Memoire Online - La contribution de la décentralisation à la réduction de la pauvreté au Mali

LACONTRIBUTION DE LA DECENTRALISATION A LAREDUCTION DE LA PAUVRETE AU MALI

DEDICACES

REMERCIEMENTS

De nombreuses personnes ont contribué à la réalisation de ce modeste travail d'une manière ou d'une autre.

Je profite de l'occasion qui m'est offerte pour remercier tout le corps professoral de la Faculté des Sciences Economiques et de Gestion (FSEG) ; particulièrement mon directeur de mémoire M. Ousmane DOUCOURE, qui a bien voulu diriger mon travail malgré ses multiples occupations.

Je ne saurais terminer sans remercier toutes les personnes qui, de loin ou de près m'ont aidés à la réalisation de ce présent mémoire ; ainsi qu'à toute la promotion 2004-2008 de la FSEG.

Table des matières

Liste des tableaux

Tableau n°1: Les trois niveaux des collectivités territoriales au Mali...............................14

Tableau n°2 : Evolution de l'indice de développement humain (IDH) du Mali..................22

Tableau n°3 : Evolution de l'incidence de la pauvreté monétaire par milieux de résidence de 1994 à 2006 en pourcentage................................................................................24

Tableau n°4 : Evolution de la pauvreté des conditions de vie par milieux de résidence de 2001 à 2006 en pourcentage.....................................................................................24

Tableau n°5 : Composition et rôles des comités d'orientation.........................................30

Tableau n°6 : Evolution des appuis aux collectivités territoriales sur la période 2005 à 2007 (fonctionnement et BSI) en millions de FCFA...............................................................33

Tableau n°7 : Indicateurs financiers de performance des collectivités territoriales............34

Tableau n° 8 : L'accès des populations à l'eau potable selon le milieu en pourcentage......41

Sigles et abréviations

CEDELO : Centre d'Expertises pour la Décentralisation et le Développement Local

CSCRP : Cadre Stratégique pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté

MATCL: Ministère de l'Administration Territoriale et des Collectivités Locales

ODHD/LCP : Observatoire de Développement Humain Durable/ Lutte Contre la Pauvreté

PARAD: Programme d'Appui à la Réforme Administrative et de la Décentralisation

SAFIC : Système d'Analyse Financière et Institutionnelle des Collectivités

RESUME

La décentralisation traduit le partage de pouvoir et de responsabilité entre l'Etat et les collectivités territoriales, dans la prise en charge des questions de développement économique local, social et culturel d'ordre régional ou local. Au Mali, la réduction de la pauvreté est ancrée dans toutes les stratégies de développement et la décentralisation joue un rôle important parmi ces stratégies.

L'objectif de cette étude est de savoir dans quelle mesure la décentralisation contribue-t-elle à la réduction de la pauvreté au Mali. Spécifiquement, il s'agit d'identifier la contribution de la décentralisation à la réduction de la pauvreté ; et les canaux par lesquels la décentralisation contribue à la réduction de la pauvreté. L'analyse documentaire a été la méthodologie adoptée pour les atteindre.

Ainsi, il ressort de cette étude que la décentralisation contribue à la réduction de la pauvreté par l'offre des services de proximité (éducation, santé, eau potable, électricité), leurs accès à moindre coût, et de façon efficace par les populations améliorant les conditions de vie.

Cependant, pour accentuer cette contribution le transfert de compétences et de ressources aux autorités locales doit être effectif et de même développer des techniques pour recueillir les avis des citoyens sur la nature et la qualité des services à leur fournir.

INTRODUCTION

La plupart des Etats Africains sont engagés depuis le début des années 1990, sous l'égide des bailleurs de fonds dans des réformes institutionnelles via notamment la politique de décentralisation (SAWADOGO, R.A ; 2001).

Les événements de mars 1991 ont marqué l'ancrage du Mali dans un régime démocratique et dans un état de droit. Suite à ces événements, le peuple malien a exigé plus de transparence dans la gestion des affaires publiques ou locales. Pour faire face aux défis de développement, qui se posent avec acuité surtout dans les domaines prioritaires de base, le Mali a choisi d'entreprendre la politique de décentralisation. Cette politique se définit comme un système administratif consistant à permettre à une collectivité humaine (décentralisation territoriale), ou à un service (décentralisation technique) de s'auto-administrer sous le contrôle de l'Etat, en les dotant de la personnalité juridique, d'autorité propre, et des ressources nécessaires (SALL, A. 1993).

Au Mali, la réduction de la pauvreté est au coeur des politiques macro-économiques et sectorielles du gouvernement. Les efforts de développement, et d'amélioration des conditions de vie des populations au cours de ces dernières années, ont été faits dans le cadre de la mise en oeuvre du cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) comme document unique de négociation entre l'Etat et ses partenaires, adopté en mai 2002 et en mettant un accent particulier sur la décentralisation censée en accélérer le rythme (ODHD/LCP, 2003). La décentralisation apparait comme une stratégie de gestion publique. Elle est basée sur une répartition particulière des pouvoirs, des responsabilités, et des ressources dans une communauté, afin de parvenir à une gestion des ressources, et des relations entre les institutions, et aussi d'atteindre l'objectif ultime une amélioration des conditions de vie de cette communauté.

L'incidence de la pauvreté monétaire au Mali, est passée de 68,3% en 2001 à 64,4% en 2006 selon la méthode de l'énergie nutritive, sur la même période, celle de la pauvreté des conditions de vie est passée de 64% à 58%^1(*). En effet, la pauvreté se manifeste en termes de manque qualificatif, ou quantitatif qu'une personne, ou une communauté doit combler pour vivre décemment. Elle fait donc référence à la non satisfaction d'un certain nombre de besoins jugés essentiels pour les communautés pour vivre convenablement. Il ne fait aucun doute, que la pauvreté n'est pas uniquement une question de pénurie de travail, ou d'insuffisance de revenu. Elle est la conséquence de conditions d'existence précaire dans certains secteurs. La politique à ces différents secteurs doit être coordonnée à l'échelon local, de ce fait, la décentralisation peut devenir un instrument en faveur d'une politique de lutte contre la pauvreté. Le Mali fonde beaucoup d'espoir sur la politique actuelle de décentralisation, en vue de lutter contre la pauvreté. Par conséquent le gouvernement a créé et soutenu un dispositif d'appui financier de réduction de la pauvreté par l'amélioration de l'accès des populations aux services sociaux de base, par l'instauration d'une bonne gouvernance locale et par le renforcement des capacités des collectivités territoriales, qui sont dans leur grande majorité en difficulté financière pour faire face aux besoins de leurs populations. Il est donc nécessaire de reconnaître l'importance de la décentralisation, vu l'intérêt qu'elle suscite et les problèmes auxquels elle se propose d'apporter des solutions. L'intérêt économique, et social que la décentralisation suscite en tant que système de gestion de proximité ont motivé le choix du thème : « La contribution de la décentralisation à la réduction de la pauvreté au Mali ».

L'assise juridique est achevée et la décentralisation est devenue effective au Mali par les élections locales de 1999, et avec la création de 761 collectivités, dont 703 communes, 49 cercles, et 8 régions, et 1 district (Bamako).

Dans quelle mesure la décentralisation contribue- t- elle à la réduction de la pauvreté ?

L'objectif global de ce travail est de savoir comment la décentralisation contribue-t-elle à la réduction de la pauvreté au Mali.

· identifier les canaux par lesquels la décentralisation contribue à la réduction de la pauvreté ;

· mettre en exergue la contribution de la décentralisation à la réduction de la pauvreté.

La méthodologie adoptée, pour atteindre ces objectifs est l'analyse documentaire. Elle s'intéresse à la base de données de la direction nationale des collectivités territoriales (DNCT), de l'institut national de la statistique (INSTAT), et de l'observatoire de développement humain durable (ODHD). Ainsi le plan retenu est le suivant :

La seconde partie portera sur la contribution de la décentralisation à la réduction de la pauvreté, ainsi que les canaux à travers lesquels la décentralisation contribue à la réduction de la pauvreté.

Chapitre I : La Décentralisation : Revue de la littérature.

Pour mieux cerner l'analyse qui suit, il est indispensable de souligner les principes et caractéristiques essentiels du processus de décentralisation.

L'objectif de ce chapitre est de passer en revue le processus de décentralisation au Mali, tout en essayant de clarifier les notions liées à son concept.

La décentralisation est avant tout une question institutionnelle et politique. Il s'agit pour l'Etat central de transférer au profit des collectivités certaines compétences et ressources correspondantes. Au départ, elle peut se définir comme un mouvement de reforme politique et administrative permettant de céder, en nombre variable et selon différents dosages, des fonctions, des responsabilités, des ressources et des pouvoirs politiques et budgétaires aux échelons inférieurs de l'Etat. (MacLean, 2003). Il peut aussi s'agir d'une cession de fonctions ou de responsabilité à des institutions parapubliques ou privées (Rondinelli, 2002).

Avant de parler du processus de la décentralisation dans notre pays, il est nécessaire de s'attarder sur les objectifs de la décentralisation.

La décentralisation est un système d'administration consistant à permettre à une collectivité humaine de s'administrer elle-même sous le contrôle de l'Etat, en la dotant de la personnalité juridique d'autorité propre et des ressources^2(*). Elle est aussi une technique d'organisation administrative par laquelle, l'Etat octroie à d'autres personnes morales de droit public, le soin de s'administrer elles-mêmes. Il s'agit pour l'Etat de créer d'autres entités infra étatiques (régions, cercles ou communes), et de leur accorder dans le cadre de la loi, le droit de gérer leurs propres affaires. Ces entités infra-étatiques sont des Collectivités Territoriales décentralisées.

En sciences économiques, la décentralisation est perçue comme un moyen d'optimiser l'allocation des biens collectifs. Elle permet d'ajuster la fourniture de ces biens aux préférences locales. Ainsi, elle se réfère à un mode de gestion qui permet de rapprocher le consommateur du centre de production, et à la recherche d'une efficacité accrue. Ainsi les objectifs assignés à la décentralisation au Mali sont les suivants :

L'objectif global recherché par la décentralisation s'inscrit dans celui du CSLP à savoir, réduire la pauvreté au Mali.

Ils concernent les effets attendus sur les bénéficiaires directs (Etat, collectivités, société civile, et secteur privé local), et se résument ainsi :

· Promouvoir la participation populaire et le contrôle citoyen dans la gestion des affaires locales.

La décentralisation est appréhendée à travers quelques critères qui constituent en même temps les conditions à remplir pour qu'on puisse parler de décentralisation.

- La première condition est la reconnaissance d'une personnalité juridique (à la structure décentralisée) distincte de celle de l'Etat et l'existence d'affaires locales à la charge de la collectivité ;

- La deuxième condition implique la désignation des autorités locales dans la localité et par la collectivité locale elle-même. Il faut en somme assurer l'indépendance personnelle des autorités décentralisées.

- La troisième condition est le contrôle de l'Etat, sur les actes et sur les personnes des autorités locales. Ce contrôle se justifie par le fait que la collectivité locale est autonome et non pas indépendante. Mais il ne doit pas être trop étroit au risque de faire disparaître cette autonomie (c'est un contrôle de tutelle et non pas un contrôle hiérarchique comme dans le cas de la déconcentration).

Dans plusieurs travaux, la décentralisation est analysée suivant différentes considérations. Outre celles liées à l'optimisation de la production de biens collectifs, les analyses de la décentralisation mettent en relief les considérations telles que le transfert de pouvoir aux acteurs locaux, le renforcement des capacités locales, l'apprentissage de la gouvernance participative, la lutte contre la pauvreté etc. Suivant certaines analyses, la décentralisation revêt différentes formes. Il s'agit en particulier de la forme démocratique (politique) et administrative.

La littérature économique distingue différentes notions de la décentralisation, la plus citée est celle développée par Rondinelli, qui fait remarquer que la décentralisation renferme les trois concepts suivants :

- La déconcentration (décentralisation administrative), qui désigne la transmission de la charge de travail ou sous une forme plus large le transfert du pouvoir de décision des organes gouvernementaux vers des organes locaux qui demeurent sous la tutelle et la direction du gouvernement central ;

- La délégation (décentralisation politique), qui désigne le transfert de pouvoirs et/ou de responsabilités en matière d'élaboration de politiques publiques et d'administration pour des tâches soigneusement définies, à des institutions ou à des organismes qui sont indépendants ou sous le contrôle indirect du gouvernement central ;

- La dévolution (ou décentralisation fiscale), qui est la forme la plus poussée de décentralisation, où des gouvernements infranationaux établis de façon indépendante se voient confier à la fois la responsabilité de fournir un ensemble de services publics et le pouvoir de prélever des impôts et des frais pour financer ces services. Dans un régime de dévolution, les gouvernements infranationaux disposent de pouvoirs indépendants, leur permettant de lever leurs propres fonds et de prendre des décisions en matière d'investissement.

La décentralisation renvoie à l'idée de gouvernance locale et met l'accent sur l'auto-administration des collectivités, s'inscrivant plutôt dans une logique de démocratie locale (J. Baguenard, 2004).

Les évènements de mars 1991 et l'avènement de la 3^ème république ont marqué l'ancrage du Mali dans un régime démocratique et de respect de l'Etat de droit. Cette volonté a été instituée dans la constitution du 25 Février 1992, dans ces articles 1^er à 24. Ainsi, l'administration a connu une évolution selon les principes démocratiques par la place faite aux populations dans les affaires publiques. C'est la libre administration ou décentralisation, qui signifie une administration détachée de tout lien hiérarchique avec l'administration centrale. Ce principe confère certaines tâches publiques à des personnes publiques distinctes de l'Etat, et fonctionnant de façon autonome au moyen de leurs organes élus.

En effet, la décentralisation au Mali est l'aboutissement d'une longue quête, dont les débuts remontent à l'époque précoloniale, par la création des communes mixtes, de moyen exercice, et de plein exercice.

En 1919, le Mali obtint ses premières communes à savoir Bamako, Kayes, qui étaient considérées comme des communes mixtes de plein exercice. En 1953 et 1954, Mopti et Ségou deviennent respectivement des communs mixtes, et suivies en 1958 par la création des communes de moyen exercices de : Gao, Kati, Koulikoro, Koutiala, Kita, Nioro, San, Sikasso, et Tombouctou.

A l'indépendance, la constitution du 22 septembre 1960 déclare en son article 41que « toutes les collectivités territoriales de la république seraient administrées librement par des organes élus ». En 1966, elle se contente seulement d'harmoniser les treize (13) communes urbaines héritées de l'administration coloniale pour en faire des communes de plein exercice avec l'adoption de la loi n° 66-9/AN RM du 2 mars 1966 portant Code des municipalités au Mali.

La deuxième république, qui garda les mêmes dispositifs constitutionnels, ne se borne qu'a ériger Bamako en 1978, en un district composé de six (6) communes et plus celle de Bougouni en 1982.

A la veille de la troisième République, le Mali ne comptait que dix neuf (19) communes et avec un Etat centralisé autour des arrondissements, des cercles, et des régions, dont les autorités étaient nommées par le pouvoir central. C'est dans ce cadre que ce fut amorcé le processus de décentralisation au Mali suite aux événements de mars 1991 et le mouvement de la rébellion autonomiste Touareg.

Ainsi, fut adoptée, après la constitution du 25 février 1992 qui pose le principe de la décentralisation du territoire, la loi n° 93-008 du 11 février 1993 déterminant les conditions de libre administration des collectivités territoriales (CT). Avec l'adoption de la loi 96-059 du 4 Novembre 1996, le processus de décentralisation trouve un second souffle, et une ampleur sans précédent sous la 3^ème République, avec la création de 682 nouvelles communes, portant le nombre total des communes à 701 en 1999 ; et cependant avec des communes urbaines, et rurales. L'assise juridique est achevée et la décentralisation est devenue effective au Mali par les élections locales de 1999, et avec la création de 703 communes, 49 cercles, et 8 régions, avec le district de Bamako.

Depuis son démarrage en 1999, la décentralisation a été un véritable défi pour les gouvernements successifs. Depuis l'accession du Mali à la souveraineté nationale, les autorités se sont attelées à la recherche des solutions aux difficultés qui se posent avec acuité, surtout dans les domaines prioritaires de base : la santé, l'éducation, l'eau potable.

Les différents régimes qui se sont succédés de 1960 à 1991 n'ont pas réussi à apporter des solutions pérennes à l'accès des populations aux services publics de proximité. Face à ce défi de développement, le Mali a adopté une politique de décentralisation de type « octroyé^3(*) » doublé du type « revendiqué^4(*) » en ce sens que c'est l'Etat qui a décidé sous forte suggestion des bailleurs de fonds de transférer certaines de ses compétences aux collectivités locales (CL). Et cela dans le but d'associer les populations aux prises de décisions et à toutes les actions de développement les concernant. Ainsi, elle apparaît comme un outil essentiel au développement local et partant la réduction de la pauvreté.

En effet, à la différence de nombre de pays africains, la décentralisation au Mali est un engagement moral souscrit par l'ensemble de la classe politique et de la société civile à la conférence nationale. La traduction de cette recommandation en des dispositions constitutionnelles confirme la convergence de la volonté populaire et de celle politique au sujet de la décentralisation.

En faisant le choix constitutionnel de la décentralisation, le Mali a fait celui de la fondation de l'appareil d'Etat, d'autant que la décentralisation implique une redistribution des rôles et responsabilités entre l'Etat et les collectivités territoriales (CT).

Tous les contours de la décentralisation (assise juridique, découpage territorial, institutions locales) sont aujourd'hui définis et le système fonctionne. Ainsi, Selon la loi n° 93-008 portant sur la libre administration des CT, au Mali en son article 1^er stipule que les collectivités territoriales au Mali sont :

Ces entités sont dotées de la personnalité morale, et de l'autonomie financière.

La commune est la CT décentralisée de base, la constitution d'une commune résulte de la volonté des villages ou des fractions de vivre ensemble, au vu des approches de solidarité et économique de la nouvelle entité ainsi créée. La commune peut être urbaine ou rurale.

Urbaine lorsqu'elle est constituée par des quartiers ; et rurale si c'est des villages et ou fractions qui la compose.

Dans chaque commune est institué un conseil communal composé des membres élus par les citoyens résidant dans la commune.

Le chiffre de la population à prendre en compte est celui du dernier recensement administratif. Le mandat du conseil est de cinq ans.

L'organisation, le fonctionnement, et l'attribution des compétences de ces deux catégories de communes sont identiques.

La loi leur confère la mission principale de programmer et de mettre en oeuvre des actions de développement économique, social et culturel d'intérêt local.

Le cercle est la CT de niveau intermédiaire, de mise en cohérence entre la région et la commune. Le regroupement de plusieurs communes forme le cercle. Il est aussi doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière.

Dans chaque cercle est institué un conseil de cercle et un bureau du conseil de cercle. Les membres de ce conseil sont élus au scrutin secret par les conseillers communaux ainsi qu'il suit :

De même le bureau du conseil de cercle comprend le président du conseil de cercle et deux vice-présidents. Ils sont tenus de résider dans le cercle ; et élus en son sein au scrutin uninominal par le conseil. Le vote est secret.

La région est une CT dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière elle est composée de cercles.

Elle a une fonction de mise en cohérence des stratégies de développement et d'aménagement du territoire (art. 122 du CCT).

Il faut noter que dans chaque région est instituée une Assemblée Régionale composée de membres élus en leur sein au scrutin secret par les conseillers de cercle ; et un bureau de l'assemblée régionale.

Le bureau régional est composé du président de l'Assemblée et de deux vice-présidents. Ils sont tenus de résider dans la région.

Ils sont élus en son sein au scrutin uninominal par l'Assemblée Régionale. Le vote est secret.

La collectivité territoriale du district de Bamako est régie par un statut particulier conformément à la loi 96-025 du 21 février 1996, portant statut particulier du district de Bamako. Elle est composée de six communes urbaines.

Chacune de ces communes ont leur conseil et bureau communal, ses organes délibérants sont le conseil du district et le bureau du district ayant à sa tête le maire du district comme président et deux vice-présidents.

L'organe délibérant de la commune est le conseil communal, élu au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans. Le nombre des membres du conseil varie entre 11 et 45 en fonction de la taille de la population. L'exécutif de la commune est assuré par le bureau communal composé du Maire (président du conseil) et de ses adjoints au nombre de trois à cinq en fonction de la taille de la population.

Les attributions spécifiques des adjoints sont définies par arrêté du maire.

La loi prévoit des sessions ordinaires, au nombre de quatre par an et des sessions extraordinaires dont le nombre est indéterminé, dépendant des circonstances. La délibération requiert, en principe, la présence de la majorité absolue des membres du conseil. Mais, à la deuxième convocation pour le même ordre du jour le conseil peut valablement délibérer, même si le quorum n'est pas atteint. Les collectivités territoriales peuvent créer des commissions spécifiques de travail dont seuls peuvent être membres des élus ; mais une commission peut faire appel à toute personne ressource morale ou physique pour se faire aider dans ses tâches.

Les décisions du conseil communal sont prises par délibération, surtout celles relatives au budget et au programme de développement économique, social et culturel (PDSEC). Les sessions du conseil communal sont publiques, sauf si les deux tiers des membres en décident autrement. Du reste, les sessions relatives au budget, au programme de développement, aux comptes communaux, aux dons et legs sont obligatoirement publiques. Cette disposition permet à chaque citoyen qui le souhaite d'assister aux débats sur les affaires de la commune ; elle prouve la volonté du législateur malien à donner un caractère transparent à la gestion publique communale.

Chaque conseil communal élit en son sein ses représentants au conseil de cercle. De même, chaque conseil de cercle élit en son sein ses représentants à l'assemblée régionale.

Les membres du conseil de cercle et de l'assemblée régionale élisent en leur sein, respectivement le bureau de cercle et le bureau de l'assemblée régionale qui sont des organes exécutifs.

La décentralisation est un partage de pouvoirs et de responsabilités entre l'Etat et les CT. Elle porte sur l'ensemble des affaires locales qui n'ont pas besoin d'être traitées par l'Etat lui-même, cela fait sortir la notion de l'intérêt local qui est la base de toute entité décentralisée.

Il n'y a pas de décentralisation sans partage de responsabilité entre l'Etat et les autres acteurs du développement dont les collectivités décentralisées ; le transfert des compétences est la substance de la décentralisation.

Ainsi un certain nombre de compétences ont été transférées automatiquement^6(*) aux collectivités dès la mise en place des organes élus.

La commune partage dorénavant certains pouvoirs de l'Etat, elle est responsable de son développement, c'est à cette fin que l'Etat lui transfert des compétences qui intéressent directement les populations et qu'elles peuvent gérer à leur niveau.

La mission fondamentale assignée aux collectivités territoriales est de « concevoir, programmer et mettre en oeuvre les actions de développement économique, social et culturel d'intérêt régional ou local » de ce fait elles sont dotées des compétences pour une meilleure exécution des pouvoirs qui leur sont conférés.

- La création et la gestion des services et organismes communaux, et l'organisation des interventions dans le domaine économique ;

- La fixation des taux d'impôts et taxes dans les limites autorisées par la loi ;

En outre, des compétences générales les CT disposent des compétences spécifiques. Celles de la commune sont :

- Les dispensaires, maternités, hygiène publique, et assainissement, et les centres de santé communautaires ;

- Les infrastructures routières, et de communication classées dans le domaine communal ;

En juin 2002, il a été transféré des compétences relatives à l'éducation, à la santé, et à l'hydraulique.

L'exercice des compétences transférées rencontre des problèmes liés à la rareté des ressources humaines, ainsi qu'à la détermination des ressources financières au titre des compétences ainsi transférées.

Après un bref aperçu sur la décentralisation au Mali, il est nécessaire d'analyser la contribution de la décentralisation à l'amélioration des conditions de vie des populations qui est la principale motivation du processus.

Chapitre II : Contribution de la décentralisation à la réduction de la pauvreté.

Le Mali a adopté la politique de la décentralisation pour lutter contre la pauvreté par la promotion de la démocratie locale et la participation active des populations dans le processus de prise de décisions au niveau de la gestion des collectivités territoriales.

Cet engagement politique en faveur de la décentralisation est ancré dans le CSLP, qui définit trois axes stratégiques pour l'atteinte de son objectif ultime à savoir la réduction de la pauvreté. Ces axes stratégiques sont les suivants :

Ø assurer le développement de la gouvernance et la participation (par la décentralisation et la dévolution des services publics) ;

Ø développement humain durable et le renforcement de l'accès aux services sociaux de base ;

L'analyse de la contribution de la décentralisation à la réduction de la pauvreté sera considérée dans ce mémoire au regard de la définition de la décentralisation qui met l'accent sur le renforcement des capacités des populations et des institutions locales. A cet effet, la définition de la pauvreté qui s'associera est celle proposée par Sen, qui la définit comme une absence de droits d'accès aux ressources et le manque de maîtrise des pauvres sur leur destin, et sur les décisions qui les concernent. La décentralisation peut ainsi être considérée comme un moyen important de lutte contre la pauvreté parce qu'elle a un fort potentiel de contribution au renforcement des capacités des plus défavorisés à effectuer des choix et à prendre en charge leurs propres affaires.

L'objectif de ce chapitre est la mise en exergue de la contribution de la décentralisation à la réduction de la pauvreté, ainsi qu'à l'indentification des canaux de réduction de la pauvreté à travers la décentralisation.

La décentralisation est, et demeure la plus grande réforme de notre pays. La génération du phénomène traduit la volonté des autorités politiques de notre pays de faire de la décentralisation la pièce maîtresse de l'approfondissement de la démocratie et de la réduction de pauvreté.

Selon Bossuyt.J, et J.Gould (2000), peu de politiques définissent explicitement la lutte contre la pauvreté comme un objectif de la décentralisation. Cependant l'atteinte de certains objectifs à travers la décentralisation peut avoir une incidence sur le cadre de vie des populations et donc un impact sur la pauvreté.

A partir du modèle formulé par Parker (1995), on peut schématiser le lien entre les deux concepts comme suit :

Fiscale -Mobilisation des ressources -Services efficients -Mortalité infantile-Ressources fiscale -Affectation des ressource plus faible

Source: Adapté de Parker; Andrew N. (1995), Decentralization: The way Forward for Rural Development? Policy Research Working Paper 1474.

Avant la mise en exergue de la contribution de la décentralisation à la réduction de la pauvreté, il est impératif de répondre à la question : qu'est ce que la pauvreté et quel est son profil au Mali ?

La pauvreté est devenue la préoccupation prépondérante des pays en développement, des partenaires au développement et organisations internationales à la fin des années 1980, suite aux résultats mitigés des programmes d'ajustement structurels (PAS).

Vue la complexité de la pauvreté, elle soulève d'énormes problèmes de définition notamment celui même « pauvre ». Ce concept varie en fonction des milieux, des périodes et les conjonctures. Cette variation est perceptible au plan économique, social, politique ou même au vu des institutions internationales. Ainsi, la Banque mondiale évalue la pauvreté à partir d'un seuil qui est d'un dollar par jour. Dans cette optique toute personne ayant un revenu inférieur à un dollar est considérée comme pauvre.

La vision du PNUD est tout autre, elle est fondée sur les questions d'inégalité, d'accès à un certain nombre de ressources. Il utilise donc, de ce fait l'indice de pauvreté humaine (IPH)^8(*).

Selon le CSLP, la pauvreté est un phénomène multidimensionnel pour lequel il n'y a pas de consensus sur une définition ou un concept unique. Les mesures du phénomène dépendent fortement du concept adopté. Les études antérieures réalisées au Mali sur le sujet ont révélé qu'il existe trois formes de pauvreté. Il s'agit de :

- La pauvreté de conditions de vie : Ce type de pauvreté se traduit par une difficulté de satisfaire un grand nombre de besoins fondamentaux, et que l'on se trouve en situation de manque dans des domaines relatifs à l'alimentation, à la santé, à l'éducation, au logement, aux équipements (Dubois, 1998)^9(*). Il s'agit donc, de tout ce qui touche aux conditions d'existence des individus dans un ménage.

- La pauvreté monétaire ou de revenu : Elle exprime un aspect de niveau de vie et résulte d'une insuffisance de ressources engendrant une consommation insuffisante. Il s'agit d'appréhender le bien être, reconnu comme comparateur universel de la pauvreté (PNUD, 1999) à travers l'utilité. Ainsi sa mesure s'appuie, soit sur le revenu, ou sur la consommation traduite en valeur monétaire.

- La pauvreté de potentialité : Se définit comme une privation de droits et de libertés, une situation à l'origine d'une manque à la fois de capacités et de potentialités fonctionnelles élémentaires pour atteindre un niveau minimal de bien être acceptable. Elle est caractérisée par le manque de capital (accès à la terre, aux équipements, au crédit, à l'emploi, etc.).

Après ces aspects définitionnels, il est nécessaire d'avoir une vision sur la situation du Mali face à ce fléau.

Avant d'analyser la situation de la pauvreté au Mali, il est important de rappeler la méthode de mesure du phénomène.

La pauvreté est appréciée à partir d'un indicateur appelé seuil de pauvreté ou ligne de pauvreté. Différentes méthodes ont été utilisées pour la détermination du seuil de pauvreté au Mali, les résultats varient suivant les méthodes, cependant chacune de ces études fait ressortir une grande ampleur du phénomène.

La méthode utilisée pour la détermination de ce seuil est basée sur le besoin calorifique journalier d'un individu d'âge adulte bien portant. L'OMS^10(*) a évalué ce besoin énergétique à 2450 Kcal/jr. la consommation en équivalent riz est de 3500 Kcal/Kg. Pour tenir compte des consommations non-alimentaires la valeur monétaire minimale nécessaire est majorée de sa moitié. Ainsi la dépense minimale

Les indices de pauvreté peuvent être calculés par diverses formules, dont la plus célèbre est celle de J. Foster, J. Greer, et E. Thorbeck (FGT)^11(*) développée en 1984. Elle a donc la propriété de prendre en compte la décomposition de la pauvreté. La formule est la suivante :

á = 0, P₀ mesure l'incidence de la pauvreté ou le pourcentage de pauvre dans la population totale ; c'est à dire le pourcentage d'individus ayant un revenu annuel moyen inférieur au montant du seuil de pauvreté.

á = 1, P₁ mesure la profondeur de la pauvreté. C'est l'effort supplémentaire que doivent déployer les pauvres pour atteindre le seuil.

á = 2, P₂mesure la sévérité de la pauvreté. C'est la moyenne des carrés exprimés en proportion du seuil.

La pauvreté est aussi mesurée par l'Indice de Développement Humain, qui est un indicateur composite qui mesure le niveau de potentialités humaines élémentaires sous trois (3) angles cruciaux ; il est la moyenne arithmétique des trois indicateurs^12(*) :

· Le niveau d'éducation, mesuré par un indicateur combinant pour 2/3 le taux d'alphabétisation des adultes et pour le 1/3 restant le taux de scolarisation combiné (tous ordres d'enseignements confondus) ;

· Le niveau de revenu ou encore niveau de vie, mesuré par le PIB réel/hbt. ; exprimé en parité de pouvoir d'achat (PPA).

Sources : Observatoire de développement humain durable (ODHD), 2000 ; Programme des nations unies pour le développement (PNUD), 2007

Dans ce tableau on constate une amélioration de lIDH de 1989 à 1990, et en 1992 elle décroit baisse dûe aux évenements de 1991, ensuite elle suit une tendance croissante jusqu'en 2005. Elle traduit une amélioration de la pauvreté humaine sur cette période.

La pauvreté constitue une préoccupation essentielle à l'échelle mondiale au point que sa réduction est devenue un des objectifs du millénaire pour le développement.

Le Mali, pays pauvre très endetté (PPTE), est classé au 173 ^ème rang sur 177 pays en 2007 par le PNUD suivant l'indice de développement humain (IDH). L'IPH-1 du Mali est estimé à 56,4% (PNUD, 2007). Selon CSCRP, 64,4% de la population malienne vit en dessous du seuil de pauvreté monétaire établi à 153310 FCFA en 2006. La même source évalue l'incidence de la pauvreté des conditions de vie à 58% en 2006 contre 68% en 2001, soit une baisse de 6 points de pourcentage.

Au Mali, l'ampleur du phénomène diffère selon les milieux de résidences (urbain, rural), de l'espace géographique et même du sexe. Du point de vue du milieu de résidence, la pauvreté monétaire touchait 36,62% en 1994 ; 26,2% en 2001 et 20,12% en 2006 dans les zones urbaines ; tandis qu'elle est passée de 75,77% en 1994 ; 73,8% en 2001, et 73,04% en 2006 dans les zones rurales. En s'intéressant à la pauvreté des conditions de vie, elle est passée de 32,9% à 32% sur la période 2001-2006 en milieu urbain, contre 75,7% à 70,1% pendant la même période en milieu rural.

Tableau n° 3 : Evolution de l'incidence de la pauvreté monétaire par milieu de résidence de 1994 à 2006 en pourcentage.

Milieux	1994			2001			2006
	*Inc.^13().**	*Prof^14().**	*Sév^15().**	Inc.	Prof.	Sév.	Inc.	Prof.	Sév.
National	68,8	32,3	18,5	68,3	31,4	17,6	64,4	24,1	12,6
Urbain	36,62	12,1	5,4	26,2	9,2	3,8	20,12	6,3	2,6
Rural	75,77	36,6	21,3	73,8	31,4	17,6	73,04	26,5	14,8

Sources : Cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté (CSCRP), 2006; Institut national de la statistique (INSTAT) ; ODHD, 2005

L'analyse de ce tableau démontre une diminution progressive de la pauvreté, on constate que l'incidence de la pauvreté baisse de 4,4 points de pourcentage sur la période 1994 à 2006, de même la profondeur et la sévérité de la pauvreté baissent également sur la même période.

Tableau n° 4 : Evolution de la pauvreté des conditions de vie par milieu de résidence de 2001 à 2006 en pourcentage.

Milieux	2001			2006
Milieux	Inc.	Prof.	Sév.	Inc.	Prof.	Sév.
National	64,4	27,1	14,5	58,1	22,3	11,4
Urbain	32,9	9,8	4,2	32	10,5	4,9
Rural	75,7	33,3	18,1	70,1	27,7	14,4
Kayes	67,3	26,9	13,9	55,1	18	8
Koulikoro	79,4	35	19,5	54,7	20,9	10,5
Sikasso	84,4	44	26,7	84,6	40,5	23,4
Ségou	58,5	20,7	9,4	67,4	25,7	12,8
Mopti	67,5	26,3	14,6	58,9	19,7	9,3
Tombouctou	45	12,3	5,1	48,5	16,4	7,7
Gao	42,5	11,2	4	37,4	8,6	2,7
Kidal	43,4	11,2	5	8,4	1	0,3
Bamako	29,2	7,7	2,6	14,4	3,8	1,7

Les tendances de la pauvreté des conditions de vie par milieux de résidence, et par région sont énumérées dans le tableau n°4.

Sur la période 2001 à 2006, l'incidence de la pauvreté dans toutes les régions baisse excepté les régions de Sikasso, Ségou, et Tombouctou. La plus variation est perceptible au niveau de la région de Ségou dont l'incidence passe de 58,5% en 2001 à 67,4% en 2006 soit une hausse de 8,9 points de pourcentage.

S'agissant de la profondeur, seule la région de Tombouctou a connu une hausse entre 2001 à 2006, pour la sévérité de la pauvreté les régions de Ségou et Tombouctou connaissent une hausse sur la période. Au niveau national tous les indicateurs de la pauvreté (incidence, profondeur, et sévérité), baissent entre les deux dates traduisant une amélioration des conditions de vie des ménages maliens.

L'hétérogénéité de la pauvreté dans les régions s'explique par de nombreux facteurs notamment : la pluviométrie, l'organisation sociale, et l'environnement naturel.

L'objectif principal du CSLP, est la réduction de la pauvreté au Mali. Pour atteindre cet objectif, il a été institué trois grands axes d'orientations stratégiques parmi lesquels l'amélioration de la gouvernance et de la participation.

Cette orientation de la stratégie de réduction de la pauvreté suppose que les autorités de notre pays perçoivent la décentralisation comme un outil de lutte contre la pauvreté, ou du moins un instrument permettant de redynamiser la lutte contre la pauvreté.

I.2. La décentralisation au Mali : Quel apport dans la réduction de la pauvreté ?

Une justification de la décentralisation est le contrôle du pouvoir par les administrés et la gestion participative. Cette dernière constitue un élément fondamental sur lequel se base les politiques publiques dans plusieurs pays pour favoriser une gestion locale des ressources publiques. Certaines justifications de la décentralisation sont en effet construites autour de la supposition qu'une participation accrue des populations dans la prise de décisions publiques constitue un élément positif dans la mesure où, elle peut améliorer l'efficience et l'équité dans la gestion des ressources locales (Agrawal et Ribot, 1999)^16(*).

En favorisant une participation locale aux décisions publiques, la décentralisation renforce le rôle des CT, et des acteurs de la société civile. Elle accroît la capacité des plus défavorisés à effectuer des choix car elle renvoie à la capacité des populations et des institutions qu'elles se donnent, de prendre en charge leurs propres affaires. La décentralisation constitue ainsi un facteur de renforcement du pouvoir des populations défavorisées qui accroît leur capacité de contrôle et de participation aux décisions.

A travers le principe de participation, la décentralisation peut être aussi considérée comme un moyen de lutte contre la pauvreté. Selon Sen (2002), la pauvreté n'est pas seulement une question de faible niveau de revenu. Elle est aussi un manque de maîtrise des pauvres sur leur destin et les décisions qui les concernent. En impliquant davantage les populations locales dans la prise de décisions et la gestion des affaires les concernant, la décentralisation répond à une volonté de réduction de la pauvreté. L'implication des acteurs locaux dans les initiatives concourant à leur bien-être collectif répond à cet objectif.

Depuis son démarrage la décentralisation a été perçue comme un outil essentiel pour le développement local. Elle permet le renforcement des capacités des CL, et le développement des initiatives de proximité. Les CL, sont considérées comme des espaces de fourniture d'un paquet de services publics de proximité aux populations, à cet effet elles peuvent être un vecteur non moins important dans la lutte contre la pauvreté.

Avec le processus de la décentralisation en cours, il y'a désormais un partage de compétences en matière de politique de développement. La relative autonomie des CT, ne saurait signifier leur détachement ou une déconnexion d'avec les politiques centrales assignées dans le CSLP.

La mission assignée aux CT au Mali est la conception, la programmation, et la mise en oeuvre des actions de développement économique, social, et culturel d'intérêt régional ou local^17(*).

A cette fin, elles deviennent des acteurs incontournables du développement économique local de leurs terroirs, et avec comme retombées l'amélioration des conditions de vie des populations. Le but de la décentralisation est de remettre le destin et la gestion du territoire aux populations afin que celles-ci puissent se retrouver dans les décisions les concernant.

Le gouvernement local a un avantage clair dans l'évaluation des besoins et priorités locaux, ainsi que dans l'identification des pauvres grâce à leur plus grande proximité de la population, leur familiarité avec les situations institutionnelles. En règle générale, elles sont capables d'assurer les services avec plus d'efficacité qu'une autorité distante centralisée. La proximité de la population réduit de façon significative les coûts de communication et de transaction dans la conception et l'application de stratégies de lutte contre la pauvreté. Mais, cependant il reste confronter à de multiples contraintes non négligeables à savoir le manque de transfert de certaines compétences clés pour la cause, et ainsi que de la pénurie de leurs ressources financières, et du manque de ressources humaines.

Les CL sont responsables du développement dans les différentes compétences de leur ressort. Elles sont chargées d'élaborer et de mettre en oeuvre des stratégies de lutte contre la pauvreté pour l'amélioration des conditions de vie des populations dans une approche participative et partenariale. Eu égard à cela, chaque commune à son niveau élabore des plans de développement intitulés Programme de Développement Economique Social et Culturel (PDESC) , pour une période généralement de cinq (5) ans, comprenant tous les secteurs de développement de la vie des communautés à travers un processus participatif pour une meilleure prise en compte des besoins vitaux des populations et pour une responsabilisation des citoyens. Au Mali, les priorités actuellement retenues par plusieurs communes dans leur PDSEC prennent en compte des initiatives liées à l'amélioration de l'accès des populations à l'éducation de base, aux soins de santé et à l'eau potable. Ces initiatives figurent parmi les priorités inscrites dans le CSLP.

A cela, la commune élabore annuellement un plan de développement appelé Plan d'Investissement Annuel (PIA), qui porte sur l'ensemble des investissements prévus au cours de l'année budgétaire concernée.

Le PIA est l'outil qui facilite le passage du PDSEC et le budget. Ainsi, en mettant en oeuvre le PDESC qui prend en compte les aspirations prioritaires des populations, la commune joue un rôle primordial dans la lutte contre la pauvreté.

Avec la décentralisation, il a été conféré aux CT un certain nombre de responsabilités pertinentes bien qu'il ne figure aucune référence sur leurs responsabilités en matière de réduction de la pauvreté. Cependant, elles sont compétentes dans certains domaines leur permettant d'aborder les causes spécifiques de certaines manifestations de la pauvreté. Eu égard à ces compétences, les actions des CT sont ainsi orientées vers les secteurs sociaux ou elles exercent plus d'effets sur les conditions de vie de leurs populations.

On pourrait affirmer que le rôle que peuvent jouer les CT dans la réduction de la pauvreté dépend, dans une large mesure de leur capacité à stimuler ou à prendre des mesures directes dans le domaine socio-économique et à concevoir une politique sociale dans le cadre de leurs limites territoriales.

v Potentialités des collectivités territoriales dans la réduction de la pauvreté :

Vue l'ampleur de la mission assignée aux CT, on pourrait affirmer que leur rôle dans cette mission de développement local est intimement liée dans une très grande mesure à leurs potentialités (capacités) techniques et de leurs ressources financières.

Au Mali, le dispositif d'appui technique aux CT, a été mis en oeuvre pour palier au déficit d'expérience et de compétence des nouvelles entités. Cet appui repose sur une composante technique et des cadres de concertations appelés comités d'orientations. Il est constitué par les centres des conseils communaux (CCC) dont les opérateurs sont les projets et ONG disposant des ressources humaines et financières suffisantes pour assurer des missions d'appui à la maîtrise d'ouvrage des CT. Leur mission est le renforcement des capacités, et d'apporter à celles-ci une assistance technique à la maitrise d'ouvrage dans la réalisation des investissements, d'animer les activités des comités d'orientations.

Au niveau national la cellule de coordination (CCN), est chargée de la coordination des activités des CCC ; une autre cellule légère assure l'intermédiaire entre les CCC et la CCN. Le second pilier du dispositif d'appui est représenté par les comités locaux d'orientations (CLO), au niveau des cercles, au niveau régional on trouve les comités régionaux d'orientations (CRO), et enfin au niveau national le comité national d'orientation (CNO).

Le tableau ci- dessous énumère la composition et les rôles des comités d'orientation.

NIVEAUX	COMITES D'ORIENTATION	COMPOSITION	ROLES
National	CNO	MATCL (Président), DNCT, ANICT, Ministères sectoriels, chambres d'Agriculture, de Commerce et de Métiers, AMM, CCA/ONG, SECO/ONG	-Veiller au bon fonctionnement du dispositif d'appui technique, - créer une synergie entre les projets des CT et les programmes sectoriels, - créer une synergie entre les projets des différents intervenants
Régional	CRO	Haut Commissaire (Président), préfet, assemblée régionale, les chambres d'Agriculture, de Commerce et des Métiers	Définir, coordonner, orienter, suivre et évaluer les appuis techniques liés à la mise en oeuvre des PDESC
Local (cercle)	CLO	Préfet (président) conseils communaux, conseils de cercle, chambre d'agriculture et de métiers, ONG	- Approuver le programme de travail du CCC - Suivre les tâches des CCC

Le financement est l'ensemble des ressources internes, externes d'une CT permettant la réalisation des activités inscrites au budget.

Le simple fait de créer des collectivités territoriales et de leur reconnaître des compétences ne suffit pas pour que ces instances puissent d'emblée exercer ces compétences et aient les moyens de les mettre en oeuvre. En ce sens la loi n°93-008 déterminant les conditions de la libre administration des CT, en son art. 4 stipule que : « tout transfert de compétences à une collectivité doit être accompagné du transfert concomitant par l'Etat à celle-ci des ressources et moyens nécessaires à l'exercice normal de ces compétences ».

Quant à la mobilisation des ressources, elle est la clé du développement local. La faiblesse des budgets locaux relève plus du faible niveau réel de prélèvement local que la pauvreté économique des CT (Yatta, 2006). La mobilisation des ressources financières est un élément crucial pour le succès de la décentralisation. Sans autonomie financière il ne peut y avoir d'autonomie de gestion.

Les CT gèrent leur développement grâce à des ressources de diverses origines, principalement les taxes et impôts locaux et les fonds de péréquation, les fonds versés par l'Etat central, ceux provenant des partenaires techniques et financiers (PTF), ceux provenant de la valorisation du patrimoine (foncier, ressources naturelles, sites touristiques, marchés) et enfin ceux provenant de la population tant externe qu'interne.

Selon Yatta, quand les CT prélèvent et dépensent les économies locales se portent mieux ; et affirme que c'est l'incapacité des gouvernements locaux de dépenser qui est à l'origine d'un cercle vicieux dans le quel la pauvreté de cadre de vie entraine la stagnation voire la régression relative de l'économie locale. Ainsi, moins une CL prélève et dépense plus toute la population finit par s'appauvrir.

La dynamique des CT, ainsi que leur capacité d'investir dépendent de leur possibilité de mobilisation des ressources.

Au Mali, un ensemble de transfert a été mis en place au bénéfice des CL, le plus important de ces transferts est le fonds d'investissement des collectivités territoriales (FICT).

L'agence nationale d'investissement des collectivités territoriales (ANICT), est la composante du dispositif d'appui financier aux CT. L'ANICT est un établissement public national à caractère administratif créée par la loi n°00-042 du 07 juillet 2000. Elle a été mise en place pour gérer les subventions que l'Etat alloue aux CL pour le financement des investissements locaux. L'ANICT met à la disposition des CT des droits de tirages destinés à soutenir les investissements publics en tenant compte de certains critères notamment la taille de la population, et de son niveau de désenclavement. Cependant l'accès aux fonds de l'ANICT est conditionné à l'élaboration d'un plan de développement et au paiement d'une quote part de 20% du montant total de réalisation de l'infrastructure demandée. Les transferts de budget de l'Etat aux CT sont constitués des subventions d'appui de l'Etat au fonctionnement des CT, ainsi que l'appui BSI aux Assemblées Régionales et au Conseil du District pour la réalisation des infrastructures dans les domaines de l'hydraulique, de l'éducation et du désenclavement.

Depuis le démarrage des collectivités territoriales, l'Etat consent annuellement aux CT des subventions destinées au fonctionnement et/ou à l'investissement. Les efforts financiers de l'Etat, se chiffrent globalement à 18 124 000 000 FCFA sur la période 2001-2007.

Tableau n° 6 : Evolution des appuis aux CT sur la période 2005 à 2007 (fonctionnement et BSI) en millions de FCFA.

Année Régions	2005		2006		2007		Total Subv.	Total BSI	Total Général
Année Régions	Subv.	BSI	Subv.	BSI	Subv.	BSI
Kayes	242	400	242	350	242	148	726	898	1.624
Koulikoro	243	320	243	280	232	50	718	650	1.368
Sikasso	273	126	273	456	264	280	810	862	1.672
Ségou	250	400	250	80	241	0	741	480	1.221
Mopti	225	200	225	400	217	100	667	700	1.367
Tombouctou	125	250	125	0	121	0	371	250	621
Gao	92	269	92	240	83	0	267	509	776
Kidal	35	150	35	416	33	170	103	736	839
Conseil du District	0	343	0	0	0	0	0	343	343
Total	1.485	2.458	1.485	2.222	1.433	748	4.403	5.428	9.831

Ce tableau retrace les subventions de fonctionnement, et appui BSI de l'Etat de 2005 à 2007 ; ainsi au titre des trois années 2005, 2006 et 2007, les subventions de l'Etat aux CT se sont élevées à 13 713 600 000 FCFA, repartis comme suit :

On remarque une diminution des subventions dans toutes les régions en 2007, de même les BSI sont en perpétuelle diminution de 2005 à 2007. Ces subventions étaient destinées au démarrage des CT, en 2007 le Ministère des finances affirme que celles-ci ont bien démarré d'où cette baisse conséquente des subventions.

Les ressources propres des CT, proviennent essentiellement de la fiscalité locale et les produits par nature.

- Les impôts locaux dont les taux sont fixés par la commune par la délibération du conseil dans les fourchettes définies par la loi ;

Il ressort de ce tableau, la faiblesse des recettes totales des CT due à une fiscalité locale basée sur des impôts dont le recouvrement pose souvent des problèmes, et de faibles taux. La faiblesse des recettes se traduit par la faible part des habitants dans les recettes propres ; de même on remarque que les dépenses de services occupent la plus grande part de pourcentage dans les dépenses totales.

La contribution des PTF, est constituée par l'appui budgétaire et celui institutionnel de la Commission Européenne CE à travers le PARAD (annexe n°1). Les ressources accordées par les Partenaires Techniques et Financiers aux collectivités territoriales de 2006 à 2009 sont de l'ordre de 34 765 722 000F CFA.

Après cet exposé sur l'apport de la décentralisation à la réduction de la pauvreté au Mali, il est opportun d'analyser les canaux à travers lesquels la décentralisation peut contribuer à la réduction de la pauvreté.

Avec l'évolution de la définition de la pauvreté passant d'une notion de manque de revenu et de privations matérielles à une perception multidimensionnelle et qualitative, intégrant l'accès et le contrôle des ressources, privation humaine, manque de moyens d'actions et de pouvoir. Les stratégies de réduction de la pauvreté ont mis l'accent sur les infrastructures, ainsi que l'amélioration des services sociaux de base tels que l'éducation, la santé, eau potable, et la gestion locale. La décentralisation peut donc contribuer à atteindre ces objectifs.

La décentralisation suppose la réalisation des tâches par les collectivités à partir des besoins que les populations ont elles mêmes définis. La crédibilité de la décentralisation est jugée dans une large mesure sur la capacité des CL à assurer la fourniture des services sociaux de base (SSB) aux populations.

Dans cette perception la décentralisation apparait comme un moyen efficace, d'autant plus que l'Etat central à lui seul ne saurait satisfaire cette offre. L'implication des acteurs non gouvernementaux est souhaitée. Selon la Banque mondiale^18(*), les conditions de vie d'une population ne peuvent s'améliorer si les groupes pauvres n'accèdent pas à des SSB abordables et de bonne qualité notamment en matière de Santé, d'éducation, d'eau potable, d'assainissement, et d'électricité. Il apparait donc que les CL ne peuvent rester en dehors de ces enjeux dans la mesure où les lois de la décentralisation, leur reconnaissent une responsabilité accrue en la matière.

En effet, l'Etat central est dans l'incapacité d'apprécier pleinement la diversité des conditions locales et d'évaluer les besoins et les capacités locales, sur ce les CT jouent un rôle prépondérant dans la mesure où elles sont informées par rapport aux besoins et aux priorités locaux en vertu de leur proximité de la population. La décentralisation permet de renforcer les capacités des CT, en matière de conception, planification, gestion, et d'évaluation des politiques locales d'accès aux SSB.

Elle vise à transférer le pouvoir aux populations locales par le biais des principes de libéralisation et d'équité en vue de réaliser un développement économique et social, qui soit mené par elles- mêmes, et qui met l'accent sur la réduction de la pauvreté. Ainsi un système performant de planification, fourniture, de fonctionnement, et l'entretien des infrastructures et des services de base pour la réduction de la pauvreté dévient un résultat imputable à la décentralisation.

Dans le contexte malien, il a été transféré aux CT des compétences dans les domaines prioritaires d'amélioration des conditions de vie des populations à savoir : Santé, Education, et Hydraulique, qui constituent les principaux moyens permettant aux pauvres de sortir de leur état de pauvreté. Avec leur mandat spécifique en matière de gestion du développement local et des finances locales, les CT ont des avantages certains en vertu de leur connaissance des situations locales surtout par rapport aux groupes sociaux pauvres.

L'une des répercussions immédiates des CT au Mali, a été la réalisation sous leur maîtrise d'ouvrage d'importants investissements ayant contribué à la réalisation des SSB. Ces réalisations contribuent à l'atteinte des indicateurs du CSLP, relatifs à l'axe II basé sur le développement humain durable et l'accès aux SSB.

L'accès à un service fait allusion à la possibilité qu'a un agent de disposer avec ou sans coût de ce service pour satisfaire un besoin. L'un des arguments économiques pour appuyer la décentralisation est que, celle-ci permet une meilleure allocation des ressources pour une production efficace des biens et services. Les collectivités qui ont en charge la fourniture locale des services tels que ceux de l'éducation, des soins sanitaires et de l'hydraulique, qui ont un important rapport avec le développement humain permet d'assurer l'accès des pauvres à ces dits services et influencent de ce fait le bien être de cette population. Il apparait que le niveau d'éducation des pauvres, ainsi que leur situation sanitaire sont dérisoires ; cependant leur accès aux facteurs de productions est également très limité. La décentralisation a l'avantage de développer une structure productrice proche des populations en tenant compte des facteurs disponibles.

Les collectivités locales étant dotées de pouvoirs visant à accroître l'offre des services de santé, d'éducation et d'eau, il va s'en dire que l'offre de services sera conditionnée par l'efficacité des collectivités locales à mettre en place des structures éducatives et sanitaires dans le but de permettre aux populations d'y accéder facilement et ainsi améliorer leur état de santé et leur niveau d'instruction afin de pouvoir participer efficacement à la création et à l'augmentation de la richesse locale.

Les services sociaux occupent une place de choix en raison de leur nature. En effet, ce sont les biens auxquels une communauté confère, non pas uniquement une valeur individuelle, mais en même temps une grande utilité pour les groupes qui la composent.

Les services et infrastructures de base pour les soins de santé, de l'éducation, l'eau contribuent à l'amélioration du bien être des populations, mais bien souvent passent à coté des pauvres. Ils peuvent être inexistants, inaccessibles, inabordables, et de mauvaise qualité technique ou dysfonctionnels (SNV, 2005).

L'éducation et la santé sont au centre de ces services qui comprennent, également l'assainissement, l'accès à l'eau potable. Une population bien éduquée, et en bonne santé constitue plus que, les richesses naturelles un facteur de développement. Ainsi face à l'incapacité de l'Etat de satisfaire les demandes d'éducation, et de santé en très forte croissance, la redistribution des rôles entre les niveaux central et local s'est progressivement imposée comme une réponse efficace pour corriger les imperfections des politiques centralisatrices de l'administration.

De ce fait, la décentralisation occupe une grande place dans ces réformes. L'instauration de la bonne gouvernance qui est l'une des motivations du processus de la décentralisation, devrait améliorer considérablement l'équité, la qualité, l'efficience, et l'efficacité en matière de production et d'accès aux SSB.

L'Etat du Mali a initié des programmes sectoriels dans le domaine de l'éducation et de la santé avec une large implication des collectivités pour la bonne mise en route de ses stratégies.

Le programme décennal de l'éducation (PRODEC), est le programme sectoriel du secteur de l'éducation.

Selon le CSCRP, l'objectif du PRODEC d'ici l'an 2015 est que « Tous les enfants maliens achèvent une éducation de base de qualité et le secteur éducatif fournit au pays les ressources humaines nécessaires à son développement ».

La lutte contre la pauvreté passe nécessairement par la valorisation des ressources humaines ; ce qui implique notamment de mettre l'accent sur l'éducation et la formation des populations. L'accès aux systèmes éducatifs est dès lors un facteur déterminant du développement humain dont l'impact s'inscrit à long terme.

Les mesures d'accompagnement de la politique éducative se trouvent détaillées dans le PRODEC. Cependant la plus importante demeure la mise en oeuvre effective des transferts de compétences et des ressources prévues dans le cadre de la décentralisation.

Ainsi le taux brut de scolarisation TBS au 1^èr cycle au niveau national est de 80,4% en 2008 contre 77,6% en 2004 ; de même la parité fille/garçon est passée de 68% en 2004 à 81% en 2008 et ceci grâce à la mise en oeuvre du PRODEC. Le taux brut de scolarisation des filles est de 72,7% en 2008.

S'agissant de l'alphabétisation, le taux est passé de 24% en 2003 à 26,4% en 2007. La mise en oeuvre du PRODEC, et le programme d'investissement sectoriel de l'éducation PISE a permis la réalisation des infrastructures, et la formation du personnel enseignant.

Au Mali, la politique sectorielle pour le secteur de la santé est le Programme de Développement Sanitaire et Social (PRODESS). Cette nouvelle politique repose avant tout sur le rôle accru confié aux populations en matière de mobilisation de ressources, gestion des centres de santé, et sur la déconcentration de certaines responsabilités au sein du ministère de la santé.

A cela, les stratégies adoptées ont pour but l'amélioration des indicateurs de santé des populations et en particulier les plus pauvres surtout en zone rurale dont concentrent 80% de la population malienne.

Avec sa mise en oeuvre, on peut noter comme résultat le surcroit du nombre de CSCOM, fonctionnels est passé de 753 en 2005 à 826 en 2007. La proportion de population vivant dans un rayon de 5 km d'un centre de santé fonctionnel est passée de 50% en 2005 à 54% en 2008.

L'accès des populations aux structures de santé, mesuré par le taux d'accessibilité aux services sanitaires est passé de 38% en 2001 à 43% en 2005 dans un rayon de 5 km, et de 63% en 2001 à 72% en 2005 dans un rayon de 15 km. L'expansion géographique de l'offre des services de santé de base est encore peu soutenue par un renforcement des compétences, la déconcentration de la gestion financière et l'implication des utilisateurs dans la gestion des associations de santé communautaire ASACO.

Bien que ces structures contribuent à l'amélioration du système de santé, elles manquent de personnels qualifiés surtout dans les communes éloignées.

L'objectif de l'Etat dans le domaine de l'eau est de contribuer au développement du pays en apportant des solutions appropriées aux problèmes liés à la disponibilité de l'eau dans le respect d'une gestion durable des ressources en eau.

Il s'agit surtout de satisfaire les besoins en eau des populations, en vue de diminuer les maladies liées à la consommation des eaux impropres, ainsi que l'amélioration de la qualité de vie.

Tableau n° 8 : L'accès des populations à l'eau potable selon le milieu en pourcentage.

Concernant la mise en valeur des ressources en eau on note des progrès importants dans l'accès des populations, tant en milieu urbain que rural, à des sources d'eau potable. En effet, la proportion de la population rurale ayant accès à une source d'eau meilleure (robinet, borne fontaine, forage, puits à grand diamètre) est passée de 36% en 1991 à 54,1% en 2002 et 68,4% en 2007. La progression a été plus importante en milieu urbain car ce pourcentage est passé de 38% en 1991 à 65,8% en 2002. Cette tendance s'est poursuivie, car en 2007, 72,7% des ménages maliens consomment de l'eau potable, avec 74,2% pour le milieu urbain contre 68,4% pour le milieu rural.

S'agissant de l'électricité le taux d'accès de la population à l'électricité au niveau du pays s'est établi à 17,38% en 2007 contre 15% en 2005. Dans les zones géographiques, il est de 15,3% en 2008 en milieu rural contre 57,56% en milieu urbain à la même date.

Conclusion :

Comme souligné précédemment dans le chapitre I, les premières tentatives de décentralisation au Mali datent des années d'avant les indépendances. Et depuis, les différents régimes politiques qui se sont succédés au pouvoir ont tenté à leur manière d'organiser le territoire. Cependant, il faut noter que la décentralisation sous sa forme actuelle, tout comme l'ouverture démocratique avec le pluralisme politique, a pris de l'importance comme axe fondamental d'impulsion du développement au Mali depuis que les principaux bailleurs de fonds ont commencé à considérer la décentralisation comme un instrument essentiel de développement local et partant de réduction de la pauvreté. En effet, les bailleurs de fonds, implicitement, ont adopté la stratégie de financement basée sur l'engagement véritable dans la voie de la décentralisation. Du reste, c'est ce qui justifie le fait que de plus en plus, dans les pays en développement, les organismes internationaux de développement et les ONG préfèrent travailler avec les structures décentralisées de l'État ou directement avec les populations.

Sur le plan financier, le déséquilibre est financé par les transferts de subventions de l'État. Mais jusque-là le système de transfert et le montant à transférer, plus ou moins laissés à la discrétion du gouvernement central, n'ont pas permis aux collectivités territoriales d'avoir les ressources de base qui soient à la hauteur des ambitions de la décentralisation au Mali.

La faiblesse des ressources financières locales constitue un handicap majeur qui, risque de reporter les échéances des missions de développement local et de réduction de la pauvreté dévolues aux autorités locales et aux populations à la base. La décentralisation comporte des insuffisances majeures sur le plan financier et en matière de démocratie locale dont la persistance est susceptible de compromettre la réalisation des objectifs de développement économique et de réduction de la pauvreté qui lui sont assignés.

La décentralisation procure des avantages aux collectivités locales pour lutter contre la pauvreté, perçue comme un phénomène à multiples facettes. Cette étude a privilégié celle basée sur les conditions de vie des populations. Ainsi au terme de la présente étude, il ressort que la décentralisation contribue à la réduction de la pauvreté notamment par la prise de décisions de développement socio-économique par les populations elles-mêmes du fait de la proximité des organes de décisions ainsi que leur participation dans la définition, l'offre, et l'accès aux services sociaux de base (éducation, santé, eau potable, électricité), considérés comme des facteurs essentiels à l'amélioration du cadre de vie.

v Renforcer les capacités des collectivités locales particulièrement leurs capacités à mobiliser des ressources financières pour promouvoir le développement socio-économique de leur ressort ;

v Développer des techniques pour recueillir les avis des citoyens sur la nature et la qualité des services à fournir ;

v Faciliter le renforcement et l'amélioration du cadre partenarial entre les différents acteurs de développement (Etat, collectivités, secteur privé...), pour une meilleure programmation de la mise en oeuvre des actions de développement ;

v Améliorer la base de données en ce qui concerne le degré de pauvreté, surtout au niveau des communes pour mieux cerner la pauvreté et pour mesurer les impacts d'intervention en matière de développement ;

v Alléger la quote part des collectivités locales pour recevoir des financements de l'ANICT, enfin de permettre aux collectivités la réalisation d'investissement à la hauteur des attentes des citoyens.

Ce mémoire se limite au contexte malien, et les difficultés rencontrées se situent à la non disponibilité des données statistiques sur la pauvreté au niveau des communes, permettant d'apprécier pleinement la contribution de la décentralisation à la réduction de la pauvreté ; et de même le manque d'informations sur les infrastructures dans les collectivités locales.

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES

Banque Mondiale : Rapport sur le développement dans le monde : mettre les services de base à la porté des pauvres, 2004.

Bonfiglioli, A : Le pouvoir des pauvres : la gouvernance locale pour la réduction de la pauvreté, FENU, 2004.

Bossuyt, J et Gould, J: Decentralization and poverty reduction, elaborating the linkages policy management Brief, n° 12 ECDPM, Maastricht, 2000. http://www.oneworld.org/ecdpm/pmb/b12_gb.htm

INSTAT : Enquête légère intégrée auprès des ménages ELIM, volume 2 : Tendances et déterminant de la pauvreté au Mali 2001- 2006 ; 2007

Fournier, C et Hountondji, M : Pour une gestion et un développement durable des collectivités locales : le SAFIC, 2007.

FENU : Renforcer les capacités des collectivités locales pour réaliser les objectifs du millénaire pour le développement OMD, 2006.

Jütting, J Corsi, E et Stockmayer A : Décentralisation et réduction de la pauvreté, OECD, repère n°5, 2005. http://www.oecd.org/reperes

Kanfimbou, H et Sanon, J : Décentralisation et réduction de la pauvreté au Burkina Faso : Quelles stratégies ? CEDRES, Université de Ouagadougou, 2007.

Loi n°93-008 AN-RM du 11 Février 1993 déterminant les conditions de la libre administration des collectivités territoriales modifiée par la loi 96-056 du 16 octobre 1996.

Loi 95-034/AN-RM du 12 Avril 1995 portant code des collectivités territoriales.

Loquai, C : Décentralisation et réduction de la pauvreté : perceptions des liens dans les politiques et les pratiques, étude de cas portant sur la république de Guinée, document de réflexion ECDPM n°32, 2001.

Moussa, L.L., & Ilboudo, E : Décentralisation en Afrique de l'Ouest et du Centre, Apprendre des expériences locales et intersectorielles : études de cas du Ghana et du Mali. Rapport de recherche. Bamako : ROCARE / ERNWACA,2007.

ODHD/LCPM : Dynamique de l'analyse de la pauvreté au Mali de 1993 à 2003 ; 2005.

Rondinelli, D: What is Decentralization? in J. Litvack and J. Seddon (eds.) Decentralization Briefing Notes (Washington, DC: World Bank Institute), 1999.

Sall, A : Le pari de la décentralisation au Mali : Contribution, SODIFI, 1993.

Sawadogo, R.A : Etat Africains face à la décentralisation : la chaussure sur la tête, KARTHALA, 2001.

Sen, A : Ethique et économie et d'autres essais : traduit de l'anglais par Sophie Marnat, 2è édition Quadrige, PUF, 2002.

Dolo Domo Emanuel « la décentralisation territoriale et le développement local : cas de la région de Mopti » FSEG, 2003- 2007.

Drissa Mansa Sidibé « Croissance et réduction de la pauvreté de revenu au Mali « Dakar, DESS, COFEB, 2003.

Annexes

Annexe n°1 : Contribution des PFT aux financements des collectivités territoriales.

Libellés	2 006	2 007	2 008	2 009	TOTAUX
I- Contribution de CE/PARAD Appui Budgétaire
FICT /ANICT	6 670 749	5003 062	4335 987	3668 912	1 678 710
ADERE	889 433	667 075	578 132	489 188	2 623 828
Appui Communautaire	889 433	667 075	578 132	489 188	2 623 828
Fonds d'appui technique CCC/SECOM	1 556 508	1167 381	1011 730	856 080	4 591 699
Sous total I en milliers de FCFA	1 000 6124	7 504 593	6 503 981	5 503 368	29 518 066
II-Contribution de CE/PARAD Appui Institutionnel
AT (permanente et court terme : ANICT, DNCT, CCN...)	918340 (non ventilé par année)				918 340
Renforcement capacités (Appui CCN, Etudes, Formations, échanges, équipement, communication, appui aux associations d'élus/HCC etc.)	1311914 (non ventilé par année)				1 311 914
Coopération décentralisée	1 508 701 (non ventilé par année)				1 508 701
Contrôle externe	787 148 (non ventilé par année)				787 148
Suivi-évaluation (Base OISE, Revues)	721 553 (non ventilé par année)				721 553
Sous total II en milliers de FCFA					5 247 656
Total Contribution CE I+II en milliers de FCFA	34 765 722

Annexe n°2 : Méthodologie de mesure de l'incidence de la pauvreté des conditions de vie au Mali.

La pauvreté possède de multiples dimensions. Elle se caractérise entre autres par le besoin de prestations élémentaires de santé, d'éducation de base, d'accès à l'eau potable ainsi qu'à d'autres services essentiels qui doivent être fournis par la communauté afin d'empêcher les individus de sombrer dans un état de dénuement. Á partir de ce concept, l'incidence et la profondeur de la pauvreté peuvent être déterminées à partir des informations relevées sur les infrastructures socio-économiques.

La méthodologie repose sur un indicateur (I_s) appelé « score de pauvreté» qui varie de 0 à 20. Les types d'infrastructures retenues pour l'élaboration de l'I_ssont : d'éducation (1^eret 2^ndcycles de l'école fondamentale, centre d'alphabétisation), de santé (hôpital, dispensaire, pédiatrie maternelle et infantile, maternité, centre de santé communautaire), d'accès à l'eau potable (forage, puits moderne à grand diamètre), de sécurité alimentaire et de revenu (banque de céréale, caisse villageoise).

L'I_sd'un village est la somme des scores partiels présentés dans le tableau ci-après. L'Is d'une région est la moyenne des scores des villages qui la composent.

Type d'infrastructures

0 km

0 à 5 km

Plus de 5 km

Observations

Éducation

Premier cycle

Second cycle

Centre d'alphab.

Santé

Hôpital

Dispensaire

PMI

Maternité

CSCOM

Eau potable

Forage

Puits moderne

Sécurité aliment.

Banque de céréale

Revenu

Caisse villageoise

3.0

1.0

2.0

4.0

1.0

3.0

2.5

3.0

0.5

1.0

1.5

0.5

0.0

2.0

0.5

1.5

0.0

Si une localité dispose d'un dispensaire, d'une PMI, d'une maternité, alors le CSCOM n'est pas noté et inversement

Total

Le logiciel AGIS a été utilisé pour déterminer les distances entre les villages et les infrastructures afin de déterminer les scores partiels. Pour classer les localités selon le degré de pauvreté, les classes de valeurs de l'I_sci-dessous ont été retenues :

La mesure de la pauvreté par un indicateur tel que l'I_spermet d'identifier les zones où se concentre la pauvreté au sein d'un pays ou d'une région. Toutefois, l'approche présente deux insuffisances : premièrement, la méthode ne s'applique pas aux fractions nomades et deuxièmement, elle homogénéise le niveau de pauvreté de l'ensemble des individus d'une même localité.

Annexe n°3 : Compétences de la commune en matière de Santé, d'Education et de l'Hydraulique

Santé

Education

Hydraulique

§ Elaboration et mise en oeuvre du plan de développement de la santé ;

§ Création et entretien des Infrastructures ;

§ Autorisation de créer des centres de santé communautaire

(CSCOM) ;

§ Conclusion de la convention d'assistance mutuelle avec les associations de gestion des centres de santé (ASACO) ;

§ Subvention aux ASACO ;

§ Recrutement du personnel ;

§ Mise en place d'un stock de roulement initial de médicaments

essentiels ;

§ Lutte contre la vente illicite des médicaments ;

§ Information, éducation,

communication en santé ;

§ Mise en oeuvre des politiques et stratégies nationales de prévention et de lutte contre les

maladies ;

§ Mobilisation sociale autour des objectifs socio-sanitaires.

§ Elaboration et mise en oeuvre du plan de développement de l'éducation ;

§ Appui à l'élaboration de la carte

scolaire ;

§ Construction et entretien des

infrastructures préscolaires et scolaires ;

§ Détermination des modules spécifiques n'appartenant pas à la

Nomenclature nationale ;

§ Recrutement et gestion du personnel ;

§ Subvention des écoles communautaires ;

§ Organisation et fonctionnement des cantines ;

§ Organisations des examens ;

§ Productions des statistiques scolaires ;

§ Suivi des centres d'alphabétisation.

§ Elaboration et mise en oeuvre du plan de développement de l'hydraulique (alimentation en eau potable) ;

§ Construction et entretien des infrastructures ;

§ Contrôle et suivi des structures

agréées de gestion des

infrastructures ;

§ Recrutement des exploitants chargés du fonctionnement des

infrastructures.

* ³ Ce type, se manifeste une volonté plus ou moins forte de l'Etat mais indéniable de partager le pouvoir. Il fait un projet de lois pour créer les collectivités locales au moment où cela lui semble opportun. A ce niveau, la décentralisation se fait au gré de l'Etat, la tutelle reste en général très forte, les moyens financiers octroyés sont insuffisants par rapport aux compétences.

* ⁴ Dans ce cas le pouvoir central en situation de faiblesse met en place une décentralisation pour céder à une revendication qui lui est extérieure. Elle peut provenir de l'intérieur (conflits sociaux) ou de l'extérieur (exigence des bailleurs de fonds).

* ⁶ Il s'agit de l'état civil, le recensement, la police administrative, l'hygiène, l'assainissement, les archives, et la documentation.

* ⁸ L'IPH est un indice composite qui prend en compte la capacité de vivre longtemps et en bonne santé (indicateur de longévité), le savoir (indicateur d'instruction) et la possibilité de disposer d'un niveau de vie décent (indicateur de conditions de vie exprimé par le pourcentage de la population vivant en dessous du seuil de pauvreté monétaire).

* ¹¹ Cité par Drissa Mansa Sidibé : mémoire DESS, Croissance et réduction de la pauvreté de revenu au Mali ; Dakar COFEB, 2003