Memoire Online - Contrôle parlementaire de l'exécution de la Loi de finances. Cas de l'Assemblée nationale du Bénin

La faculté de droit et de science politique n'entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans les mémoires.

DEDICACE

Ø A tous ceux qui d'une manière ou d'une autre, m'ont encouragé à aller jusqu'au bout.

REMERCIEMENTS

Ø La réalisation de ce travail n'a été possible que grâce à la contribution de certaines personnes à qui je me fais l'obligation d'exprimer ici mes sincères remerciements.

Ø Il s'agit en premier lieu de Monsieur ALLOGNON M. Gabriel, mon maître, qui malgré ses nombreuses occupations, a accepté de suivre, de diriger mes travaux de recherches et de coordonner la réalisation de ce mémoire.

Ø Je remercie tout le corps professoral de l'Université de Parakou en général et celui de la faculté de droit et de science politique en particulier qui a oeuvré pour ma formation académique.

Ø Je remercie également tout le personnel administratif de l'Assemblée Nationale pour leur collaboration.

Ø Je n'oublie pas tous ceux qui d'une façon ou d'une autre ont contribué à leur manière à cette oeuvre.

LISTE DES SIGLES

SOMMAIRE

Dédicace ..................................................................................III

Remerciements ...........................................................................IV

Liste des sigles ........................................................................... V

Introduction générale ............................................................1

1^ère partie : Présentation de l'Assemblée Nationale ..................................5

Chapitre 1 : Aperçu historique de l'Assemblée Nationale ...........................7

Section1 : De 1972 à 1990 ...............................................................7

Section 2 : De 1990 à nos jours...........................................................8

Chapitre 2 : Attributions, organisation et fonctionnement de l'Assemblée

Nationale.....................................................................................10

Section1 : Attributions de l'Assemblée Nationale ....................................10

Section 2 : Organisation et fonctionnement de l'Assemblée Nationale.............13

2ème partie : Procédure d'exécution de la loi de finances et l'étendue du pouvoir de contrôle de l'Assemblée Nationale ....................................19

Chapitre 1 : L'exécution de la loi de finances..........................................21

Section 1 : Notion de budget et de loi de finances .................................... 21

Section 2 : Les procédures budgétaires et les insuffisances de la chaîne

de dépenses................................................................................. 25

Chapitre 2 : L'étendue du pouvoir de contrôle de l'Assemblée Nationale ........ 39

Section1 : Les différents contrôles exercés par l'Assemblée Nationale............ 39

Section2 : Propositions et suggestions pour un contrôle plus efficace ............ 41

Conclusion générale ..................................................................... 47

Bibliographie ..............................................................................50

Table des tables

INTRODUCTION GENERALE

Le budget s'analyse en une série d'autorisations données par le Parlement et, sur le plan local, par les différentes assemblées délibératives. Pour que le vote du budget ait un sens, il faut qu'il existe des mécanismes destinés à imposer au gouvernement et autres organes exécutifs, le respect de ces autorisations. D'où les contrôles.

Le contrôle de l'exécution des finances publiques est indispensable pour assurer une bonne gestion administrative et financière des services publics ; Il est essentiel, au point de vue politique.

Enfin, les contrôles, en repérant les irrégularités budgétaires et financières, doivent permettre de les sanctionner afin de réduire, dans la mesure du possible, le nombre des manquements constatés.

On distingue de nos jours de multiples contrôles exercés par de nombreuses institutions sur les différents acteurs qui interviennent dans la gestion des deniers publics. Les contrôles sont très variés et plusieurs classifications sont possibles.

Si l'on considère l'agent qui est contrôlé, on est amené à distinguer entre les contrôles qui s'exercent sur les ordonnateurs et les contrôles qui s'exercent sur les comptables. Sans doute, les modalités du contrôle sont souvent différentes, mais ce qui distingue ces deux catégories d'agents, c'est principalement le régime de responsabilité que le contrôle lui-même.

Une autre distinction permet d'opposer les contrôles internes (à l'administration) aux contrôles externes. Les premiers sont généralement moins efficaces que les seconds, mais ce n'est pas toujours le cas.

On pourrait, également, en tenant compte de la nature du contrôle, distinguer le contrôle de la régularité juridique et le contrôle de la qualité de la gestion. Dans le premier cas, on se préoccupe seulement de savoir si la dépense a été effectuée dans le respect des règles budgétaires et financières ; dans le second cas, on s'intéresse surtout à son utilité, en se plaçant au point de vue de la qualité et du rendement de la gestion du service public. Mais cette distinction ne peut pas servir de base à une classification des contrôles car la plupart des contrôles de qualité se greffent, en général, sur les contrôles de régularité.

L'autre critère de distinction fait allusion aux périodes où le contrôle est effectué, ainsi nous distinguons les contrôles a priori, les contrôles en cours d'exécution et les contrôles a posteriori.

Si on tient compte de l'institution qui exerce le contrôle, nous distinguons les contrôles administratifs, les contrôles juridictionnels et les contrôles parlementaires.

En matière de contrôle a posteriori de l'exécution de la loi de finances, le système français auquel se rattache le Bénin, distingue trois types de contrôles effectués par trois institutions distinctes, dont la nature et la portée sont également différentes. Il s'agit du contrôle administratif exercé par l'Inspection Général des Finances et l'Inspection Générale d'Etat et le Contrôle juridictionnel effectué par la juridiction des Comptes relevant de la Cour Suprême et du contrôle parlementaire ou politique exercé par l'Assemblée Nationale.

Le contrôle administratif permet de garantir la régularité de fonctionnement de l'administration en décelant les anomalies et en faisant des propositions à l'amélioration du fonctionnement des services ; le contrôle juridictionnel est un contrôle qui obéit à des règles de saisine, de procédure et de jugement. Ce type de contrôle débouche sur un arrêt que rend la juridiction qui n'est rien que la Cour Suprême à travers sa chambre des comptes ; quant au contrôle parlementaire, il permet à la Représentation Nationale de contrôler l'action du Gouvernement à travers le vote de la loi de règlement, sans oublier les commissions d'enquête parlementaires qui pourraient éventuellement se saisir des dossiers de malversations pour examen en vue des recommandations à faire au Gouvernement.

Il s'agit pour nous dans le cadre de la présente étude de nous appesantir sur le contrôle parlementaire exercé par l'Assemblée Nationale en matière de l'exécution de la loi de finances au Bénin.

Affirmé de manière très générale par les articles 14 et 15 de la déclaration des droits de l'Homme, le contrôle de l'Assemblée Nationale en matière financière est clairement posé par l'article 112 de la constitution béninoise du 11 décembre 1990 qui stipule : « l'Assemblée Nationale règle les comptes de la Nation selon les modalités prévues par la loi organique de finances. »^1(*)

L'inefficacité et la quasi inexistence de ce contrôle suscité pourtant par le souci de transparence des finances publiques n'est plus un secret pour personne. Qu'est ce qui justifie cet état de chose ? Le constituant béninois, à travers la constitution du 11 décembre 1990, a pourtant conféré aux députés béninois à travers l'Institution parlementaire d'énormes prérogatives en la matière. Pour y parvenir, notre réflexion va s'articuler autour de deux axes qui constitueront l'architecture conceptuelle de base à l'analyse envisagée. Il s'agit dans une première partie de procéder à une présentation de I' Assemblée Nationale et dans une deuxième partie de s'appesantir sur les procédures d'exécution de la loi de finances et l'étendue du pouvoir de contrôle de l'Assemblée Nationale.

PREMIERE PARTIE : PRESENTATION DE L'ASSEMBLEE NATIONALE.

Dans cette première partie, nous allons faire l'historique de l'Assemblée Nationale en nous référant à la période révolutionnaire et celle démocratique. Les attributions, l'organisation et le fonctionnement de cette Institutions seront également abordés.

CHAPITRE 1 : APERÇU HISTORIQUE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le Bénin à l'instar de la plupart des pays africains, ex - colonie de la France, s'est inspiré de cette dernière dans la mise en place de ses institutions.

Il s'agira ici de faire l'historique de l'Assemblée Nationale de la période de 1972 à 1990 d'une part et de 1990 à nos jours d'autre part.

SECTION 1 : DE 1972 A 1990

Le 26 octobre 1972, le coup d'Etat militaire conduit par le Commandant Mathieu KEREKOU a marqué le début du régime révolutionnaire. Ce régime qui a résisté à toute tentative de déstabilisation jusqu'en 1990 a marqué fondamentalement la vie politique de notre pays.

PARAGRAPHE 1 : L'ASSEMBLEE NATIONALE REVOLUTIONNAIRE (ANR)

Nous aborderons dans ce chapitre, l'origine, les prérogatives et le fonctionnement de l'Assemblée Nationale Révolutionnaire.

A - ORIGINE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE RÉVOLUTIONNAIRE

En septembre 1976, la commission créée par le Comité National Révolutionnaire fut installée par le Colonel Mathieu KEREKOU. Cette commission est chargée de rédiger un texte constitutionnel devant s'appeler loi fondamentale. Cette nouvelle loi donna naissance à un régime conventionnel (régime d'assemblée) .Ce régime affirme la prépondérance du parlement dans l'organisation constitutionnelle. Cette primauté s'accompagne d'un effacement relatif du Président de la République.

Cette Assemblée dite Assemblée Nationale Révolutionnaire est composée de 360 députés appelés Commissaires du peuple, élus au suffrage universel direct sur une liste unique par département pour une durée de 5 ans. Elle est composée des différentes catégories socioprofessionnelles dont dispose la Nation béninoise.

B - PRÉROGATIVES ET FONCTIONNEMENT DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE RÉVOLUTIONNAIRE.

Les compétences de l'Assemblée Nationale sont définies par l'article 30 de la loi fondamentale qui stipule « l'Assemblée Nationale Révolutionnaire est l'organe suprême du pouvoir d'Etat en République du Bénin..... » ; les compétences de l'Assemblée Nationale Révolutionnaire ne sont pas limitatives. L'Assemblée Nationale adopte et révise la loi fondamentale, élit le Président de la République. Elle dispose également des pouvoirs de nomination des membres de son comité permanent, des membres de la Cour Suprême Centrale et du Procureur Général .Toutes ces nominations interviennent sur proposition du Comité central du Parti qui est le noyau des institutions de l'Etat. Le comité permanent qui est l'organe dirigeant de l'Assemblée Nationale est composé d'un Président, de deux vices Présidents, d'un Secrétaire Général, d'un Secrétaire Général Adjoint et des membres qui sont en même temps Président des commissions.

L'Assemblée Nationale Révolutionnaire se réunit deux fois par an en session ordinaire sur convocation de son comité permanent, la durée de la session est de trois jours. La convocation de cette session peut se faire également à la demande des 2/3 de ses membres.

Devant cette suprématie clairement affirmée de l'Assemblée Nationale Révolutionnaire, l'exécutif est réduit en sa plus simple expression.

SECTION 2 : DE 1990 À NOS JOURS

Le régime démocratique issu des travaux de la conférence des forces vives de la Nation a réorganisé le système politique du Bénin. L'Assemblée Nationale et d'autres Institutions de la République du Bénin ont connu des réformes.

PARAGRAPHE 1 : L'ASSEMBLÉE NATIONALE À L'ÈRE DU RENOUVEAU DÉMOCRATITIQUE

Il s'agira dans ce paragraphe de l'origine, de la composition et des prérogatives de l'Assemblée Nationale à l'ère du Renouveau démocratique.

A - ORIGINE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE À L'ÈRE DU RENOUVEAU DÉMOCRATITIQUE.

La conférence des forces vives de la Nation béninoise de février 1990 présidée par feu Monseigneur Isidore de SOUZA ancien Archevêque de Cotonou a donné naissance à une nouvelle loi fondamentale adoptée le 11 décembre 1990. Cette loi a revu fondamentalement l'organisation du système politique béninois. Au terme de cette nouvelle loi, le principe de la séparation des pouvoirs a été clairement évoqué. Ainsi, le pouvoir exécutif est distinct du pouvoir législatif que constitue le Parlement.

En effet, selon l'article 79 de la constitution du 11 décembre 1990, « le Parlement béninois est monocaméral, ses membres portent le titre de député ».

B - COMPOSITION ET PRÉROGATIVES DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE À L'ÈRE DU RENOUVEAU DÉMOCRATIQUE.

Le Parlement est l'émanation du peuple ; il exerce le pouvoir législatif et contrôle l'action du gouvernement. L'Assemblée actuelle est constituée de 83 députés élus pour une durée de quatre ans conformément à l'article 80 de la constitution. A l'expiration du mandat de quatre ans, l'Assemblée Nationale est renouvelée intégralement. La loi 90-35 de la 1^ère législature a fixé le nombre des députés à 64 à raison d'un député par 70.000 habitants. Chacun des six départements formait alors une circonscription électorale. Les élections de 1991ont permis de constater certaines injustices dues à l'application de cette loi, ce que la loi 94-016 du 27/01/1995 a essayé de corriger en portant le nombre des députés à 83 à raison d'un député pour 60.000 habitants. Les élections de 1991 ont été organisées sur la base de la représentation proportionnelle au plus fort reste mais depuis 1995, les députés sont élus à la représentation proportionnelle avec la plus forte moyenne. Le contentieux de l'élection législative est assuré par la cour constitutionnelle.

CHAPITRE 2 : ATTRIBUTIONS, ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

SECTION 1 : ATTRIBUTIONS DE L'ASSEMBLEE NATIONALE

L'Assemblée Nationale dispose de deux prérogatives essentielles. Elle vote les lois et contrôle l'action du gouvernement.

PARAGRAPHE 1 : LE ROLE LEGISLATIF DE L'ASSEMBLEE NATIONALE

A - FONDEMENT JURIDIQUE

Aux termes de l'article 96 de la constitution du 11 décembre 1990, « l'Assemblée Nationale vote la loi et consent l'impôt ».

Cette attribution législative constitue l'essentiel des compétences de l'Assemblée Nationale et l'exercice de cette prérogative révèle le lien privilégié de collaboration entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif étant donné que l'exécutif a besoin des lois pour mettre en application sa politique de développement. Les articles 98 et 99 de cette constitution délimitent le domaine de la loi à partir d'une longue énumération limitative des objets sur lesquels peuvent porter les normes votées par l'Assemblée Nationale. L'article 99 complète la liste des matières législatives en définissant la loi de finances, la loi de règlement et de programme. Il est à noter que les articles 98 et 99 ne constituent pas à eux seuls toutes les sources constitutionnelles de la compétence législative de l'Assemblée Nationale. Elle est également compétente pour préciser et compléter les dispositions constitutionnelles par des lois organiques selon l'article 97. Elle peut aussi régler les questions relatives à l'électorat d'après l'article 6 de la constitution.

B - L'INITIATIVE DES LOIS

L'initiative des lois appartient concurremment au Président de la République et aux membres de l'Assemblée nationale c'est-à-dire aux députés. Les initiatives du gouvernement prennent le nom de « projets de loi » et celle des députés de « propositions de loi ».Ces projets et propositions de loi sont inscrits et numérotés dans l'ordre de leur arrivée, sur un rôle général portant mention de la suite qui leur a été donnée.

PARAGRAPHE 2 : LE CONTROLE DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT

La constitution du 11 décembre 1990 donne à l'Assemblée Nationale non seulement le pouvoir de voter des lois, mais aussi celui de contrôler l'action du gouvernement qui a le devoir d'expliquer ou de justifier son action devant les députés.

Cette prérogative du Parlement s'exerce soit par des questions orales, des questions d'actualité, soit par des questions écrites ou par l'interpellation du gouvernement.

A- LES QUESTIONS ORALES ET LES QUESTIONS D'ACTUALITÉ

Elles sont posées par un député au gouvernement, soit sur sa politique générale, soit sur les dossiers ou affaires relevant d'un département ministériel donné.

Les questions peuvent être posées sous forme de question orale avec ou sans débat conformément aux dispositions de l'article 113 de la constitution. Tout député qui désire poser une question orale en remet les textes au Président du Parlement qui le notifie au gouvernement.

La question orale avec débat est appelée par le Président de l'institution parlementaire qui peut fixer le temps de parole imparti à son auteur. Le Ministre compétent y répond. Il peut différer cette réponse en annonçant pour l'un des deux prochains jours de séance plénière une communication du gouvernement avec débat sur le même sujet. Cette annonce interrompt le débat sur la question. La communication du gouvernement est inscrite d'office en tête de l'ordre du jour de la séance choisie par celui-ci.

Elles sont déposées au Président de l'Assemblée deux heures au plus tard avant l'heure fixée par le bureau pour la conférence des présidents. Ces questions sont libellées souverainement ; le bureau décide après consultation de la conférence des présidents, en fonction de leur caractère d'actualité et d'intérêt général, d'inscrire la question à l'ordre du jour de la prochaine séance réservée aux questions orales.

B - LES QUESTIONS ÉCRITES ET L'INTERPELLATION DU GOUVERNEMENT

Le député a la possibilité de poser une question écrite à un Ministre de la République. Il suffit qu'il en remette le texte au Président de l'Assemblée qui le transmet au Chef de l'Etat dans les huit jours. Cette question doit être sommairement rédigée et ne contenir aucune imputation d'ordre personnel ou à l'égard de tiers nommément désignés. Les questions écrites sont inscrites sur des rôles spéciaux au fur et à mesure de leur dépôt. Toute question écrite peut être transformée en question orale. Quant aux questions d'ordre particulier ou personnel, elles doivent être traitées par correspondance ou contact direct entre le député en question et les Ministres intéressés.

Les Ministres sont tenus de répondre dans un délai de trente (30) jours à compter de leur transmission. Dans ce délai, les Ministres ont toutefois la faculté de demander à titre exceptionnel, pour rassembler les éléments de réponse, un délai supplémentaire qui ne peut pas excéder trente (30) jours.

Les réponses des Ministres aux questions écrites sont publiées au journal officiel.

Aux termes des articles 71 et 113 de la constitution du 11 décembre 1990, le Président de la République ou tout membre de son gouvernement peut, dans l'exercice de ses fonctions gouvernementales, être interpellé par l'Assemblée Nationale. Toute question écrite ou orale à laquelle il n'a pas été répondu dans le délai d'un mois peut faire également l'objet d'une interpellation dans les conditions prévues par la constitution.

Les demandes d'interpellation dûment motivées et signées par dix (10) députés au moins sont déposées sur le bureau de l'Assemblée en séance publique. Dès le dépôt, aucune signature ne peut être retirée.

Ces demandes sont examinées par le bureau selon la procédure des questions urgentes pour leur inscription à l'ordre du jour. La décision d'interpeller le gouvernement est prise à la majorité simple des députés présents. Le Président de l'Assemblée transmet alors, s'il y a lieu, l'interpellation au Président de la République dans les huit jours. Ce dernier dispose à compter de ce jour, trente (30) jours pour répondre à cette interpellation par lui-même ou par l'intermédiaire de l'un de ses Ministres qu'il délègue spécialement devant l'Assemblée Nationale.

SECTION 2 : ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DE L'ASSEMBLEE NATIONALE

L'Assemblée Nationale, selon l'article 89 de la constitution du 11 décembre 1990 est compétente pour déterminer dans son règlement intérieur sa composition, ses règles de fonctionnement ainsi que le pouvoir et les prérogatives de son Président.

L'actuelle Assemblée Nationale est constituée d'un bureau, d'une conférence des Présidents des groupes parlementaires, des commissions permanentes et d'une plénière.

PARAGRAPHE 1 : ORGANISATION DE L'ASSEMBLEE NATIONALE

A - BUREAU DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET LA CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS

Suivant l'article 82 alinéa 1^er de la constitution du 11 décembre 1990, l'Assemblée Nationale est dirigée par un Président aidé d'un bureau. Ils sont élus pour la durée de la législature. A chaque renouvellement du Parlement du fait de l'expiration de son mandat, les nouveaux élus sont convoqués en vertu de l'article 3 de son règlement intérieur par le Doyen d'âge. La 1^ère séance est présidée par celui-ci assisté des deux plus jeunes députés qui jouent le rôle de secrétaire jusqu'à l'élection du bureau. Le bureau de l'actuelle législature est constitué d'un Président assisté de deux Vice-présidents, de deux Questeurs et de deux Secrétaires parlementaires. Ce bureau se réunit une fois par semaine pendant les sessions et une fois par mois hors session ; il peut également se réunir toutes les fois que les conditions l'exigent, sur convocation de son Président ou à la demande de la majorité simple de ses membres. Il organise les travaux de l'Assemblée nationale et des commissions.

§ L'ordre du jour de chaque session, sur proposition de son Président après consultation de la conférence des Présidents

§ La durée des interventions, la limitation du nombre des orateurs, leur répartition entre différents groupes et le temps de parole attribué à chacun d'eux

La Conférence des Présidents est composée du Président de l'Assemblée Nationale qui en est le Président, des autres membres du bureau de l'Assemblée Nationale, des Présidents des commissions permanentes et des Présidents des groupes parlementaires.

La conférence des Présidents est un organe de concertation et de consultation ; elle émet son avis sur l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée Nationale au début de chaque session ou en cas de nécessité^2(*).

B - LES GROUPES PARLEMENTAIRES ET L'ASSEMBLÉE PLÉNIÈRE

Selon l'article 24 du règlement intérieur de l'Assemblée Nationale, les députés peuvent s'organiser en groupes parlementaires par affinité politique. Le groupe ne peut légalement exister que s'il est constitué d'au moins 10% de l'effectif total des députés^3(*) . Un député ne peut faire partie que d'un seul groupe. Tout député n'appartenant à aucun groupe parlementaire est dit « non inscrit ». La liste des membres du groupe précise le nom du Président de ce groupe. Cette liste est remise au Président de l'Assemblée Nationale si le groupe ne peut se constituer avec le nombre préfixé, elle peut se former avec des membres apparents. La constitution d'un groupe parlementaire s'accompagne d'une déclaration qui indique clairement l'orientation politique du groupe. Les groupes proposent des candidatures aux organes de l'Assemblée, suivant la politique gouvernementale et décident de l'attitude que leurs membres adopteront dans les commissions ou en séance publique. Par la voix de leur Président, ils participent à la Conférence des présidents qui établit l'ordre du jour et organise les débats. Les Présidents des groupes parlementaires ont des attributions spécifiques dans le fonctionnement de l'Assemblée nationale : ils peuvent demander un scrutin public, une suspension, la création d'une commission spéciale.

Ainsi, aux termes de l'article 89 alinéas 2 de la constitution béninoise, l'Assemblée Nationale détermine son propre règlement intérieur, le nombre, le mode de désignation, la composition, le rôle et la compétence de ses commissions permanentes. L'article 31 du règlement intérieur de l'Assemblée Nationale interdit aux membres du bureau de faire partie d'une commission mais l'obligation est faite aux autres députés de s'inscrire dans l'une quelconque des commissions permanentes. Suivant l'article 29 du règlement intérieur, l'Assemblée Nationale comprend cinq (5) commissions permanentes à savoir :

§ La commission de l'Education, de la culture, de l'emploi et des affaires sociales

§ La commission des relations extérieures, de la coopération au développement, de la défense et de la sécurité.

Ces commissions sont formées au début de chaque législature suivant le principe de la représentation proportionnelle des groupes parlementaires. Le règlement intérieur de l'Assemblée Nationale ne prévoit pas le renouvellement annuel des commissions comme cela se fait en France.

Chaque commission est dotée d'un bureau composé d'un Président, un Vice-président, deux rapporteurs et deux secrétaires. Chaque poste est pourvu dans les mêmes conditions que celui du bureau de l'Assemblée Nationale, c'est-à-dire en se forçant de respecter la configuration politique du groupe. Ces commissions ne peuvent pas siéger en même temps que l'Assemblée plénière sauf en cas d'urgence. La présence aux réunions des commissions est obligatoire. Les débats ne sont pas publics.

L'Assemblée Nationale peut constituer par ailleurs des commissions spéciales et temporaires qui cessent d'exister de plein droit lorsque les projets ou propositions qui ont motivé leur création ont été adoptés, rejetés ou retirés ; c'est le cas par exemple de la commission créée par décision n°2006-030/PT/AN du 9 octobre 2006 chargée de l'enquête relative à la gestion de l'ex-complexe cimentier d'Onigbolo par SCB-LAFARGE.

Les projets et propositions de lois ou de résolution discutés en commission parviennent à l'Assemblée plénière qui adopte, amende ou rejette le texte. L'Assemblée plénière, organe de décision est le lieu où se trouvent indistinctement tous les députés de l'Assemblée Nationale qui ne siègent pas en permanence dans les commissions. Ils se réunissent de plein droit en deux sessions ordinaires par an. La 1^ère session s'ouvre dans le courant de la 1^ère quinzaine du mois d'avril, la 2^nde s'ouvre dans le cours de la deuxième quinzaine du mois d'octobre. Chacune des sessions ne peut dépasser trois mois. Lorsque l'actualité politique ou les décisions en instance le justifient, l'Assemblée Nationale est convoquée en session extraordinaire par son président sur ordre du jour déterminé à la demande du Président de la République ou à la demande de la majorité absolue des députés sur la base de l'article 88 de la constitution. La durée d'une session extraordinaire ne peut excéder quinze jours. L'Assemblée Nationale se sépare aussitôt l'ordre du jour épuisé. La constitution prévoit la réunion de l'Assemblée Nationale en session extraordinaire de plein droit.

En effet, l'article 68 alinéas 3 de la constitution du 11 février 1990 l'impose lorsque le Président décide de recourir au pouvoir exceptionnel de manière à permettre aux députés d'adopter par application de l'article 69 la loi qui fixe le délai aux termes duquel, le Chef de l'Etat ne peut plus prendre des mesures exceptionnelles. Par combinaison des articles 83 alinéa 1^er de la constitution du 11 décembre 1990 et 16-1 du règlement intérieur de l'Assemblée Nationale, celle - ci peut se réunir de plein droit également en session extraordinaire sur convocation de son 1^er Vice - Président pour pourvoir à la Présidence vacante dans les huit jours de la vacance.

PARAGRAPHE 2 : FONCTIONNEMENT DE L'ASSEMBLEE NATIONALE

Le parlement béninois se réunit de plein droit en deux sessions ordinaires par an qui, ne peuvent pas excéder chacune trois mois. La 1^ère session s'ouvre au cours de la première quinzaine du mois d'avril et la 2^ème session au cours de la seconde quinzaine du mois d'octobre. Il peut également se réunit en session extraordinaire sur initiative du Président de la République ou à la demande de la majorité absolue des députés. Le vote des lois et le contrôle de l'action du gouvernement constituent l'essentiel des prérogatives de l'Assemblée Nationale.

A - LE VOTE DES LOIS

Comme nous l'avons rappelé plus haut, l'initiative des lois appartient concurremment au Président de la République et aux députés.

Les initiatives venant du Gouvernement sont appelées « projets de loi », celles qui proviennent des députés sont dénommées « propositions de loi ».Le dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale de ces textes de loi est annoncé sans délai en séance publique par le Président de l'institution parlementaire. L'irrecevabilité de ces textes est prononcée d'office par le Président de l'Assemblée ou à la demande du Président de la République.

Les propositions de loi, les projets de loi et propositions de résolution sont, après l'annonce de leur dépôt, renvoyés à l'examen de la Commission compétente ou d'une commission spéciale et temporaire du Parlement. Ces propositions de loi et de résolution sont transmises au gouvernement dans les 48 heures suivant l'annonce de leur dépôt.

Le Président de l'Assemblée Nationale saisit la commission permanente compétente ou la commission spéciale et temporaire désignée à cet effet de tout projet ou proposition de loi ou résolution déposés sur son bureau. La commission peut alors demander à écouter les auteurs du texte et parfois des personnes ressources en vue de recueillir les explications nécessaires. Elle examine ensuite le texte, article par article et propose des amendements.

Le rapporteur rédige au nom de la commission un rapport qui est mis à la disposition de tous les parlementaires après adoption par la commission.

Après adoption en commission, ces textes sont inscrits sur proposition du Président du Parlement après avis de la conférence des Présidents, sur l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale.

Les discussions en séance publique s'engagent sur la base du texte proposé par la commission, suivi d'une intervention du Ministre compétent. Le débat s'ouvre en général par lecture du rapport de la commission compétente saisie du dossier. Après la clôture des discussions, le texte dans son ensemble est mis aux voix.

Lorsque les différents articles ont été successivement examinés et mis aux voix, l'Assemblée Nationale vote l'ensemble du projet ou de la proposition. Les votes s'effectuent normalement à main levée et en cas de doute par assis et levée. Elle est ensuite transmise au Chef de l'Etat pour promulgation dans les 48heures ayant suivi son adoption. Ce délai est réduit à 24 heures en cas d'urgence. Le Président de la République peut, avant expiration de ce délai, demander une seconde lecture.

B - LE CONTRÔLE DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT

La Représentation Nationale dispose également de la possibilité de créer des commissions parlementaires d'information ou des commissions d'enquête et de contrôle.

La création d'une telle commission résulte d'un vote d'une proposition de résolution déposée, affectée à la commission permanente compétente qui l'examine. Cette proposition doit déterminer avec précision, soit les faits qui donnent lieu à l'enquête, soit les services publics ou les entreprises publiques ou semi-publiques dont la commission d'enquête doit examiner la gestion. Ces différentes commissions ne peuvent pas être constituées de plus de dix (10) députés.

Il est à noter pour terminer que les députés à l'Assemblée Nationale sont soutenus dans leurs tâches par un Secrétariat général placé sous la Responsabilité d'un Secrétaire Général nommé par le Président de l'Institution parmi les fonctionnaires de la catégorie A échelle 1. Il est assisté par un adjoint nommé dans les mêmes conditions.

Ce secrétariat Général comprend deux (02) directions : la direction des services législatifs et la direction de la questure.

La direction des services législatifs est dirigée par un Directeur nommé par le Président de l'Assemblée Nationale parmi les cadres A1 placé sous l'autorité du Secrétaire général ; elle est subdivisée en quatre (04) services à savoir :

· Le Service des séances et des questions de la transcription et de la rédaction

· Le Service des commissions, des réunions du bureau et de la conférence des présidents

La Direction de la questure est pour ce qui la concerne, placée sous la Direction d'un cadre A1 nommé aussi par le Président de l'Assemblée. Elle est divisée en six (06) services:

DEUXIÈME PARTIE : PROCÉDURE D'EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES ET L'ÉTENDUE DU POUVOIR DE CONTRÔLE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE.

Après le vote de la loi de finances par le Parlement et sa promulgation par le Président de la République, commence la phase de l'exécution. Cette exécution répond à certaines règles.

Dans cette deuxième partie de l'étude, nous apporterons des réponses à ces différentes interrogations.

Nous aborderons également les procédures budgétaires et les innovations apportées par la réforme de l'an 2000.

CHAPITRE 1 : L'EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES

L'exécution de la loi de finances se fait essentiellement au moyen de deux procédures à savoir la procédure normale et la procédure exceptionnelle. Mais ces procédures ont fait l'objet de réformes^4(*) visant à corriger les carences observées dans la chaîne de la dépense à travers des innovations introduites. C'est pourquoi avant d'en arriver à la description des procédures d'exécution de la loi de finances, il serait nécessaire de porter notre attention sur les insuffisances ci-dessus évoquées de même que les innovations apportées.

Toutefois, on ne saurait parler de l'exécution de la loi de finances sans avoir une idée de la notion de budget et des règles qui concourent à son exécution. D'où:

SECTION1 : NOTION DU BUDGET ET DE LA LOI DE FINANCES

La notion de budget et de la loi de finances a évolué dans le temps et d'autres notions nouvelles telles, les budgets programmes, sont apparues. L'exécution de la loi de finances obéit par ailleurs à des règles précises.

PARAGRAPHE 1 : BUDGET ET LOI DE FINANCES

La notion du budget est évoquée dans plusieurs législations. Nous avons entre autres les législations européennes et les législations sous régionales.

A - APPROCHE DES LÉGISLATIONS EUROPÉENNES

Pendant longtemps, le budget et la loi de finances ont eu une signification très proche. La loi de finances annuelle était la loi qui consentait les recettes et les dépenses publiques, lesquelles formaient le budget général de l'Etat (art . 2- ordonnance du 31 mai 1838 et art.30 du décret impérial du 31 mai 1862 portant règlement général sur la comptabilité publique).A partir de 1956, une distinction est opérée entre le budget de l'Etat qui « prévoit et autorise en la forme législative les charges et les ressources de l'Etat »^5(*) et la loi de finances qui contient le budget mais de plus « traduit les objectifs économiques et financiers du Gouvernement » (art.1 décret du 19 juin 1956). La dissociation sera encore plus accentuée dans l'Ordonnance de 2 janvier 1959 relative aux lois de finances qui innovent sur trois points :

· elle consacre le caractère de loi de finances non seulement à la loi de finances de l'année mais également aux lois de finances rectificatives, et à la loi de règlement ;

· elle accentue le lien entre l'action financière et l'action économique de l'Etat puisque « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent » (art.1, alinéa 1 Ord. du 02/01/1959);

· elle limite le budget à son aspect comptable et descriptif, c'est en effet « l'ensemble des comptes qui décrivent pour l'année civile toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l'Etat » (art. 16 Alinéa 1 Ord. De 1959). Les ressources et les charges permanentes étant énumérées dans les art.3 et 6, il s'ensuit que le budget ne décrit pas les opérations de trésorerie.

La loi organique béninoise est inspirée de la loi française. Ainsi, l'article 1^er de la loi Organique 86-21 relative aux lois de finances stipule que : « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent ».

Mais quelle est la position des textes de l'UEMOA en matière de finances publiques ?

B - APPROCHE DES LÉGISLATIONS DE L'UEMOA

La Directive n° 5/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1996 relative aux lois de finances, en son article 2 règle la question en énonçant que : « Les lois de finances déterminent la nature, le montant, et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent »

La notion du budget est donnée par l'article 17 de la Directive n° 5/97 en ces termes : « le budget est constitué par l'ensemble des comptes qui décrivent, pour une année civile, toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l'Etat »^6(*).

En ce qui concerne l'article 4, il énumère les lois qui ont un caractère de lois de finances : il s'agit de « la loi de finances de l'année, les lois de finances rectificatives et de la loi de règlement » ; avant de préciser à l'alinéa 2 que « la loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat ».

Somme toute, la loi de finances apparaît comme une loi particulière soumise en ce qui concerne sa préparation, son vote et son exécution à une procédure spéciale déterminée par la loi organique. L'organisation interne de la loi de finances permet de différencier les dispositions relatives au budget général de l'Etat, celles relatives aux budgets annexes et celles relatives aux comptes spéciaux du Trésor.

En définitive, la loi de finances peut comprendre en dehors du Budget Général de l'Etat, d'autres dispositions telles que celles relatives au statut de la fonction publique, aux modalités de passation de marchés publics, à l'octroi des subventions et secours publics et au fonctionnement des services publics.

Concernant plus particulièrement le Budget, il est extrait de la loi de finances assorti des décrets de répartitions et apparaît comme un tableau comptable récapitulatif des prévisions et autorisations de recettes et de dépenses contenues dans la loi de finances.

PARAGRAPHE 2 : LE BUDGET - PROGRAMME ET LES REGLES D'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

Dans ce paragraphe, il sera question du budget -programme et des règles d'exécution de la loi de finances.

A- LE BUDGET - PROGRAMME

Le Bénin s'est engagé dans un important programme de réforme des finances publiques et de la modernisation de la gestion budgétaire, soutenu par un crédit connu sous le nom « Public Expenditure Reforme and Ajustement Credit ». Ce programme vise à accroître l'utilisation stratégique, efficiente et juste de toutes les ressources publiques dans le but d'inciter la croissance et d'améliorer le cadre de vie.

La mutation fondamentale par rapport au système d'aide, est de faire passer toutes les assistances extérieures par le Budget de l'Etat. Ainsi, les décisions et les décaissements d'aides sont incorporés au cycle budgétaire national. Ce budget est alors fusionné et adopte une approche-programme et vise à l'efficience de l'allocation des ressources et à l'efficacité opérationnelle.

L'approche programme permet de choisir des programmes, de mettre en relation dans un programme pluriannuel des objectifs, des moyens, et des réalisations qui procurent une certaine utilité. Le programme constitue un ensemble d'actions coordonnées dans le temps et l'espace, destinées à réaliser un objectif donné. Il s'agit d'une conception du budget basée sur les résultats plutôt que sur les besoins. Le budget est conçu pour être un budget unifié c'est-à-dire un budget qui met en présence toutes les natures de dépenses du programme, dépenses de personnel, achat de biens et services, formation brute de capital fixe en face de l'ensemble des ressources prévisibles, qu'elles soient intérieures ou extérieures.

L'ensemble des programmes d'un ministère constitue la structure des programmes et chaque ministère élu au PERAC est dénommé ministère sectoriel ou ministère PERAC. A titre d'exemple, nous pouvons citer : le MEMP, MSP, MAEP.

B-RÈGLES D'EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES

Après le vote de la loi de finances par l'Assemblée Nationale et sa promulgation par le Président de la République, elle devient applicable. Le Ministre en charge des Finances procède à la notification des crédits aux Ministères et Institutions de la République. Ces derniers peuvent dès lors commencer par exécuter leur budget. Il nous paraît essentiel de rappeler ici les règles qui président à cette exécution budgétaire, en matière des dépenses. Parmi ces règles budgétaires nous pouvons rappeler celles qui suivent :

Règle capitale du droit budgétaire, l'universalité implique le rassemblement en une seule masse, l'ensemble des recettes publiques sur laquelle doit s'imputer l'ensemble des dépenses publiques.

Il consiste à inscrire dans le budget l'ensemble des recettes publiques et l'ensemble des crédits en deux blocs distincts, sans qu'aucun lien particulier ne soit établi entre les recettes et les dépenses.

Le principe de l'universalité est énoncé à l'article 19 de la Directive n° 5/97 en ces termes : « il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique intitulé Budget Général ».

En application de ce principe de l'universalité, les dépenses non programmées lors de l'élaboration de la loi de finances ne peuvent être financées en cours de gestion.

Selon ce principe, les crédits votés doivent être largement ventilés, correctement repartis selon leur nature et leur destination (de section à article en passant par chapitre). Dans ce cadre, les crédits ouverts au Budget Général de l'Etat sont spécialisés par nature qu'il convient de respecter rigoureusement. Ainsi par exemple, les crédits ouverts pour les dépenses relatives aux achats de biens et services ne peuvent pas être utilisés pour effectuer des dépenses de personnel. Le principe d'une périodicité annuelle a été retenu pour l'élaboration de tous les budgets publics. Ainsi l'article 16 de la loi organique 86-21 du 26/09/1986 relative aux lois de finances prévoit que « le budget est constitué par l'ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l'Etat »^7(*)

En raison de l'étendue du processus financier entre une décision et son exécution, il est difficile d'imposer une date pour la clôture des comptes. C'est la raison pour laquelle l'exécution comptable des budgets publics peut s'effectuer soit selon la règle dite de la gestion soit selon la règle dite de l'exercice. Pour le système de la gestion, on ne rattache au budget annuel que les opérations effectivement payées ou encaissées, avant le 31 décembre de l'année considérée.

En ce qui concerne le système de l'exercice, les opérations exécutées sont reliées à l'exercice budgétaire pour lequel elles ont été autorisées.

Au Bénin, c'est le système de gestion qui est en vigueur. Il consiste à imputer aux crédits de l'année courante les dépenses nées au cours de la gestion concernée, de même que les dépenses engagées les années antérieures et qui n'ont pu être liquidées et ordonnancées avant la clôture des opérations budgétaires.

SECTION 2 : PROCEDURES BUDGETAIRES ET LES INSUFFISANCES DE LA CHAINE DE DEPENSE.

Le fonctionnement de la chaîne d'exécution budgétaire a fait transparaitre certaines insuffisances que la réforme de 2000 entend corriger en introduisant quelques innovations.

Après avoir abordé ces insuffisances et les innovations apportées par la réforme de l'an 2000, nous nous évertuerons à exposer les procédures d'exécution du budget telles qu'elles se présentent actuellement.

PARAGRAPHE1 : LES INSUFFISANCES DE LA CHAINE DES DEPENSES ET LES INNOVATIONS APPORTEES PAR LA REFORME DE L'AN 2000

Il sera question ici de revenir sommairement sur les carences de la procédure d'exécution de la dépense et les innovations que la réforme de l'an 2000 compte apporter en vue de rendre l'exécution du Budget Général de l'Etat plus efficace.

A -LES INSUFFISANCES DE LA CHAÎNE DES DÉPENSES

Plusieurs insuffisances ont été constatées dans le processus d'exécution des dépenses publiques bien avant l'an 2000.

Bien avant l'an 2000, tous les travaux rattachés au circuit financier étaient réalisés manuellement. Ainsi les différentes étapes de l'exécution de la dépense publique à savoir l'engagement, la liquidation et l'ordonnancement sont réalisés à la main. Ce qui n'assure pas une célérité et une efficacité à ce processus. Le résultat est que soit les mandats sont mal remplis, soit sous l'effet de la fatigue, des erreurs d'inattention sont faites.

En effet, l'ensemble des dépenses publiques passent par le Ministère des Finances. Ainsi les bureaux des services financiers sont débordés par des dossiers des dépenses avec des risques de pertes de certains dossiers. Les responsables financiers des ministères dépensiers investissent tous les jours les bureaux de la Direction Générale du Budget et du Trésor public pour suivre l'évolution de leurs dossiers. Cette situation entraîne des pertes de temps et influence négativement le rendement de ces derniers.

Il est très pénible de trouver au niveau de l'Administration Centrale des Finances des données statistiques sur la situation des opérations budgétaires exécutées par l'Ordonnateur. Les experts ou les chercheurs ont été souvent découragés lorsqu'il s'agit d'obtenir rapidement des informations fiables sur le niveau d'exécution du Budget Général de l'Etat. Cette situation s'explique par le fait que les opérations exécutées au jour le jour sur les divers chapitres budgétaires ne sont pas centralisées au fur et à mesure de la réalisation des dépenses.

En principe, dans une situation de disponibilité de liquidité, le montant total des dépenses engagées et ordonnancées, visées par le Contrôleur Financier et payées par le Comptable, doit être conforme au niveau de chacun des acteurs de la chaîne de dépenses. Mais en réalité, ce n'est pas souvent le cas. Il s'en suit un déficit d'information sur la situation budgétaire de l'Etat en vue des décisions à prendre par les autorités administratives et politiques.

Les contrôles exercés sur les dépenses de l'Etat visent l'interception des irrégularités qui auraient été commises. Ils sont opérés par le Contrôleur Financier et par le Comptable du Trésor.

Le contrôle du comptable du Trésor a pour but de compléter celui exercé par le Contrôleur Financier. Celui - ci a pour mission principale de s'assurer que les opérations de dépense de l'ordonnateur sont exécutées dans le respect des normes établies ; il doit pour ce faire exercer un contrôle rigoureux et minutieux sur les mandats soumis à son visa. Normalement son contrôle ne doit laisser subsister aucune irrégularité. Cet objectif n'est souvent pas atteint, les différents rejets effectués par le comptable assignataire constituent des éléments de preuve que le contrôle financier traîne des insuffisances qu'il faut corriger.

Les crédits budgétaires sont alloués à différents secteurs pour leur permettre de concrétiser les objectifs économiques et sociaux des pouvoirs publics. Dans ce cadre, de nombreux programmes de dépenses sont mis en oeuvre par les services publics. Mais malheureusement, le suivi de l'exécution de ces programmes de dépenses n'est pas fiable. La crédibilité suppose qu'au début, des critères cohérents d'évaluation des dépenses soient déterminés ainsi que la périodicité de leur mise en oeuvre. Mais ce n'est généralement pas le cas. Il s'ensuit un manque de crédibilité dans le suivi de l'exécution des opérations de dépenses publiques entraînant des malversations de toutes sortes.

En outre, l'unicité du budget n'est pas totalement réalisée. Le programme d'investissement public est élaboré et exécuté en marge du Budget Général de l'Etat. Par ailleurs, le rôle des initiateurs des dépenses est mal défini et par conséquent, leurs responsabilités sont diluées.

Au regard de toutes ces insuffisances, la mise en place d'une chaîne budgétaire plus performante s'avère nécessaire en raison des impératifs d'une gestion saine et transparente des ressources de l'Etat.

En conséquence, la réforme permettra de remédier à ces insuffisances et d'alléger les procédures en usage en matière d'exécution de la dépense publique.

Mais qu'en est-il de la nouvelle procédure d'exécution des dépenses publiques découlant de la reforme de 2000

B - LES PARTICULARITÉS DE LA NOUVELLE PROCÉDURE D'EXÉCUTION DES DÉPENSES DE L'ETAT RÉSULTANT DE LA RÉFORME DE L'AN 2000

Il s'agira d'examiner les changements intervenus au niveau de la procédure d'exécution de la dépense et les différents acteurs intervenant dans cette nouvelle procédure.

Aux termes de l'article 1^er du décret 2000-601 ci-dessus évoqué, les grands changements introduits dans la procédure d'exécution de la dépense publique sont au nombre de trois :

Le désir d'impliquer entièrement les ministères sectoriels dans l'exécution des dépenses publiques recommande la déconcentration des tâches tant au niveau de l'engagement qu'à celui de l'ordonnancement.

Ainsi, la fonction d'ordonnateur délégué, naguère assumée exclusivement par le Directeur Général du Budget est désormais transférée aux Responsables Administratifs et Financiers (DA, DRF, DAF, etc.) des ministères sectoriels qui ont désormais la qualité d'ordonnateurs délégués.

En conséquence, les Directeurs de l'Administration ont désormais la double qualité d'administrateur délégué de crédits du budget du ministère concerné et d'ordonnateur délégué par délégation du Ministre chargé des Finances^8(*) (cf. article 9 du décret 2000-601 du 29/11/2000).

A cet égard, ils engagent, liquident, et ordonnancent aussi bien les dépenses de fonctionnement, de transfert et d'investissement de leurs ministères. Ils centralisent les demandes d'engagement des gestionnaires de crédits, engagent l'Etat vis-à-vis des tiers dans la limite des autorisations données. Les fonctions d'administrateur délégué de crédits et d'ordonnateur délégué sont indissociables. Les ordonnateurs délégués des ministères sectoriels sont nommés par décret pris en Conseil des Ministres sur proposition du Ministre concerné.

Au vu du caractère technique de cette mission, il importe qu'elle soit confiée à un cadre ayant le profil de gestionnaire des Finances publiques, et ayant au moins cinq (5) années d'ancienneté et être de la catégorie A. Ils doivent être techniquement compétents, dynamiques, intègres et patriotes.

Ils doivent en outre faire des études supérieures dans l'une des spécialités ci-après :

Il importe toutefois de signaler que le Directeur Général du Budget demeure l'ordonnateur délégué de certaines dépenses non réparties, de certaines dépenses de transferts et des dépenses de la solde des fonctionnaires.

Par ailleurs, au niveau local, les ordonnateurs secondaires sont les Préfets. Dans le cas échéant, les coordonnateurs de projets au niveau local peuvent assumer cette fonction sur décision du Ministre chargé des Finances. En tout état de cause, il convient d'éviter le cumul de la fonction d'ordonnateur délégué et celle de gestionnaire de crédits.

Cette nouveauté aura pour conséquence de responsabiliser chaque Ministre et, par surcroît, d'optimiser le niveau de réalisation des objectifs gouvernementaux assignés à chaque ministère. Les Ministres devront produire au Ministre chargé des Finances en cours d'année des points d'exécution périodiques et en fin de gestion, un compte administratif.

La gestion de la dette doit être conforme aux principes et règles édictées par le décret 2001-039 du 15 février 2001 portant règlement général sur la comptabilité publique qui stipule en son article 8 que « le Ministre chargé des Finances est ordonnateur principal et unique des recettes et des dépenses du budget de l'Etat, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor »^9(*).

Il s'ensuit une conformisation des procédures budgétaires et comptables de l'Etat. Pour ce faire, une redistribution des rôles basés sur le principe de la séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable et celui de gestion budgétaire des emprunts publics et du service de la dette, devrait intervenir entre la CAA, le Contrôleur Financier et le Trésor Public.

Ainsi le Directeur Général de la CAA, en qualité d'ordonnateur délégué, assure la mobilisation des fonds d'emprunts et leur reversement aux guichets du Receveur Général des Finances. Dans le cadre du service de la dette publique, il transmettra les titres de paiement au Receveur des Finances de la Dette pour règlement.

Par ailleurs, il est nommé un délégué du Contrôleur Financier auprès de la CAA chargé de veiller au respect de la réglementation en vigueur en matière d'exécution de la dépense.

Compte tenu du volume croissant des opérations budgétaires et des besoins impératifs d'informations actuelles, la réussite de cette réforme passe par l'automatisation des procédés budgétaires et comptables, et en particulier par la mise en place d'un réseau interconnecté et centralisé permettant le suivi en temps réel des opérations d'engagement, d'ordonnancement et de règlement de la dépense.

Pour atteindre cet objectif, en partenariat avec la Côte d'Ivoire, il a été installé un Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP).

Il permettra d'assurer une gestion automatisée de l'exécution de la dépense et de relier tous les acteurs de la chaîne de dépense en vue d'une meilleure circulation de l'information et d'un suivi efficient de l'exécution budgétaire. La mise en place d'un nouveau circuit de la dépense impose la redéfinition des compétences et des responsabilités de chacun des acteurs de la chaîne de la dépense.

Le décret 2000-601 du 29 novembre 2000 portant réforme des procédures d'exécution du Budget Général de l'Etat, a défini les différents acteurs dans le cadre de l'exécution des dépenses publiques.

Les Gestionnaires de crédits sont les responsables des unités administratives (Directeurs des services ou coordonnateurs de projets). Ils sont au début de la chaîne de dépense.

Ainsi, la nécessité d'assurer l'efficacité de la dépense implique que ces responsables appelés gestionnaires de crédits, soient les initiateurs des dépenses de leurs unités.

A ce titre, ils déterminent eux-mêmes leurs besoins, et déclenchent le processus d'exécution de la dépense en adressant au Directeur de l'Administration ou Directeur des Ressources Financières et du Matériel une demande d'engagement manuscrite pré-imprimée et pré-numérotée accompagnée de trois (3) factures pro forma ou de trois devis reçus de trois (3) fournisseurs différents préalablement inscrits sur un fichier de fournisseurs agréés .

Pour les dépenses en capital, ils élaborent les projets de marché en collaboration avec les services du Directeur de l'Administration ou Directeur des Ressources Financières et du Matériel et en assurent le suivi de leur réalisation.

En ce qui concerne les dépenses de réparation de véhicules, il est fait obligation à tout gestionnaire de crédits, de soumettre, avant toute réparation , les devis de réparation à l'étude et à l'autorisation du Directeur du Garage central Administratif, seul responsable de l'entretien , de la maintenance et de la gestion du parc des véhicules administratifs.

- Reçoit directement du fournisseur ou du prestataire de service la livraison des produits commandés ou des prestations effectuées, appuyée d'un bordereau de livraison ou d'un procès verbal de réception en trois exemplaires. (Toutes livraisons de fournitures ou de matériel dont le montant est supérieur ou égal à cinq cent mille (500 000) de francs CFA doivent se faire en présence du Contrôleur Financier ou son Représentant qui, à cette occasion, vise le bordereau de livraison) ;

Certifie le service fait au dos de la facture présentée en trois exemplaires par le fournisseur ;

- Conserve une copie de la facture certifiée « service fait » et transmet l'ensemble du dossier aux services du Directeur de l'Administration.

Ces responsables ont la double qualité d'administrateur délégué de crédits parce qu'ils reçoivent cette délégation de leur Ministre de tutelle et d'ordonnateur délégué du budget du Ministre concerné par délégation du Ministre en charge des Finances.

Dans cette optique, ils sont autorisés à engager, à liquider et à ordonnancer les dépenses tant en fonctionnement qu'en investissement sous la supervision du Directeur Général du Budget (DGB) et après visa du Contrôleur Financier.

Le Contrôleur Financier a pour fonction de veiller au respect de la réglementation en vigueur en ce qui concerne l'exécution de la dépense.

Il est aidé dans sa fonction par des représentants appelés Délégué du Contrôleur Financier. Ceux - ci le représentent au niveau des ministères et institutions de le République. On les retrouve également au niveau des départements territoriaux où ils exercent leur fonction auprès des Ordonnateurs secondaires. Ils sont nommés par arrêté du Ministre chargé des Finances sur proposition du Contrôleur Financier qui lui-même est nommé en conseil des Ministres par décret sur proposition du Ministre des Finances.

Le Comptable principal unique de l'Etat est Le Receveur Général des Finances. Le Receveur des Finances de la dette placé auprès de la Caisse Autonome d'Amortissement et les Receveurs des Finances départementaux, jouent le rôle de Comptables secondaires. Ils sont chargés autant qu'ils sont, du paiement des dépenses et de leur comptabilisation.

PARAGRAPHE 2 : LES PROCEDURES BUDGETAIRES.

Deux types de procédures ont été retenus pour l'exécution des opérations de dépenses publiques : la procédure normale et la procédure exceptionnelle.

Il convient de signaler ici qu'aux termes du décret 2000-601 du 30 novembre 2000 portant réforme des procédures d'exécution du budget général de l'Etat, la procédure normale et la procédure exceptionnelle sont mise en oeuvre à l'aide d'un système informatique (SIGFIP).

A- LA PROCÉDURE NORMALE

Cette procédure s'applique généralement aux dépenses de l'Etat et comprend quatre phases : l'engagement, la liquidation, l'ordonnancement et le paiement.

L'engagement est l'acte initial de la procédure d'exécution de la dépense publique ; c'est la décision prise par l'autorité qui a qualité, à cet effet, de prélever une partie des crédits budgétaires en accomplissant un acte qui entraîne une dette à la charge de l'Etat.

· L'engagement juridique : c'est « l'acte par lequel l'organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge »^10(*) (cf. article 62 du décret n°2001-039 du février 2001, portant règle générale sur la comptabilité publique). Il peut s'agir de passation d'une commande ou de la nomination d'un fonctionnaire ;

· L'engagement comptable : c'est l'affectation des crédits budgétaires à la réalisation de la dépense qui résulte de l'engagement juridique.

Dans la pratique, l'engagement procède d'une succession d'opérations effectuées par des agents publics administratifs que sont les gestionnaires de crédits, l'ordonnateur et le Contrôleur Financier.

Le gestionnaire de crédits initie la dépense en exprimant des besoins à travers une demande d'engagement accompagnée de trois factures pro forma ou trois devis de fournisseurs différents qu'il adresse au Directeur de l'Administration.

Le Directeur de l'Administration centralise les demandes d'engagement des gestionnaires de crédits de son ministère, étudie et choisit l'une des trois factures ou devis, fait saisir les données par son Agent, vérifie les données saisies, valide et édite la fiche d'engagement de même que l'original du bon de commande et transmet le dossier au Délégué du Contrôle Financier de son ministère.

Le Délégué du Contrôle Financier(DCF) étudie le dossier, valide, diffère ou rejette le dossier selon le cas. Dans l'un ou l'autre des cas, le dossier est transmis au Directeur de l'Administration (DA). Celui - ci contresigne le bon de commande visé par le DCF et le notifie au fournisseur qui s'exécute en livrant la commande au gestionnaire de crédits ou à son Délégué.

Le gestionnaire de crédits réceptionne la commande, procède à la certification des factures et transmet le dossier au DA.

Quant à la liquidation, elle a pour objet la vérification de la réalité de la dette et l'arrêt du montant de cette dépense. Elle ne peut être faite qu'au vu des titres et pièces offrant la preuve des droits acquis par le créancier. Elle se décompose en deux opérations distinctes :

· Vérification de la dette de l'Etat consécutive à l'engagement (constatation du service fait)

· La liquidation proprement dite qui consiste à déterminer de façon précise par un calcul, au vu des pièces justificatives, le montant de cette dette et à vérifier qu'elle est bien exigible (bordereau de livraison, le procès verbal de la réception, signature des personnes habilitées, certification du service fait, etc.)

Pour le faire, le Directeur de l'Administration appose le cachet « liquidation » et signe au verso des factures (pièces justificatives) après avoir vérifié les calculs. Il édite le mandat de paiement qu'il transmet, accompagné des pièces justificatives au Contrôleur Financier ou son Délégué. Ce dernier effectue les contrôles réglementaires, vise le mandat, diffère son visa ou rejette, transmet par bordereau le dossier au DA.

L'ordonnancement est l'acte administratif par lequel, conformément aux résultats de la liquidation, l'ordre est donné au comptable public de payer la dette de l'Etat^11(*) (cf. article 65 du décret n°2001-039 du 15 février 2001). Ainsi la dépense ayant été engagée, la dette de l'Etat reconnue et son montant déterminé, il reste à décider que le créancier pourra percevoir les sommes qui lui sont dues. C'est le but de l'ordonnancement qui se traduit par l'ordre donné au comptable public par un fonctionnaire compétent, l'ordonnateur, d'effectuer le règlement de la dépense.

Cette opération se traduit par le contrôle des calculs et les différentes mentions portées sur les mandats et pièces justificatives que l'Ordonnateur signe et transmet au Trésor Public accompagnés d'un bordereau d'émission.

Quant au paiement, il intervient suite à l'envoi au comptable public des mandats de paiement appuyés des pièces justificatives. Cet envoi est assuré par un bordereau de transmission des mandats de paiement.

Le mandat reçu est pris en charge ; après les contrôles d'usage, il est mis en paiement et la dépense est réglée à vue par chèque Trésor, par virement ou par transfert.

- la vérification de la présence physique des titres énumérés sur le bordereau de transmission ;

Après tous ces contrôles, le comptable public procède au paiement matériel de la dette.

Lorsque les contrôles sont concluants, le responsable du service édite les titres de règlement (bon de caisse, avis de crédit) ainsi que les bordereaux de règlement par mode de paiement. Nous distinguons :

- et le bordereau des autres modes de règlement (règlement par chèque sur le Trésor Public).

Le Comptable signe ensuite les documents, édite et transmet à la structure chargée du paiement de la dépense.

Enfin, les différentes écritures comptables liées à l'opération sont transcrites au journal au vu des documents comptables confectionnés.

Les mandats de paiement et les pièces justificatives sont archivés pour une durée de dix ans au moins en vertu de la prescription décennale d'une part et en vue de faciliter les éventuelles opérations de vérification d'autre part.

L'exécution des dépenses relatives au budget de l'Etat ne se réalise pas uniquement selon la procédure normale. Lorsque les circonstances l'exigent et dans des cas d'urgence, la nécessité s'impose de déroger à la procédure normale, d'où la procédure exceptionnelle.

B - LA PROCÉDURE EXCEPTIONNELLE

La procédure exceptionnelle permet d'exécuter certaines dépenses(1) par la procédure de paiement sans ordonnancement préalable (2) ou par la procédure « engagement - ordonnancement ».

Ces dépenses sont précisées par arrêté n° 126/MEF/DC/CTF du 30 décembre 1997 du Ministre chargé des Finances.

La procédure peut être utilisée pour les catégories de dépenses suivantes^12(*) :

§ les dépenses urgentes exécutées par voie d'ordre de paiement (les évacuations sanitaires par exemple) ;

§ les dépenses de transferts appuyées d'une décision de mandatement (subvention, ristournes, etc.) ;

§ les dépenses dont les pièces justificatives sont disponibles immédiatement ;

§ les délégations de crédits à l'intérieur ou à l'extérieur du territoire ;

§ toutes dépenses dont le Ministre chargé des Finances juge le paiement par procédure exceptionnelle.

Il s'agit essentiellement des dépenses relatives aux salaires et celles exécutées par émission d'ordre de paiement.

Les salaires sont des dépenses récurrentes payées sans ordonnancement préalable. Elles font l'objet d'édition au moyen d'un état sur la base des données fournies par le Directeur Général du Budget de l'Etat et relatives à la situation de solde des Agents de l'Etat.

Dans le cas d'espèce, les dépenses concernées sont entre autres la mise en place de la première avance aux régisseurs et les dépenses urgentes payées par OP et qui requièrent l'observation de la célérité au moment de leur exécution.

L'exécution de ces dépenses fait intervenir les mêmes acteurs que dans la procédure normale dans des conditions bien déterminées.

En effet, le gestionnaire de crédit envoie au Directeur de l'Administration une lettre d'appel de fonds précisant l'objet de la dépense, l'imputation budgétaire, le bénéficiaire et le compte de ce dernier appuyée d'une demande d'engagement et des pièces justificatives au besoin (marché, contrat ou toutes autres pièces appropriées)

Le DA, après vérification édite l'ordre de paiement en trois exemplaires. Il édite ensuite le bordereau de transmission qui accompagne l'original de l'ordre de paiement et les deux autres copies ainsi que la demande d'engagement qui sont adressés au Contrôleur Financier. A la réception du dossier, le CF procède aux contrôles de son ressort tels que décrits dans la procédure normale.

Dès réception des fonds, toutes les opérations de dépenses doivent s'opérer au vu des bons de commande, contrats, marchés établis hors SIGFIP et soumis au visa du Contrôleur Financier. Il en est de même pour les contrats de marché ou de service.

Les dépenses exécutées par ordre de paiement doivent faire l'objet de régularisation selon la procédure suivante :

Les justificatives de l'ordre de paiement doivent être produites dans un délai de deux (02) mois au plus par le bénéficiaire des fonds et déposées au Directeur de l'Administration.

Dès réception des pièces justificatives, le Directeur de l'Administration après contrôle de la régularité et leur concordance par rapport au montant total porté par l'ordre de paiement, édite un mandat de régularisation portant les mêmes chapitres budgétaires que l'ordre de paiement précédemment émis consacrant ainsi la consommation des crédits et dont le montant est le même que celui de cet ordre de paiement.

Le Comptable principal de l'Etat prend le dossier en charge, effectue les contrôles réglementaires en vigueur. Lorsque ces contrôles sont concluants, il appose le cachet « vu bon à payer » sur le mandat de régularisation matérialisant ainsi le paiement juridique de la dépense.

Dès lors, le mandat de régularisation se substitue à cet ordre de paiement et la dépense devient définitive.

Il est à noter que le mandat de régularisation n'entraîne jamais un décaissement matériel de fonds par le Comptable public.

CHAPITRE 2 : L'ETENDUE DU POUVOIR DE CONTROLE DE L'ASSEMBLEE NATIONALE

L'autorité délibérante possède sur le plan juridique d'importants pouvoirs afin de contrôler l'exécution du budget et d'arrêter les comptes qui lui sont présentés en fin d'exercice par l'exécutif.

L'Assemblée Nationale a par ailleurs compétence pour contrôler non seulement les opérations financières de l'Etat mais aussi l'ensemble des Finances publiques.

Dans ce chapitre, nous aborderons les différents contrôles exercés par l'Assemblée Nationale, nous relèverons ensuite les raisons qui justifient son inefficacité tout en suggérant des approches de solutions.

SECTION 1 : LES DIFFERENTS CONTROLES EXERCES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE

L'assemblée Nationale au moyen des lois de finances exerce trois sortes de contrôle.

PARAGRAPHE 1 : LE CONTROLE A PRIORI ET LE CONTROLE EN COURS D'EXECUTION BUDGETAIRE

A - LE CONTRÔLE A PRIORI : LA LOI DE FINANCES INITIALE

Le vote des crédits par la loi de finances initiale est l'un des premiers moyens de contrôle du Parlement. A ce stade, l'Assemblée Nationale dispose du pouvoir de se prononcer sur l'opportunité de l'opération financière. L'Assemblée Nationale et le gouvernement étant les seules institutions capables d'exercer pleinement un contrôle politique de l'opportunité des dépenses qui implique une décision politique. Ce contrôle politique peut ici s'exercer a priori lorsque le gouvernement présente en quelque sorte les moyens financiers destinés à mettre en oeuvre son programme .Au demeurant, la loi de finances initiale peut être un moyen de contrôler, a postériori, les opérations de l'exercice précédent notamment à l'occasion de la reconduction de crédits ou même à l'occasion de la remise en cause de la sincérité de la loi au regard des éléments connus de l'année précédente.

Cet exercice est fait chaque année par le Parlement béninois au cours de la session dite budgétaire qui se déroule généralement en décembre.

B - LE CONTRÔLE EN COURS D'EXÉCUTION DU BUDGET : LOI DES FINANCES RECTIFICATIVES

La loi de finances rectificative constitue aussi un moyen de contrôle de l'exécution du budget de l'Etat. Il faut cependant prendre garde que la loi de finances rectificative intervient certes en cours d'exécution du budget, mais a postériori, sur les modifications de l'autorisation initiale par le Gouvernement au moyen du pouvoir réglementaire. Cependant, la loi de finances rectificative est bien un instrument de contrôle car elle permet au Parlement d'exécuter par l'intermédiaire de son pouvoir de ratification un contrôle des actes de l'exécutif.

La loi de finances rectificative permet par ailleurs au Parlement de contrôler la régulation budgétaire réalisée par le Gouvernement normalement en fonction de l'évolution de la conjoncture économique. Ainsi, la loi de finances rectificative est pour l'Assemblée Nationale un moyen de demander à l'exécutif des informations et des explications quant à la gestion des crédits alloués dans la loi de finances initiale.

PARAGRAPHE 2 : LE CONTROLE A POSTERIORI : LOI DE REGLEMENT

Apparue en 1817-1818 sous la dénomination « loi des comptes », la loi de règlement est par excellence l'instrument de contrôle financier de l'Assemblée Nationale. Elle est définie en réalité par son objet qui est de constater les résultats financiers de l'année en constatant les résultats et en approuvant les différences entre les résultats et les prévisions.

Il tire en effet sa source de l'article 112 de la constitution de 11 décembre 1990 qui dispose : « l'Assemblée Nationale règle les comptes de la Nation selon les modalités prévues par la loi organique de finances.

Elle est, à cet effet, assistée de la chambre des comptes de la Cour Suprême qu'elle charge de toutes enquêtes et études se rapportant à l'exécution des recettes et des dépenses publiques, ou à la gestion de la trésorerie nationale, des collectivités territoriales, des administrations ou institutions relevant de l'Etat ou soumises à son contrôle. »^13(*)

Cette disposition de la constitution confère à l'Assemblée Nationale à travers cette loi une importante prérogative sur le contrôle de l'exécutif. Mais force est de constater que l'Institution parlementaire accuse énormément de retard dans l'exercice de cette prérogative. C'est ainsi que la loi portant règlement définitif du budget général de l'Etat, gestion 1999 a été votée en décembre 2005.

La discussion et l'adoption de cette importante loi sont devenues « un passe-temps inoffensif »^14(*)

Le Parlement béninois, en dehors des trois principaux moyens de contrôle politique de l'exécution des finances publiques, peut entre autres dans l'exécution de cette prérogative constitutionnelle, interpeller le gouvernement sur sa gestion conformément à l'article 71 de la constitution, adresser des questions écrites ou des questions orales avec ou sans débat non suivi de vote au gouvernement^15(*). Elle peut également constituer des commissions d'enquête parlementaire

SECTION 2 : PROPOSITIONS ET SUGGESTIONS POUR UN CONTROLE PLUS EFFICACE

Dans cette section, nous aborderons la portée et les limites des différents contrôles effectués par l'Assemblée Nationale nous suggérerons ensuite des approches de solutions pour remédier un tant soit peu à cette situation.

PARAGRAPHE 1 : PORTEES ET LIMITES DES CONTROLES EFFECTUES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE

A - PORTÉES DES CONTRÔLES DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Comme nous l'avons évoqué précédemment, le contrôle de l'Assemblée Nationale relatif à l'action du gouvernement est une prérogative constitutionnelle. Elle s'exerce essentiellement au moyen de vote des lois de finances initiales et des lois de règlement d'une part, des questions écrites ou orales avec ou sans débat et des commissions parlementaires d'autre part.

Le gouvernement a l'obligation de répondre aux différentes questions à lui adressées par l'Assemblée Nationale. Ces réponses sont publiées au Journal Officiel.

En ce qui concerne la commission parlementaire d'information, d'enquête et de contrôle, son rapport est remis au Président de l'Assemblée. Le dépôt de ce rapport est également publié au Journal Officiel. La demande du non publication d'une partie ou de tout le rapport est délibérée à huis-clos par un vote spécial. Cette demande doit être présentée dans un délai de cinq jours francs à compter de la publication du dépôt au Journal Officiel^16(*).

Le contrôle parlementaire a le mérite de mettre à nu les disfonctionnements de l'exécutif. Le gouvernement s'empresse d'y remédier au risque d'en partie sur le plan politique. Ce contrôle peut aussi aboutir à la poursuite des membres du gouvernement responsables des irrégularités graves constatées devant la haute cour de justice.

Le contrôle de l'Assemblée Nationale permet de garantir la régularité de fonctionnement de l'exécutif en décelant les irrégularités et en formulant des recommandations pour y remédier.

Tout ceci se fait au moyen d'un rapport. Ce rapport est essentiellement une suite d'observations c'est-à-dire la constatation objective et précise d'un fait qui n'est pas conforme aux règlements.

La notion de constatation objective se réfère au fait que l'Assemblée Nationale n'a pas à qualifier au plan pénal du terme les errements suivis par l'exécutif à travers le service mise en cause ; il se contente simplement de constater les faits et la contradiction où ils sont avec les textes en vigueur ou avec les nécessités d'une bonne gestion.

En général, la commission parlementaire chargée d'une investigation adresse son rapport aux députés. Dans ce rapport, elle dresse la liste des irrégularités constatées et formule des recommandations pour les corriger

C'est ainsi que, par résolution 2006-05 du 9 octobre 2006, l'Assemblée Nationale a crée une commission d'enquête chargée de faire la lumière sur la gestion de la société SCB-LAFARGE. La mission de cette commission consiste à élucider les points suivants^17(*) :

- La situation économique et financière de la SCO depuis sa mise en location - gérance

- La situation sociale et salariale en insistant notamment sur les conditions de vie et de travail du personnel depuis la passation du contrat

- Le paiement des impôts, taxes et diverses redevances dues aux deux Etats propriétaires et la Commune de Pobè, lieu d'implantation de la société

A l'issu de ses travaux ladite commission a relevé des insuffisances dans la gestion de cette société et a formulé des recommandations^18(*).

B - LIMITES DES CONTRÔLES DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

De l'analyse des différents procédés de contrôle parlementaire de la loi de finances, il ressort des constats préjudiciables au bon exercice de cette prérogative constitutionnelle de l'Assemblée Nationale. Ces insuffisances relèvent d'une part, de l'organisation de l'Assemblée Nationale et de sa capacité ; de la volonté des acteurs politiques d'autre part.

En effet, l'organisation actuelle de l'Assemblée Nationale ne permet pas aux députés de jouer pleinement leur rôle de contrôle de l'action du gouvernement. Le dispositif d'information du parlement en matière des finances publiques et de l'évaluation des politiques publiques est quasiment inexistant ce qui empêche le parlement de disposer des informations justes et à temps.

Le pouvoir actuel des commissions d'enquête parlementaire ne leur permet par d'exiger et d'obtenir à temps les informations dont elles ont besoin dans l'accomplissement de leur mission. C'est le cas par exemple de la commission mise sur pied par la résolution n°2006-05 du 09 octobre 2006 visant le contrôle de la gestion de l'ex-complexe cimentier d'Onigbolo par SCB-LAFARGE.

A la lecture du rapport qui a sanctionné les travaux de cette commission, il ressort que celle-ci n'a pas pu entendre un ancien membre du gouvernement qui est pourtant impliqué dans ce dossier puisqu'il s'agit d'un ancien Ministre de l'industrie, des petites et moyennes entreprises^19(*).

La procédure de saisine, de mise en accusation et de jugement liée à cette prérogative du parlement n'est pas également de nature à renforcer l'importance de cet exercice qui est pourtant capital pour une bonne gestion des deniers publics.

A tout ceci, il faut ajouter l'attachement à l'opacité et au refus de transparence qui caractérise la société béninoise. La volonté politique doit enfin dépasser le stade des affirmations pour passer aux actes concrets.

PARAGRAPHE 2 : SUGGESTIONS

Après l'analyse du contrôle politique de l'exécution des lois de finances par l'Assemblée Nationale, il nous paraît nécessaire de faire quelques propositions en vue de l'amélioration de cet exercice qui est essentiel pour notre démocratie.

Ces propositions s'articuleront autour de deux points essentiels. Il s'agit de la réforme des Institutions et du renforcement des capacités.

A - RÉFORME INSTITUTIONNELLE

Cette réforme vise essentiellement la procédure de saisine de la haute cour de justice et la création d'une structure spécialisée en matière d'évaluation des politiques publiques.

En effet, étant entendu que seule cette cour est habilitée à juger les membres du gouvernement pour les fautes graves commises au cours de leur fonction, il urge de revoir la procédure de saisine de cette cour.

Cette réforme est nécessaire pour donner plus de crédit au contrôle parlementaire de l'action gouvernementale en général et du contrôle de l'exécution des lois de finances en particulier.

La procédure actuelle consiste selon l'article 186 du règlement intérieur de l'Assemblée Nationale qui stipule : « la décision de poursuite du Président de la République et des membres du gouvernement est votée à la majorité des 2/3 des députés composant l'Assemblée Nationale, au scrutin public et secret à la tribune.

La décision de mise en accusation du Président de la République et des membres du gouvernement est votée à la majorité des 2/3 des députés composant l'Assemblée Nationale au scrutin secret à la tribune.

Si la mise en accusation est votée, le Président de l'Assemblée nationale la notifie immédiatement au Procureur général près la chambre d'Accusation ........... »

Les insuffisances qui peuvent constituer des éléments de blocage et qu'il importe de corriger sont essentiellement au nombre de deux.

Nous distinguons d'une part le vote à la majorité qualifiée de la mise en accusation des membres du gouvernement et la notification de la mise en accusation au Procureur général auprès de la chambre d'accusation d'autre part.

Si le vote qualifié à la majorité des 2/3 vise à assurer l'adhésion de la quasi-totalité des députés à la poursuite d'un membre du gouvernement, cette situation, à notre avis, favorisera l'impunité dans la mesure où le gouvernement peut procéder à des débauchages des députés s'il ne souhaite pas l'aboutissement de la procédure de poursuite d'un de ses membres. Il peut à cet effet accorder des avantages matériels ou financiers à certains députés dans le but de rendre impossible la constitution de cette majorité.

Il serait souhaitable qu'à défaut du mieux se contenter d'une majorité simple pour la mise en accusation du Chef de l'Etat et des membres du gouvernement.

Pour ce qui est du Procureur général près de la chambre d'accusation de la cour suprême, le risque d'être « juge et partie » est réel. Le Procureur étant un fonctionnaire donc soumis à l'autorité hiérarchique du Garde des sceaux qui est lui aussi membre du gouvernement, la procédure d'accusation risque de connaître des blocages.

La création d'une structure spécialisée en matière d'évaluation des politiques publiques à l'image de la France au sein de l'Assemblée Nationale permettra au Parlement béninois de jouer efficacement son rôle de Contrôle des finances publiques.

Il est également nécessaire de renforcer le pouvoir des commissions d'enquêtes parlementaires.

B- RENFORCEMENT DES CAPACITÉS

L'importance de cette prérogative de l'Assemblée Nationale est sans équivoque.

Mais l'exercice efficient de celle-ci fait appel à des moyens humains qualifiés à cet effet.

Pour renforcer l'autonomie du Parlement béninois à l'exercice de cette prérogative constitutionnelle, il urge de doter l'Assemblée Nationale des ressources humaines qualifiées d'une part et de procéder le plus souvent au renforcement des capacités des députés dans ce domaine d'autre part.

Doter l'Assemblée Nationale béninoise des ressources humaines qualifiées lui permettra d'effectuer des investigations sérieuses. Ces investigations qui nécessitent une expertise approuvée en la matière. Cet état de chose permettra aux différentes commissions chargées des missions de contrôle d'effectuer leur travail avec une technicité approuvée et de produire des rapports cohérents et appréciables.

Le renforcement régulier des capacités des députés leur permettra de mieux appréhender les différents rapports soumis à leur appréciation. Ce qui participera à une meilleure prise de décision. Ils pourront en effet voter en toute connaissance de cause.

Le changement de mentalité des acteurs politiques béninois permettra par ailleurs de dépasser les obstacles culturels notamment l'attachement à l'opacité et le refus de la transparence.

CONCLUSION GENERALE

S'il est une question qui préoccupe au plus haut point les autorités politiques de notre pays, et mieux encore le Constituant béninois, c'est la question de l'assainissement des Finances Publiques et de la moralisation de la vie publique. La corruption a étendu ses tentacules dans tous les secteurs de la vie économique et sociale. La constitution béninoise du 11 décembre 1990 a conféré au Parlement du Bénin, institution délibérante, des prérogatives lui permettant de contrôler les lois de finances en particulier et l'action du Gouvernement en général. Ce rôle concourt avec d'autres actions menées par d'autres structures étatiques telles que l'IGF et l'IGE à l'assainissement des Finances de l'Etat.

Cette Institution de la République dispose d'énormes pouvoirs en matière d'investigation et de contrôle de l'action du Gouvernement à travers ses structures. Pour contrôler l'exécution de la loi de finances, l'Assemblée nationale dispose de plusieurs moyens. Elle peut constituer des commissions spéciales chargées de mener des investigations les plus hardies et les plus approfondies à l'issue desquelles les observations relevées et les recommandations y afférentes sont consignées dans un rapport. Elle peut également interpeller le gouvernement ou adresser des questions orales ou écrites aux membres de l'exécutif qui sont tenus d'y répondre.

La création d'une commission d'information, d'enquête ou de contrôle fait suite au vote d'une résolution par l'Assemblée Nationale à travers son organe plénier. Cette commission une fois créée, procède aux investigations, objet de sa création. Les différentes observations relevées sont consignées dans un rapport qui est soumis à l'appréciation des députés. Cette Commission comprend tout au plus dix (10) membres^20(*).

L'étude des constats mentionnés dans le rapport peut aboutir à la mise en accusation ou en jugement des mises en cause. Cette mise en accusation ou en jugement est décidée par l'Assemblée Nationale par un vote à une majorité qualifié des 2/3 des députés composants l'Assemblée Nationale.

La décision une fois prise est immédiatement notifiée par le Président de l'Assemblée Nationale au Procureur général près de la Chambre d'accusation de la Cour Suprême. C'est dire que la contribution de l'Assemblée Nationale dans le cadre de l'assainissement des finances publiques et de la moralisation de la vie publique est indéniable.

Le rôle des députés en matière de contrôle de l'action du gouvernement en général et de l'exécution des lois de finances en particulier est sans nul doute nécessaire. Mais cette prérogative constitutionnelle de l'Assemblée Nationale souffre d'une insuffisance liée à son mode d'application.

Il s'agit du processus de la mise en accusation ou en jugement des présumés coupables d'une faute grave relevée par le rapport d'investigation de la commission parlementaire.

En effet, le vote à la majorité qualifiée des 2/3 des députés constituant le Parlement donne une grande marge de manoeuvre au gouvernement qui peut corrompre certains députés aux fins de ne pas voter le projet de résolution visant l'un de ses membres ; le niveau d'instruction de nos honorables députés constitue également une insuffisance qui peut entraver le processus de prise de décision d'une si grande importance. Le rapport de subordination qui existe entre le Procureur général de la Chambre d'accusation de la Cour Suprême et l'exécutif à travers le Ministère de la justice sont essentiellement des insuffisances qu'il urge de corriger pour améliorer l'exécution de cette prérogative de l'Assemblée Nationale. La création d'une structure permanente spécialisée dans l'évaluation des politiques publiques à l'image de la France s'avère nécessaire. Il y va de la bonne santé économique de notre pays, de la crédibilité de ses institutions et de son développement.

L'affaire CEN SAD qui défraye la chronique actuellement au Bénin est sans nul doute un exemple concret de la mauvaise gestion des deniers publics qu'il faille éviter. Le non respect du principe de la séparation des pouvoirs et la malhonnêteté de certains leaders politiques du Bénin sont entre autres des raisons qui favorisent cet état des choses.

BIBLIOGRAPHIE

BIGAUT Christian, Finances publiques : le Budget de l'Etat, Paris, éclipses, 1995

Martinez Jean Claude et Di Malta Pierre, Droit Budgétaire, Paris, Litec, 1999

AHOUANSOU Michel, le contrôle administratif de l'exécution de la loi de finances : cas de l'Inspection Générale des Finances. Mémoire de maîtrise es-sciences juridique option Administration générale, FADESP / UAC, 2002-2003

ABOUDOU Solange, Etude comparative du processus de contrôle à priori des dépenses publiques dans les trois pays de l'UEMOA : cas du Sénégal, du Togo et du Bénin. Mémoire de fin de stage cycle long- Encadrement supérieur, COFEB 1997.

MORGANE Christian Raoul et DANMAHENA Antoine, l'exécution et le contrôle des dépenses de personnel du budget national en République Populaire du Bénin, mémoire de fin de formation ENA 2, ACFT, 1988.

Ordonnance 69-5 PR/MEF du 13 février 1969 relative au statut des comptables publics.

Décret n° 93-178 du 4 août 1993 portant attribution, organisation et fonctionnement du contrôle financier.

Décret 2000-601 du 29 novembre 2000 portant réforme des procédures d'exécution du budget de l'Etat.

Décret 2001-039 du 15 février 2001 portant règlement général sur la comptabilité publique.

Arrêté 97-1264/MF/DC/CTF du 30 décembre 1997 portant mise en application du manuel de procédure d'exécution des dépenses publiques et de la nomenclature des pièces justificatives.

Directive n° 09/97/CM UEMOA du 16 décembre 1997 relative au règlement général sur la comptabilité publique.

Directive n° 04/98/CM/UEMOA du 22 décembre 1988 portant nomenclature budgétaire de l'Etat.

Rapport général de l'Atelier sur le thème : les nouvelles procédures des dépenses publiques, CNCB, Cotonou, décembre 2000.

Rapport de la commission parlementaire d'information, d'enquête et de contrôle relative à la gestion de l'ex-complexe cimentier d'Onigbolo par SCB-LAFARGE, septembre 2006.

ABOUDOU Solange et Pierre FANON : la réforme budgétaire. Séminaire de formation des comptables publics, régisseurs et gestionnaires de crédits, septembre 2001

ABOUDOU Solange, procédure normale d'exécution des dépenses publiques, formation sur le logiciel SIGFIP

Joseph AGUESSY, procédure exceptionnelle d'exécution des dépenses publiques, formation sur le logiciel SIGFIP

TABLE DES MATIÈRES

* ⁴ Décret n°2000-601 du 29 novembre 2000 portant réforme des procédures d'exécution du Budget Général de l'Etat.

* ⁶ Directive n°5/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1996 relative aux lois de finances

* ⁷ Loi organique n°86-21 du 26/09/1986 relative aux lois de finances au BENIN

* ⁸ Décret n° 2000-601 du 29/11/2000 portant réforme des procédures budgétaires

* ⁹ Décret n°2001-039 du 15 février 2001 portant règlement général sur la comptabilité publique

* ¹⁰ Décret n°2001-039 du 15 février 2001 portant règle générale sur la comptabilité publique

* ¹¹ Décret n°2001-039 du 15 février 2001 portant règle générale sur la comptabilité publique

* ¹⁶ Titre IV. Chapitre IV. Article 117 du règlement intérieur de l'Assemblée Nationale

* ¹⁸ Cf. rapport parlementaire d'information, sur la gestion de l'Ex-complexe cimentier d'Onigbolo du 18/09/2006

* ¹⁹ Rapport de la commission parlementaire d'enquête sur la gestion de l'ex-complexe cimentier d'Onigbolo par SCB-LAFARGE à la page6

* ²⁰ Titre IV. Chapitre IV. Article 114 du règlement intérieur de l'Assemblée Nationale

Contrôle parlementaire de l'exécution de la Loi de finances. Cas de l'Assemblée nationale du Bénin

LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DE L'EXÉCUTION

DE LA LOI DE FINANCES :

CAS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE DU BÉNIN