Section 1 : UN DROIT DE SAISINE LARGEMENT OUVERT
Dans une démocratie moderne, comme celle qu'entend
construire les congolais .Les individus attendent des pouvoirs publics, non
pas seulement qu'ils s'abstiennent de porter atteinte à leurs
149 La garantie juridictionnelle de la constitution, RDP 1928, P
245 N°9 cité par P. JAN procès constitutionnel 1 51 Art; 78
de la constitution préconisé par la commission Balladur
99 droits fondamentaux, mais aussi qu'ils fournissent les
moyens de les mettre effectivement en oeuvre152.
Des lors, ces droits doivent être consacrés par un
texte de droit positif d'une part, et d'autre part, leur violation doit
être sanctionnée par une autorité ou une juridiction.
Mais garantir l'effectivité de ces droits, implique de
permettre aux citoyens de saisir eux-mêmes le juge (1)
pour lui faire constater une telle violation .Par ailleurs , le
ministère public, doit
contribuer à faire respecter lesdits droit en ayant la
possibilité de saisir l'organe juridictionnel (2)
élevé en défenseur des droits fondamentaux en l'occurrence
, le juge constitutionnel.
Paragraphe 1:La saisine du juge constitutionnel par
les citoyens
Conformément aux dispositions de la constitution de 2006
et de la proposition LO, la cour peut être saisie par tout citoyen:
· Pour faire constater l'inconstitutionnalité de
tout acte législatif ou réglementaire, en vertu des articles 162,
al.2 de la constitution et 57, al.1 LO.
Par la procédure de l'exception
d'inconstitutionnalité , dans une affaire qui le concerne et qui est
devant une juridiction, conformément à l'article 162 , al 1er 3
et 4 de la constitution et l'article 57, al.2 LO.
· Pour un recours en matière d'attribution de litige
entre les deux ordres juridictionnels, en vertu de l'article 69, al.2 LO.
Ce qui est remarquable, est que tant dans le contentieux des
recours en annulation(A),que dans
le contentieux des questions
préjudicielles(B), toutes personnes peut saisir la
cour
constitutionnelle pour l'inconstitutionnalité de tout
acte. A) Les recours directs d'inconstitutionnalité
152 D .TURPIN « libertés publiques et droits
fondamentaux « .p 42
100
IL s'agit d'un recours direct d'inconstitutionnalité
parce que, tant le libellé de l'alinéa 2 de l'article 162, que le
mot « en outre » dans l'alinéa 3 ayant trait à
l'exception d'inconstitutionnalité , font apparaître qu'il
s'agit d'un recours direct d'inconstitutionnalité 153.
Ce type de recours pose un bon nombre de problème, que
la loi organique était censée régler en vertu de l'article
169 de la constitution qui dispose : «l'organisation et le
fonctionnement de la cour constitutionnelle sont fixés par une loi
organique ».
Tout d'abord, la loi organique devrait définir les
conditions de recevabilité d'un recours direct. Ceci est indispensable,
parce qu'il est inconcevable que n'importe qui, a n'importe quel moment, puisse
introduire un recours direct. En général, il y'a deux sortes de
conditions de recevabilité. L'une concerne l'intérêt et
l'autre le délai.
A la lecture de la proposition de loi organique, un seul des
deux éléments est pris en compte il s'agit du délai.
En effet, l'article 59, al, 1er LO dispose : « le
recours visé sous la présente section (des recours en
inconstitutionnalité) n'est recevable que s'il est introduit dans
les six mois suivant la publication de l'acte ou suivant la date de sa mise en
application ». La saisine de la cour constitutionnelle par les
citoyens est donc limitée dans le temps, puisque dépassé
six mois âpres la publication de l'acte contesté, un recours
direct ne peut plus être intenté.
Cependant, pour ce qui est de l'obligation d'avoir un
intérêt à agir, le texte de la proposition de LO est
silencieux.
Or, le problème en général est de savoir
comment endiguer le flot sans cesse grossi des recours et faire en sortes que
les affaires importantes soient jugées dans les délais
raisonnables et avec les garanties nécessaires 153.
En effet, l'accès au juge constitutionnel par les
citoyens est tellement large, que cela conduit à une inefficacité
de la cour.
101 L'expérience des cours constitutionnelles dans le
monde nous apprend que le problème de ces cours est leur surcharge et
leur retard accumulé, avec la conséquence que certains recours ne
sont jugés que plusieurs années après leur
introduction.
Ainsi, bien que la proposition de LO parle de « toute
personne », il est peu probable qu'il s'agisse d'une « actio
popularis »154 c'est-à-dire un recours que chacun,
même sans intérêt personnel, peut introduire. En
général, les cours constitutionnelles exigent un
intérêt personnel et direct.
Un requérant n'a pas intérêt à
attaquer une disposition qui ne lui est pas applicable. D'autre coté, il
ne faut pas non plus que le préjudice allégué soit certain
: un risque de préjudice suffit.
A titre d'exemple, devant la cour constitutionnelle Belge :
l'intérêt à agir existe « dans le chef de la personne
dont la situation pourrait être directement et défavorablement
affectée par la norme attaquée »155. Deux
conditions sont ainsi prescrites : il faut d'abord qu'un lien direct existe
entre la norme attaquée et la personne requérante ; il faut
ensuite, que la norme ait une incidence défavorable sur la situation de
cette même personne 156.
Ces obligations procédurales constituent des filtrages
que presque toutes les cours constitutionnelles connaissent pour éviter
de tomber dans les dangers que nous évoquions au début de ce
paragraphe.
Il est donc étonnant que la proposition de LO ne
prévoit aucun filtre. Cependant, d'autres cours constitutionnelles en
Afrique comme la cour constitutionnelle Béninoise, ne connaissent pas ce
système de filtrage .
En effet, dans ce pays, en vertu des articles 3-122 de la
constitution et 24 de la loi organique sur la cour, il n'est pas
nécessaire que le requérant démontre son
intérêt à agir puisque tout citoyen peut saisir directement
la cour .Toutefois, il doit préciser l'objet de sa saisine.
1 54 Il s'agit d'un intérêt qui ne se distingue pas
de l'intérêt qu'a toute personne au respect de la
légalité en toute circonstance.
155 Exemple cité par A.ALLEN .OC .P 69
1 56 R.ROLAND, « les recours des particuliers auprès
de la cour d'arbitrage » cité par A.ALLEN
102 Pour autant, il n'a pas eu l'engorgement de la cour, il
y'a certes une montée en puissance de la saisine des personnes physique,
mais cela dépend des années. Par exemple, en 1992, une seule
personne avait saisie la cour, elles seront 63 en 1996 et 28 en
1999157. L'on peut constater un accroissement progressif des
recours, c'est une bonne nouvelle pour la vitalité de la cour que les
citoyens lui fasse confiance, de plus cet accroissement assez raisonnable ne
nous permet pas de dire que la cour constitutionnelle Béninoise sera
engorgée à l'avenir.
B) L'exception d'inconstitutionnalité
L'article 57, al, 2 LO reprend les termes des articles 162, al,
1er ,3 et 4 de la constitution de 2006 qui instituent la procédure de
l'exception d'inconstitutionnalité.
En effet, selon ces articles, toute personne peut saisir la
cour constitutionnelle par cette procédure de l'exception
d'inconstitutionnalité invoquée dans une affaire qui la concerne
devant une juridiction. Celle-ci sursoit à statuer et saisit, toutes
affaires cessantes, la cour constitutionnelle.
L'exception d'inconstitutionnalité ne pourra être
soulevée que contre tout acte législatif ou réglementaire.
Mais qu'est ce que donc l'exception d'inconstitutionnalité ?
Il s'agit d'une procédure qui permet à un
requérant lors d'un procès, de contester la
constitutionnalité d'un acte législatif ou réglementaire
que le juge entend l'appliquer. L'exception d'inconstitutionnalité
suppose donc l'existence d'un procès mais le juge, même en
l'absence d'une contestation par une des parties au procès, peut
d'office poser une question préjudicielle et surseoir à statuer
avant la réponse.
Cependant, la proposition de LO ne répond pas à
toutes les questions relatives à la procédure : quel juge est
habilité à poser la question préjudicielle à la
cour? Que fait-on, lorsque la question soulevée n'est pas pertinente
?
1 57 L'accès au juge constitutionnel, modalités et
procédures. 2E congrès de l'association des cours
constitutionnelles ayant en partage l'usage du français .Libreville,
septembre 2000.Rapport de la cour constitutionnelle Béninoise, P.59 .
Cette absence de réponses est d'autant plus regrettable
qu'elle concerne l'ensemble des aspects qui peuvent constituer des filtres pour
éviter des questions préjudicielles fantaisistes.
Dans plusieurs pays comme la Belgique ou l'Italie, le
contentieux préjudiciel est l'activité principale de la cour
constitutionnelle. C'est ce qui explique pourquoi le législateur ou la
jurisprudence ont élaboré des systèmes de filtrage pour
faire face au flot grandissant des questions préjudicielles.
Ainsi, contrairement à la procédure de
l'article 57, al ,2 LO qui ignore le filtrage. Le système principal de
filtrage est la distinction entre les juridictions inférieures et
supérieures. Il est logique que seule les juridictions
supérieures soient ténues de poser la question
préjudicielle, parce qu'elles jugent en dernier ressort.
C'est ce type de système que prévoit l'article
61, al, 1er de la constitution de 1958158. En effet, d'après
cet article, seul le conseil d'Etat et la cour de cassation peuvent sur renvoi
poser la question préjudicielle au conseil constitutionnel. Ce
système semble être écarté à la fois par
l'article 162 de la constitution et l'article 57 de la proposition de LO.
En effet, ni l'un ni l'autre font une distinction entre les
juridictions inférieures et supérieures, nonobstant le fait que
le texte des experts159 prévoyait une limitation du renvoi
préjudiciel aux litiges pendant devant la cour de cassation et le
conseil d'Etat 160 . Ils avaient attiré l'attention sur le
fait que la possibilité conférée à toute partie ou
juridiction de saisir la cour constitutionnelle risque de l'encombrer
considérablement et, partant, de retarder le jugement des litiges.
D'ailleurs dans le système communautaire européen, ou la question
préjudicielle est prévue par l'article 234 TCE, la CJCE avait
jugé « qu'une question préjudicielle par une juridiction
nationale dont les décisions ne sont susceptibles d'un recours
juridictionnel de droit interne » n'est pas nécessaire lorsque
:
· La question soulevée n'est pas pertinente.
1 58 Art 61-1 issu de la réforme constitutionnelle du 23
juillet 2008.
1 59 Un comité d'experts nationaux et internationaux
avait été mis en place pour contribuer à la
rédaction de la constitution congolaise de 2006.
160 N. BANNEUX « république Démocratique du
Congo : une constitution pour une Troisième République
équilibrée « in fédéralisme
-régionalisme, 2004-2005 P .94 .
· Ou que la disposition communautaire en cause a
déjà fait l'objet d'une interprétation de la cour.
· Ou que l'application correcte du droit communautaire
s'impose avec une telle évidence qu'elle ne laisse place à aucun
doute raisonnable161.
Il aurait été plus prudent, que la proposition
de LO propose une telle série d'exception à l'obligation pour un
juge de poser, à la demande d'une partie, une question
préjudicielle à la cour constitutionnelle. A. Allen,
évoque une autre piste plus efficace, qui consisterait à
attribuer à la juridiction saisie, le pouvoir de rejeter, sans plus,
l'exception soulevée devant elle. C'est selon lui le seul moyen
d'éviter les pertes de temps dues à d'éventuelles
manoeuvres dilatoires dans le chef des parties.
Il sera donc très intéressant de voir, comment
le législateur organique comblera ces différentes carences du
texte de la C.P.A.J. Pour éviter que la bonne intention des constituant
d'accorder aux citoyens des divers moyens de saisir le juge constitutionnelle
pour garantir le respect effectif de leur droits se transforme en un moyen
efficace de bloquer l'action dudit juge .
Le citoyen à aussi la possibilité de saisir la
cour constitutionnelle indirectement dans le cadre d'un litige d'attribution de
compétence entre les juridictions de l'ordre administratif ou de l'ordre
judiciaire en vertu de l'article 68, al, 1, 2 et 3. En effet, un citoyen
intéressé peut saisir la ministre de la justice qui à son
tour saisira la cour constitutionnelle. Il s'agit donc d'un droit de saisine
indirect.
Toutes les lois fondamentales actuellement en vigueur en Afrique
Francophone souscrivent à un tel principe, parfois de manière
plus rigoureuse que ne l'exige le système français.
L'influence française est ici moins générale
dans la mesure où la saisine du juge constitutionnel par les individus
est récente.
Alors que le système anglo-saxon dérivé
des pratiques de la cour suprême américaine et fonctionnant par
la voie d'exception se retrouve à l'instar de la RDC, au Bénin,
en RCA , au
Congo , à Djibouti, au Gabon , à Madagascar , au
Sénégal , au Tchad et au Togo 162.
Dans les trois premiers pays et au Gabon, le citoyen a le
choix, pour saisir la cour constitutionnelle par la voie directe et la voie
d'exception invoquée dans une affaire qui le concerne163.
Ces Etats n'ont cependant pas tout à fait adopté
le modèle américain puisqu'il n'est pas nécessaire pour le
justiciable de remonter par la voie de l'appel, et degré âpres
degré , jusqu'à la plus haute juridiction ; il s'agit là
d'un schémas de renvoi direct devant cette dernière avec pour
l'obligation de statuer dans un délai souvent d'un mois .
La constitution de 2006, fait du ministère public, un
acteur essentiel dans la défense des droits fondamentaux des
citoyens.
Paragraphe 2: Le ministère public, garant de la
défense des droits et libertés fondamentaux des citoyens
L'article 58 LO dispose « le ministère
près la cour constitutionnelle peut saisir d'office la cour de
l'inconstitutionnalité d'une loi, d'un édit ou tout
règlement censé porter atteinte aux droits fondamentaux de la
personne humaine et aux libertés publiques ».
A coté du rôle prééminent du
ministère public en matière de la responsabilité
pénale du président de la république et du premier
ministre, il sera aussi le garant de la défense des droits des citoyens.
Il sera en effet, un espèce de gardien des libertés censé
compensé l'absence d'une possibilité d'auto saisine
accordée à la cour.
Il s'agit donc d'une prérogative indispensable pour le
bonne marche de la démocratie(A)
.Toutefois , son régime reste à déterminer
(B)
162 A. CABANIS et M; LOUIS MARTIN. OC. P.9
163 IL s'agit des articles 122 de la constitution
Béninoise, 70,al,3 de la RCA , 148, al, 1er congolais et 85 et 86
Gabonais .
A) Une compétence indispensable pour
l'édification de l'Etat de droit
Pour Dominique Rousseau, une constitution, est un texte qui
énonce les droits dont les citoyens peuvent se prévaloir pour
réclamer contre les agissements des pouvoirs publics 164 . Ce
que dit aussi la DDHC de 1789 rédigée « afin que les
réclamations des citoyens, fondées désormais sur des
principes simples et incontestables, tournent toujours au maintien de la
constitution et au bonheur de tous. »
Pendant longtemps, la garantie des droits et des
libertés des citoyens, était le « parent pauvre » des
constitutions, ne bénéficiant d'aucun mécanisme propre de
protection car considérée comme la conséquence
nécessaire de la limitation des pouvoirs165. Pour Rousseau,
la constitution qui porte la démocratie n'est donc plus la constitution
qui garantit les droits fondamentaux par la séparation des pouvoirs mais
qui les garantit par le contrôle de constitutionnalité ; ce n'est
plus la constitution-séparation des pouvoirs mais la
constitution -droits fondamentaux.
La constitution congolaise de 2006 et surtout la proposition
de LO prennent la mesure de cette transformation de l'objet principal de la
constitution en essayant de garantir le respect des droits fondamentaux dont le
ministère public devra veiller au respect.
Mais qu'entend-on par droits fondamentaux de la personne
humaine et libertés publiques ? Parfois considérée comme
synonymes, les deux notions ne se recouvrent pas totalement : la notion de
libertés publiques est apparue en France avec la constitution du
14-01-1852 165 , on la retrouve ensuite dans certaines grandes lois
de la IIIe république 166française, à l'article
72 de la constitution du 27/10/1946, puis dans un avis de la CE du 13/08/1947
puis plus récemment à l'article 34 de la constitution de 1958.
A chaque fois sans la définir, même si l'avis du CE
de 1947 énumérait un certain nombre d'entre elle. Il s'agit donc
d'une notion presque jamais définie concretement167.
164
D.ROUSSEAU.la constitution et la
démocratie, paru en 2003 sur le site la vie des idées .fr.
165 Idem
165 L'article 25 la garde des libertés publiques au
sénat
167 D.TURPIN. OC. P 99
107 Quant à la notion de droits fondamentaux, elle
introduit une hiérarchie entre les libertés, dont certaines
seulement paraissent essentielles. D. Turpin définit les libertés
publiques comme un ensemble de droits reconnus et bénéficiant
d'une protection juridique.
Il s'agit donc de deux notions plus philosophiques que juridique
dont le juge s'évertue à donner un contenu juridique.
Dans le cadre de la RDC, le ministère public
près la cour constitutionnelle devra passer « aux peignes fins
» toutes les lois, édits, règlements pour bien
vérifier qu'ils ne portent pas atteintes aux droits et libertés
que la constitution consacre.
Une catégorie d'acte est ainsi oubliée par la
proposition de LO, il s'agit des décisions juridictionnelles. En effet
une décision de justice peut aller dans le sens d'une violation des
droits fondamentaux de la personne et faire jurisprudence, pourquoi n'est pas
soumettre cette catégorie au contrôle comme les autres ?
Pourquoi confier ce rôle au ministère public ? Ne
serait-il pas mieux de permettre à la cour constitutionnelle, de lui
même constater ces violations et les sanctionner ?
Le ministère public étant rattaché à
la cour, s'agit-il d'une reconnaissance voilée d'un mécanisme
d'auto saisine de la cour ?
Il est vrai que dans des pays comme le Bénin la
possibilité est offerte à la cour constitutionnelle de se saisir
d'office sur la constitutionnalité des lois et de tout texte
réglementaire censé porter atteinte aux droits fondamentaux de la
personne humaine et aux libertés publiques 167.
Il faut être gré à la loi organique de
prévoir ce mécanisme assez innovant, mais en faisant ce choix, le
constituant congolais ne simplifie pas les choses, car quoi qu'il en soit le
meilleur protecteur et le garant des droits et libertés fondamentaux
reste et demeure le juge, ce que le ministère public n'est pas, tant il
est vrai qu'il est et demeure un magistrat au service du ministère de la
justice donc du pouvoir exécutif.
B) Une compétence dont le régime reste
à déterminer
Nous savons dans quelle mesure, le ministère public
peut saisir la cour, mais la procédure relative à cette saisine
et les effets qui en découlent restent des mystères auxquels la
proposition de LO ne répond pas.
En effet, ni la constitution de 2006 ni la proposition de LO
ne font mention, de la procédure par laquelle, le ministère
public saisira la cour. Seul l'article 59 LO qui fixe le délai de
saisine de droit commun en cas de recours pour inconstitutionnalité :
nous permet de dire que le parquet doit saisir la cour dans un délai de
six mois suivant la publication de l'acte au journal officiel ou suivant la
date de son application.
Qu'en sera t-il des effets que produira cette saisine ? Son
application sera t-elle suspendue à la décision de la cour
constitutionnelle comme pour les autres normes? Quelles seront les
conséquences lorsque une telle disposition violant la constitution aura
créée des situations juridiques ?
Autant des questions auxquelles seul le législateur
organique pourra apporter des réponses. Elevée au rang de
protectrice des droits fondamentaux des citoyens, la cour constitutionnelle
sera « l'éminence grise »du nouveau régime mis en place
par le constituant de 2006.
Encore faut-il que la fonction juridictionnelle de la cour
constitutionnelle, s'exerce dans le cadre d'un véritable
procès.
109
|