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Processus de mise en oeuvre des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT): enjeux et défis( Télécharger le fichier original )par Koua Hubert ATTA Programme GPE-Abidjan - DESS Hautes Etudes en Gestion de la Politique Economique 2010 |
CHAPITRE 3 : MISE EN PLACE DU CDMT EN CÔTE D'IVOIRE« La faiblesse des ressources mobilisables par nos Etats pour couvrir les multiples charges auxquelles ils doivent faire face, afin de réduire sensiblement la pauvreté, doit nous inciter à rechercher une plus grande rigueur dans le choix des priorités de dépenses et une plus grande efficacité dans la gestion de ces dépenses. D'où l'intérêt d'expérimenter les nouveaux outils de planification et de gestion budgétaires, que sont les CDMT et les budgets programme. Ces outils offrent par ailleurs, un cadre aisé de dialogue et de concertation élargi entre le gouvernement, les partenaires au développement et les partenaires sociaux » Extrait du discours d'ouverture prononcé par M. DIBY Koffi Charles, Ministre de l'Economie et des Finances de la Côte d'Ivoire, lors de l'atelier régional sur « Des cadres de dépenses à moyen terme et les budgets programmes » organisé par l'AFRITAC de l'Ouest à Abidjan, 11 au 13 mars 2010. Au lendemain de l'indépendance, la politique budgétaire en Côte d'Ivoire est mise en oeuvre par l'intermédiaire des plans quinquennaux15(*). Au début des années 1980, l'environnement économique défavorable au niveau international va stopper la croissance économique du pays. La détérioration continue des équilibres intérieur et extérieur contraint le Gouvernement à avoir recours aux institutions de Bretton Woods (FMI et BM), lesquelles appuient la mise en oeuvre des Programmes d'Ajustement Structurels (PAS)16(*). Les dernières décennies (90 et 2000) vont être marquées par des changements de politiques en matière de développement qui s'orientent désormais vers une lutte efficace contre la pauvreté. La Côte d'Ivoire qui connaît un fort taux de pauvreté (48,9% en 2008) conséquence notamment des crises survenues (coup d'état de 1999 et crise socio-politique-militaire de 2002), va inscrire la relance de son économie dans le cadre de l'initiative des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE) du FMI. 3.1. Contexte et justification de l'introduction du CDMTLa mise en place du CDMT en Côte d'Ivoire se justifie non seulement par les implications des mesures prises au niveau international et régional qui obligent le pays à s'y adapter mais surtout sur l'état des lieux du contexte budgétaire ivoirien.
Le FMI lance l'initiative PPTE en 1996 (renforcée en 1999) en réponse au constat fait par la communauté internationale (plans Baker et Brady) que la crise de la dette ne pourra se résoudre que par une annulation de celle-ci. Cette initiative est un dispositif global de réduction de la dette des pays pauvres très endettés qui appliquent des programmes d'ajustement macroéconomiques et des réformes structurelles appuyés par le FMI et la Banque Mondiale. L'objectif visé est de ramener la charge de la dette à un niveau soutenable. La Côte d'Ivoire fait partie des pays ayant adhéré à cette initiative compte tenu de son niveau d'endettement : les informations récentes révèlent un niveau de la dette publique qui reste encore élevé se chiffrant à plus de 7 000 milliards Fcfa (cf. tableau 4). Aussi l'allègement attendu du PPTE, qui devra réduire à terme la dette de 23,6% (environ 3 005 milliards Fcfa), est-elle une opportunité à saisir par le Gouvernement, en vue de la réaffectation de cette somme notamment au financement des besoins des secteurs sociaux. Tableau 4 : niveau de la dette publique de la Côte d'Ivoire de 2003 à 2008
Source : MEF/DCPE/ Ainsi, le Gouvernement ivoirien a adopté son Document de Stratégies pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP) et a atteint le point de décision de l'Initiative PPTE dans le courant du premier trimestre de l'année 2009. Les efforts sont entrepris pour l'atteinte du point d'achèvement en vue de permettre un allègement intégral de la dette convenue entre les parties. Et cela d'autant plus qu'à ce stade, le pays bénéficiera en plus des mesures l'Initiative d'Allègement de la Dette Multilatérale (IADM) qui devrait réduire la dette de 1 024 milliards Fcfa (2 048,2 millions $ US dont 1 724,4 millions $ US pour l'IDA ; 311,6 millions $ US pour le FAD et 9,3 millions $ US pour le FMI). Des conditions sont requises pour l'atteinte du point d'achèvement à savoir (i) l'exécution satisfaisante des programmes (FRPC) soutenus par le FMI et la BM ; (ii) l'exécution satisfaisante des réformes fondamentales convenues au point de décision ; (iii) l'exécution pendant au moins un an du DSRP. S'agissant de cette dernière condition, il est recommandé une bonne gestion des affaires publiques pour parvenir aux meilleurs résultats dans le cadre de l'Initiative PPTE, comme l'indique le FMI17(*) : « la nouvelle approche privilégie les mesures publiques destinées à permettre aux pauvres de tirer meilleur parti de la croissance, les programmes de dépenses publiques vont être redéployés en faveur de ces derniers. Cela devrait se traduire par une augmentation des dépenses dans les secteurs de l'enseignement et de la santé primaires, ou de la production et de l'infrastructure rurale. A cet effet, la manière dont les fonds sont dépensés importe tout autant que leur volume car une mauvaise gestion publique réduit l'impact potentiel de la croissance sur la pauvreté. L'accent est donc davantage mis sur la transparence, la responsabilité et la qualité de la gestion des affaires publiques » Pour ce faire les ministères chargés d'un volet de la lutte contre la pauvreté sont amenés à établir comme première activité des Cadres de dépense à moyen terme (CDMT), instrument permettant de faire le lien entre les politiques de développement et leur traduction budgétaire. Aussi, comme l'affirme la Déclaration de Paris de mars 2005, l'existence d'un CDMT est l'indicateur n°1 d'appropriation des stratégies nationales de développement : « En 2010, 75 % des pays partenaires devraient avoir des priorités stratégiques claires se rattachant à un CDMT et comptabilisées dans les budgets annuels. » Au niveau régional, le cadre juridique des finances publiques de la zone UEMOA connaît également une mutation pour tenir compte des normes internationales, en matière budgétaire. De nouvelles Directives du cadre harmonisé des finances publiques ont été adoptées en mars et juin 2009 et prévoient deux (2) phases essentielles : (i) la transposition des directives au niveau des cadres juridiques nationaux, au plus tard le 31 décembre 2011 ; (ii) l'application intégrale de l'ensemble des mesures promues par ces Directives au plus tard le 1er janvier 2017 ; avec une période supplémentaire de deux (2) ans pour les Etats qui le souhaitent, en ce qui concerne l'application des règles et procédures découlant des principes des droits constatés. La Côte d'Ivoire, à l'instar des pays membres de cette zone, a pour obligation d'adapter son cadre juridique suivant les dispositions contenues dans les nouvelles directives notamment celles relatives au passage d'un budget annuel à une programmation pluriannuelle du budget de l'Etat (cf encadré ci-dessous). Encadré 2 : quelques dispositions prévues par la nouvelle Directive de l'UEMOA n°06/2009/CM/UEMOA portant lois des finances a) la mise en oeuvre des CDMT ou documents de programmation pluriannuelle des dépenses, qui doivent accompagner les projets de loi de finances soumis au vote du parlement. De même, des rapports de performance et d'analyse des résultats atteints, devra accompagner le projet de loi de règlement transmis, par la Cour des Comptes à l'Assemblée nationale. b) les crédits seront spécialisés par programmes. Un programme pourra regrouper tout ou une partie des crédits d'une direction ou d'un service ou d'un ensemble de directions ou de services d'un même ministère. les crédits seront globalisés pour permettre au responsable de programme d'avoir une marge de manoeuvre dans sa gestion, pour atteindre des objectifs et des résultats spécifiques. Il pourra modifier la nature des crédits pour les utiliser, s'ils sont libres d'emploi, à l'intérieur d'un même programme. c) un document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP)18(*) doit être présenté au Parlement pour un débat d'orientation budgétaire avant fin juin, puis présenté en annexe au projet de loi de finances. Ce document prévoit pour une période d'au moins 3 ans : (i) le niveau global des recettes attendues de l'État, décomposées par grande catégorie d'impôts et de taxes et les dépenses budgétaires décomposées par grande catégorie de dépenses ; (ii) l'évolution de l'ensemble des ressources, des charges et de la dette du secteur public ; (iii) la situation financière des entreprises publiques et, éventuellement, les concours que l'État peut leur accorder.
La situation du contexte budgétaire s'analyse ici suivant les thématiques de l'évolution macroéconomique, de la gouvernance et de la gestion des finances publiques. Evolution récente au niveau macro-économique La croissance économique a baissée en 2003 (-1,6%) compte tenu des effets de la crise de 2002. Elle connaît ensuite une évolution positive au cours de la période 2004-2008 avec un taux annuel moyen de 1,3 % (bien en dessous des taux enregistrés (4%) dans les autres pays de l'UEMOA). L'inflation qui avait été maintenue à un niveau acceptable s'est fixée à 6,3% en 2008, suite à la crise alimentaire. Graphique 1 : Evolution de la croissance et de l'inflation de 2003 à 2008
Source : MEF/DCPE Au niveau de l'évolution des agrégats des finances publiques, on note comme l'indique le graphique 2 que le solde budgétaire en % du PIB connaît une nette amélioration passant de -2,6% en 2003 à -0,4% en 2008. Quant au solde primaire de base en % du PIB, il enregistre une évolution inverse : de 0,8% en 2004 il décroît chaque année pour se situer à -0,8% en 2008. Les recettes et dépenses totales se situent entre 18% et 21% du PIB. La courbe des dépenses primaires se confond presqu'à celle des recettes totales montrant ainsi que sans appui budgétaire, la Côte d'Ivoire éprouverait des difficultés à financer ses besoins. Graphique 2 : Evolution des agrégats des finances publiques de 2003 à 2008
Situation de la gouvernance en Côte d'Ivoire La période d'instabilité politique et de conflit a entraîné une détérioration de la gouvernance et de la transparence dans les affaires de l'Etat. En effet, l'indice de Perception de la Corruption (IPC)19(*) de Transparency International chute d'un niveau de 3,3 en 1998 à un niveau situé ces dernières années autour de 2,0. Cette évolution peut être approximée par une fonction polynomiale de degré 6 comme le montre le graphique ci-après. Graphique 3: Evolution de l'indice de perception de la corruption en Côte d'Ivoire de 1998-2009
Source : Transparency International Avec ces niveaux de l'IPC, la Côte d'Ivoire est classée parmi les pays ayant les plus faibles performances en matière de bonne gouvernance. Le diagnostic effectué dans le DSRP révèle en la matière plus de dysfonctionnements que d'acquis (cf tableau ci-après). Tableau 5 : Les avancées et les dysfonctionnements de la gouvernance en Côte d'Ivoire
Source : DSRP, version finale (2009) ; INS (2006) Situation de la gestion des finances publiques La performance du système de finances publiques est globalement faible, selon les critères de la Revue de la gestion et du système des finances publiques (PEMFAR20(*)) réalisée de novembre 2007 à juin 2008. Cette évaluation a montré l'existence d'insuffisances dans le domaine (i) de l'exhaustivité et de la crédibilité du budget, (ii) dans l'exécution du budget et (iii) au niveau du contrôle ainsi que (iv) du système de passation des marchés publics. Graphique 4 : Gestion des finances publiques. Comparaison de la Côte d'Ivoire avec le Benin, le Burkina Faso et le Mali
Note : Correspondances des notes : 3 = « A » ; 2,5 = « B+ » ; 2 = « B » ; 1,5 = « C+ » ; 1= « C » ; 0,5= « D+ » ; 0 = « D » Pour relever ces défis majeurs en vue d'une gestion des finances publiques efficace et transparente nécessaire dans la mise en oeuvre des politiques nationales, les autorités ivoiriennes ont alors adopté, entre autres, un plan d'actions pour la réforme des finances publiques dont l'un des axes consiste à mettre en place un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) cohérent avec la consolidation des progrès accomplis dans la gestion macroéconomique et dans lequel devront s'inscrire l'accroissement du niveau des dépenses pro pauvres. La mise en oeuvre de la réforme est conduite par le Ministère de l'Economie et des Finances (Comité de Mise en OEuvre du Plan de Réforme des Finances Publiques créé le 29 juillet 2009 et modifié en août 2009) avec l'appui des partenaires techniques et financiers (FMI, BAD, BM, UE, UNICEF). L'Union Européenne à travers le Projet d'appui à la Mise en OEuvre du Plan de Réforme des Finances Publiques, s'occupe particulièrement du volet Mise en place du CDMT. * 15 1960-1965 : perspectives décennales ; 1967-1970 : 1er plan quadriennal ; 1971-1975 : 2ème plan quinquennal ; 1976-1980 : 3ème plan quinquennal et 1981-1985 : 4ème plan quinquennal * 16 Le premier PAS qualifié de stabilisation (réduction des dépenses d'investissement public) est mis en place entre 1981-1983 ; le second de 1984-86 s'est accentué sur la réduction de la masse salariale, des effectifs de la fonction publique et les mesures de gestion transparente des finances publiques. Un troisième PAS est adopté en 1989 : les mesures prises portent sur l'assainissement des finances publiques, un volet important sur la privatisation, le paiement des arriérés, l'amélioration du recouvrement des impôts etc * 17 Extrait du Discours de M. Eduardo Aninat, Directeur général adjoint du FMI, devant le Development Policy Forum, Berlin, 15 juin 2000 * 18 Le DPBEP a des aspects similaires à un document de présentation du CDMT global, bien que le DPBEP qui sera présenté au Parlement pour le débat d'orientation budgétaire du deuxième trimestre de l'année ne présente pas nécessairement l'allocation intersectorielle ou interministérielle des ressources. Dans ces conditions, pour éviter la multiplication des documents, il est suggéré que le document accompagnant les projections de dépense du CDMT global soit préparé selon le format qui sera retenu pour le DPBEP (voir annexe 1) * 19 Cet indice sert à mesurer le niveau de corruption dans les secteurs publics (sondage d'opinions des experts). On peut ainsi classer les pays sur une échelle de 0 à 10 : 0 indiquant un degré de perception de corruption élevé et 10 un degré très faible. * 20 Public Expenditure Management and Financial Accountability Review (PEMFAR). Cette revue a été effectuée avec l'appui de partenaires au développement (BAD, UE, FMI, BM) et comprend une évaluation de la gestion des finances publiques et du système des marchés publics. |
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Source : MEF/DCPE
Source : Rapports publiés dans le site