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Les évolutions récentes du constitutionnalisme en RDC

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par Vievient MANANGOU
Université de Cergy-pontoise - Master 2 de droit public option transformation de l'Etat 2009
  

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Section 1 : UN DROIT DE SAISINE LARGEMENT OUVERT

Dans une démocratie moderne, comme celle qu'entend construire les congolais .Les individus
attendent des pouvoirs publics, non pas seulement qu'ils s'abstiennent de porter atteinte à leurs

149 La garantie juridictionnelle de la constitution, RDP 1928, P 245 N°9 cité par P. JAN procès constitutionnel 1 51 Art; 78 de la constitution préconisé par la commission Balladur

99 droits fondamentaux, mais aussi qu'ils fournissent les moyens de les mettre effectivement en oeuvre152.

Des lors, ces droits doivent être consacrés par un texte de droit positif d'une part, et d'autre part, leur violation doit être sanctionnée par une autorité ou une juridiction.

Mais garantir l'effectivité de ces droits, implique de permettre aux citoyens de saisir eux-mêmes
le juge (1) pour lui faire constater une telle violation .Par ailleurs , le ministère public, doit

contribuer à faire respecter lesdits droit en ayant la possibilité de saisir l'organe juridictionnel (2) élevé en défenseur des droits fondamentaux en l'occurrence , le juge constitutionnel.

Paragraphe 1:La saisine du juge constitutionnel par les citoyens

Conformément aux dispositions de la constitution de 2006 et de la proposition LO, la cour peut être saisie par tout citoyen:

· Pour faire constater l'inconstitutionnalité de tout acte législatif ou réglementaire, en vertu des articles 162, al.2 de la constitution et 57, al.1 LO.

Par la procédure de l'exception d'inconstitutionnalité , dans une affaire qui le concerne et qui est devant une juridiction, conformément à l'article 162 , al 1er 3 et 4 de la constitution et l'article 57, al.2 LO.

· Pour un recours en matière d'attribution de litige entre les deux ordres juridictionnels, en vertu de l'article 69, al.2 LO.

Ce qui est remarquable, est que tant dans le contentieux des recours en annulation(A),que dans

le contentieux des questions préjudicielles(B), toutes personnes peut saisir la cour

constitutionnelle pour l'inconstitutionnalité de tout acte. A) Les recours directs d'inconstitutionnalité

152 D .TURPIN « libertés publiques et droits fondamentaux « .p 42

100

IL s'agit d'un recours direct d'inconstitutionnalité parce que, tant le libellé de l'alinéa 2 de l'article 162, que le mot « en outre » dans l'alinéa 3 ayant trait à l'exception
d'inconstitutionnalité , font apparaître qu'il s'agit d'un recours direct d'inconstitutionnalité 153.

Ce type de recours pose un bon nombre de problème, que la loi organique était censée régler en vertu de l'article 169 de la constitution qui dispose : «l'organisation et le fonctionnement de la cour constitutionnelle sont fixés par une loi organique ».

Tout d'abord, la loi organique devrait définir les conditions de recevabilité d'un recours direct. Ceci est indispensable, parce qu'il est inconcevable que n'importe qui, a n'importe quel moment, puisse introduire un recours direct. En général, il y'a deux sortes de conditions de recevabilité. L'une concerne l'intérêt et l'autre le délai.

A la lecture de la proposition de loi organique, un seul des deux éléments est pris en compte il s'agit du délai.

En effet, l'article 59, al, 1er LO dispose : « le recours visé sous la présente section (des recours en inconstitutionnalité) n'est recevable que s'il est introduit dans les six mois suivant la publication de l'acte ou suivant la date de sa mise en application ». La saisine de la cour constitutionnelle par les citoyens est donc limitée dans le temps, puisque dépassé six mois âpres la publication de l'acte contesté, un recours direct ne peut plus être intenté.

Cependant, pour ce qui est de l'obligation d'avoir un intérêt à agir, le texte de la proposition de LO est silencieux.

Or, le problème en général est de savoir comment endiguer le flot sans cesse grossi des recours et faire en sortes que les affaires importantes soient jugées dans les délais raisonnables et avec les garanties nécessaires 153.

En effet, l'accès au juge constitutionnel par les citoyens est tellement large, que cela conduit à une inefficacité de la cour.

101 L'expérience des cours constitutionnelles dans le monde nous apprend que le problème de ces cours est leur surcharge et leur retard accumulé, avec la conséquence que certains recours ne sont jugés que plusieurs années après leur introduction.

Ainsi, bien que la proposition de LO parle de « toute personne », il est peu probable qu'il s'agisse d'une « actio popularis »154 c'est-à-dire un recours que chacun, même sans intérêt personnel, peut introduire. En général, les cours constitutionnelles exigent un intérêt personnel et direct.

Un requérant n'a pas intérêt à attaquer une disposition qui ne lui est pas applicable. D'autre coté, il ne faut pas non plus que le préjudice allégué soit certain : un risque de préjudice suffit.

A titre d'exemple, devant la cour constitutionnelle Belge : l'intérêt à agir existe « dans le chef de la personne dont la situation pourrait être directement et défavorablement affectée par la norme attaquée »155. Deux conditions sont ainsi prescrites : il faut d'abord qu'un lien direct existe entre la norme attaquée et la personne requérante ; il faut ensuite, que la norme ait une incidence défavorable sur la situation de cette même personne 156.

Ces obligations procédurales constituent des filtrages que presque toutes les cours constitutionnelles connaissent pour éviter de tomber dans les dangers que nous évoquions au début de ce paragraphe.

Il est donc étonnant que la proposition de LO ne prévoit aucun filtre. Cependant, d'autres cours constitutionnelles en Afrique comme la cour constitutionnelle Béninoise, ne connaissent pas ce système de filtrage .

En effet, dans ce pays, en vertu des articles 3-122 de la constitution et 24 de la loi organique sur la cour, il n'est pas nécessaire que le requérant démontre son intérêt à agir puisque tout citoyen peut saisir directement la cour .Toutefois, il doit préciser l'objet de sa saisine.

1 54 Il s'agit d'un intérêt qui ne se distingue pas de l'intérêt qu'a toute personne au respect de la légalité en toute circonstance.

155 Exemple cité par A.ALLEN .OC .P 69

1 56 R.ROLAND, « les recours des particuliers auprès de la cour d'arbitrage » cité par A.ALLEN

102 Pour autant, il n'a pas eu l'engorgement de la cour, il y'a certes une montée en puissance de la saisine des personnes physique, mais cela dépend des années. Par exemple, en 1992, une seule personne avait saisie la cour, elles seront 63 en 1996 et 28 en 1999157. L'on peut constater un accroissement progressif des recours, c'est une bonne nouvelle pour la vitalité de la cour que les citoyens lui fasse confiance, de plus cet accroissement assez raisonnable ne nous permet pas de dire que la cour constitutionnelle Béninoise sera engorgée à l'avenir.

B) L'exception d'inconstitutionnalité

L'article 57, al, 2 LO reprend les termes des articles 162, al, 1er ,3 et 4 de la constitution de 2006 qui instituent la procédure de l'exception d'inconstitutionnalité.

En effet, selon ces articles, toute personne peut saisir la cour constitutionnelle par cette procédure de l'exception d'inconstitutionnalité invoquée dans une affaire qui la concerne devant une juridiction. Celle-ci sursoit à statuer et saisit, toutes affaires cessantes, la cour constitutionnelle.

L'exception d'inconstitutionnalité ne pourra être soulevée que contre tout acte législatif ou réglementaire. Mais qu'est ce que donc l'exception d'inconstitutionnalité ?

Il s'agit d'une procédure qui permet à un requérant lors d'un procès, de contester la constitutionnalité d'un acte législatif ou réglementaire que le juge entend l'appliquer. L'exception d'inconstitutionnalité suppose donc l'existence d'un procès mais le juge, même en l'absence d'une contestation par une des parties au procès, peut d'office poser une question préjudicielle et surseoir à statuer avant la réponse.

Cependant, la proposition de LO ne répond pas à toutes les questions relatives à la procédure : quel juge est habilité à poser la question préjudicielle à la cour? Que fait-on, lorsque la question soulevée n'est pas pertinente ?

1 57 L'accès au juge constitutionnel, modalités et procédures. 2E congrès de l'association des cours constitutionnelles ayant en partage l'usage du français .Libreville, septembre 2000.Rapport de la cour constitutionnelle Béninoise, P.59 .

Cette absence de réponses est d'autant plus regrettable qu'elle concerne l'ensemble des aspects qui peuvent constituer des filtres pour éviter des questions préjudicielles fantaisistes.

Dans plusieurs pays comme la Belgique ou l'Italie, le contentieux préjudiciel est l'activité principale de la cour constitutionnelle. C'est ce qui explique pourquoi le législateur ou la jurisprudence ont élaboré des systèmes de filtrage pour faire face au flot grandissant des questions préjudicielles.

Ainsi, contrairement à la procédure de l'article 57, al ,2 LO qui ignore le filtrage. Le système principal de filtrage est la distinction entre les juridictions inférieures et supérieures. Il est logique que seule les juridictions supérieures soient ténues de poser la question préjudicielle, parce qu'elles jugent en dernier ressort.

C'est ce type de système que prévoit l'article 61, al, 1er de la constitution de 1958158. En effet, d'après cet article, seul le conseil d'Etat et la cour de cassation peuvent sur renvoi poser la question préjudicielle au conseil constitutionnel. Ce système semble être écarté à la fois par l'article 162 de la constitution et l'article 57 de la proposition de LO.

En effet, ni l'un ni l'autre font une distinction entre les juridictions inférieures et supérieures, nonobstant le fait que le texte des experts159 prévoyait une limitation du renvoi préjudiciel aux litiges pendant devant la cour de cassation et le conseil d'Etat 160 . Ils avaient attiré l'attention sur le fait que la possibilité conférée à toute partie ou juridiction de saisir la cour constitutionnelle risque de l'encombrer considérablement et, partant, de retarder le jugement des litiges. D'ailleurs dans le système communautaire européen, ou la question préjudicielle est prévue par l'article 234 TCE, la CJCE avait jugé « qu'une question préjudicielle par une juridiction nationale dont les décisions ne sont susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne » n'est pas nécessaire lorsque :


· La question soulevée n'est pas pertinente.

1 58 Art 61-1 issu de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008.

1 59 Un comité d'experts nationaux et internationaux avait été mis en place pour contribuer à la rédaction de la constitution congolaise de 2006.

160 N. BANNEUX « république Démocratique du Congo : une constitution pour une Troisième République équilibrée « in fédéralisme -régionalisme, 2004-2005 P .94 .

· Ou que la disposition communautaire en cause a déjà fait l'objet d'une interprétation de la cour.

· Ou que l'application correcte du droit communautaire s'impose avec une telle évidence qu'elle ne laisse place à aucun doute raisonnable161.

Il aurait été plus prudent, que la proposition de LO propose une telle série d'exception à l'obligation pour un juge de poser, à la demande d'une partie, une question préjudicielle à la cour constitutionnelle. A. Allen, évoque une autre piste plus efficace, qui consisterait à attribuer à la juridiction saisie, le pouvoir de rejeter, sans plus, l'exception soulevée devant elle. C'est selon lui le seul moyen d'éviter les pertes de temps dues à d'éventuelles manoeuvres dilatoires dans le chef des parties.

Il sera donc très intéressant de voir, comment le législateur organique comblera ces différentes carences du texte de la C.P.A.J. Pour éviter que la bonne intention des constituant d'accorder aux citoyens des divers moyens de saisir le juge constitutionnelle pour garantir le respect effectif de leur droits se transforme en un moyen efficace de bloquer l'action dudit juge .

Le citoyen à aussi la possibilité de saisir la cour constitutionnelle indirectement dans le cadre d'un litige d'attribution de compétence entre les juridictions de l'ordre administratif ou de l'ordre judiciaire en vertu de l'article 68, al, 1, 2 et 3. En effet, un citoyen intéressé peut saisir la ministre de la justice qui à son tour saisira la cour constitutionnelle. Il s'agit donc d'un droit de saisine indirect.

Toutes les lois fondamentales actuellement en vigueur en Afrique Francophone souscrivent à un tel principe, parfois de manière plus rigoureuse que ne l'exige le système français.

L'influence française est ici moins générale dans la mesure où la saisine du juge constitutionnel par les individus est récente.

Alors que le système anglo-saxon dérivé des pratiques de la cour suprême américaine et
fonctionnant par la voie d'exception se retrouve à l'instar de la RDC, au Bénin, en RCA , au

Congo , à Djibouti, au Gabon , à Madagascar , au Sénégal , au Tchad et au Togo 162.

Dans les trois premiers pays et au Gabon, le citoyen a le choix, pour saisir la cour constitutionnelle par la voie directe et la voie d'exception invoquée dans une affaire qui le concerne163.

Ces Etats n'ont cependant pas tout à fait adopté le modèle américain puisqu'il n'est pas nécessaire pour le justiciable de remonter par la voie de l'appel, et degré âpres degré , jusqu'à la plus haute juridiction ; il s'agit là d'un schémas de renvoi direct devant cette dernière avec pour l'obligation de statuer dans un délai souvent d'un mois .

La constitution de 2006, fait du ministère public, un acteur essentiel dans la défense des droits fondamentaux des citoyens.

Paragraphe 2: Le ministère public, garant de la défense des droits et libertés fondamentaux des citoyens

L'article 58 LO dispose « le ministère près la cour constitutionnelle peut saisir d'office la cour de l'inconstitutionnalité d'une loi, d'un édit ou tout règlement censé porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine et aux libertés publiques ».

A coté du rôle prééminent du ministère public en matière de la responsabilité pénale du président de la république et du premier ministre, il sera aussi le garant de la défense des droits des citoyens. Il sera en effet, un espèce de gardien des libertés censé compensé l'absence d'une possibilité d'auto saisine accordée à la cour.

Il s'agit donc d'une prérogative indispensable pour le bonne marche de la démocratie(A)

.Toutefois , son régime reste à déterminer (B)

162 A. CABANIS et M; LOUIS MARTIN. OC. P.9

163 IL s'agit des articles 122 de la constitution Béninoise, 70,al,3 de la RCA , 148, al, 1er congolais et 85 et 86 Gabonais .

A) Une compétence indispensable pour l'édification de l'Etat de droit

Pour Dominique Rousseau, une constitution, est un texte qui énonce les droits dont les citoyens peuvent se prévaloir pour réclamer contre les agissements des pouvoirs publics 164 . Ce que dit aussi la DDHC de 1789 rédigée « afin que les réclamations des citoyens, fondées désormais sur des principes simples et incontestables, tournent toujours au maintien de la constitution et au bonheur de tous. »

Pendant longtemps, la garantie des droits et des libertés des citoyens, était le « parent pauvre » des constitutions, ne bénéficiant d'aucun mécanisme propre de protection car considérée comme la conséquence nécessaire de la limitation des pouvoirs165. Pour Rousseau, la constitution qui porte la démocratie n'est donc plus la constitution qui garantit les droits fondamentaux par la séparation des pouvoirs mais qui les garantit par le contrôle de constitutionnalité ; ce n'est plus la constitution-séparation des pouvoirs mais la constitution -droits fondamentaux.

La constitution congolaise de 2006 et surtout la proposition de LO prennent la mesure de cette transformation de l'objet principal de la constitution en essayant de garantir le respect des droits fondamentaux dont le ministère public devra veiller au respect.

Mais qu'entend-on par droits fondamentaux de la personne humaine et libertés publiques ? Parfois considérée comme synonymes, les deux notions ne se recouvrent pas totalement : la notion de libertés publiques est apparue en France avec la constitution du 14-01-1852 165 , on la retrouve ensuite dans certaines grandes lois de la IIIe république 166française, à l'article 72 de la constitution du 27/10/1946, puis dans un avis de la CE du 13/08/1947 puis plus récemment à l'article 34 de la constitution de 1958.

A chaque fois sans la définir, même si l'avis du CE de 1947 énumérait un certain nombre d'entre elle. Il s'agit donc d'une notion presque jamais définie concretement167.

164 D.ROUSSEAU.la constitution et la démocratie, paru en 2003 sur le site la vie des idées .fr.

165 Idem

165 L'article 25 la garde des libertés publiques au sénat

167 D.TURPIN. OC. P 99

107 Quant à la notion de droits fondamentaux, elle introduit une hiérarchie entre les libertés, dont certaines seulement paraissent essentielles. D. Turpin définit les libertés publiques comme un ensemble de droits reconnus et bénéficiant d'une protection juridique.

Il s'agit donc de deux notions plus philosophiques que juridique dont le juge s'évertue à donner un contenu juridique.

Dans le cadre de la RDC, le ministère public près la cour constitutionnelle devra passer « aux peignes fins » toutes les lois, édits, règlements pour bien vérifier qu'ils ne portent pas atteintes aux droits et libertés que la constitution consacre.

Une catégorie d'acte est ainsi oubliée par la proposition de LO, il s'agit des décisions juridictionnelles. En effet une décision de justice peut aller dans le sens d'une violation des droits fondamentaux de la personne et faire jurisprudence, pourquoi n'est pas soumettre cette catégorie au contrôle comme les autres ?

Pourquoi confier ce rôle au ministère public ? Ne serait-il pas mieux de permettre à la cour constitutionnelle, de lui même constater ces violations et les sanctionner ?

Le ministère public étant rattaché à la cour, s'agit-il d'une reconnaissance voilée d'un mécanisme d'auto saisine de la cour ?

Il est vrai que dans des pays comme le Bénin la possibilité est offerte à la cour constitutionnelle de se saisir d'office sur la constitutionnalité des lois et de tout texte réglementaire censé porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine et aux libertés publiques 167.

Il faut être gré à la loi organique de prévoir ce mécanisme assez innovant, mais en faisant ce choix, le constituant congolais ne simplifie pas les choses, car quoi qu'il en soit le meilleur protecteur et le garant des droits et libertés fondamentaux reste et demeure le juge, ce que le ministère public n'est pas, tant il est vrai qu'il est et demeure un magistrat au service du ministère de la justice donc du pouvoir exécutif.

B) Une compétence dont le régime reste à déterminer

Nous savons dans quelle mesure, le ministère public peut saisir la cour, mais la procédure relative à cette saisine et les effets qui en découlent restent des mystères auxquels la proposition de LO ne répond pas.

En effet, ni la constitution de 2006 ni la proposition de LO ne font mention, de la procédure par laquelle, le ministère public saisira la cour. Seul l'article 59 LO qui fixe le délai de saisine de droit commun en cas de recours pour inconstitutionnalité : nous permet de dire que le parquet doit saisir la cour dans un délai de six mois suivant la publication de l'acte au journal officiel ou suivant la date de son application.

Qu'en sera t-il des effets que produira cette saisine ? Son application sera t-elle suspendue à la décision de la cour constitutionnelle comme pour les autres normes? Quelles seront les conséquences lorsque une telle disposition violant la constitution aura créée des situations juridiques ?

Autant des questions auxquelles seul le législateur organique pourra apporter des réponses. Elevée au rang de protectrice des droits fondamentaux des citoyens, la cour constitutionnelle sera « l'éminence grise »du nouveau régime mis en place par le constituant de 2006.

Encore faut-il que la fonction juridictionnelle de la cour constitutionnelle, s'exerce dans le cadre d'un véritable procès.

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"Et il n'est rien de plus beau que l'instant qui précède le voyage, l'instant ou l'horizon de demain vient nous rendre visite et nous dire ses promesses"   Milan Kundera