Le Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre Etats membres de l'UEMOA

Paragraphe 2ème : L'acte additionnel : un acte propre

à l'UEMOA

Dans la nomenclature des actes de droit communautaire général, il n'est fait nulle part mention des actes additionnels. Seul, à notre connaissance, le Traité de l'UEMOA a innové en la matière. Qu'est - ce - qui peut alors justifier une telle singularité de l'UEMOA ? L'étude du fondement (A) et de la portée de l'acte additionnel (B) pourrait conduire à une tentative de réponse.

A- Son fondement

L'article 42 du Traité dispose que : « Pour l'accomplissement de leurs missions [...] la Conférence prend des actes additionnels conformément aux dispositions de l'article 19 ». Cet article 19, dispose pour sa part que : « les actes additionnels [...] complètent [le Traité] sans toutefois le modifier ». Comment interpréter ces dispositions ?

Une première interprétation consisterait à voir dans l'acte additionnel, une volonté pour la Conférence de régir n'importe quel domaine du Traité pourvu qu'elle prétende accomplir sa mission. Le recours à un tel instrument juridique aurait pour avantage la célérité attachée à l'application de ce type d'acte^25(*). Ainsi pour contourner la lourdeur et la lenteur attachées à l'application des protocoles additionnels, la Conférence a imaginé l'acte additionnel pour l'application rapide de ses décisions. Ce qui en soi n'est pas critiquable.

La seconde interprétation qu'on pourrait faire des dispositions suscitées, c'est précisément l'article 19 qui, en disposant que les actes additionnels complètent le Traité, donne l'occasion à la Conférence de passer par ce canal pour opérer des petites révisions au Traité, nonobstant l'exclusion d'une modification du Traité par l'acte additionnel. A ce propos, des auteurs^26(*) ont révélé que l'acte additionnel n°03/97 portant modification de la composition de la Commission de l'UEMOA dispose que : « l'alinéa de l'article 27 du Traité de l'UEMOA est modifié comme suit [...] ».^27(*)

Cette illustration témoigne à suffisance que sous le couvert de compléter le Traité, la Conférence utilise l'acte additionnel pour opérer de véritables révisions de celui-ci.

Quid du Pacte de convergence contenu dans l'acte additionnel n°04/99 ?

Même si aucune disposition expresse de ce Pacte n'a entendu modifier le Traité UEMOA^28(*), il reste que les obligations nouvelles qu'il impose aux Etats à savoir l'adoption de programmes pluriannuels^29(*), le respect des critères de convergence dans un délai bien circonscrit (31 décembre 2002) ne sont pas sans incidence sur la portée du Traité. Au demeurant, la frontière entre ce qui modifie et ce qui complète ou ce qui renforce n'est pas nettement étanche. Et l'on n'aurait pas tout à fait tort d'affirmer que le Pacte de convergence « modifie » par endroits le Traité UEMOA^30(*).

L'interprétation faite à propos des articles 19 et 42 pour essayer de comprendre le fondement de l'acte additionnel est corroborée par l'analyse de sa portée qui ne se laisse guère facilement appréhender.

B- Sa portée

L'acte additionnel n'a pas de contours bien précis ; et son contrôle est incertain. En effet, s'agissant de son domaine, l'article 19 en son alinéa 1^er dispose laconiquement que : « la Conférence des chefs d'Etat et de Gouvernement prend en tant que de besoin, les actes additionnels au Traité de l'Union [...] ». L'examen de cet article permet d'affirmer que l'acte additionnel n'a pas de domaine propre. Seule la Conférence apprécie souverainement de l'opportunité d'avoir recours à ce type d'acte et cela sans égard au domaine concerné.

La pratique des actes additionnels a, au demeurant, déjà montré qu'aucune matière ne semble échapper à son domaine d'investigation. Ils sont déjà intervenus dans des domaines aussi divers tels que nomination ou acceptation de la démission des Hauts fonctionnaires de l'Union^31(*), statuts de la Cour de Justice de l'UEMOA, création d'un « Fonds d'aide à l'intégration régionale des Etats membres de l'UEMOA.^32(*) »

Pour ce qui est de son contrôle, si l'on peut affirmer qu'il existe très certainement un contrôle politique, en raison du procédé unanimitaire qui est utilisé pour son adoption, on ne peut être aussi affirmatif pour le contrôle juridictionnel. En effet, aucune disposition ni du Traité, ni de ses actes subséquents ne soumet expressément les actes additionnels au contrôle du juge communautaire. Cependant, l'article 12 dispose que : « La Cour de Justice statue [...] sur la légalité et l'interprétation des actes pris par les organes de l'Union ». Le Traité ayant énoncé la Conférence au titre des organes de l'Union, ses actes devraient relever de ce contrôle. On ne saurait aller aussi vite en besogne eu égard aux dispositions de l'article 27 de l'acte additionnel n°10/96 portant statuts de la Cour de Justice de l'UEMOA. Cet article ne soumet que les règlements, les directives et les décisions des organes de l'Union au contrôle du juge communautaire. L'alinéa 1^er de l'article 8 du protocole additionnel n°1 relatif aux organes de contrôle de l'UEMOA dispose dans le même sens. Faut-il alors conclure que le Pacte de convergence ne doit être soumis à aucun contrôle juridictionnel ?

Répondre par l'affirmative, serait dénier au citoyen le droit qui lui est reconnu d'exercer un contrôle sur les actes des gouvernants à travers l'effet direct du Pacte de convergence. Ce qui constituerait un grave recul, intolérable et inadmissible, dans nos Etats en quête de bonne gouvernance.

Bref, cette ambiguïté des textes doit être levée pour assurer un contrôle juridictionnel des actes additionnels et donc du Pacte de convergence.

L'obscurité du Traité mise en relief à propos de la portée de l'acte additionnel prouve, si besoin en est, que celui-ci est bien particulier à l'UEMOA. Heureusement que cette obscurité est très nettement levée pour ce qui est des nouveaux critères de convergence contenus dans le Pacte de convergence.

* ²⁵ V. supra p.8

* ²⁶ Batchassi Y. et Yougbaré R. op. cit., p 20 et 51

* ²⁷ V. également l'acte additionnel n°04/97 portant modification de la Cour de Justice de l'UEMOA ;

* ²⁸ Le préambule du Pacte dispose qu'il vise à compléter et à renforcer la procédure de surveillance multilatérale.

* ²⁹ V. infra p.32

* ³⁰ Pour éviter ce genre d'interprétation qui décrédibilise l'UEMOA, nous pensons qu'il aurait fallu utiliser un protocole additionnel ou initier une révision du Traité au lieu de violer ainsi délibérément ces dispositions.

* ³¹ Par exemple, l'acte additionnel n°08/97 est relatif à la Nomination de Monsieur Kaledji AFANGBEJI en qualité de membre de la Cour de Justice de l'UEMOA.

* ³² Par exemple, l'acte additionnel n°01/98 est relatif à l'institution d'un fonds structurel dénommé « Fonds d'aide à l'intégration régionale des Etats membres de l'UEMOA ».