Memoire Online - La corruption dans la gestion des deniers publics à Cotonou: Analyse socio-anthropologique de la persistance du phénomène

La corruption, sous ses multiples facettes induit deux types de coûts pour l'Etat. Les coûts indirects sont liés aux faux frais en douane et aux extorsions des usagers qui concourent à la faible compétitivité des entreprises et du port autonome de Cotonou. Ce type de coût n'est pas mesurable. En revanche les coûts directs qui constituent des manques à gagner pour l'Etat du fait des détournements, des surfacturations et abus de biens sociaux sont mesurables. A l'heure actuelle il n'existe aucune étude exhaustive faisant état du coût exact de ce type de corruption. Toutefois certains indicateurs permettent d'affirmer sans grand risque de se tromper que la corruption amenuise considérablement les recettes de l'Etat¹ et affaiblit ainsi sa marge de manoeuvre et sa capacité à veiller au respect de l'éthique bureaucratique. Deux caractéristiques fondamentales de l 'administration publique béninoise entravant l'efficacité de la lutte contre la corruption peuvent être imputées aux coûts directs de la corruption : l'insuffisance du personnel et les traitements de salaires.

L'insuffisance de personnel se fait ressentir tant au niveau des organes de contrôle qu'au niveau des autres unités administratives. Ainsi les trois organes à compétences nationales chargés de veiller à, la régularité et au respect des procédures sont débordés de travail, de sorte qu'ils n'arrivent pas assumer pleinement leur mission même si leurs membres déclarent qu'ils donnent le meilleur d'eux même. L'aveu de l'Inspecteur Général est fort illustratif : « nous ne faisons pas de chasse aux sorcières. Le chef de l 'Etat a

1 En 2006, le ministre des finances et de l'économie estimait à 201 milliards de francs cfa, les pertes subies par l'Etat du fait de ma surfacturation dans les marchés publics et des ordres de paiement indûment signés. En 2006, une mission d'investigation des marchandises sous douane conduite par l'inspection générale des finances dans les départements du Borgou, de la Donga, du Mono et du Couffo à rapporté à l'Etat la somme de 197796780fcfa sur des marchandises pour lesquelles les droits initialement calculés et payés étaient de 34927407 fcfa.

déjà donné les instructions mais nous sommes obligés d 'aller pro gressivement car nous sommes débordés » (KOUSSE, 2007). L'inspection générale des finances ne comporte que 21 agents quand bien même il s'agirait d'un organe capital dans le contrôle de la gestion financière des sociétés et entreprises d'Etat. Le contrôle administratif n'est donc pas systématique, ce qui n'est pas de nature à dissuader les agents publics s'adonnant aux pratiques de corruption¹. La même situation prévaut du côté de la justice où les juges spécialisés en finances publiques et corruption constituent une denrée rare. De ce fait les juges compétents en la matière sont débordés de travail et il n'est objectivement pas possible d'exiger un meilleur rendement de leur part.

La même situation prévaut à la douane du port autonome de Cotonou où le nombre d'agent est passé de 130 en 1985 à 35 en 1995 pour stagner jusqu'en 2000. A l'heure actuelle, le nombre d'agents en service à la douane du port est de 62 agents. Paradoxalement, le nombre d'usager fréquentant le port s'est considérablement accru, de sorte qu'il a atteint les limites de ses capacités d'accueil. Il y a donc une surenchère de l'offre par rapport à la demande pour le << grand bonheur >> de ceux qui sont investis de cette partie de la puissance publique. Il leur revient de traiter normalement les dossiers ou de le faire avec célérité suivant que le client se montre disposé ou non à leur payer le travail << supplémentaire >> qu'implique la célérité. Tout retard en transit étant perçu comme un manque de compétence du transitaire, il se crée une sorte d'accord tacite entre transitaire, passeurs en douanes et douaniers pour que le travail supplémentaire du douanier lui soit payé au détriment du contribuable. En outre, les douaniers se font aider par des agents supplétifs appelés « klébés >>. Si officiellement et légalement, ces derniers ne sont pas en droit d'exercer dans le secteur de la douane, ils sont devenus presque incontournables dans la

1 Il est vrai qu'on assiste en ce moment à ne recrudescence du contrôle administratif mais la plupart de ces contrôles ont été dépêchés à la suite des dénonciations du FONAC. Il faudra faire une observation dans le temps pour conclure ou non à la systématisation du contrôle administratif.

pratique, du fait de l'incapacité des douaniers à abattre le gigantesque travail qui leur incombe. La présence des << klébés >> est consacrée par le versement systématique de 10% des amendes qui auraient été perçues grâce à leur travail d'indicateurs. En quête de célérité, les transitaires et autres usagers du port trouvent en la personne des douaniers, de véritables alliés stratégiques.

Le manque de personnel se fait également ressentir avec acuité au niveau des unités administratives des services des impôts. L'enquêté T., contrôleur général des impôts, en témoigne : << Le man que de personnel est le véritable problème du service des recettes. C 'est un problème auxquels sont confrontés tous les démembrements des services des impôts » . Les services de recette des centres des impôts des petites entreprises comptent environ trois agents que sont le receveur, le fondé de pouvoir et l'agent des collectivités locales. Il en est de même au niveau des assiettes. Dans ces conditions, respecter et faire respecter la règle revient, pour les agents publics, à faire << un pari impossible >>. Un mécanisme d'autorégulation se dégage de la relation entre les services des impôts et les contribuables. Après le travail des enquêteurs pour le recensement foncier urbain par exemple, il revient à un seul inspecteur d'étudier la pile de données collectées et d'émettre les avis d'imposition. Il ne dispose que de très peu de temps pour le faire, ce qui ne lui permet pas d'effectuer le contrôle de vérification sur le terrain, la priorité pour lui, étant d'émettre les avis d'imposition,sous peine de se voir blâmé. La fraude fiscale s'en trouve facilitée en ce sens que les corps de contrôle vivant eux même le problème de l'insuffisance du personnel se montrent plus compréhensif à l'endroit des agents d'applications objectivement incapables de s'acquitter convenablement de leur devoir. Dans ces conditions, l'Etat s'accommode fort bien d'un quota fixé par le ministère des finances et que les services des impôts ont la charge de recouvrer.

Cette caractéristique de l'administration publique sert, dans bien de cas de paravent à la cupidité de certains agents publics. Toutefois, il convient de souligner que les traitements de salaires ne sont pas de nature à favoriser le respect de l'éthique bureaucratique.

En règle générale, les salaires des agents d'application sont d'un bas niveau. Les « mauvais » traitements de salaire servent de référence aux discours de légitimation des pratiques de corruption. La série d'affirmations suivante en atteste : (( Mon père n 'est qu 'un petit fonctionnaire d'Etat, comment aurait-il pu nous inscrire mes frères et moi, dans un collège privé et nous assurer une bonne éducation s 'il n 'avait pas des à côtés ?(...) les à côtés sont différents du vol mais ils aident beaucoup de familles », confesse D., fils d 'un agent des impôts, élève en classe de seconde ; (( La lutte contre la corruption dans l 'administration publique doit commencer par l 'augmentation du salaire des fonctionnaires. Si rien n 'est fait dans ce sens, la lutte contre la petite corruption sera une injustice », déclare l 'enquêté G., receveur des impôts. Les préoccupations d'un important réseau d'ONG béninoises engagées dans la réalisation des OMD s'inscrivent dans la même logique. A la question de savoir quel type de lutte contre la corruption il faut pour le pays, il répond : (( Rendre à César ce qui est à César (...) bien payer nos policiers, douaniers et inspecteurs des finances publiques et puis, tous ceux qui travaillent à la mobilisation des ressources matérielles et humaines »¹.Les indicateurs de traitement de même que les salaires bruts correspondants aux indices de traitement et à la nouvelle valeur indiciaire permettent d'apprécier le niveau des salaires.

1 Huguette AKPLOGAN DOSSA, coordonnatrice de SOCIAL WATCH Bénin, Quelle sorte de lutte contre la corruption dans mon pays ! !!, SOCIAL WATCH BENIN Info, n°5, Oct-nov 2007.

Echelons	Catégorie A			Catégorie B			Catégorie C			Catégorie D			Catégorie E
	Agent de conception Diplômé de l'université ou équivalentes			Agent d'application, diplômé ou attestation de fin d'étude de 1ère, 2^èmeou 3^èmeannée de l'université ou qualifications équivalentes			Agent d'encadrement diplômé de fin d'études de 1^ère,2^èmeet 3ème année du collège polytechnique 2 ou qualifications équivalentes			Agent d'exécution diplômé de fin d'études de 1^ère, 2ème _et3^èmeannée du collège polytechnique1 ou qualifications équivalentes			Emploi à initiation Préalable
	Echelles
	1	2	3	1	2	3	1	2	3	1	2	3	1
1	425	375	340	300	280	250	220	200	180	160	140	120	100
2	490	425	380	335	310	270	240	215	200	170	150	130	105
3	555	475	420	370	340	290	260	230	215	180	160	140	110
4	620	525	460	405	370	310	280	245	230	190	170	150	120
Promotion5	730	625	520	490	420	360	320	280	250	210	190	170	1140
6	815	675	560	525	450	380	340	295	265	220	200	180	150
7	880	725	600	560	480	400	360	310	280	230	210	190	160
8	1020	850	675	645	530	460	400	345	310	255	230	210	180
9	1090	900	725	680	560	480	420	365	325	265	240	220	190
10	1165	950	775	715	590	500	440	380	340	275	250	230	200
Promotion11	1250	1000	850	750	640	520	460	400	360	300	265	245	210
Promotion12	1300	1100	925	825	725	590	510	460	400	340	300	275	235

Source : Ministère de la fonction publique et de la réforme administrative, Echelonnement indiciaire des corps des personnels administratifs et établissements publics de l 'Etat.

Echelons	Catégorie A			Catégorie B			Catégorie C			Catégorie D			Catégorie E
	Echelles
	1	2	3	1	2	3	1	2	3	1	2	3	1
1	90206	79594	72165	63675	59430	53063	46695	42450	38205	33960	29715	25470	21225
2	104003	90206	80655	71104	65798	57388	50940	45634	42450	36083	31838	27593	22286
3	117799	100819	89145	78533	72165	61553	55185	48818	45634	38225	33960	29715	23348
4	131595	111431	97635	85961	78533	65798	59435	52001	48818	40328	36083	31838	25470
Promotion5	154943	132656	110370	104003	89145	76410	67920	59430	53063	44573	40328	36083	29715
6	172984	143269	118860	111431	95513	80655	72165	62614	56246	46695	42450	38205	31838
7	186780	153881	127350	118860	101880	84900	76410	65798	59430	48818	44573	40328	33960
8	216495	150443	143269	136901	112493	97635	84900	73220	65798	54124	48818	44573	38205
9	231353	191025	153881	144330	118860	101880	89145	77471	68981	56246	50940	46695	40328
10	247274	201638	164494	151759	125228	106125	93390	80655	72165	58369	53063	48818	42450
Promotion11	265313	212250	180413	159888	135840	110370	97635	84900	76410	63675	56246	52001	44573
Promotion12	275925	233475	196334	175106	153881	125228	108248	97635	84900	72165	63675	58365	49879

Source : Ministère de la fonction publique et de la réforme administrative, Echelonnement indiciaire des corps des personnels administratifs et établissements publics de l 'Etat.

1 Les promesses de relèvement du point indiciaire n'ont pas encore connu un début d'application.

Le faible niveau des salaires touche tous les agents publics mais il se fait surtout ressentir au niveau des agents d'application, d'exécution et d'emploi à initiation préalable. D'un secteur à l'autre, ce faible niveau des salaires implique des conséquences diverses.

Un receveur des impôts, recruté sur la base du BEPC, intègre la fonction publique en tant qu' agent de la catégorie C3. Après 18 mois de formation et de service, il passe dans la catégorie C1. Son salaire brut est alors de 46695 FCFA. Après 12 ans de services, il passe au cinquième grade de cette même catégorie et son salaire brut est de 69720 FCFA. Ce salaire brut subira divers types de prélèvement qui seront compensés par les primes et les indemnités. Son revenu net n'excède pas 80000 FCFA s'il n'occupe aucun poste de responsabilité. Sur cette base, l'agent public est amené à faire des dépenses incompressibles qui se présentent dans le tableau IX ci-après.

Des dépenses importantes liées à l'accès à l'électricité et à l'eau de même que les frais de communication s'ajoutent aux dépenses incompressibles, de sorte que le revenu salarial est vite épuisé. La plupart des agents publics sont des hommes dont les femmes, dans leur majorité, ne travaillent pas. Ces derniers vivent donc en permanence une situation de précarité et sont perpétuellement en quête d'occasion pour « arrondir » leur salaire. Les problèmes liés à la prise en charge sanitaire par l'Etat viennent compliquer la situation car tout problème de santé entraîne des dépenses

considérables. Dans ces conditions, tout agent public se doit de faire face à deux impératifs : assurer les dépenses incompressibles et les dépenses de grande utilité tout en réalisant des économies en prévision des jours difficiles. De nombreuses pratiques de petites de corruption peuvent s'analyser comme relevant d'une stratégie de survie des agents publics comme en témoigne l'enquêté M., receveur des impôts : « Si je ne fais pas des concessions aux gens, non seulement j 'aurai des problèmes avec mon entourage mais en plus je ne pourrai pas vivre comme il faut avec ma femme et mes enfants. C 'est vrai que nous devons travailler pour faire vivre l 'Etat mais nous avons besoin aussi d'être en vie ».

S'il est vrai que la corruption peut s'appréhender comme la revanche d'agents objectivement privés d'avenir, il n'en demeure pas moins que la cupidité y occupe également une grande part. Une fois les besoins élémentaires satisfaits, les hommes sont portés vers la satisfaction de besoins plus grands, se donnent de nouvelles ambitions et se comportent comme de véritables entrepreneurs au sein de l'Etat. C'est le cas de la corruption à la douane du port autonome de Cotonou où la mise en place de mécanismes d'octroi de primes sur la base des faux frais n'a pas pour autant suffi à calmer les appétits de certains agents.

La corruption dans la gestion des deniers publics à Cotonou: Analyse socio-anthropologique de la persistance du phénomène

CHAPITRE II : Du cercle vicieux de la corruption

1. Les conditions d'existence et de travail