les acteurs communaux mobilisés autour du conseil communal partagent la vision et les objectifs de développement de la commune

Des compétences sont développées au niveau des acteurs communaux leur permettant de conduire à terme les différents processus de façon autonome

Les acteurs communaux tirent les enseignements de leurs expériences et améliorent en permanence leur performance en matière de communication locale

La cellule communale dispose d'une approche méthodologique cohérente pour élaborer et mettre en oeuvre efficacement les plans de communication de façon autonome

L'approche communication locale contribue à l'institutionnalisation progressive d'une culture politique communicative et de transparence au niveau local

Source : auteur

Je reviens sur chaque processus de façon plus détaillée :

Processus de coopération : voir développement fait plus haut section b) La mise en réseau des acteurs communaux, un passage obligé ! et dans le tableau ci-dessous relatif au renforcement des capacités.

Renforcement des capacités des membres des cellules de communication locale et des autres acteurs

Je donne un résumé de ce processus à travers le tableau ci-dessous page suivante, inspiré du tableau 10 : Tableau dimensions et acteurs du renforcement des capacités, pp58-59 du Manuel Capacity WORKS de la GTZ.

Figure 4 : Les quatre dimensions du renforcement des capacités des acteurs de l'approche communication locale

Les quatre dimensions du renforcement des capacités des acteurs de l'approche communication locale

Dimensions du renforcement des capacités

Acteurs

Objet

Développement des ressources humaines

Finalité :

Promotion de la capacite d'apprentissage individuelle et developpement des competences des acteurs impliques dans la communication locale

?
?

?
?

Maires et Adjoints Membres de la cellule de communication Journalistes des radios locales

Personnes ressources

Formations et appuis conseils dans les domaines :

· Communication locale et ses enjeux

· Communication interne

Techniques de moderation d'ateliers

· Formats radiop honiques et la conduite d'une strategie de communication

· Ateliers de reflexion et de production des formats radiop honiques

Développement organisationnel

?

Cellule de


·

Prise d'un arrete instituant la cellule de

Finalité :

Apprentissage organisationnel et

?

communication, Commune (conseil


·

communication par le maire

Ateliers d'elaboration et de mise en oeuvre de la

augmentation de la capacite de performance et de flexibilite de la

 

communal, administration

 

strategie de communication et des plans annuels de communication de la commune

cellule de communication et de la commune

 

communale, SICAD)


·

Elaboration et mise en oeuvre d'une strategie de reorganisation des SICAD

 
 
 
 

Equipement des SICAD en materiel informatique, audio visuel et de moderation, en mobiliers de bureaux, etc.

 
 
 
 

Ateliers internes pour ameliorer la communication interne de la mairie

 
 
 
 

Appui financier pour la mise en oeuvre du plan de communication (subventions locales)

 
 
 
 

Etc.

Coopération et développement

?

Communes


·

Mediation pour aplanir les conflits entre les

de réseaux

?

Radios locales

 

conseils communaux et les radios locales

Finalité :

?

Organisations de la


·

Etablissement d'un partenariat « gagnant-

Mettre en place et renforcer des

 

societe civile

 

gagnant » entre la commune et sa radio locale

cooperations entre les acteurs, structures et reseaux impliques dans la communication locale pour

?
?

Services deconcentres de l'Etat,

Secteur prive


·

·

Organisation des cadres de concertation des acteurs de developpement de la commune Ateliers annuels d'evaluation des experiences et

des echanges de connaissances, la

 

(operateurs

 

de la performance des communes en matiere de

coordination et la coproduction

 

economiques, SPEL)

 

communication locale

 

?

Association des communes de


·

Animation par l'ACAD du reseau des Chefs SICAD des 13 communes de l'Atacora-Donga

 
 

l'Atacora-Donga (ACAD)


·

Developpement de la communication relationnelle des communes a travers : les

 

?

Partenaires techniques et financiers

 

assemblees d'arrondissement, les journees du contribuable, les journees portes ouvertes...

Développement systémique

?

ACAD


·

Elaboration d'un projet de « Guide

dans le champ politique

?

Association Nationale

 

d'elaboration du plan de communication locale

Finalité :

 

des Communes du

 

a l'usage des communes »

Capitalisation et montee en echelle

 

Benin (ANCB)


·

Diffusion de l'experience dans les communes

(scaling up) des experiences faites

?

Ministere de la

 

du Borgou (un departement limitrop he de

dans le domaine de la

 

Decentralisation, de la

 

l'Atacora-Donga) par effet de tiches d'huile

communication locale pour leur integration dans le dispositif national d'accompagnement des communes et leur diffusion

 

Gouvernance Locale, de l'Administration et de l'Amenagement du Territoire


·

Capitalisation de l'experience en cours

 

Source : auteur

 

Processus d'élaboration et de mise en oeuvre des plans de communication locale

 

La stratégie conçue, ensemble avec les acteurs, propose une démarche en six étapes qui permet à la commune d'élaborer et de mettre en oeuvre de façon efficace sa stratégie et son plan de communication. Ces étapes sont les suivantes : (i) phase préparatoire, (ii) phase de diagnostic, (iii) phase de formulation, (iv) phase d'appropriation, (v) phase de mise en oeuvre et (vi) phase de suivi-évaluation.

~ phase préparatoire

Elle comprend les activités de démarrage que sont :

· la mise en place d'une cellule de communication

· l'établissement d'un chronogramme de travail et d'un budget

· le renforcement des capacités de la cellule de communication en matière de planification de la communication locale

~ Phase de diagnostic

A ce niveau la cellule de communication :

· fait l'état des lieux ou l'analyse de la situation en matière de communication locale qui débouchera sur les problèmes ou besoins de communication auxquels la commune est confrontée

· identifie les canaux ; les réseaux ou les personnes à travers lesquels les messages à formuler pourront être aisément diffusés.

· délimite les champs de communication à prendre en compte dans l'élaboration du plan (il s'agit de voir le dosage à opérer entre les 06 champs que sont : (1) communication exécutive, (2) communication interne, (3) communication de service, (4) communication civique, (5) communication relationnelle et (6) le marketing territorial)

~ Phase de formulation

La formulation consiste à :

· définir les objectifs et les indicateurs de communication ;

· choisir les activités de communication ;

· élaborer les messages et les supports

· élaborer le plan qui va intégrer chaque activité de communication dans une démarche d'ensemble cohérente.

~ Phase d'appropriation

Elle comprend la validation, l'adoption et la vulgarisation.

> Validation

Une fois le plan y compris les documents connexes élaborés, il doit faire l'objet de validation au cours d'un atelier. Pour ce faire, il faut :

· Distribuer l'avant-projet du plan aux services et acteurs impliqués pour recueillir leurs amendements;

· Présenter les grandes articulations du plan au cours de l'atelier;

· Recueillir les amendements;

· Prendre en compte les observations pertinentes.

> Adoption

Le document validé porte «projet de plan de communication de la commune ».

Il ne sera considéré comme plan annuel de communication que si :

· il est étudié, amendé et adopté par le conseil communal;

· un arrêté est pris par le maire pour le rendre exécutoire.

> Vulgarisation

Faire connaître le contenu du plan à tous les acteurs impliqués dans le développement communal. Il s'agit de :

· Editer et distribuer les supports du plan ;

· Organiser des rencontres d'explication ;

· Utiliser si possible des canaux pour diffuser le contenu du plan.

~ Phase de mise en oeuvre

Il s'agit ici de toute l'organisation devant aboutir à l'exécution des actions de communication déjà planifiées au cours de la phase de formulation :

· L'élaboration des plans d'actions trimestriels;

· L'élaboration des supports et réalisation des autres actions de communication

· Renforcement des capacités en vue de la mise en oeuvre du plan.

~ Phase de suivi-évaluation

Elle comprend :

· la mise en place d'un dispositif de collecte et de traitement des informations sur l'évaluation de la mise en oeuvre du plan ;


· la tenue des réunions de suivi (s'assurer de l'exécution correcte des activités planifiées, la prise des décisions et le suivi de la mise en oeuvre de ces décisions) ;

· le point d'exécution des activités à des échéances définies ;

· la vérification de l'atteinte des résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés.

· Evaluation annuelle du plan de communication et (re)planification

Le schéma ci-dessous, page suivante, donne une vue synoptique de tout ce processus.

Figure 5 : Schéma du cycle de planification et de mise en oeuvre de la communication

locale

~

6

- Mise en place de la cellule de communication

- Séance d'élaboration du budget et du chronogramme

- Renforcement des

La préparation

- Faire un point périodique

- S'assurer que les résultats permettent d'atteindre

les objectifs

- Evaluation et (re)planification

Le Suivi-évaluation

- Analyse de la situation ou état des lieux

- Problèmes de communication

- champs de communication

- Canaux de communication

Le diagnostic:

- Gestion du plan

- Recherche de financement

- Production de supports

- Renforcement des capacités de
la cellule de communication

La mise en oeuvre

2

5

- Validation (recueil des amendements, intégration des amendements, etc.)

- Adoption (examen par le conseil communal et prise d'arrêté par le maire)

- Vulgarisation (diffusion à tous les niveaux)

L'appropriation

- Objectifs et activités de communication

- Indicateurs

- Messages et supports

- Plan intégrant les
activités de

La formulation

3

4

Source : Projet de Guide d'élaboration du plan de communication à l'usage des communes

e) Apprentissage, capitalisation et innovation

Partage de connaissance

Ce partage se fait dans un premier instant à l'occasion des évaluations annuelles du processus ; lesquelles se font à deux niveaux :

· Chaque commune, à travers sa cellule de communication, évalue le processus d'élaboration et de mise en oeuvre de son plan de communication annuel (voir étape 6 du processus). Il s'agit pour chaque cellule d'évaluer le niveau de mise en oeuvre de son plan, de voir de tout le processus, ce qui a marché, ce qui n'a pas marché, en tirer les leçons pour faire les ajustements nécessaires. Les résultats de cet exercice sont consignés dans le rapport annuel d'activités de la cellule de communication.

· Les rencontres annuelles d'évaluation de l'approche d'appui à la communication locale (voir principe N°7 d'appui aux communes : évaluations conjointes périodiques). Elles regroupent chaque année les membres des cellules de communication des 13 communes et les responsables du PDDC impliqués dans le processus. L'objectif est de faire une évaluation globale de l'approche, permettre à chaque commune de partager ses expériences (tirées des résultats de son évaluation annuelle) avec les autres, d'en tirer les leçons pour mieux affiner l'approche. Ces rencontres sont aussi l'occasion pour les cellules d'animer « la foire aux idées et aux initiatives de communication » : exposition et échanges autour des produits de communication (Bulletins, dépliants, guide de l'usager, photos, émissions radio, etc.)

La deuxième occasion de partage de connaissance se fait à travers les rencontres du réseau des chefs service information, communication, archives et documentation (C/SICAD) des treize communes des départements de l'Atacora et de la Donga. Ces rencontres trimestrielles sont le lieu d'échanges et d'enrichissement mutuel sur la fonction information et communication au sein de l'administration communale, les difficultés, les succès, les meilleures pratiques, les « tuyaux » dans le domaine de la communication locale. Il s'agit en définitive d'une communauté de pratique en gestation dans le domaine de la communication locale. Mais cette activité dépassant la capacité et le champ d'action d'une seule commune, il faut l'entrevoir à travers l'intercommunalité, d'où l'idée de faire piloter la gestion et l'animation de ce réseau par l'Association des Communes de l'Atacora et de la Donga (ACAD)

Innovation

Dans le but de créer une saine émulation au sein des communes et surtout de booster la créativité et l'innovation dans le domaine de la communication, le PDDC a institué un prix pour récompenser les meilleures performances en communication locale. Ces prix sont décernés à la fois aux communes lauréates (sous la forme de bonus de subvention locale pour financer des activités de communication supplémentaires) et aux membres de la cellule de communication desdites communes (sous la forme de lots en nature). Quatre principaux critères sont définis (voir exemple type en annexe 2) :

· Cohérence du plan de communication: élaboration du plan, articulation et cohérence entre les différentes parties; lisibilité du plan ;

· Actions innovantes contenues dans le plan: originalité; durabilité;

· Capacité de gestion de la cellule : respect des délais (justificatifs, rapports); fonctionnement de la cellule (réunions par trimestre, etc.);

· Efficacité/efficience: Taux d'exécution du plan de communication

Institutionnalisation et capitalisation

Si la mise en place des cellules de communication a été un palliatif assez original et, a posteriori, assez efficace pour gérer la communication locale, il n'en demeure pas moins que l'institutionnalisation de la fonction information et communication au sein de l'administration communale passe par le Service Information et Communication des mairies (SICAD), structures pérennes de l'administration communale. Mais vu les difficultés auxquelles sont confrontés ces services dans l'ensemble des treize communes, les acteurs de la communication locale ont élaboré une stratégie spécifique portant réorganisation des SICAD. Ladite stratégie est sous-tendue par cette vision définie par les acteurs au cours de l'atelier d'élaboration de la stratégie : « D'ici à 2013, le service de l'information de la communication des archives et de la documentation (SICAD) est un service dynamique, moderne et performant disposant des ressources adéquates pour la promotion du développement local ».

De même, dans le souci de capitaliser les expériences faites dans la mise en oeuvre de l'approche d'appui à la communication locale, un Projet de guide d'élaboration du plan de communication locale à l'usage des communes a été élaboré et testé avec succès.

B. Limites et défis de l'approche

Les limites sont relatives aux faiblesses de l'approche qu'il convient de corriger afin de la consolider davantage. C'est pourquoi, je les perçois plutôt sous l'angle de défis à relever. Ces défis peuvent se résumer en termes de renforcement de l'appropriation de l'approche par les acteurs autant aux plans local que national. Ils sont de trois ordres :

a) Améliorer l'apprentissage organisationnel de la commune et des réseaux en matière de communication locale, à travers :

· La promotion et la gestion d'une communauté de pratique interne qui permettra à chaque commune d'apprendre de ses propres expériences ; renforçant ainsi sa capacité d'apprentissage interne dans le domaine de la communication locale.

· L'innovation et la créativité constante dans le domaine en vue d'atteindre les objectifs communicationnels avec plus d'efficacité et d'impacts. C'est pour susciter et soutenir cette dynamique que le PDDC a institué les prix récompensant les actions/initiatives innovantes de communication. Mais à terme il faudra que cet esprit d'émulation, de dépassement de soi dans le domaine de la communication devienne un objectif de la commune elle-même ; en l'absence de tout prix en jeu : la communication au service du développement doit innover sans cesse pour être plus efficace !

· La promotion d'une communauté de pratique externe qui se fait encore timidement à travers le réseau des C/SICAD. Il faudra en améliorer le fonctionnement, accroître sa valeur ajoutée pour ses membres participants et leurs communes de provenance, à travers la pertinence des thèmes d'échanges, l'efficacité des débats, la diffusion des résultats des rencontres.

b) Parachever le processus d'institutionnalisation de la communication locale au sein de la commune ; à travers la finalisation et l'accompagnement des communes dans la mise en oeuvre de la « Stratégie de réorganisation des SICAD ». Cela passe par

la construction des locaux adéquats et accessibles aux usagers (dans les communes il n'en existe pas encore) pour abriter le service ; l'équipement du service en matériel

et en mobilier nécessaires, le recrutement d'agents qualifiés pour animer le service ; le renforcement des capacités desdits agents afin de leur permettre de disposer des compétences nécessaires pour jouer pleinement leur partition.

c) Investir davantage dans le

cadre nécessaires à la promotion communicative » et de transparence passe par :

· La finalisation du projet de «

l'usage des communes

· L'élaboration d'une charte des communicants locaux l'exercice de la communication locale

... et leur diffusion à l'échelle nationale par le Ministère de la Décentralisation (MDGLAAT) et l'Association Nationale de

C'est à ces conditions (lorsque ces défis seront relevés) que le papillon de l'approche communication locale (inspiré du papillon

WORKS de la GTZ, P60) pourra vé

butiner et féconder les fleurs du développement local

Figure 6 : Le papillon de l'approche communication locale

Source : auteur

C. Lien entre l'approche d'appui à la communication locale, la théorie de
l'amélioration continue et le concept du New Public Management

a) Approche communication locale et théorie de l'amélioration continue de Deming J'utiliserai un tableau comparatif pour permettre une visualisation comparative facile des étapes de la roue PDCA-S avec l'approche communication locale et un de ses processus clés.

Figure 7 : Tableau comparatif entre l'approche communication locale et la « roue PDCA-S » de Deming

Etapes du cycle PDCA-S de DEMING

Etapes et éléments de l'approche communication locale correspondants

 

Processus d'élaboration et de mise en oeuvre des plans de communication

Plan : préparer

· Etat des lieux

~ Elaboration de la stratégie et des

principes d'appui

~ Mise en place de la structure de

pilotage

Phase préparatoire

et planifier l'action ;

 

Mise en oeuvre des processus clés (coopération, réalisation : renforcement des capacités, élaboration et mise en oeuvre des plans)

Phases de diagnostic, de formulation, d'appropriation, de mise en oeuvre

et réaliser l'action ;

 

Evaluation annuelle et ajustement de l'approche avec les cellules de communication des 13 communes

Phase de suivi-évaluation.

comprendre les résultats ;

 

Apprentissage, capitalisation et innovation

Atelier annuel d'évaluation du

processus d'élaboration et de mise en oeuvre du plan de communication et de (re)planification (inclus dans la phase suivi-évaluation)

améliorer les actions futures ;

 

· Institutionnalisation et appropriation de l'approche par les acteurs communaux

· Elaboration d'un Projet de guide d'élaboration du plan de communication à l'usage des communes

· Développement systémique du
champ d'action politique

Conceptualisation du schéma du cycle de planification et de mise en oeuvre de la communication locale qui a fourni les éléments essentiels à l'élaboration du projet de guide d'élaboration des plans de communication

standardiser

 

Source : auteur

En choisissant de comparer simultanément la « roue PDCA-S » de Deming avec l'approche « appui à la communication locale » et un de ces processus clés, en occurrence, le processus de réalisation N°2 : « élaboration et de mise en oeuvre des plans de communication » (j'aurais pu choisir un autre des quatre processus clés), j'ai voulu démontrer que non seulement

l'approche globale répondait parfaitement aux différentes étapes du cycle de l'amélioration continue, mais qu'en plus chaque processus clé de l'approche respecte les mêmes exigences ; suivant le principe de Matriochka : le principe des poupées russes. L'approche s'inscrit donc dans la logique d'un modèle organisationnel de la qualité.

b) Approche communication locale et le concept de New Public Management

La comparaison de l'approche « appui à la communication locale » se fera à travers deux aspects clés du concept : (i) les principes du New Public Management, (ii) les modalités du New Public Management. Le tableau ci-dessous en donne un aperçu.

Figure 8 : Tableau comparatif entre l'approche communication locale et le concept du New Public Management

Aspects du New Public Management

Similitudes avec les éléments de l'approche communication locale

Limites de l'approche communication locale par rapport au concept

Principes du New Public Management

Le principe de stewardship : le

« manager public doit se considérer comme étant « au service de ... » dans les mêmes catégories que celles des managers

privés

En respectant les exigences du modèle de l'amélioration continue de Deming, l'approche « appui à la communication locale » s'inscrit dans la perspective d'un modèle organisationnel de qualité, dont le

« stewardship » est un des principes clés.

De plus, les différentes actions menées dans le champ de la communication de service :

dépliant, guide des usagers de
l'administration communales,

tableau d'orientation des usagers, journées portes ouvertes, boîtes à suggestion, etc. visent à promouvoir ce principe de « stewardship ».

 

Le principe de transparence, qui

concerne aussi bien le contrôle externe des citoyens que le contrôle interne de l'activité

La transparence à tous les niveaux est une des valeurs cardinales promue par l'approche « appui à la communication locale »

 

Le principe d'accountability (responsabilité) où il s'agit de rendre compte de façon croissante

La reddition des comptes des élus locaux à leurs mandants est une autre valeur cardinale promue par l'approche « appui à la communication locale »

 

Modalités du New Public Management

La planification Tout le processus d'élaboration et L'approche ne va pas jusqu'à la

 

Aspects du New Public Management

Similitudes avec les éléments de l'approche communication locale

Limites de l'approche communication locale par rapport au concept

stratégique : définition d'un objectif mesurable et du résultat attendu (qualité de service à rendre), pertinents, cohérents par rapport à la mission et à la vocation du service public

concerné

de mise en oeuvre des plans de communication s'articule autour de ces aspects clés de la planification stratégique

définition d'indicateurs sur la qualité des services à rendre par les différents services de l'administration communale aux usagers, elle se limite à la

définition des indicateurs d'effets des actions de communication

Le management participatif

Tous les mécanismes de coopération développés dans le cadre de l'approche (coproduction, alliances stratégiques, coordination, partage de connaissances) visent à promouvoir le management participatif à toutes les étapes de mise en oeuvre des processus clés

 

Le management de la qualité : évaluation de la satisfaction des citoyens ; identification des effets pervers

Evaluation à travers les sondages et l'autoévaluation de la gouvernance locale ; les émissions interactives (« ça va, ça ne va pas ! », « journal des auditeurs », « Tribune

citoyenne », etc.)

Bien que mettant l'accent sur l'amélioration de la qualité des services aux usagers, l'approche ne va pas jusqu'à instituer l'individualisation des rémunérations à travers des contrats d'objectif (avancement au mérite) et l'appréciation du personnel communal sur la base d'entretiens annuels d'évaluation

L'introduction des Technologies de l'Information et de la Communication (TIC)

· Equipement des SICAD en
matériel informatique

· Ouverture par les communes de boîte électronique et de site web

· Informatisation de certaines
prestations communales

L'introduction des TIC dans les communes est limitée par deux facteurs : la disponibilité du courant électrique et la

qualification du personnel communal

Le contrôle de gestion : Cohérence des moyens engagés (efficacité de gestion ou d'efficience ; primauté des aspects financiers)

Les actions menées dans les domaines de la communication interne (réorganisation des services, mise en place de nouveaux services et de nouveaux organigrammes, mécanismes de coordination des services et de circulation de l'information, etc.) et la communication de service

(émissions radios sur les différents services de la mairie, journées portes ouvertes, guides et panneaux d'orientation des usagers, etc.) tendent à assurer une efficacité de l'administration communale. La preuve de cette efficacité se lit à travers les résultats (en nette amélioration) du sondage sur le

Si l'approche communication locale cherche à introduire une certaine efficacité dans la gestion communale, elle ne va pas jusqu'à instituer le contrôle de gestion en terme d'analyse de « coûtsperformances » des activités avec une primauté accordée aux aspects financiers. L'approche reste résolument fidèle et arrimée à la vocation de service public de l'administration communale, et au principe de « fiabilité » qui en est le corollaire.

 

Aspects du New Public Management

Similitudes avec les éléments de l'approche communication locale

Limites de l'approche communication locale par rapport au concept

 

degré de satisfaction des

populations par rapport aux prestations communales et ceux de l'autoévaluation de la gouvernance locale, dans le domaine 4 :

 
 

prestations de l'administration commune

 

Coordination entre les

C'est un des objectifs de la

 

différents services

communication interne, un des six champs de l'approche « appui à la communication locale »

 
 

Source : auteur

Il ressort de ce tableau que l'approche « appui à la communication locale » tout en empruntant au New Public Management certaines de ses caractéristiques essentielles dans le but d'induire une certaine efficacité dans la gestion communale, n'en garde toutefois pas la rigueur méthodologique, méthodique et téléologique. Elle n'a ni la vocation, encore moins l'ambition de franchir le Rubicon de l'efficience et de la primauté des aspects financiers sur le service public. Elle reste attachée à la logique de continuité et de fiabilité, inhérente à l'institution communale.

D. L'approche communication locale, une « désinstitutionalisation » de l'institution communale et une « institutionnalisation » de l'organisation communale

L'approche « appui à la communication locale » de part ses fortes accointances avec la roue PDCA-S de l'amélioration continue de Deming et dans une certaine mesure avec le New Public Management, introduit dans l'institution communale une logique managériale applicable aux catégories de l'entreprise dans le but d'y induire une efficacité et une « certaine efficience » dans le fonctionnement.

Cette intrusion de la logique managériale dans la gestion communale peut trouver son fondement dans le changement de paradigme qui s'opère lors du passage de la centralisation à la décentralisation. Sur le plan managérial, cela se traduirait par le passage d'une « administration de commandement » (inhérente à la centralisation) à une « administration de développement » (finalité de la décentralisation). Cependant, cette mutation managériale qui, selon les discours presque incantatoires des élus locaux, est sensée s'opérer automatiquement juste du simple fait de l'avènement de la décentralisation, ne sera vraiment effective que si à l'inertie institutionnelle (caractéristique de l'administration de commandement) se substitue

un volontarisme managérial (corollaire d'une administration qui se veut véritablement de « développement »). C'est cette mutation managériale que tente d'opérer l'approche communication locale au sein de l'administration communale par l'introduction de nouvelles méthodes et outils de management visant à en améliorer la performance. La conséquence en est une montée en puissance de l'organisation communale, via l'administration communale (au nom de l'efficacité), au détriment de l'institution communale. Il y a comme une sorte de phagocytose de l'institution communale par l'organisation communale. De facto, l'institution communale perd certains de ses attributs aussi bien juridiques que politiques et symboliques. C'est ce processus que le professeur PESQUEUX a qualifié de « désinstitutionnalisation de l'institution » au regard d'une « institutionnalisation de l'organisation »22

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"L'ignorant affirme, le savant doute, le sage réfléchit"   Aristote