Memoire Online - La règlementation des systèmes financiers décentralisés au Mali

L'histoire enseigne que la naissance du commerce, l'une des plus anciennes des activités humaines, est due en grande partie à la quête de l'argent. Une quête par la suite conquise par le droit qui se charge d'instaurer au sein de ce domaine, cadre d'expression par excellence des intérêts individuels, un ordre juridique conforme aux aspirations collectives de la volonté générale dont la loi constitue l'expression.

Mais au-delà des activités lucratives, la fonction d'encadrement des rapports socioéconomique qui revient au droit impose que soient réglementée toute activité de nature financière et cela, même dans le cas ou cette activité n'est pas inspirée par la recherche de profit.

Il en est ainsi notamment des groupements coopératifs dont le principal caractère réside dans le fait qu'ils recherchent avant tout à procurer à leurs sociétaires, généralement pauvres, des services qui leurs seraient refusés par tout autre organe oeuvrant dans le domaine des finances. Ces services consistent en général, comme nous l'enseigne le professeur Mohamed YOUNOUS, dans des « prêts destinés à des personnes défavorisées, de préférence des femmes, pour leur permettre de créer des activités génératrices de revenus »^1(*)

Egalement appelés, systèmes financiers décentralisés (S.F.D.) ou institutions de micro finance (I.M.F.), ces coopératives font de la lutte contre la pauvreté leur principale préoccupation. Les S.F.D. oeuvrent ainsi dans la finance dite informelle, par opposition au circuit bancaire qui constitue un secteur dont les règles, beaucoup trop rigides ont fini d'exclure les populations dont la faiblesse des revenus est incompatible avec le prestige qui entoure les institutions bancaires classiques. C'est dans cette optique que Philippe HUGON a pu affirmer que « dans la finance informelle, l'argent chaud où se nouent des relations personnalisées, l'emporte sur l'argent froid des circuits bancaires ».^2(*)

Cependant l'objet de cette analyse consistant dans une étude des normes posées par le droit pour encadrer le secteur des S.F.D., il est nécessaire de rechercher une définition beaucoup plus juridique de la notion de micro finance.

Une première conception est livrée par le site officiel de la Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest (B.C.E.A.O.) dans lequel on peut lire que « juridiquement, une société coopérative est une société privée dont le capital est détenu par ses propres salariés, ses clients ou consommateurs qui en élisent les dirigeants »^3(*).

Toutefois, cette définition pour juridique qu'elle soit, semble plus attachée à tracer les contours d'une catégorie d'I.M.F.

En effet le système se définissant comme l'assemblage d'éléments formant un ensemble rationnel régi par des lois, on peut en déduire que les S.F.D. constituent un ensemble de groupements menant une activité financière décentralisée. C'est-à-dire pratiquée «en marge du circuit bancaire traditionnel »^4(*) en vue d'offrir des services financiers aux pauvres. A ce titre ; leurs activités relèvent du domaine dit para bancaire, parce qu'ils constituent un secteur particulier, marqué par la proximité des structures de micro crédit avec les populations démunies par le biais d'une décentralisation financière.

Cependant cette notion de décentralisation impliquant un transfert de pouvoirs, les I.M.F. sont certes, légalement habilitées à mener des activités qui font en principe l'objet de monopoles au profit des banques, mais elles font également l'objet d'une surveillance de tutelle, exercée par les autorités publiques. En plus d'un monopole au profit des banques, les institutions du S.F.D., bénéficient aussi de régimes juridiques très complexes du fait de la diversité des textes susceptibles de les régir.

S'il en est ainsi c'est parce que la plupart des normes prévues pour s'appliquer aux entreprises évoluant dans le secteur des affaires sont d'origine, non pas nationale, mais communautaires. Cette situation s'explique par le foisonnement d'organisations sous-régionales auxquelles le Mali a décidé d'adhérer. Tant et si bien que, ces organisations, légiférant séparément, dans ce secteur qui est unique, émettent des normes d'égale valeur hiérarchique, compliquant du coup leur compréhension et leur insertion dans l'ordre juridique interne.

Sur la même logique il convient de dire que le secteur para bancaire ouest Africain est l'un des plus marqué par cette multiplication des organisations communautaires ayant vocation à intervenir dans le domaine du droit des affaires. En effet, les activités des systèmes financiers décentralisés consistent, conformément à la définition retenue par cette étude, dans l'exercice du commerce de l'argent par l'utilisation de l'épargne et du crédit. Des activité susceptibles en conséquence, d'être placées sous l'autorité de l'acte uniforme sur les sociétés commerciales et G.I.E. adopté dans le cadre de l'Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (O.H.A.D.A.).

L'acte se veut uniforme, de ce point de vue, c'est à un autre texte, d'origine communautaire lui aussi, que l'on se réfère généralement pour déterminer le régime juridique des entreprises de micro finance au Mali.

Le cadre juridique de ce secteur de la micro finance est, en effet, aussi marqué par l'existence d'une réglementation, émanant de Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (U.E.M.O.A.) dont le Mali est aussi membre depuis la signature du traité qui l'a créé.

Par la suite les impératifs d'une véritable intégration économique et juridique ont suscité l'intervention de l'U.E.M.O.A. qui sur la base de l'article 22 de son traité, a conçu des textes uniformes proposés par la B.C.E.A.O.

Le cadre juridique des S.F.D. est ainsi constitué de la loi n° 94-040 P.A.R.M.E.C. de son décret d'application n°95-302, de la convention cadre adoptée en 1996 par le conseil des ministres de l'U.E.M.O.A. et des instructions prises par la banque centrale.

En outre, ce secteur étant également marqué par une implication massive de populations qui trouvent en lui un cadre dont l'organisation était régie par des normes appropriées à leur situation, il convenait aussi d'émettre des règles souples afin d'éviter de freiner l'expansion du mouvement populaire coopératif dans la mesure d'une garantie et d'un contrôle efficace. Parvenir à instaurer un équilibre entre ces deux exigences contradictoires, telle était la mission de la législation qui encadre l'activité des systèmes financiers décentralisés. Y est elle parvenue ? Autrement dit, le cadre juridique en vigueur au sein de l'U.E.M.O.A. est il adapté à la nature particulière du secteur des Systèmes Financiers Décentralisés ?

L'application de la loi 94-040 et ses normes complémentaires ne s'est pas effectuer sans complication par rapport aux évolutions logiques enregistrer par la Finance Décentralisée. Alors l'avènement d'une nouvelle réglementation a été sollicité par les dirigeants de la communauté monétaire. Ce qui a été une réussite déjà en application dans certains Etats membre et encore en projet au Mali. Il reste à savoir si la nouvelle disposition parviendra à répondre à toutes les ententes ?

Au Mali, à l'instar des autres pays de l'UEMOA, l'exercice de l'activité d'épargne et de crédit par les SFD fait référence à la loi sous régionale dite PARMEC adoptée par le conseil des Ministres en 1993.Le Mali l'a adopté sous le nom de la loi 94-040 du 15 Août 1994 portant règlementation des institutions mutualistes ou coopératives d'épargne et de crédit. D'autres textes notamment le décret 94-302 PRM du 20 Septembre 1994, les instructions édictées par la BCEAO, la loi cadre relative à l'exercice des activités d'épargne et /ou de crédit parles structures non mutualistes, loi relative aux associations en République du Mali ainsi que l'acte uniforme de l'OHADA viennent compléter cet arsenal juridique.

Cette partie sera consacrée en section 1 à l'avènement et la justification du cadre juridique et en section 2 aux dispositions juridiques applicables aux SFD.

SECTION I : L'AVENEMENT ET JUSTIFICATION DU CADRE JURIDIQUE

En Afrique et plus particulièrement dans la zone de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (U.E.M.O.A.), l'apparition du mouvement coopératif a été suscité par l'échec des politiques d'ajustement structurel pratiqués par les Etats dans le but de lutter contre le sous-développement qu'ils n'ont fait qu'accroître sensiblement. En effet, ces politiques ont débouché sur une crise générale affectant surtout le secteur bancaire de l'U.E.M.O.A. dans les années 1980 d'où l'instauration d'un cadre juridique.

PARAGRAPHE 1 : L'AVENEMENT DU CADRE JURIDIQUE

La restructuration du secteur de l'UEMOA à la fin des années 1980 s'est soldée par la liquidation de la plus part des banques dite développement spécialisé dans le financement de l'agriculture, des petites et moyennes entreprises et de l'artisanat. Cette situation a entraîné l'exclusion financière d'une plus grande frange de la population de l'accès des services financière. Face à cette situation, les agents financiers qui se sont retrouvées en marge du système financier et circuits informels de financement alternatif.

Sur la base de ce constat les autorités monétaires ont été amenées à promouvoir la diversification du paysage financier en favorisant l`émergence de nouveaux intermédiaires financières. L'avènement des SFD s'inscrit dans cette logique. Il s'agissait de promouvoir les institutions capables de promouvoir les petites épargnes dans le milieu rural et urbain et subséquent la satisfaction des besoins d'une population délaissées par les banques classiques.

C'est précisément pour cette raison que le Gouvernement du Sénégal a mis en oeuvre en 1990, avec l'appui de la Banque Mondiale, un projet d'assistance technique aux opérations bancaires mutualistes (A.T.O.B.M.S) « afin d'identifier et de mettre en place les conditions devant faciliter l'émergence et le développement d'un système financier mutualiste, privé et autonome, à la fois propriété de ses adhérents et offrant toutes les garanties de saine gestion ».

Les travaux de la cellule ATOBMS ont facilité l'élaboration d'un projet de loi-cadre à laquelle a beaucoup contribué la BCEAO qui a mis en place en Juin 1992, un Programme d'Appui à la réglementation des Mutuelles d'Epargne et de Crédit (PARMEC). Ce projet de réglementation a été adopté en décembre 1993 par le Conseil des Ministres de l'UEMOA. Il s'inscrit dans la démarche tendant à compléter l'intégration monétaire déjà réalisée dans la Zone Franc par une intégration économique et il complète les différents chantiers ouverts à cette fin.

En effet au titre de l'article 22 du traité du 14 novembre 1973 constituant l'UEMOA et des Articles 34 et 38 statut de la BCEAO annexé au dit traité l'initiative et le respect de la réglementation relative à l'organisation de la distribution des crédits et à son contrôle relèvent de son institution d'émission.

A l'issue d'une large concertation avec l'ensemble des intervenants dans le secteur, le projet de loi portant réglementation des institutions de mutualistes ou coopérative d'épargne et de crédit a été adoptée en conseil des Ministres en décembre 1993 puis transmis aux instances nationales pour être insérer dans l'ordre juridique de chacun des Etats membre. Quant à la CONVENTION-CADRE elle a été adoptée par le conseil des Ministres en juillet 1993.

PARAGRAPHE 2 : JUSTIFICATION DE LA MISE EN PLACE DU CADRE JURIDIQUE SPECIFIQUE AUX SFD

La loi bancaire issue de la réforme de 1990 instaure un monopole pour la profession de banquier.

Ainsi, l'exercice à titre habituel d'activités d'épargne et crédit, quel que soit leur montant, relève de la compétence exclusive des seules banques et établissements financiers agréés et inscrits sur la liste des banques et établissements financiers (art 7 loi bancaire). Il s'en suit que toutes les expériences d'épargne et crédit, antérieures à la loi PARMEC (Programme d'Appui à la Réglementation des Mutuelles d'Epargne et de Crédit), autres que les Banques et Etablissements financiers, avaient, pour ainsi dire, une simple existence de fait et exerçaient leurs activités dans l'illégalité.

Face à cette situation, aussi bien les autorités monétaires que les autorités étatiques avaient laissé faire, parce que ces expériences constituaient incontestablement une réponse alternative aux besoins sans cesse croissants de financement d'un secteur dit informel, laissé pour compte par le secteur bancaire classique, mais pourtant considéré par certains économistes comme un vecteur essentiel de développement des économies Africaines. Cette situation de non droit ne pouvait cependant perdurer face à l'ampleur du phénomène des systèmes financiers décentralisés.

Un cadre juridique adapté apparaissait de plus en plus nécessaire afin de mieux canaliser toutes les formes d'intermédiation financière qui se développaient. Ce cadreDevait, à la fois, être souple et habilitant et, reconnaître et prendre en compte le poids de la tradition africaine et l'importance des habitudes en matière d'épargne et de crédit.

Le secteur de la micro finance regroupe une diversité d'acteurs au sein des quels prédominent les institutions de collecte de d'épargne et d'octroi de crédit organisées pour la plus part sous forme de coopérative ou mutualiste. Les catégories d'institutions sont les expériences de crédit et à volet crédit.

Le cadre juridique en vigueur avant 1993 notamment la loi portant réglementation bancaire ; les lois nationales et sur les coopératives et la loi sur l'usure, s'avéraient inadaptées aux exigences spécifiques liées à l'activité, l'organisation et fonctionnement des SFD.

Il est donc nécessaire d'assujettir les institutions de micro finance à une réglementation spécifique ; qui leur conféra le statut d'intermédiaire financier et facilite leur insertion progressive dans l'économie moderne. Sur la base de ces considérations une législation a été édictée par la banque centrale qui est investie dans le cadre de ses activités d'une mission essentielle de service public, notamment en matière de monétaire et de crédit pour compte des huit Etats membre de l'union.

Après une législation commune sur les assurances, après l'organisation commune de la prévoyance sociale, après l'unification du droit des affaires, la mise en place d'un espace financier régional se trouve compléter par l'adoption d'une même réglementation sur les systèmes financiers décentralisés. Cette réglementation a été adoptée par tous les pays de l'Union (Bénin, Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Mali, Niger, Sénégal, Togo). Elle est pratiquement la même dans chaque pays et vise principalement à assurer la protection des déposants et la sécurité des opérations. Le pourquoi d'un droit des SFD¹ différent du droit commun applicable aux Banques et Etablissements financiers apportent des débats juridiques en matière d'harmonisation du secteur financier .En effet l'existence d'un droit de la micro finance distinct des différents domaines juridiques régissant l'activité bancaire, peut être l'objet de discussions.

On constate tout de moins une spécificité de la micro finance au regard des mécanismes régissant l'activité bancaire que nous qualifions de « classique » par opposition au secteur bancaire alternatif que constitue la micro finance. Celle-ci intervient tant au niveau du droit commercial et du droit fiscal que de la réglementation financière. En tant qu'établissement effectuant des opérations bancaires, les institutions de micro finance sont soumises à la supervision d'autorités monétaire au même titre que les banques classiques. Si le principe d'une supervision est intangible, en revanche les modalités diffèrent de celles du secteur financier classique^5(*)

La spécificité des IMF implique une adaptation des modalités de leur supervision par les autorités bancaires, par rapport aux pratiques bancaires classiques. En effet une supervision des IMF selon les méthodes et des critères retenus pour les établissements bancaires classiques pourrait être à la fois inefficace en terme de contrôle des risques, difficile à mettre en oeuvre par les autorités bancaires pour des raisons techniques et financières, et entraver inutilement leur développement. Un rapide aperçu des différences entre la réglementation de la micro finance et celle du secteur bancaire montre en quoi la gestion par les autorités monétaires des risques liés au développementdes IMF peut être spécifique. On peut objectivement parler d'un droit de la micro finance lié à l'activité de micro finance au quel il convient d'ajouter les conséquences réglementaire de problèmes de moyens, qu'ils soient techniques ou financiers. Enfin il convient de s'appesantir sur les questions d'organisation interne et de gouvernance des SFD de l'économie sociale, c'est-à-dire du secteur financier mutualiste ou coopératif, en ce qu'il subit des contraintes spécifiques se traduisant elle aussi par des particularités juridiques.

SECTION II : LES DISPOSITIONS JURIDIQUES APPLICABLES AUX SFD

Il s'agit là non seulement de faire apparaître les normes régissant la finance décentralisé mais et surtout de préciser la teneur juridique de ces textes.

PARAGRAPHE 1 : LES DISPOSITIONS JURIDIQUES SPECIFIQUES ET COMPLEMENTAIRES APPLICABLES AUX SFD.

L'examen du cadre juridique aux SFD requiert de procéder, dans une première partie à une revue exhaustive des textes spécifiques applicables au secteur et d'aborder dans une seconde partie l'ensemble des règles particulières qui régissent l'activité d'intermédiation financière des SFD :

Les SFD sont assujettis à un certain nombre de texte dont certains sont spécifiques à la finance décentralisée.

L'objectif poursuivi par la réglementation des institutions de micro finance est la protection des ressources des déposants et la sécurisation des transactions. Dans les faits, le cadre juridique des SFD comprend ci-après :

a- La loi n°94-040 du 15 Aout 1994 portant réglementation des institutions mutualiste ou coopérative d'épargne et de crédit et son décret d'application 94-302 du 20 septembre 1994

Cette loi retrace les principes généraux et établit les lignes directrices relatives à l'organisation et le fonctionnement des institutions de base, constitution des réseaux et ainsi que la surveillance et le contrôle des institutions. Quant au décret il précise les modalités d'application de la loi en mettant, entre autre, l'accès sur le mode de constitution des SFD, les pouvoirs et le fonctionnement des organes ainsi que les leurs interrelation, les procédures de délivrance des autorisations d'exercice (l'agrément et reconnaissance) et les règles et normes de gestion.

Elle s'adresse aux institutions non constituées sous formes mutualiste ou coopérative et trouve son fondement dans les articles 6 et 7 de la loi susvisée ;

Visant à préciser les modalités de mise en oeuvre de certaines dispositions de la loi et le décret. A ce jour il existe huit instructions relatives à l'obligation pour les institutions de produire des états financiers. Au regroupement des postes du patrimoine, à la classification des crédits seins selon les durées initiales de remboursement, au déclassement des crédits en souffrance et leurs provisionnements, aux créances et aux dettes rattachées, aux modalités de détermination des ratios prudentiels, à l'obligation pour les institutions coopératives ou mutualistes d'épargne et de crédit ainsi que les structures sous convention de produire des rapports annuels.

Ce corpus de texte juridique est complété par d'autres législations uniformes qui s'applique également aux SFD dans le cadre leurs activités de micro finance.

a- La loi-cadre portant définition et répression de l'usure qui se fixe, en ce qui concerne les SFD, le taux de l'usure à 27% ;

b- La loi relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux dans les Etats membres de l'UEMOA qui impose des obligations nouvelles aux SFD (renforcement de l'identification de la clientèle, conservation et communication des documents, élaboration des programmes internes de lutte contre le blanchiment de capitaux et déclaration des opérations suspectes) ;

c- le règlement relative des systèmes de paiement dans les états membres de l'OHADA qui autorise les institutions de micro finance à émettre, entre autre, des cartes de paiement et de retrait, en leur permettant de s'insérer ainsi dans la dynamique en cours pour promouvoir l'interbancarité à l'échelle sous-régionale ;

d- les actes uniformes de l'OHADA à l'exception de l'Acte Uniforme sur le droit des sociétés et groupement d'intérêt économique (GIE).

Cette revue des textes en vigueur permet de se faire une idée des obligations incombant aux SFD mais encore des opportunités qui leur sont offertes de disposer d'instrument juridique indispensable pour soutenir leurs activités financières et favoriser leur intégration harmonieuse dans l'environnement économique mondiale.

Le cadre juridique mise en place par la BCEAO a contribué à la formalisation du secteur et permis la forte expansion de la micro finance observer depuis une quinzaine d'année. L'organisation et la mise en place sont en effet à la base de l'harmonisation des pratiques.

A fin de favoriser l'insertion des SFD dans le tissu économique et sociale, le cadre juridique s'est voulu souple et incitatif en conférant un certain nombre d'avantage à ces nouveaux intermédiaires financiers. Il convient de citer entre autre :

a) L'absence de forme juridique imposée ainsi que d'un montant de capital minimum exigé pour pouvoir exercer ;

c) La reconnaissance d'office des institutions préalablement agréées sous une autre règlementation en particulier loi sur les coopératives ;

d) L'exonération fiscale accorder aux coopératives et mutualistes d'épargne et de crédit et aux organisations a but non lucratif de collecte d'épargne et/ou l'octroi de crédit ;

e) Les passerelles existantes avec les autres intermédiaires financiers (création d'un organe financier, sous forme de Banque ou Etablissement financier)

Avant de décliner les prescriptions essentielles contenues dans le cadre juridique, il est important de décrire le dispositif institutionnel qui soutient l'application et le suivi de ces règles

Aux termes des dispositions législatives, l'Autorité de tutelle des SFD est le Ministre chargé des Finances (article15). Il en résulte que la délivrance des autorisations d'exercice (agrément, reconnaissance et convention) ainsi que la surveillance ressortent de la compétence du Ministre. Tout fois la loi et décret permettent au Ministre les prérogatives attachées à ces domaines au profit d'autre structures ou organes (article 66 de loi 31 et 38 du décret et 6 de la convention).

Sur le plan administratif, une entité spécifique, désignée sous l'appellation de structure ministérielle de suivi (SMS) des SFD a été mise en place au sein de chaque Ministère chargé des finances pour l'encadrement et le suivi du secteur.

Les attributions à la Banque centrale et à la commission Bancaire par la législation en vigueur ont trait à la délivrance de l'autorisation d'exercice, à l'appui aux réseaux et au contrôle ainsi qu'à la surveillance des SFD.

v Autorisation d'exercice : les articles 46 et 47 de loi subordonnent l'octroi de l'agrément des organes financiers, de même que son retrait à un avis conforme de la commission Bancaire. L'avis de la Banque Centrale est également requis dans le cadre de l'instruction des dossiers de demande de signature de convention. En effet, l'article 15 de la convention cadre stipule que les normes de gestion de l'institution sont établies par le Ministre après avis de l'Institution d'émission ;

v Appui aux réseaux : les structures faîtières (unions fédération et confédération) sont, dans le cadre de leurs activités ; habilitées à améliorer les manuels de procédure sous réserve que ceux-ci soient conforme aux normes édictées en la matière par la banque centrale et la commission bancaire (article 57 de la loi). Dans le même ordre d'idée les états financiers doivent être établis selon les normes déterminées par l'instruction de banque centrale et de la commission bancaire (article 62 de la loi) ;

v Contrôle et surveillance des SFD : l'article 60 de loi dispose qu'une copie des rapports élaborés dans le cadre des opérations de surveillance et de contrôle des organes financiers et constatant des anomalies soit adresse à la Commission Bancaire et à la Banque Centrale. D'autres types de documents doivent également être communiques à ces Autorités. Il s'agit des rapports et états financiers des fédérations ou confédérations (article 63 de la loi) et, dans le cas des organes financiers, des rapports internes de vérifications ou d'inspection (article65delaloi).Elles peuvent aussi requérir tous documents rapports et statistiques et autres renseignements sur les organes financiers (articles 64 de la loi).

Enfin, l'article 67 de la loi accorde le pouvoir à la Banque Centrale et à la Commission Bancaire de procéder à des contrôles sur place des organes financiers et de toutes sociétés sous le contrôle de ces derniers. Elles peuvent exercer ce pouvoir de leur propre initiative ou à la demande du Ministre.

Les dispositions essentielles figurant dans la loi et le décret, d'une part, et dans la convention cadre d'autre part, sont abordées dans cette partie.

2.1 La loi portant réglementation des institutions mutualistes ou coopératives d'épargne et de crédit et son décret d'application :

Ces textes déterminent les conditions d'entrée (évaluation de la capacité de l'institution à exercer des activités financières et à se conformer aux textes en vigueur) et de retrait du secteur de la micro finance.

En effet, aux termes des articles 9,13et46 de la loi, l'exercice d'une activité financière est subordonnée à l'obtention d'une autorisation d'exercice (agrément et reconnaissance) .La différence entre ces deux formes d'autorisations repose sur le fait que l'agrément confère la personnalité morale. Ce qui n'est pas le cas de la reconnaissance .En outre, l'autorisation d'exercice est requise aussi bien pour les caisses de base non affilies que pour les structures faîtières.

Une fois l'autorisation acquise, les institutions doivent se conformer à un certain nombre d'obligations au rang desquelles figure le respect des dispositions suivantes :

c) L'information de la tutelle des modifications affectant les textes internes ou l'organisation approuv2Es lors de la délivrance de l'autorisation d'exercice (articles 18, 32 de la loi et 26et 27 du décret) ;

d) La communication de l'information financière selon une périodicité détermine sous peine de sanctions (articles 62, 63,73à80 de la loi) ;

Il convient également de relever les dispositions relatives à la constitution des organes. (Article 23 de la loi et 5 à21 du décret), et à la responsabilité de ses membres (article 22 de la loi et 23 du décret). Au regroupement des institutions (articles 38 à 52 de la loi et 46,47 du décret). Aux normes de gestion (article27 de la loi et 48 à 56 du décret) ; aux incitations fiscales (articles 30 et31 de la loi), à la surveillance et au contrôle (articles 57 à 68 de la loi), aux mesures conservatoires (administration provisoire prévue aux articles 69 à72) et aux sanctions (articles 73c à 80 de la loi).

Les organisations non constituées sous forme mutualiste ou coopérative et ayant pour objet la mobilisation de l'épargne et/ou la distribution de crédit disposent, aux termes de l'article 6 de la loi portant réglementation des institutions mutualistes ou coopératives d'épargne et de crédit, de deux possibilités pour exercer des activités financières :

a) Soit être régies par les dispositions de la loi portant réglementation bancaire ;

b) Soit convenir de dispositions particulières régissant leurs opérations d'épargne et/ ou de crédit dans le cadre d'une convention à signer avec le Ministre chargé des Finances.

Dans l'hypothèse ou le second choix est retenu, l'article 7 de la loi susvisée prescrit que cette convention détermine les règles de fonctionnement et les modalités de contrôles de l'organisation. Il en résulte que toutes les conditions auxquelles est soumise cette institution sont contenues dans la convention.

La convention est signée pour une durée de cinq ans maximum. Elle peut être reconduite selon les modalités à convenir entre les parties. En d'autre terme ce délai peut être prolongé sans restriction par la volonté des parties.

Afin de garantir l'autonomie financière de l'organisation et d'assurer, par la même occasion, sa pérennité, l'article 15 de la convention cadre stipule que l'institution doit veiller à maintenir son équilibre de sa situation financière et respecter les normes établies par le Ministre après avis de la Banque Centrale. La détermination des normes financières s'effectue, par conséquent, à travers une collaboration étroite entre la structure ministérielle de suivi (SMS) et la BCEAO pour assurer l'harmonisation des dispositions prudentielles au sein des Etats membres mais également d'un Etat à l'autre.

Sous l'égide du cadre juridique en vigueur, la micro finance a connue un développement particulier attesté par les principaux indicateurs d secteur. Toutefois, des améliorations et des adaptations sont nécessaires pour tenir compte de l'évolution du secteur. Consciente de ces enjeux, la BCEAO a entrepris de mettre en oeuvre une série d'actions convergentes pour développer et moderniser le secteur.

Dans cette perspective, il est envisagé de procéder à un aménagement du cadre juridique afin de renforcer les dispositifs prudentiels, d'assurer une meilleure surveillance du secteur ainsi que la mise en place de nouveaux instruments de suivi.

CHAPITRE II : LES INSUFFISANCES RELEVEES DANS L'APPLICATION DES TEXTES ACTUELS

Depuis l'adoption en 1993 d'une réglementation spécifique, le secteur de la micro finance a beaucoup évolué dans ses activités socio-économiques. Cela s'est traduit par l'inadaptabilité de certaines dispositions de la loi d'autant plus que le législateur ne peut pas tout prévoir lors de l'édiction d'une loi (section1). Cette évolution s'est aussi accompagnée de dysfonctionnement qui pourrait remettre en cause les performances enregistrées ces dernières années.

En effet, près du quart des systèmes financiers décentralisés de l'union dégagent structurellement des résultats déficitaires. Il en résulte qu'un nombre élevé de SFD ne sont pas viables, certains d'entre eux n'assurant leur équilibre financier qu'à travers un appui extérieur. Cette situation est imputable au facteur ci-après : le non respect des systèmes de contrôle ^6(*)(section 2).

En effet certaines dispositions de la loi 94-040 au fil des années et surtout avec l'évolution croissante du domaine de la Micro finance deviennent de par leur contenu inadaptable à la sphère des SFD

Dans l'ensemble, les SFD visités reconnaissent que l'existence de la Loi 94-040 (loi PARMEC) a permis de réduire l'anarchie au sein du secteur.

Seuls les dirigeants du Réseau Nyesigiso n'ont exprimé aucune réserve sur les textes. Par contre, la plupart des SFD interrogés soutient que certaines dispositions de la loi et de ses textes d'application mériteraient une relecture^7(*).

Par contre, le réseau Nyesigiso insiste sur la nécessité d'une application plus rigoureuse des textes et du renforcement des pouvoirs de la Tutelle (CAS/SFD) pour réprimer la délinquance de plus en plus courante. Il sollicite par ailleurs, la mise en oeuvre rapide des dispositions prévues par la loi, notamment celles relatives à la désignation d'une administration provisoire (art 69, 70, 71 et 72 de la loi) lorsque la situation l'exige, pour protéger l'épargne des populations.

*Observations particulières sur la loi et ses textes d'application (décrets et circulaires et instructions de la Banque Centrale) :

L'article 8 du décret N°94-302/P-RM du 20 septembre 1994 accorde sans réserve tous les pouvoirs aux élus. Certains responsables des SFD ont signalé les abus commis par les élus dans l'exercice de leurs fonctions en faisant remarquer que ceux-ci sont impliqués dans la gestion, plus précisément dans la distribution du crédit.

Dans ce cadre, il leur arrive de tenir des réunions alors que le quorum n'est pas atteint (parfois à deux) ou de distribuer des crédits à leurs protégés ou en leur propre faveur. Ces personnes s'appuient sur un électorat sensible aux crédits ou à d'autres facilités. Des gérants ont parfois rendu leur démission à cause de ces mauvais comportements.

Face à ce genre d'errements, aucun texte n'autorise les directions (équipes techniques salariées) à prendre les mesures qui s'imposent pour protéger les structures.

Elles souhaitent de ce fait, un certain rééquilibrage des pouvoirs par la loi.

Les problèmes soulevés sont réels (exemples vécus par KAFO Jiginew et Nyesigiso). Mais les solutions préconisées par les techniciens appellent un certain nombre d'observations.

Les élus sont les vrais propriétaires des structures et une direction ne peut se substituer aux organes statutaires. Dans les systèmes mutualistes, il existe des pouvoirs (assemblées générales, conseils d'administration) et des contre pouvoirs dont les conseils de surveillance. Pour sécuriser la gestion des SFD, un membre du conseil de surveillance ne peut pas être administrateur, ceci pour lui permettre d'assumer efficacement et pleinement son rôle.

Il ne fait pas de doute que dans la plupart des cas, les élus ne sont pas préparés pour l'exercice de leurs responsabilités sans exclure la mauvaise foi de certains d'entre eux.

Les équipes de direction, plus compétentes au plan technique sont de leur côté, parfois tentées d'outrepasser les limites de leurs responsabilités.

Dans une telle situation, seul le Ministre des Finances, sur proposition motivée de a Cellule d'Appui et de Suivi est habilitée à prendre les décisions qui s'imposent. Or, il est loin des caisses locales.

Deux solutions pourraient être envisagées ou combinées : la première consistant à renforcer et à dynamiser les conseils de surveillance en tant que contre-pouvoirs ; la seconde, à renforcer les comités de crédit par des personnes-ressources. Sauf erreur, le mouvement Des Jardins dont nous nous inspirons qui a connu ces problèmes dans sa jeunesse a fini par supprimer les comités de crédit en confiant la tâche à l'agent du crédit sous l'oeil vigilant du conseil de surveillance.

Compte tenu de ces expériences, le Canef explique pour beaucoup sa réticence à se transformer en structure mutualiste par la crainte des conflits qui pourraient naître avec les élus.

Cette limitation suscite des craintes chez la plupart des structures mutualistes ou non mutualistes.

Le ratio crédit/dépôt étant basé sur l'épargne, les structures qui mobilisent peu ou pas suffisamment d'épargne se trouvent pénalisées. Des entités comme GGLS, Faso Jigi, Jigiyaso, Piyeli, Canef et CVECA Niono ont particulièrement mis l'accent sur le danger d'une application systématique de ce ratio. A ce sujet, les arguments développés sont les suivants^8(*) :

* l'accès au crédit est l'élément déterminant pour l'adhésion des populations aux différents systèmes ;

* la viabilité financière des systèmes commande un volume de crédit sain et suffisant ;

* la nature de la clientèle cible pour les systèmes orientés vers la promotion des femmes.

Interrogées, CAS/SFD et la cellule BCEAO ont indiqué que le ratio crédit/dépôt concerne pour le moment uniquement le système mutualiste. S'agissant du système non mutualiste, leurs performances sont appréciées à partir des ratios internes proposés par eux. On s'achemine actuellement vers la fixation de ratios pour les CVECA qui ont fait des propositions dans ce sens et pour le système de crédit solidaire. Dans le schéma proposé, deux facteurs sont privilégiés : le niveau des fonds propres et l'effort de recouvrement des créances.

Pour le système de crédit solidaire, les ratios proposés ne feraient pas référence aux dépôts. Il serait mieux indiqué de trouver une solution d'ensemble.

Dans certains cas, il peut exister des problèmes d'interprétation des textes. Il a été signalé par Kafo Jiginew l'exemple du maximum de crédit sur un client (10%). La Cellule d'Appui et de Suivi considère le crédit consenti par la fédération à la caisse de Koutiala comme un crédit fait par Kafo Jiginew à ses membres. Les dirigeants du réseau soutiennent que ce ratio ne concerne que les clients personnes physiques.

Cette question n'a pas été clarifiée même entre la CAS/SFD et la Cellule BCEAO.

Les réseaux Kafo Jiginew et Nyesigiso déclarent que les ratios prudentiels ne sont pas une contrainte insurmontable pour eux.

Néanmoins, les responsables de Kafo Jiginew signalent l'inconvénient de mettre trop l'accent sur les dépôts. Dans le cas d'une économie agricole comme celle du Mali où la production est très sensible aux aléas climatiques, privilégier le critère de l'épargne peut présenter des inconvénients. En effet, le volume des dépôts collectés fluctue en relation avec ces facteurs par nature imprévisibles.

Cette préoccupation est reprise par d'autres réseaux mutualistes opérant en milieu rural.

Les SFD se plaignent de la lenteur des procédures de reconnaissance bien que cela ne les empêche pas d'exercer leurs activités normales. En outre, au niveau du Ministère de l'Administration Territoriale (Direction de l'Administration Territoriale), les projets qui souhaitent devenir une association ou une ONG sont confrontés au problème de récépissé. Cette difficulté est liée à l'interprétation faite de l'activité crédit, les associations étant à but non lucratif.

S'il existait une collaboration voire de simples concertations entre le département de l'Administration Territoriale (Direction de l'Administration Territoriale) et celui des Finances, ce problème n'aurait pas perduré.

Par ailleurs, ils soulèvent le problème de l'agrément préalable des caisses.

La loi 94-040 dispose que toutes les caisses doivent être agréées au préalable pour fonctionner. Lorsqu'elles sont affiliées à une Fédération, cette couverture devrait être suffisante selon les partisans de cette thèse.

Mais il convient de souligner que l'agrément donne aussi à la caisse un statut juridique.

De ce fait, il serait mieux indiqué de solliciter en faveur de ces caisses un délai suffisant pour la régularisation de leur situation une fois créée (6 mois par exemple au maximum).

Le fait d'être affiliée à une Fédération ne doit pas dispenser d'un agrément qui peut juridiquement être profitable aux caisses.

A ce sujet, la cellule BCEAO estime que lorsqu'une caisse est affiliée à une fédération, elle peut demander une simple reconnaissance.

La vraie difficulté réside dans la fourniture de nombreuses pièces comme le cassier judiciaire, l'acte de naissance et d'autres pièces. Chaque année, pour des raisons multiples, les dirigeants peuvent changer, il faut donc renouveler les pièces. Du reste, si la Cellule d'Appui et de Suivi faisait observer strictement les textes en la matière, la situation aurait été insurmontable.

En outre, il nous a été donné de constater que dans les textes un seul statut type a été retenu pour la caisse, l'Union comme la Fédération. Or, la loi prévoit que chaque structure doit obtenir son agrément pour fonctionner. Cela suppose que chaque entité dispose de son statut propre. D'où la nécessité d'envisager un statut type adapté à chaque structure.

S'il existe un reproche à la loi qui revient le plus fréquemment, c'est le non flexibilité du taux d'usure et son incidence sur la pérennité des SFD.

Or, le fondement de ce taux d'usure appliqué d'abord au système bancaire et présentement au SFD repose sur la volonté de protéger les agents économiques.

Il est fixé par référence au taux d'escompte de la Banque Centrale dont il ne doit dépasser le double. Malheureusement, depuis la dévaluation ce taux a fortement baissé au point que le double du taux d'escompte de la Banque Centrale n'avait plus de sens pour les Banques comme pour les SFD. Cela a conduit au relèvement du taux d'usure à 18% pour les Banques et à 27% pour les SFD.

L'article 13 de la loi dispose que « le Conseil d'Administration doit veiller à ce que le taux d'intérêt applicable se situe dans la limite des plafonds fixés par la loi sur l'usure ».

L'analyse sera faite à partir de la situation prévalant dans chacune des Institutions mutualistes ou non avec leur point de vue sur la question.

PARAGRAPHE 2 : LES PROBLEMES LIES A LA CONVENTION CADRE

La convention cadre est une disposition de la loi dont elle fait partie intégrante (articles 5 et 6 de la loi).

L'article 5 de la loi précise que « les institutions ou organisations non constituées sous forme mutualiste ou coopérative et ayant pour objet la mobilisation de l'épargne et/ou l'octroi de crédit ne sont pas considérées comme des institutions mutualistes ou coopératives d'épargne et de crédit.

Pour exercer leurs activités, ces structures demeurent régies suivant l'article 6 soit par les dispositions de la loi bancaire, soit par les dispositions particulières convenues avec le Ministre chargé des Finances ».

Les structures non mutualistes régies par la convention cadre sont certes moins homogènes que les institutions mutualistes et leur vocation première n'est pas la mobilisation de l'épargne préalablement au crédit. Elles estiment néanmoins être pénalisées par les dispositions de la convention cadre. C'est le constat fait au niveau de certains SFD visités qui se fondent sur les arguments suivants^9(*) :

* L'absence de personnalité juridique (la reconnaissance ne confère pas la personnalité juridique).

Les institutions sont obligées de cacher une partie de leur activité à l'administration territoriale pour bénéficier du récépissé.

* La durée de la convention est de 5 ans maximum. Elle peut être reconduite selon des modalités non précisées (article 18 de la convention cadre).

Les articles 30 et 31 de la loi sont explicites sur cette faveur accordée aux réseaux mutualistes qui sont exonérés de tous impôts directs ou indirects, taxes ou droits afférents aux opérations de collecte de l'épargne et de distribution de crédit.

Les membres de ces institutions sont également exonérés de tous impôts et taxes sur les parts sociales, les revenus tirés de leur épargne et les payements d'intérêts sur les crédits qu'ils ont obtenu de l'Institution.

Par contre, la convention cadre est muette sur cette question s'agissant des structures non mutualistes. Or ces institutions opèrent dans le même milieu avec un volume d'opérations souvent assez important.

De surcroît, dans les opérations de refinancement des SFD, la BNDA et la BIM prélèvent au titre de la Taxe sur les affaires financières (TAF) 15% sur les intérêts pour le compte de l'Etat.

Cette taxe a été introduite par la nouvelle réforme fiscale intervenue en 1998 en remplacement de la TPS qui n'était pas appliquée aux SFD. Très peu d'entre eux sont mêmes informés de l'existence de cette nouvelle taxe dont l'application peut affecter leur viabilité financière.

Seuls les SFD non mutualistes sont soumis à ce prélèvement dans leurs opérations de refinancement.

Cette situation pose également des problèmes pour l'équilibre financier et la pérennité des SFD.

Il est apparu au cours de la mission que certaines structures non mutualistes ne souhaitent pas se transformer en institutions mutualistes préférant demeurer dans la convention avec un statut juridique propre.

Au fil des années après l'adoption des réglementations ; les problèmes sont survenus. Pour cause et les SFD et les organes chargés de leurs contrôles ne parvenaient pas à s'adapter à ces conditions d'où l'apparition des problèmes incombant aussi bien aux SFD qu'aux dispositifs de contrôle.

PARAGRAPHE 1 : LES PROBLEMES LIES AUX SFD

A travers le rapport d'activité produit par la cellule de contrôle et de surveillance des systèmes financiers décentralisés nous constatons quelques anomalies liées à l'application des textes par les SFD.

En effet les activités de contrôles réalisées en 2006 ont porté sur deux types de contrôles à savoir le contrôle sur pièces et le contrôle sur place. Le premier porte sur les documents présentés à la cellule par les SFD notamment les rapports annuels ; les statistiques trimestrielles ; les rapports d'audit et de contrôle des SFD. Le Second consiste à des contrôles sur les terrains effectués aux seins des structures visités. Il s'ensuit que le contrôle sur pièces conformément aux dispositions de la loi 94 et de la convention cadre, les SFD sont tenus de fournir aux autorités de tutelles leurs rapports d'activités de contrôle d'audit état financier statistiques et périodique. Sur cette base les principales anomalies relevées par le contrôle sur pièces :

- le non respect des délais légaux et réglementaires, de dépôt des rapports d'activités annuels et état financier, des statistiques trimestrielles des rapports internes de vérifications et d'inspection faisant ressortir les anomalies ;

-la non transmission à l'autorité de tutelle les rapports annuels d'activités de contrôle interne et des états financiers octroyés par certaines SFD ; la communication d'information portant sur la gestion du porte feuille de crédit (cumul des crédits octroyés dans l'année taux de remboursement taux de recouvrement attendu et intervenu) et sur ratios prudentiels

- le non respect par certaines structures des normes fixées en ce qui concerne les ratios relatifs a la réserve générale et la limitation des risques portés par l'institution

-la communication, à l'autorité de tutelle, l'état financier non apprécie par l'Assemblée générale.

-la communication, par des réseaux mutualistes, d'information relative à des caisses de base non agrée ; cette anomalie concerne 6 réseaux mutualistes, pour une totale de 56 caisses de bases.

Dans la même optique la cellule de contrôle a de même exercé des contrôles sur place. En 2006 le contrôle a été effectué en vingt six 26 missions sur trente six institutions. Au cour de ces missions les principales anomalies et dysfonctionnement relevées par les différentes contrôle sur place se résument à des matières comme suit :

* le mauvais fonctionnement des organes d'administration, de gestion et de surveillance se traduit par la non séparation des rôles respectifs, la tenue de réunions statutaire, l'absence de P.V de réunions et de rapport d'activités des organes

*le non respect de l'activité une année après l'octroi de l'agrément et/ou la cessation d'activité pendant plus de douze 12 mois.

* l'insuffisance des politiques de gestion de crédit se traduit par la mauvaise suivie des crédits, le taux plus élevé ou moins élevée de graduation des portes feuilles de crédit ;

* l'absence de politique et de procédure administrative, financière et comptable ;

* l'absence de procédure d'élaboration et d'exécution budget annuels de fonctionnement ;

* le non respect de la réglementation en matière de la séparation des rôles des organes ;

* la non application des textes internes (statut, et règlement interne politique, et procédure etc.)

* la mauvaise gestion des liquidités (répartition des clés, accès à la chambre forte, et au coffre transport de fonds).

PARAGRAPHE 2 : LES PROBLEMES LIES AUX DISPOSITIFS DE CONTROLE

Les problèmes liés aux dispositifs de contrôle concernent aussi bien les SFD que les organes de contrôle.

Le contrôle des SFD est assuré d'une part par les SFD eux-mêmes à travers les contrôles internes ; d'autre part par les organes de contrôle externes qui sont la Cellule de Contrôle et de Surveillance des Systèmes Financiers Décentralisés (CCS /SFD) et les Cabinets d'Expertise Comptable pour les audits et la Banque Centrale. Après plusieurs investigations, il s'est avéré que ces organes sont confrontés à des problèmes qui souvent affectent le secteur de la micro finance.

Il faut tout d'abord donner une définition au contrôle interne, suivant les différentes écoles deux définitions pourront retenir notre attention :

L'Institut Français des Audits et du Contrôle Interne (IFACI) définit le contrôle interne comme : « l'ensemble des moyens et procédures mis en place par les responsables pour avoir une bonne maîtrise de leurs activités »

La deuxième définition émane du Treadway ; commission- USA ; il définit le contrôle interne comme : « un processus qui permet à des organismes dirigeants d'une entreprise et à son personnel d'obtenir une assurance raisonnable que les objectifs qu'ils se sont fixés seront atteints ».

En ce qui concerne le contrôle interne les problèmes se posent aussi bien sur le plan institutionnel qu'organisationnel et opérationnel. Le ratio institution /auditeur interne ou inspecteur est disproportionnée au niveau de certains réseaux .Ceci est la cause de la réduction du rythme de passage du service de contrôle au niveau des caisses de base. Un tel dispositif de contrôle n'est pas rassurant pour la sécurisation du patrimoine de l'institution. Les contrôles effectués par le service d'audit interne portent plus sur les aspects comptables et opérationnels. Le contrôle touche moins la gestion financière au niveau de l'Union, alors que l'exécution de cette diligence parait primordiale pour la sécurisation du patrimoine de l'institution.

Les recommandations issues des missions de contrôle ne sont généralement pas suivies d'effets. Cette insuffisance fragilise le contrôle interne et est préjudiciable à la protection du patrimoine de l'institution.

Il faut noter qu'en dehors du conseil de surveillance qui n'est généralement pas fonctionnel les institutions non affiliés ne disposent pas de service de contrôle. Par conséquent elles ne font l'objet d'aucun contrôle interne. Le service de contrôle interne de certains SFD est confronté à plusieurs types de difficultés :

- manque de moyens matériels (véhicule pour le déplacement) et financiers pour la mise en oeuvre du programme de contrôle.

Quant à l'analyse du mécanisme de contrôle externe du secteur de la micro finance elle a fait ressortir plusieurs faiblesses pouvant affecter la qualité du contrôle externe. Parmi elles, il existe certaines qui peuvent avoir des effets immédiats. Il s'agit entre autre de :

- l'augmentation sans cesse du nombre de SFD et de leurs dispersions sur l'ensemble du territoire.

Comme problème on peut encore citer l'insuffisance ; l'instabilité des inspecteurs de la (CCS /SFD) et le manque de ressources pour le financement des missions de contrôles pour sécuriser le secteur. Aussi de part le nombre d'inspecteurs que la cellule dispose, elle ne peut contrôler efficacement l'ensemble des SFD du territoire national. L'expérience a montré qu'on ne doit pas compter seulement sur les contrôles externes pour déceler les fraudes et les malversations ; ceci à cause du peu de temps que les inspecteurs ou les auditeurs disposent pour leurs missions. Il faut reconnaître que ces missions ne sont pas suffisamment fréquentes et sont souvent trop superficielles pour garantir à l'IMF la fiabilité de son système de contrôle de risque .Lorsque la fraude est bien organisée au sein de l'institution, il est difficile pour des missions externes d'une courte durée de s'en apercevoir. Seul un bon dispositif de contrôle pourrait sonner rapidement l'alerte ; A cela s'ajoute le coût élevé des interventions externes qu'elles soient financées par l'Etat ou par l'institution elle-même (mission d'audit externe par exemple).

La CCS/SFD n'applique pas systématiquement les sanctions prévues en cas de non respect de la réglementation en vigueur. C'est ainsi qu'en 2007 seules six (6) institutions sur soixante (60) environ ont seulement fournis leur rapport de contrôle interne et aucune institution n'a fourni de rapport d'audit externe.

Le bureau d'étude et de statistique rencontre également des difficultés dans la collecte des informations statistiques trimestrielles que les institutions doivent fournir à la CCS. Bien que la réglementation l'exige, le chef de bureau est obligé de rappeler constamment les responsables des institutions pour qu'ils s'exécutent. Les sanctions étant prévues pour la non communication des informations financières ; la CCS doit appliquer les dispositions conséquentes en la matière. Il faut rappeler que l'article 73 de la nouvelle réglementation prévoit une série de sanctions à l'endroit des institutions qui n'envoient pas les statistiques et autres informations destinées aux Ministre des finances.

L'audit annuel des états financiers des IMF est assuré par les cabinets d'expertise comptable. Malgré l'existence de plusieurs cabinets il n'existe au MALI qu'un seul cabinet d'expertise comptable spécialisé dans l'audit des institutions de micro finance.

Bien que les offres techniques des cabinets décrivent une bonne approche méthodologique prenant en compte tous les aspects liés au fonctionnement de l'institution ; le rapport produit se focalise principalement sur l'aspect comptable et financier. Les autres aspects tels la gouvernance, la réglementation, l'analyse financière, le système informatique et l'analyse du portefeuille de crédit sont occultés.

- le premier niveau est de la responsabilité du commanditaire qui n'en fait pas une exigence pour le cabinet de se conformer aux diligences décrites dans son offre

- le second niveau est lié à la méconnaissance du secteur de la micro finance par le cabinet .En effet la plupart des auditeurs intervenant dans le secteur n'en ont pas une grande connaissance .Au delà de la méconnaissance, on constate le changement fréquent d'auditeur au niveau des cabinets et la présence d'auditeurs non expérimentés dans l'équipe. Ces facteurs influent sur la qualité du travail produit par le cabinet d'où la subsistance des problèmes dans les SFD.

CHAPITRE I : LES AMENAGEMENTS APPORTES AUX ANCIENS TEXTES

Avec l'adoption des nouveaux textes ; certains articles ont connus des remaniements.

SECTION I: LES NOUVEAUX TEXTES

Ils comprennent le nouveau projet de loi portant réglementation des SFD ; son décret d'application ainsi que les nouvelles instructions BCEAO

PARAGRAPHE 1: LE NOUVEAU PROJET DE LOI PORTANT RÉGLEMENTATION DES SYSTÈMES FINANCIERS DÉCENTRALISÉS.

Les principales innovations figurant dans la nouvelle législation applicable aux SFD portent essentiellement sur l'extension de la nouvelle réglementation à l'ensemble des SFD.L'instauration d'un régime unique d'autorisation d'exercice (agrément), la participation de la BCEAO à l'instruction des dossiers d'autorisations d'exercice. L'intervention de la Banque Centrale et de la Commission Bancaire dans la surveillance des institutions qui ont atteint un certain niveau d'activité ; le renforcement du dispositif prudentiel et des sanctions applicables ainsi que la certification obligatoire des comptes pour les SFD d'une certaine taille financière.

La présente réglementation régit tous les SFD exerçant leurs activités d`épargne et / ou et de crédit sur le territoire ou elle est promulguée. Structurée en huit (08) titres, le projet de loi institue en cadre juridique harmonisé qui permet : d'apporter des réponses aux insuffisances relevées. Les dispositions s'articulent essentiellement autour des principaux axes suivants.

Il procède à la définition de plusieurs notions dont celle de système financier décentralisé.

Par ce terme, il faut entendre une institution qui a pour objet principal d'offrir des services financiers à des personnes qui n'ont généralement pas d'accès aux prestations des banques et établissement financiers tel que définis par la loi portant réglementation bancaire.

1.2 LE DOMAINE D'APPLICATION DE LA REGLEMENTTION DES SYSTEMES FINANCIERS DECENTRALISES

Il est consacré la d'élimination du champ d'application de la nouvelle réglementation, aux opérations financières des SFD et aux dispositions relatives à l'agrément.

Le champ d'application de la loi sur les instituions mutualistes ou coopératives d'épargne et de crédit (IMCEC) a donc été étendu aux autres formes existantes (société, association).

De manière concrète, les institutions non constituées sous forme mutualiste ou coopérative devront également solliciter un agrément. Par ailleurs, contrairement aux banques et aux établissements financiers, les services financiers offerts sont limités à la collecte de dépôt, à l'octroi de prêt et aux engagements par signature. Il en résulte que des autorisations particulières sont requises lorsque les SFD envisagent d'exercer les activités ou professions à des réglementations spécifiques.

Les dispositions relatives à l'agrément mettent l'accent sur le rôle de la Banque Centrale qui intervient en amont dans l'instruction des dossiers d'autorisation d'exercice. Il en résulte que l'agrément est prononcé par le Ministre après avis conforme de la Banque Centrale.

Dans cette optique, le délai d'instruction des dossiers d'autorisation d'exercice a été porté à six (06) mois. A défaut d'une réponse du Ministre au terme du délai imparti, la demande d'autorisation d'exercer est réputée avoir été refusée.

Il est relatif aux dispositions communes aux SFD en termes d'organisation, de fonctionnement, de surveillance, de sanctions et de protection des déposants. Il ressort de cette partie que l'Autorité de tutelle des SFD demeure le Ministre chargé des Finances.

En matière de surveillance, il est prévu de renforcer le dispositif de contrôle interne des réseaux. A cet égard, une instruction de la Banque Centrale va définir les modalités d'organisation interne de contrôle dans les SFD par la détermination des rôles et responsabilité des dirigeants et l'identification des diligences obligatoires à accomplir par les organes de l'institution.

Les nouvelles dispositions consacrent également l'intervention de la Banque Centrale et de la Commission Bancaire dans la surveillance du secteur. En effet, la Banque Centrale et la Commission Bancaire procèdent, après information du Ministre au contrôle des SFD qui ont atteint un certain seuil d'activités.

Dans le même ordre d'idées, la Banque Centrale et la commission Bancaire peuvent susciter l'adoption diligente de mesures (redressement, administration provisoire) pour les institutions susvisées. A cet égard, la mise sous administration provisoire ou la liquidation des SFD qui ont atteint de cette catégorie, peut être décidée par la Banque Centrale ou la commission Bancaire tandis que la nomination de l'Administrateur provisoire ou de liquidateur est prononcée par le Ministre chargé des Finances

Par ailleurs, une attention particulière est accordée à la production et à la transmission de l'information financière, sur les institutions et leurs opérations avec la clientèle, aux Autorités de tutelle en vue de suivi du secteur.

La comptabilité sera également tenue conformément aux dispositions figurant dans le référentiel comptable spécifique aux SFD dont l'entrée en vigueur est envisagée pour 2008.

Enfin, il a été prévu des dispositions relatives à la protection des déposants, notamment l'adhésion des SFD à un système de garantie des dépôts. Cette prescription vise à favoriser la gestion de crises éventuelles susceptibles d'affecter le secteur.

Il porte sur les infractions et sanctions applicables aux SFD. Un pouvoir de sanctions (disciplinaire et pécuniaire) est conféré à la Banque Centrale et à la Commission Bancaire, à l'instar des dispositions de la convention portant création de la Commission Bancaire et au regard de leur implication dans le suivi des SFD d'une certaine taille financière. En outre, il a été procédé à l'augmentation du montant des pénalités pour amender les SFD à faire preuve de célérité dans la transmission régulière des statistiques et des informations destinées au Ministère des Finances, à la Banque Centrale et à la Commission Bancaire.

Il maintient les dispositions antérieures relatives aux IMCEC. Toutefois, un accent particulier est mis sur la disponibilité d'une convention d'affiliation régissant les relations entre la structure faîtière et les caisses de base affiliées. Par ailleurs, ces institutions sont invitées à constituer, pour celles qui démarrent leurs activités et dés l'adoption des nouvelles dispositions du cadre juridique pour celles qui exercent déjà, un fonds de sécurité destinée à faire face aux pertes éventuelles.

Il prévoit des règles spécifiques aux SFD non constitués sous forme mutualiste ou coopérative, notamment la libération intégrale du capital social des SFD constitués sous forme de société lors de la délivrance de l'agrément.

Au regard du rôle particulier des SFD dans les économies nationales, des dérogations sont proposées aux disposition de L'Acte Uniforme de l'OHADA portant organisation des procédures collectives d'apurement du passif afin d'éviter le déclenchement des procédures de redressement ou de liquidation des biens par les tribunaux à l'encontre des SFD, uniquement sur saisine des créanciers ou des déposants, sans solliciter l'avis ou la coopération de la banque centrale ou de la Commission bancaire. Il est également proposé une définition de la cessation des paiements propre aux SFD.

Il énonce les dispositions finales et transitoires. A ce propos, la suppression des groupements d'épargne et de crédit (GEC) est prévue .Ces institutions, dont le nombre est particulière élevé dans certain pays , étaient confrontées à des difficultés de viabilité et de pérennité ainsi qu'à l'absence de personnalités juridique.

Elles n'étaient pas, de ce fait, dotées de la capacité juridique leur permettant d'accomplir les actes de la vie courante (conclure des conventions, ester en justice, acquérir, posséder et administrer des biens meubles et immeubles, recevoir des dons et legs). Les GEC en activité disposeront d'un délai de deux (02 ans pour se mettre en conformité avec les nouvelles règles. Une instruction de la Banque Centrale arrêtera les conditions de retrait l'autorisation d'exercice des GEC en activités avant la date d'entrée en vigueur de la loi.

Les autres institutions en activité, dûment autorisées avant l'entrée en vigueur de la présente réglementation, conservent leur autorisation d'exercices. Toutefois, elles disposent également d'un délai de deux (02) ans, à partir de la date d'entrée en vigueur de la réglementation, pour se conformer à ces dispositions.

PARAGRAPHE 2 : LE DECRET PORTANT APPLICATION DE LA LOI ET LES NOUVELLES INSTRUCTIONS BCEAO.

Fixant les modalités d'application de la loi portant réglementation des systèmes financiers décentralisés.

En effet le présent décret a pour objet de préciser certaines dispositions de la nouvelle réglementation des SFD entre autres celles :

-Relatives à la constitution et au fonctionnement des SFD. Il recommande aux institutions non formées sous forme mutualiste ou coopérative de demeurer soumises aux législations spécifiques qui régissent leur constitution organisation et fonctionnement. Par contre les IMCEC pour leur constitution la tenue d'une Assemblée générale constitutive qui statut sur l'objet de l'institution, la dénomination et le siège social. Elles doivent en outre établir des souscriptions au capital social, approuver le projet de statut et règlement ainsi procéder à l'élection des membres des organes.

Le statut détermine : l'objet de la dénomination, le siège social, la zone géographique, le lien commun, le droit et l'obligation des membres, la durée de vie de l'institution, la valeur nominale ainsi que les conditions d'acquisition, de cession, et remboursement des part sociale l'accès aux services, le statut particulier des membres, les règles et normes de gestion financier de même que la répartition des excédents et en fin le contrôle des institutions.

L'assemblée générale étant l'organe suprême de l'institution ; elle est composée par ses membres ou représentants. Elle détient une large place notamment en matière d'assurance ; du bon fonctionnement et d'adhésion à l'institution, modifier les statuts et règlements, adopter le budget, adopter et définir la politique de l'institution etc.

L'Assemblée générale se réunie en session ordinaire une fois par ans ; elle peut aussi être convoquée en session extraordinaire par la majorité de ses membres. En second lieu le Conseil d'administration élu par l'Assemblée générale parmi ses membres. Elle veille au fonctionnement et à la gestion de l'institution. A son titre elle est chargée d'assurer le respect des textes et les appliquer de les faire appliquer ainsi que les décisions de l'Assemblée.

La fusion et Scission : la fusion doit être approuvée par le conseil d'administration et adoptée par l'Assemblée générale après la décision qui fixe les modalités et de l'avis des organes faîtières. Il en va de même en cas de scission.

Affiliation et Désaffiliation : L'affiliation d'une institution à une union ou fédération doit être approuvée par le conseil d'administration, le Ministre et la Banque centrale sont avisés. Et enregistre au greffe suivi d'une publication au journal officiel. Pour la désaffiliation la procédure est la même ; le Ministre peut après s'être saisi du dossier prendre des mesures conservatoires.

- Relatif à l'Agrément et au Retrait d'Agrément. La demande d'agrément doit être adressée au Ministre en deux copies qui l'instruit et le transmet à la BCEAO et tout dans un délai de 06 mois. Après ce délai imparti si le Ministre ne répond pas la demande est réputée être rejetée. La décision du retrait d'agrément doit être motivée, précisant la date d'effet de la décision et notifier aux SFD dans un délai de 07 jours. Le reste intervient lors que les activités de l'institution dans un délai légal, la cessation des activités de l'institution ou en violation des dispositions de la loi etc.

- Exceptionnellement les institutions de base peut être affiliées a une fédération s'il en existe une union similaire dans sa zone géographique. Il en va de même pour l'affiliation d'une union à une confédération.

- Relatif aux organes financiers. Etant comme établissement financier il est habilité a recevoir des dépôts de fonds public en vertu du statut de leur institution et des instructions BCEAO.

- les dispositions finales fixant l'entrée en vigueur de ce texte des sa publication aux institutions a se conformer aux pressente disposition. Et exhorte le Ministre, CCS/SFD et la Banque centrale de veiller à l'application de ce texte.

Pour accompagner le développement harmonieux de la micro finance dans l'Union Monétaire Ouest Africain (UMOA), les Autorités de tutelle du secteur ont retenu comme principe les concertations périodiques entre les régulateurs et les acteurs de cette composante du système financier. Ces rencontres permettent de prendre la mesure des changements structurels importants qui s'opèrent sur le terrain et d'identifier les domaines d'actions qu'appellent les opportunités nouvelles et les difficultés réelles ou présentes.

Elles ont permis de dégager les axes de reforme de la nouvelle loi portant réglementation des systèmes financiers décentralises (SFD). En application de ce nouveau cadre juridique, la BCEAO a élaboré des projets d'instructions.

D'une manière générale, les projets d'instructions susmentionnés s'articulent autour des points ci- après :

* L'assujettissement de l'ensemble des SFD à un dispositif prudentiel commun, contrairement à l'instruction n°6 de 1998 relatives aux modalités de détermination des ratios prudentiels dont le champ d'application est limité aux institutions mutualistes ou coopératives d'épargne et de crédit. Cette option s'est imposée au regard de la nécessité de consolider et d'approfondir l'assainissement du secteur. En particulier, l'introduction de fonds propres devrait contribuer à renforcer la solidité des institutions ;

*La mise en place de fonds de sécurité ou de solidarité pour les réseaux des SFD de l'UMOA .Il s'agit d'un dispositif destiné à contribuer au financement des institutions membres d'un réseau, dont les fonds propres tombent en deçà de la norme de capitalisation. Il a notamment pour objectif de soutenir les structures confrontées à des difficultés résultantes notamment des risques de liquidité, de chocs exogènes de nature à entamer leur viabilité financière ;

* Le renforcement des obligations en matière de production d'informations financières à l'attention de l'Autorité de tutelle. Cette disposition vise à rendre effectif le contrôle sur pièces des SFD et, faisant, assurer un meilleur contrôle des risques ;

* La définition de critères pertinents d'agreement de nature à assurer à l'entrée une sélection des SFD qui présentent les meilleures garanties de viabilité.

SECTION II : LES OBJECTIFS POURSUIVIS :

Dans le contexte international et régional ci-dessus, l'aménagement du cadre juridique applicable aux SFD se justifie pour les raisons spécifiques ci-après :

PARAGRAPHE 1 : LA DIVERSIFICATION DU PAYSAGE FINANCIER

La poursuite de la diversification du paysage financier de l'Union pour permettre l'accès du plus grand nombre d'agents économiques à des services financiers fournis par des institutions en mesure de fournir des garanties de sécurité des transactions à leurs clientèle. En effet le secteur de la micro finance se veut d'ores déjà inclusif par le fait de l'article 36 de la nouvelle réglementation quant elle dispose : «Un système financier décentralisé peut conclure des accords avec d'autres institutions similaires, des organisations ou autres institutions afin d'aider ses membres ou sa clientèle à acquérir des biens et services offerts par des tierces parties dans le cadre de la poursuite de ses objectifs.

Le constat aujourd'hui est que le développement spectaculaire de la micro finance a permis ; avec la mise en place d'un grand nombre d'institutions, de couvrir un nombre significatif de personnes dans le monde (environ 60 millions). Néanmoins, parce qu'il reste des besoins importants à couvrir (on estime à 600 millions le marché potentiel de la micro finance...) et parce que la demande de la clientèle actuelle des SFD évolue, cette diversification des produits financiers offerts par les SFD est aujourd'hui au premier plan.

Dans une première phase de développement de la micro finance, le savoir-faire des SFD est resté focaliser sur des produits faciles à gérer (souvent, le micro crédit solidaire), permettant une certaine « standardisation », donc une croissance rapide permettant l'atteinte de l'équilibre financier. Une hypothèse implicite était que le client serait satisfait de tels services - puisque ce client était par ailleurs exclu des systèmes financiers formels, et était prêt à payer un taux d'intérêt élevé contre un accès à ces services.

L'arrivée à maturité du secteur de la micro finance change cette donne : d'une part, les SFD matures ont une meilleure capacité à gérer des produits financiers diversifiés ; d'autre part, la concurrence naissante entre institutions pousse les SFD à vouloir davantage fidéliser leurs clients, et mieux analyser leurs besoins pour adapter leurs produits. L'abandon de certaines SFD par leur clientèle insatisfaite, phénomène observé récemment, met en valeur la nécessité d'élargir la gamme des produits, pour répondre à des besoins en évolution.

Certaines clientèles (en milieu urbain comme en milieu rural) et certaines zones géographiques sont encore insuffisamment couvertes par les SFD. La tendance naturelle à répliquer des méthodologies et « modèles » dominants sur une région a souvent conduit à focaliser les SFD existantes sur des segments de marché étroits. Ainsi, en Amérique Latine, le marché rural est encore très peu couvert, alors que se développe parfois une forte concurrence entre des SFD matures ciblant les petits entrepreneurs urbains. Pour toucher des clientèles ou des zones nouvelles, il est en général nécessaire pour les SFD de faire évoluer leurs méthodes et leurs produits.

Le produit « classique », le micro crédit solidaire à court terme (durée inférieure à douze mois) est adapté pour financer la trésorerie des activités génératrices de revenus et de la micro entreprise.

Dès que l'on parle de prêts finançant investissements (pour l'agriculture comme pour les micros entreprises), par exemple, il est nécessaire de prêter des sommes plus élevées, sur une plus longue durée. Pour ce type de prêts, les mécanismes de garantie solidaire ne peuvent s'appliquer, sans que l'on puisse recourir aux méthodes bancaires classiques.

Quelques exemples de nouveaux produits (parmi de nombreux autres, existants ou en cours de test : microcartes, crédit stockage, la micro assurance, les services de transfert d'argent, produits d'épargne novateurs...) donnent une idée de la diversité des solutions développées par les SFD, pour élargir leur base de clientèle.

Le renforcement de la stabilité du secteur par une meilleure protection de la clientèle des SFD, la mise en conformité des institutions avec les normes internationales en vigueur dans le domaine financier, le resserrement dans des conditions d'entrée dans le secteur et le renforcement de la surveillance par les instances de régulation et de supervision ;

L'amélioration de l'efficience des SFD en favorisant la modernisation de leurs instruments de gestion afin de qu'ils contribuent davantage à l'approfondissement du secteur financier et, subséquemment, au développement économique des Etats membres de l'Union.

En effet une décennie après l'adoption de la réglementation spécifique aux Systèmes Financiers Décentralisés (SFD) et la mise en oeuvre de mesures d'accompagnement par la Banque Centrale, avec le soutien des partenaires au développement, le secteur de la micro finance est devenu l'une des composantes les plus dynamiques du système financier de l'UEMOA. Ainsi, par rapport à 1999, le nombre de SFD recensés a été multiplié par six pour se situer à 652 en 2004 et le montant des crédits distribués a augmenté en moyenne de33, 4% par an pour s'établir à 295,1 milliards. Cette rapide expansion de la micro finance, qui se traduit par des mutations profondes, est toutefois porteuse de risques importants pouvant mettre en péril la stabilité du secteur.

Ces risques sont liés notamment à la capitalisation insuffisante relevée dans une proportion importante d'institutions (essentiellement de petite taille) ainsi qu'à la forte concentration du portefeuille des SFD sur les secteurs primaire et tertiaire. En moyenne, la capitalisation des institutions est cependant supérieure à la norme minimale de 10,0% retenue dans le secteur. Le ratio des fonds propres hors subventions sur le total de l'actif est revenu de 19,4% en 1999 à 17,9% en 2003. Le taux brut de dégradation du portefeuille s'est amélioré sur la période, en baissant de 10,1% à 5,2%, pour une norme maximale admise de 5,1% dans le secteur. En revanche, la rentabilité des SFD apparaît relativement faible, en liaison avec le poids des charges d'exploitation. En effet, la rentabilité des fonds propres a été, en moyenne, de 7,5%, en dessous de la norme de 15% reconnue au plan international. Par ailleurs, la rentabilité de l'actif est restée en deçà de la norme de 3,0%, ayant évolué entre 1,3% et 1,7%^.

Les SFD sont régis dans l'Union par un ensemble de textes réglementaires comprenant une loi portant réglementation des institutions mutualistes et coopératives d'épargne et de crédit, son décret d'application ainsi que des instructions de la BCEAO. Les structures qui ne sont pas constituées sous forme mutualiste ou coopérative et qui veulent exercer l'activité de micro finance doivent signer une convention avec le Ministère chargé des Finances du pays concerné. La surveillance des SFD incombe aux Ministères chargés des Finances et repose sur le contrôle interne exercé au sein des institutions ainsi que sur le contrôle externe des Autorités de tutelle (Ministère des Finances, BCEAO et Commission Bancaire).

Le cadre légal spécifique à la micro finance vise essentiellement la protection des ressources des déposants, la sécurisation des transactions et le développement des SFD.

L'application de la réglementation et la mise en oeuvre des recommandations issues des contrôles interne et externe ainsi que les sanctions prises dans les pays pour les cas de non-respect des dispositions réglementaires ont contribué au renforcement de la solidité du secteur. Cependant, pour circonscrire les risques liés aux activités des SFD, la Banque Centrale a élaboré un Programme Régional d'Appui à la Finance Décentralisée pour la période 2005-2009. Ce programme devrait contribuer à moderniser le fonctionnement des institutions pour leur permettre d'accroître leurs performances en termes d'impact tout en renforçant leur viabilité financière.

CHAPITRE II : LES CONSEQUENCES POUVANT DECOULER DE L'APPLICATION DU NOUVEAU TEXTE ET LES RECOMMANDATIONS.

Il serait difficile de nier que ces changements auront des conséquences sur le secteur de la micro finance dans la mesure où toutes les dispositions antérieures seront remises en question. Ainsi face à tous ces problèmes il serait judicieux d'apporter des recommandations pour combler les troubles que va causer le nouveau texte

SECTION I : LES CONSEQUENCES POUVANT DECOULER DE L'APPLICATION DU NOUVEAU TEXTE

Une législation a pour vocation à s'appliquer de façon générale et impersonnelle. Par conséquent de porter atteinte à l'ordonnancement juridique préexistant de son champ d'application.

En effet il relève de la nature juridique des choses que le changement législatif (la nouvelle réglementation) aura un impact sûr sur le secteur de la finance décentralisée d'autant plus qu'on sait qu'il va y avoir un changement de conditions de vie des SFD. Cela se situe à deux niveaux essentiels : les conséquences d'ordre organisationnel ou institutionnel et d'ordre informationnel et gestion (SIG) que nous aurons à examiner ci-dessous.

PARAGRAPHE 1 : LES CONSEQUENCES D'ORDRE ORGANISATIONNEL

La mise en oeuvre de la nouvelle réglementation applicable aux systèmes financiers décentralisés (SFD) ainsi que les profondes mutations observées au cours de la période récente vont contribuer à redessiner le paysage de la finance décentralisée dans la sous région. Tirant les enseignements de la rentabilité et, par conséquent, de la viabilité du secteur, de nouveaux acteurs vont s'intéresser à la finance décentralisée en faisant le choix d'intervenir sous la forme de sociétés à but lucratif dans un milieu ou la forme juridique prédominante est celle des structures à but non lucratif (associations, mutuelles ou coopératives d'épargne et de crédit).

Ainsi dans certains cas, les établissements de crédits vont adopter des stratégies de downscaling^1(*)0 ou à l'inverse des SFD vont essayer d'accéder au statut de banque par le biais d'un processus d'upscaling^1(*)1. Ainsi, le secteur de micro finance se révèle en mutation, et fait preuve d'un dynamisme marqué résultant de la confrontation d'expériences diversifiées. Une concurrence s'instaure entre les différents SFD pour la mobilisation des ressources. Dans ce contexte, la transparence financière et plus particulièrement la disponibilité d'informations fiables sur les SFD constituent un atout. En la matière, le statut juridique devient un critère qui fait l'objet d'une attention particulière.

La mise en évidence de la rentabilité des SFD et la volonté de nouer un partenariat avec de nouveaux intervenants (investisseurs privés) va accélérer la création de diverses sociétés de capitaux ou amener les SFD en activités de modifier leurs statuts juridiques.

Cette orientation nouvelle peut s'effectuer aisément ou se heurter à des contraintes de divers ordres d'où l'importance à accorder, dès le départ, au choix du régime juridique sous le quel va s'opérer l'activité d'intermédiation financière.

En résumé, la transformation institutionnelle peut répondre à plusieurs objectifs, en vue d'une meilleure adaptation entre la forme juridique du SFD à ses opérations envisagées.

D'une façon générale, trois éléments peuvent motiver un changement de forme juridique^1(*)2 :

1- Le premier élément est la contrainte réglementaire. En effet, le SFD peut être satisfait de sa forme juridique actuelle, mais la recherche de conditions d'exercice plus adaptées peut le pousser vers une modification de statut juridique.

2- Le deuxième élément est constitué par la nécessité d'une adaptation de la forme juridique sous l'impulsion des impératifs de croissance (ouverture de capital à de nouveaux investisseurs).

3- Le troisième élément résulte de la volonté de modifier l'option initiale au profit d'une forme juridique considérée comme plus adaptée à la vision des membres de l'institution.

Les banques et les SFD pratiquent la même activité d'intermédiation financière et en pratique, les mêmes consommateurs se partagent les intervenants du secteur bancaire et financier.

L'application de certaines dispositions de la nouvelle réglementation va se heurter à des difficultés notoires surtout en faisant allusion à l'article 6 de loi en se qui concerne les catégories d'institutions. Un changement institutionnel est plus que nécessaire car certaines institutions ne subsisteront pas aux nouvelles exigences.

L'objet majeur est de créer un climat plus apaisé pour les SFD surtout ceux sous-convention qui seront désormais soumises à la nouvelle réglementation au même titre que les mutuelles :

a- La transformation d'ONG ou de projet ayant un volet micro finance ou totalement voués aux activités de micro finance en entités réglementées à but lucratif (sociétés de capitaux) ou pas (mutuelles, coopératives) répond à la recherche de rationalisation des opérations (efficacité) et au besoin de financement privé (prêt, épargne, fonds propres) pour accompagner la croissance des activités.

Les associations qui, sous-convention, font la microfinance sont en générale des associations créées de fait. C'est-à-dire sans la personnalité morale nécessaire. La convention-cadre qui les autorise à faire l'activité d'intermédiation financière est une disposition communautaire donc supranationale. Cette capacité d'exercice se justifie par le fait que, à l'origine l'initiative était seulement de créer des conditions d'accès aux financements pour les pauvres de s'épanouir. Mais au jour d'huit avec la nouvelle réglementation le secteur est devenu plus inclusif (l'intervention de nouveaux opérateurs).

Dans cette nouvelle tendance il est nécessaire de tenir compte non seulement de la concurrence par la diversification mais aussi et surtout de mieux harmoniser le secteur.

Pour les associations créer de fait sans la capacité juridique seront confrontées à des problèmes a long terme. Pour cela elles ont deux options :

-elles peuvent garder leur statut d'association en se conforment à l'article 6 de la loi n°04-038 du 05 Aout 2004 sur les associations ;

- A l'instar des institutions mutualistes ou coopératives d'épargne et de crédit, la décision de changement de forme juridique entraîne la dissolution suivie de la liquidation puis de la dévolution des biens de l'association. En effet, l'article14 de la loi N° 046038 du 05 Aout 2004 prescrit qu' «(En cas de dissolution statutaire ou volontaire, les biens de l'association seront dévolus conformément aux statuts ou, à défaut de dispositions statutaires suivant les règles déterminées en assemblée générale)».Toutefois, la personnalité morale est maintenue pour les besoins de la liquidation et disparaît à la clôture des opérations de liquidation.

Il convient également de rappeler que les biens qui subsistent ne peuvent jamais être attribués aux membres « car il s'agirait alors de partage de bénéfices capitalisés ».

*développement de nouveaux produits, épargne, produits à moyen - long terme, transferts d'argent,

Dans les arbitrages auxquels doit se livrer l'institution en mutation, le cadre réglementaire est déterminant pour appréhender ce qu'il adviendra de la structure mère, de ses actifs et de sa personnalité morale et des différentes options institutionnelles définies par la loi.

*plafonnement du taux d'intérêt et avantages fiscaux attachés aux différentes formes d'institutions permettant d'exercer les activités spécifiques de micro finance,

*normes et ratio prudentiels (notamment taux de transformation ressources CT en emploi LT) et exigences de reporting,

Le processus de transformation comme le choix de la forme institutionnelle requiert une bonne vision de la mission de l'institution, du mode de gouvernance associé, des ambitions de croissance à long terme et des moyens humains, technologiques et financiers nécessaires pour y parvenir. Au delà du montage juridique et des aspects techniques, elle est un processus social d'apprentissage.

Le risque majeur réside dans le fait de négliger la prise en compte de ces différents facteurs et les arbitrages complexes afférents sous le fait d'effet de mode ou d'effet d'aubaine suscités par une nouvelle manne financière.

Parmi les principaux enjeux de la transformation en entité commerciale viable on peut relever :

*la mise à niveau des systèmes et procédures (le coût et la durée d'implémentation d'un SI informatisé sont souvent sous-estimés), pour se conformer aux exigences réglementaires, des investisseurs et maîtriser les risques liés à la croissance,

*le développement d'une culture d'entreprise commune à l'ensemble du personnel (ancien, nouveau) et son corollaire, la définition d'une politique de ressources humaines (formation, incitation),

*l'attraction d'investisseurs en phase avec la mission de l'IMF et la mise en place d'un système de gouvernance garant de la poursuite de cette mission.

Les sociétés coopératives d'épargne et de crédit, aux termes de la loi qui les régit bénéficient d'incitations fiscales en ce que d'une part elles « sont exonérées de tout impôt direct ou indirect, taxe ou droit afférents à leurs opérations de collecte de l'épargne et de distribution du crédit ». Et que d'autre part « les membres de ces institutions sont également exonérés de tous impôts et taxes sur les parts sociales, les revenus tirés de leur épargne et les paiements d'intérêts sur les crédits qu'ils ont obtenus de l'institution ».

Au soutien de cette exonération, il est généralement avancé que l'activité de micro finance qui participe à la lutte contre la pauvreté en allouant des crédits aux personnes exclues du système financier doit être encouragée dans le cadre d'une politique fiscale nationale. Si cet argument pouvait être recevable aux débuts de la micro finance qui était une activité annexe à l'aide au développement et cherchait à s'implanter, il ne l'est plus aujourd'hui avec des institutions qui ont un total bilan supérieur à celui de certaines banques.

Il est tout à fait prévisible que le secteur de la micro finance dans la zone UEMOA, va connaître une importante mutation suite à l'application de la nouvelle réglementation. Par ailleurs, la mise en application des instructions de la BCEAO y afférente et celle du référentiel comptable introduiront des changements profonds au niveau des informations et de gestion qui sont utilisées dans la sous région et devront être paramétrées selon les nouvelles normes qui rentreront en vigueur.

Pour anticiper les problèmes et faciliter la mise en niveau de solutions informatiques pour les SIG, il est important que les responsables des SFD, les experts comptables et les concepteurs de solutions soient parfaitement informés des nouvelles contraintes imposer par le référentiel comptable et les nouvelles normes de reporting^1(*)3.

Par ailleurs le constat général est que les SFD ont des difficultés à se doter de solutions informatiques pour le SIG qui soit fiable techniquement, financièrement abordables et adapter à leurs spécificités.

Sur un autre registre, il est fait remarquer que lorsque le SIG n'est pas intégré au logiciel transactionnel, les passerelles ne sont pas souvent développées ou lorsqu'elles existent, elles ne sont pas conformes aux attentes.

En fin, la mise en conformité des SIG suivant le nouveau référentiel implique nécessairement des notions de sécurité de l'information et par voie de conséquence de certification par une autorité de contrôle (référence à la BCEAO). L'expertise du consultant devra permettre de clarifier ces aspects.

L'un des principaux défis majeur qui est à relever serait la production d'informations financières. Certaines institutions qui ne sont jusqu'à présent pas capable de fournir des documents faisant état de leurs informations financières aux structures de contrôle. Cette production d'information était trimestrielle. Alors sur quel moyen sauraient-elles capable de se comporter conformément aux exigences de la nouvelle instruction relative à la production d'information financière mensuelle ?

SECTION II : LES RECOMMANDATIONS

Les recommandations suivantes ne traitent pas tous les obstacles identifiés au sein du

Présent rapport. Leur objet est plutôt de présenter des interventions que le CGAP ou des

membres bailleurs de fonds ou partenaires du CGAP - ou même le secteur marocain de la

micro finance - paraissent pouvoir effectuer avec un avantage comparatif certain.

L'application judicieuse d'un nouveau règlement implique une publication efficace du texte. En plus comme il s'agit toujours dans le cadre de lutte contre la pauvreté l'Etat doit prendre des mesures idoines pour accompagner les institutions de se conformer aux exigences nouvelles. Ceci est d'autant plus nécessaire pour les institutions de faible capacité dans la mesure où elles veulent se transformer en sociétés de capitaux (la suivi/évaluation de l'application du nouveau texte).

En outre pour absorber tous les problèmes supposer ci-dessus plusieurs solutions est possible a fin d'accroître le développement harmonieux des SFD.

Pour anticiper les problèmes et faciliter la mise en niveau de solutions informatiques pour les SIG d'une part, il est important que les responsables des SFD, les experts comptables et les concepteurs de solutions soient parfaitement informés des nouvelles contraintes imposer par le référentiel comptable et les nouvelles normes de reporting « Un reporting est le document ou l'opération consistant, pour une entreprise, à faire un rapport financier en fonction des normes en cours de son activité ».

D'autre part pour l'analyse des risques des SFD la Commission Bancaire banques ne disposent pas des informations nécessaires pour analyser le risque des SFD.

· être en mesure de fournir dans un délai raisonnable des états financiers fiables et transparents, que les banques ont besoin pour évaluer leur performance ;

· mettre l'emphase sur la viabilité et la pérennité financière ; développer des plans d'affaires en vue d'assurer leur viabilité financière.

La transparence favorise la responsabilité et est un outil puissant pour renforcer les SFD et les services qu'ils fournissent aux pauvres. APIM/Mali devrait favoriser la transparence et des normes financières saines, et constituer ainsi la base pour une saine industrie des services financiers pour les pauvres. (Etude sur la mise en conformité des SIG des SFD avec le cadre réglementaire dans les pays de l'UEMOA)

a. d'abord' recensement des SIG et l'élaboration d'un cahier tendant à leur mise en conformité avec le cadre réglementaire constitué du nouveau référentiel comptable et des instructions de la BCEAO

b. ensuite, procéder à l'évaluation des SIG par rapport au cadre réglementaire (NRC ET Instruction de la BCEAO) d'une part et d'autre part aux exigences fonctionnelles et qui sont essentiellement d'ordre technique.^1(*)4

Objectifs

Initiatives proposées

Améliorer les systèmes d'information des SFD en vue d'assurer la maitrise et la transparence dans la gestion des SFD

Avantages

· Facilité accrue pour les SFD de :

- se conformer à la réglementation

- mobiliser l'épargne

- obtenir rapidement des refinancements des Banques

- bénéficier d'un fonds national de garantie

- de participer au capital de la société administrant le fonds national de garantie

· Facilité accrue pour les Banques d'évaluer le risque des SFD en vue de leur accorder des refinancements

-Concevoir un projet d'accompagnement des SFD à l'objectif de se rapport

Renforcement de la CCS/SFD (Cellule de Contrôle et de Surveillance des SFD)

Objectifs

Initiatives proposées

Renforcer les moyens humains et financiers du CCS/SFD afin d'améliorer le contrôle exercé sur les SFD

Avantages

· Permet de renforcer les standards et les normes pour les SFD en vue d'assurer leur pérennité

-Asseoir un mécanisme de motivation au sein de la cellule

Recrutement d'un spécialiste du nouveau Système d'Information et de Gestion

L'analyse^1(*)5 du mécanisme de contrôle interne et externe a fait ressortir certaines insuffisances dont la persistance peut avoir des effets négatifs sur la qualité de la surveillance du secteur de la micro finance au Mali.

Compte tenu du rôle que la micro finance joue dans la lutte contre la pauvreté et de la forte mobilisation de l'épargne individuelle et collecte, il est un devoir pour l'Etat de sécuriser davantage le secteur.

Certes des efforts sont en cours, mais les difficultés existent et elles doivent être surmontées. C'est dans ce cadre que des solutions alternatives doivent être rechercher pour renforcer d'avantage la mécanisme de control d'un secteur qui continu de croître malgré sa fragilité.

Selon une étude^1(*)6, trois options sont possible qui pourront guider les décideurs dans leurs choix. Il s'agit de :

a- L'érection de la CCS/SFD en Direction Nationale de Contrôle et de Surveillance ;

b- L'érection de la CCS/SFD d'une Agence Nationale de Contrôle et de Surveillance ;

c- Maintenir la CCS/SFD sous sa forme actuelle en changeant le statut du personnel.

- dans le souci d'améliorer la gouvernance pratique, introduire dans les statuts comme critère d'éligibilité l'obligation pour les élus de disposer de dépôts conséquents dans leurs comptes respectifs.

CONCLUSION :

Il ressort de cette présentation que le secteur de la micro finance, au vue de sa philosophie conceptuelle, présente des caractères appropriés différent des banques classiques d'où l'application d'un cadre juridique spécifique. Ce cadre, même communautaire, s'est confronté à beaucoup de difficultés enregistrées ses dernières années suite au développement du secteur. Cela s'est caractérisé par la mise en cause des textes actuels et la nécessité de la mise en place d'une nouvelle législation qui devant apporter des solutions aux problèmes que connaît d'ores et déjà le secteur. L'application de la nouvelle réglementation aura des conséquences certaines (le nouveau référentiel comptable, le SIG, la transformation institutionnelle). Ainsi pour réussir cette mutation, il va falloir, au préalable, du temps et des moyens financiers. Pour certaines institutions de faible taille l'accompagnement de l'Etat et des partenaires techniques et financiers sont indispensables. Aussi importe t-il d'attirer l'attention des responsables des institutions dont la création est envisagée sur la nécessité de conformer les nouvelles institutions aux nouveaux principes qui sont en vigueur. Le respect de ces différents paramètres constitue un volet important pour la viabilité du secteur de la microfinance au Mali comme dans les autres Etats membres de la sous régions.

* ¹ J. A_ l'intelligent n°2320 du 26 juin au 02 juillet in SAR Marième 2005-2006

* ⁷ Rapport annuel 2007 da CCS/SFD (sur l'évolution du secteur de la micro finance au Mali)

* ¹³ Reporting (un reporting est le document ou l'opération consistant, pour une entreprise, a faire un rapport financier en fonction des normes en cours de son activité)

* ¹⁵ Première Partie Section II(les problèmes liés aux dispositifs de contrôle)

* ¹⁶ Etude de faisabilité des différentes options de renforcement du secteur de contrôle et surveillance du secteur de la microfinance au Mali en 2010

La règlementation des systèmes financiers décentralisés au Mali

INTRODUCTION :