La SADC ( Communauté de Développement de l'Afrique australe )et l'intégration des économies. Enjeux et défis congolais

5.3. Le Fonctionnalisme et le Néo-fonctionnalisme

3.1. Fondement théorique du Fonctionnalisme

Les théories sur l'intégration trouvent leur précédent dans la théorie du « fonctionnalisme » du britannique David Mitrany, qui apparait dans les années 30 entre l'idéalisme des années 20 et le fédéralisme de l'après guerre mondiale. Mitrany était en quête des formules pour la construction d'un système universel de paix, après avoir analysé les limites présentées par la Société des Nations⁴⁴.

Dans un premier travail, « The Progress of International Government » de 1933, Mitrany parle du fonctionnalisme comme une théorie qui s'intéresse davantage aux fonctions de la société internationale que dans la forme de la société elle-même. L'exercice correct des fonctions s'obtient à travers l'organisation fonctionnelle d'un gouvernement, affirme Mitrany : « les problèmes purement

⁴¹ LABANA L., et alii, op.cit., p.237

⁴² KARL DEUTSCH cité par Bussy, M.E, et alii, « Approches théoriques de l'intégration européenne », in Revue française de science politique, Volume 21, N°3, 1971, pp. 615-653

⁴³ BUSSY, M.E, et alii, op.cit.

⁴⁴ VIEIRA POSADA, E., Développements d'espaces sous nationaux, transfrontaliers et tansnationaux : une option pour l'intégration de l'Amérique latine, éd. Fundacion Cultural Javeriana, Bogota (Colombie), 2006, p.151

MBO KOMANGO Guy La SADC et l'intégration des économies. Enjeux et défis congolais

- 24 -

techniques puissent se séparer des politiques, et la coopération technique être conduite en avant des bons résultats dans la sphère internationale sans l'interférence des départements politiques des Etats membres »⁴⁵.

Aussi dans son oeuvre « A Working Peace system. A argument for the Functional Development of International Organisation » écrite en 1943 dans un contexte de définition d'un ordre international pour l'après-guerre, David Mitrany opte, au lieu de la constitution d'un Etat mondial, pour l'extension d'un réseau d'activités d'agences internationales qui intègrent les besoins des nations, moyennant la sélection de devoirs fonctionnels selon des besoins partagés et la détermination des organes selon les fonctions.

A ce sujet, Mitrany s'exprimait ainsi : « les dimensions fonctionnelles se déterminent d'elles-mêmes. De façon similaire, la fonction détermine ses organes appropriés. Ceci révèle aussi, à travers la pratique, la nature de l'action requise dans les conditions données et, de cette façon, les pouvoirs dont a besoin l'autorité respective ». Une interprétation est faite, à ce propos, par Bertrand Badié et Marie Claude Smoutz, quand ils affirment que David Mitrany proposait que l'on s'occupe des secteurs d'intérêt commun, santé, transport, énergie, en laissant se dérouler le jeu des interdépendances et des interactions sans essayer de plaquer un modèle constitutionnel préétabli ou une quelconque idéologie. Chaque fois, la nature et l'étendue du problème détermineront la forme adéquate de l'institution⁴⁶. Ce transfert des fonctions techniques impliquerait l'accroissement des interdépendances entre les Etats⁴⁷.

Cependant, dans les années soixante, en plein essor de l'intégration européenne, Mitrany se montre critique de ce qu'il appelle « les fallacieuses régions et fédérations » adoptées par les Communautés européennes. Selon ce théoricien, les unions régionales sont acceptables dans la mesure où elles sont un échelon intermédiaire ouvert dirigé vers un système général et non plus vers le repli sur soi-même de l'intégration européenne. Car, ceci est contraire à une communauté mondiale. D'autre part, l'équilibre restrictif des pouvoirs fédéraux est aussi contraire à un système politique mondial plus unitaire ; ce qui continuait d'être la préoccupation essentielle de Mitrany : un fonctionnalisme universel⁴⁸.

3.2. Principes du fonctionnalisme

David Mitrany développe une stratégie fonctionnaliste de coopération internationale par la multiplication des unions administratives, c'est-à-dire des

⁴⁵ David MITRANY cité par VIEIRA POSADA, E., Op.cit, p.152

⁴⁶ BADIE, B., et SMOUTZ, M.C., Le retournement du monde. Sociologie de la scène internationale, Paris, Presses de Sciences po-Dalloz, 3^ème éd., 1999, p.182

⁴⁷ idem

⁴⁸ VIEIRA POSADA, E., op.cit., p.154

MBO KOMANGO Guy La SADC et l'intégration des économies. Enjeux et défis congolais

- 25 -

organisations internationales à compétence spécifique et technique telles que la poste, les télécommunications, la santé, la culture, le bien-être, la science et la technologie.

Cette conception repose sur cinq principes, à savoir : la non-territorialité de l'autorité, la séparabilité entre les compétences proprement politiques (défense, politique, diplomatie) et les compétences technico-économiques d'un Etat, le caractère utilitaire de l'allégeance et partant son fractionnement possible, la ramification ou le transfert de la pratique de la coopération intergouvernementale et, enfin, la paix internationale par l'érosion graduelle des souverainetés politico-territoriales et de nationalismes⁴⁹.

Les théories économiques de l'intégration qui se sont greffées sur l'approche fonctionnaliste, vont se situer sur une toute autre perspective : l'allocation optimale des ressources et le développement économique⁵⁰. L'efficacité de la politique économique de l'Etat national se heurte à des limites objectives, constituées par l'exigüité de l'espace économique national dans toutes ses dimensions : étroitesse du marché intérieur, non disponibilité de certains facteurs de production (force de travail, matières premières, technologie, etc), faiblesse d'un seul pays sur l'échiquier des négociations internationales de type monétaire, financier, commercial.

Aussi les politiques économiques domestiques tendent-elles de plus en plus à trouver un prolongement, un complément presque normal dans les politiques de concertation internationale et régionale. Toutefois, la concertation économique est menée à deux niveaux qu'il convient de distinguer formellement :

L'un est celui de la simple coopération dans un ou des domaines précis et délimités : ce qui entraîne la mise en place des organisations-consortiums⁵¹, dans lesquelles chaque pays membre conserve son autonomie pour tout ce qui concerne sa politique économique nationale. Les partenaires se contentent d'unir leurs efforts en vue de réaliser une opération particulière ; les objectifs délimités, précis et concrets ;

L'autre est celui de l'intégration économique qui suppose, de la part des pays membres, la mise en place de politiques communes dans les domaines commercial, financier, économique, etc. L'intégration se traduit par la création de communauté économique ; ce qui implique, pour chaque pays membre, des engagements beaucoup plus poussés (jusqu'à certains abandons de souveraineté) que dans le cas d'une simple organisation-consortium.

⁴⁹ KABAMBA, W.K., Organisations régionales, Séminaire de DEA en Relations internationales,

inédit, FSSAP/UNIKIN année académique 2007-2009, FSSAP/UNIKIN, pp.10-11

⁵⁰ DIOUF, M., op.cit., pp. 19-20

⁵¹ Dans le sens technique du terme, le consortium est un groupement d'entreprises qui, pour une période de temps donné, unissent leurs efforts en vue de la réalisation commune de certains objectifs.

⁵³ Idem

MBO KOMANGO Guy La SADC et l'intégration des économies. Enjeux et défis congolais

- 26 -

Le développement des théories fonctionnalistes des années 60 se réalisa au moment de la concrétisation des premiers processus d'intégration économique, telle la Communauté économique du charbon et d'acier. A ce moment, fit son apparition le courant idéologique « néo-fonctionnaliste » avec comme principaux porte-paroles Ernest Haas, Léon Lindberg, Philippe Schmitter, Joseph Nye et Robert Ethane.

3.3. Fondement théorique du Néo-fonctionnalisme

Le Néo-fonctionnalisme tire son origine de certaines limites vues dans le fonctionnalisme comme la difficulté de séparer des tâches économiques et sociales, le politique, le peu de disponibilité des gouvernements pour transférer des tâches politiques à une autorité internationale ; le fait que certaines tâches économiques et sociales ne se « ramifient » pas au secteur politique. Les néo-fonctionnalistes considèrent que plutôt que de s'appuyer sur l'intégration fonctionnelle dans des secteurs économiques et sociaux, la voie vers l'intégration politique s'appuie sur des actes de volonté politique.

Ernest Haas, qui publie en 1958 « The uniting of Europe Political, social and economical forces 1950-1987 », alors que vient de naître la Communauté économique européenne, postule que le pouvoir politique n'est pas séparable du bien-être social. Il analyse, à cet effet, la relation entre intégration politique et communauté politique. Selon cet auteur⁵², l'intégration politique est le processus pour lequel les acteurs politiques dans des cadres nationaux différents se persuadent de changer leurs loyautés, expectatives et activités politiques vers un nouveau centre, dont les institutions possèdent ou demandent juridiction sur les Etats nationaux préexistants.

Ceci suppose également d'analyser, comme le fait Haas, le rôle des partis politiques, des associations d'entrepreneurs et des syndicats dans leurs attitudes envers l'intégration, appliquant une des notions les plus répandues par les néo-fonctionnalistes à propos des effets de l'intégration économique, celle de l'effet induit, d'engrenage, de débordement ou « spill over », que Mitrany appelait « ramification ». L'effet induit ou « spill over » est occasionné par une logique expansive d'intégration sectorielle et de débordement d'un secteur à l'autre, à partir de la mise en place d'un processus d'intégration qui conduirait à des niveaux d'intégration supérieurs. Ceci, grâce à l'interdépendance qui se produit entre les secteurs économiques et politiques. Existerait également l'effet de débordement du champ économique « de façon incrémentale et automatique vers l'intégration politique », encouragé par les responsables des réseaux de coopération internationale⁵³.

⁵² HAAS, cité par DABENE, O., Approches théoriques de l'intégration, Presses de Sciences Po, Paris, 2009, en ligne http://www.opalc.org/web/, consulté le 12 juillet 2009

MBO KOMANGO Guy La SADC et l'intégration des économies. Enjeux et défis congolais

- 27 -

Angela Meyer pense, à cet effet, que la théorie néo-fonctionnaliste procède en fait à un réajustement du fonctionnalisme à trois niveaux différents⁵⁴. Tout d'abord, elle propose une définition plus claire des rôles des différents acteurs impliqués dans le processus d'intégration.

Deuxièmement, l'approche néo-fonctionnaliste remet en cause la séparation supposée par le fonctionnalisme entre le secteur politique et le secteur non-politique. En effet, bien que le processus d'intégration naisse dans des cadres moins politiques tels le cadre économique ou culturel, les néo-fonctionnalistes pensent que cette naissance ne saurait être le fait d'un processus autre que la politique. Ils pensent, en l'occurrence, que tout processus d'association internationale touche automatiquement le domaine du politique et ne peut avoir lieu que dans un cadre exclusivement politique.

Troisièmement, Ernst Haas procède à une révision du processus d'intégration. Il envisage le processus d'extension du champ de l'intégration qu'il appelle « spill over » non par la progression de l'intégration du domaine économique vers le domaine politique mais par sa complexification qui aboutit à l'inclusion de nouveau domaines plus délicats et plus souverains. Ainsi, les évolutions technologiques conduisent les élites socioéconomiques à entrevoir, dans l'intégration, le meilleur gage de l'atteinte de leurs intérêts. Ils exercent donc sur les dirigeants étatiques des pressions qui amènent ces derniers à rechercher avec leurs homologues un cadre de coopération.

La complexification croissante des matières oblige l'instauration d'institutions communes chargées de coordonner les actions et de faire progresser le processus d'intégration. Ces institutions communautaires, dont la compétence s'est élargie et intensifiée, gagneront la préférence des acteurs socioéconomiques au détriment des institutions étatiques.

3.4. Différence entre fonctionnalisme et Néo-fonctionnalisme

Comme nous pouvons nous s?en apercevoir, la différence entre le fonctionnalisme et le néo-fonctionnalisme est grande. En effet, si le premier dilue les souverainetés existantes en les dispersant entre de multiples organisations intergouvernementales, le second sape les souverainetés politiques existantes pour en compenser une nouvelle à un niveau supérieur de société. La conception néo-fonctionnaliste du pouvoir politique est traditionnelle et territoriale : proche en cela du fédéralisme, le néo-fonctionnalisme vise à recréer progressivement un super-Etat avec une assise territoriale.

⁵⁴ MEYER, A., op.cit., pp. 273

MBO KOMANGO Guy La SADC et l'intégration des économies. Enjeux et défis congolais

- 28 -

Mais c'est au niveau de la stratégie mise en oeuvre pour constituer ce super-Etat, ce nouvel Etat, que le néo-fonctionnalisme se démarque du fédéralisme. En effet, si le fédéralisme transfère directement les matières politiques (politique étrangère, défense, diplomatie) au niveau central, conçoit l'intégration politique par la création d'un appareil de contrainte physique et d'un gouvernement central disposant du pouvoir de contrainte, et aborde d'emblée l'intégration politique au plan des matières politiques, puisque le pouvoir central mis en place est compétent en politique étrangère, en matière de défense, les approches graduelles des fonctionnalistes et de néo-fonctionnalistes préconisent le passage par l'étape transitoire des organisations internationales supranationales à compétences limitées et techniques. La notion fonctionnaliste de ramification ou engrenage permet l'articulation des étapes transitoire à l'étape filiale, à savoir la création d'un Etat fédéral.

Du fonctionnalisme classique, les néo fonctionnalistes retiennent les principes de la séparation de deux ordres de compétence et de la priorité des matières socioéconomiques tout comme le principe gradualiste de l'engrenage ; et ils rejettent l'hostilité de principe à l'égard de la souveraineté politique territoriale. Ils rejoignent dans l'attention qu'il porte au facteur institutionnel et dans son objectif final, à savoir la création d'un super-Etat unifiant les unités politiques existantes. Pour les néo-fonctionnalistes, les élites socioéconomiques constituent les agents moteurs du processus d'intégration politique dans la mesure où ce sont elles qui « restent davantage que d'autres groupes sociaux d'inadéquation des superstructures -Etat-nation- au besoin des économies modernes »⁵⁵.