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De la décentralisation territoriale en RDC: regard sur l'autonomie organique et financière des Entités Territoriales Décentralisées.Cas de la commune d'Ibanda

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par Mushagalusa BALEGANA
Université catholique de Bukavu - Licence en droit 2010
  

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§2. La question de l'autonomie de la commune en RDC

Comme nous l'avions soulevé plus haut, les éléments caractéristiques des collectivités territoriales résident dans le contenu de l'autonomie qui leur est accordée par le fait de la décentralisation. Cette autonomie sert d'étalon pour apprécier le degré de développement local. Elle relève toutefois de l'étendue du développement local qui se mesure d'après le volume d'affaires dont la portée locale est reconnue, du mode de désignation des responsables locaux (élection plutôt que désignation par le pouvoir central) et finalement du volume de pouvoir reconnu aux responsables locaux26(*).

Les entités territoriales disposent alors de l'autonomie administrative, organique (A) et financière (B) dont nous aurons à décortiquer le contenu dans ce paragraphe pour ce qui est de la commune en RDC

A. L'autonomie organique de la commune

Marcel MAJERES, dans son manuel « l'Etat Luxembourgeois », définit l'autonomie locale comme : «  le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques exclusivement locales, sous le contrôle du pouvoir central27(*).

La constitution de la RDC illustre clairement cette conception lorsqu'elle prévoit l'existence des entités territoriales décentralisées en RDC et leur autonomie. Comme nous ne cessons de le rappeler, la commune a été retenue au rang d'ETD et jouit dès lors de cette autonomie organique et de la libre administration. L'autonomie organique implique que la commune dispose des organes propres formés de membres élus par la volonté de ses citoyens.

1. Choix de membres des organes communaux

Dans le cadre d'une décentralisation, l'existence des organes propres de décision issus des élections ou non, est donc essentielle28(*). Néanmoins, l'élection constitue par excellence la technique qui assure l'autonomie des organes chargés de la gestion des affaires locales29(*).

Ce sont donc les élections organisées pour les choix de membres des organes communaux qui sont la base même de l'autonomie de la commune.

Comme ci-haut mentionné, la commune comprend deux organes à savoir le conseil communal et le collège exécutif communal.

a. Choix des membres du conseil communal

Les membres du conseil communal sont appelés Conseillers communaux ou municipaux. Ils sont élus dans les conditions fixées par la loi électorale30(*).

C'est la loi électorale n06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales qui détermine la circonscription électorale, le mode de scrutin, ainsi que les opérations électorales et la proclamation des résultats pour l'élection des conseillers municipaux. Pour ce qui est des conditions d'éligibilité et des cas d'inéligibilité, ainsi que des opérations électorales et de la proclamation des résultats, certaines modifications et compléments ont été apportés par la nouvelle loi électorale n011/003 du 25 juin 2011 modifiant la loi n° 06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines,  municipales et locales.

- De la circonscription électorale et du mode de scrutin

Les circonscriptions électorales sont des territoires au sein desquels sont organisées les différentes élections.

En RDC, la circonscription électorale pour l'élection des conseillers municipaux est la commune (article 190).

Comme mode de scrutin pour l'élection des conseillers municipaux, le législateur a retenu le suffrage universel au scrutin proportionnel de listes ouvertes à une seule voix préférentielle avec application de la règle du plus fort reste (article 191).

Ce mode de scrutin implique que tous les électeurs de la commune participent au vote de conseillers communaux. Chacun vote pour un seul parti, et au sein de la liste proposée par le parti, il vote pour un seul candidat. Quant à l'attribution des sièges, il sied de distinguer deux situations:

* La détermination du nombre de sièges à partager entre les élus en partant du quotient réalisé, et

* Dans la mesure où il est des sièges à pourvoir non attribués, on fait application de la méthode du plus fort reste qui veut que le siège soit attribué à la liste qui a le plus de voix inutilisées31(*).

Le nombre de sièges à pourvoir pour chaque Conseil municipal est de: 9 sièges pour une commune comptant moins de 5.000 électeurs enrôlés; 11 sièges pour une commune comptant de 5.001 à 12.500 électeurs enrôlés; 13 sièges pour une commune comptant de 12.501 à 25 000 électeurs enrôlés; 15 sièges pour une commune comptant de 25.001 à 50 000 électeurs enrôlés; 18 sièges pour une commune comptant 50.001 électeurs enrôlés et plus (article 192).

Les conseillers municipaux sont élus au suffrage universel direct, pour un mandat de cinq ans renouvelable (article 193).

- Des conditions d'éligibilité et des cas d'inéligibilité

La loi électorale de 2011 à fait une petite retouche de l'ancienne loi de 2006 pour ce qui est des conditions d'éligibilité.

La loi de 2011, en dehors des conditions à remplir par le candidat Conseiller municipal prévues à l'article 194 de la loi de 2006, a majoré la somme de la caution non remboursable à verser par chaque candidat dans le compte du trésor public, à 50.000fc. Cette nouvelle loi a aussi retenu, à son article 165 point 5 C, l'exigence du dépôt d'une photocopie certifiée conforme du diplôme de fin d'études secondaires en tenant lieu ou d'une attestation de services rendus. Cette innovation montre en fait le souci du législateur de mettre à la tête des organes communaux, des autorités suffisamment formées et instruites devant faire montre de beaucoup plus d'efficacité dans la gestion des affaires communales.

- De la campagne électorale

La durée de la campagne pour l'élection des conseillers municipaux est de quinze jours. Elle prend fin vingt quatre heures avant la date du scrutin (article 196).

- Des opérations électorales et de la proclamation des résultats

Les opérations électorales et la proclamation des résultats se déroulent conformément aux dispositions des articles 46 à 75 de la loi électorale de 2006. Il sied ici de rappeler que la nouvelle loi électorale de 2011 a apporté certaines modifications et des compléments pour ce qui est des opérations électorales et la proclamation des résultats définitifs. Ces modifications ont touchées les articles 47, 48, 50, 51, 52, 53, 55, 56, 57, 58, 59, 63, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 et 75 de la loi électorale de 2006.

b. Choix des membres du collège exécutif communal

Le collège exécutif communal est composé, ainsi que nous l'avons dit, du Bourgmestre, du Bourgmestre Adjoint et de deux autres membres appelés Echevins communaux32(*).

- Choix du bourgmestre et du bourgmestre adjoint

Le Bourgmestre et le Bourgmestre adjoint sont élus sur une même liste au scrutin majoritaire à deux tours par les conseillers municipaux, au sein ou en dehors du conseil, pour un mandat de cinq ans renouvelable33(*) et sont investis par ordonnance du président de la République34(*).

Ce scrutin majoritaire à deux tours ne permet d'élire directement un candidat que si celui-ci obtient la majorité absolue c'est-à-dire la moitié plus une voix35(*). A défaut, est organisé un second tour dit scrutin de ballottage où s'opposent les deux seuls candidats les mieux placés, c'est-à-dire ceux qui sont arrivés à la première et à la deuxième positions lors du premier tour. A l'issue de ce second tour, sera proclamé élu, le candidat qui aura recueilli le plus de voix, c'est-à-dire que même la majorité relative suffit au second tour pour qu'un candidat soit élu.

Signalons aussi qu'en cas de décès, de démission, d'empêchement définitif, de mise en accusation ou de révocation du Bourgmestre, l'exécutif communal est réputé démissionnaire. L'exécutif communal, sous la direction du Bourgmestre adjoint expédie les affaires courantes. Un nouveau scrutin est organisé dans les trente jours par la Commission électorale nationale indépendante. En cas de décès, de démission, d'empêchement définitif, de mise en accusation ou de révocation du Bourgmestre adjoint, le parti politique, le regroupement politique ou le Bourgmestre indépendant concerné présente le candidat Bourgmestre adjoint dans les quinze jours à l'élection partielle36(*).

Les dispositions des articles sur les conditions d'éligibilité et les cas d'inéligibilité et sur la campagne électorale pour l'élection des conseillers municipaux sont applicables, mutatis mutandis, à l'élection du Bourgmestre et du Bourgmestre adjoint.

L'élection du Bourgmestre et du Bourgmestre adjoint a lieu trois jours au plus tard après l'installation du bureau définitif du Conseil urbain (article 204).

- Choix de deux Echevins Communaux

Les Echevins communaux sont désignés par le Bourgmestre au sein ou en dehors du Conseil communal en tenant compte des critères de compétence, de crédibilité et de représentativité communautaire. Cette désignation est soumise à l'approbation des conseillers communaux.

2. Attributions et fonctionnement des organes communaux

L'autonomie organique dont jouissent les organes de la commune se répercute sur leur pouvoir de décision. En effet, les membres du conseil communal, tout comme ceux du collège exécutif communal, décident librement sur des matières relevant de leurs compétences respectives.37(*).

L'autonomie dont jouissent les organes communaux trouve aussi donc son essence dans les attributions que la loi reconnaît à ceux-ci. Pour qu'il y ait une véritable autonomie de la commune, il ne suffit donc pas que les membres des organes de celle-ci soient élus par les citoyens de la commune ; il convient, ensuite, que ces organes aient des compétences qui leur sont propres et cela ce traduit par les attributions que la loi confère aux organes communaux.

a. Les attributions et fonctionnement du conseil communal :

- Les attributions du conseil communal (article 50 à 52 de la loi sur les ETD) :

Comme nous l'avions fait remarquer un peu plus haut, le conseil communal est l'organe délibérant de la commune et ne dispose que d'un pouvoir réglementaire, contrairement au parlement et à l'assemblée provinciale qui disposent d'un pouvoir législatif. Le Conseil communal prend donc des règlements d'administration et de police (article 52).

Un règlement est une disposition prise par certaines autorités administratives, auxquelles la constitution donne compétence pour émettre des règles normatives38(*). Le règlement d'administration sert à pourvoir à l'exécution d'une loi, contrairement au règlement de police qui sert à sauvegarder l'ordre politique, économique et social de la commune et qui s'impose par ce fait à toute personne se trouvant sur le territoire communal39(*).

Ces règlements pris par le conseil communal ne peuvent être contraires aux dispositions légales ou réglementaires édictées par l'autorité supérieure. Le Conseil peut sanctionner les règlements de police de peines ne dépassant pas 7 jours de servitude pénale principale et 15.000 Francs congolais d'amende ou d'une de ces peines seulement (article 52).

Le conseil communal délibère essentiellement sur les matières d'intérêt communal énumérées à l'article 50 de la loi susmentionnée. Il est donc l'organe délibérant de la commune

En plus de son pouvoir de délibération sur les matières d'intérêt communal, le Conseil communal intervient dans l'approbation du programme élaboré par le Collège exécutif communal. Une fois ce programme approuvé, le conseil communal en contrôle l'exécution par le collège exécutif communal.

L'article 51 de la loi sur les ETD a aussi précisé que c'est à ce même conseil communal que revient aussi le pouvoir d'élire le bourgmestre et son adjoint. Ce même conseil intervient dans l'adoption du projet de budget de la commune. Il statue par voie de décision. Toutes les décisions sont publiées au Bulletin officiel de la commune par les soins du bourgmestre.

Le pouvoir reconnu au conseil communal dans l'élection des autorités exécutives locales, dans l'approbation du programme élaboré par ces dernières ainsi que le contrôle de l'exécution effective dudit programme, et dans l'adoption du budget communal montre en fait qu'on ne saurait se passer d'un tel organe dans un système décentralisé qui veut que les autorités locales soient élues localement, que l'entité locale élabore elle-même son programme devant contribuer au progrès social et qu'un contrôle soit exercé directement pour favoriser l'exécution effective du programme élaboré au niveau local.

- Le fonctionnement du conseil communal

L'article 53 de la loi organique sur les ETD renvoie aux articles 14 à 27 de la même loi en ce qui concerne le fonctionnement du conseil communal.

Dans les quinze jours après la proclamation des résultats de l'élection des conseillers communaux par la Commission électorale nationale indépendante, le conseil communal doit procéder à l'élaboration et l'adoption du règlement intérieur qui détermine la durée du mandat et les règles de fonctionnement du Bureau, les pouvoirs et prérogatives de ses membres ; le nombre, la désignation, la composition et la compétence de ses commissions permanentes ainsi que la création et le fonctionnement des commissions spéciales ; le régime disciplinaire des conseillers urbains ; les différents modes de vote ; l'organisation des services administratifs.

Le conseil se réunit en session ordinaire une fois par trimestre suivant les modalités fixées par le règlement intérieur. La durée d'une session ordinaire ne peut dépasser 30 jours. Les sessions extraordinaires peuvent avoir lieu à l'initiative du Bureau du conseil ou de la moitié au moins de ses membres ou encore à la demande du Collège exécutif communal, et leurs durées ne peuvent dépasser quinze jours.

Le Conseil communal est dirigé par un Bureau composé d'un Président, d'un Vice-président, d'un Rapporteur et d'un Questeur tous élus dans les conditions fixées par le règlement intérieur. C'est le président du conseil qui assure la police des débats.

Le Conseil communal ne siège valablement qu'à la majorité absolue de ses membres et ses décisions sont prises à la majorité absolue des membres présents. Les séances du Conseil urbain sont publiques, sauf si le huis clos est prononcé. Cette publicité devrait permettre aux citoyens locaux, premiers bénéficiaires des services offerts par la commune, d'être informés de la manière dont sont gérées les affaires communales. C'est pourquoi les délibérations portant sur le budget, les taxes, les emprunts et les comptes de la commune sont obligatoirement publiques.

Les membres du Collège exécutif communal ont accès aux travaux du Conseil communal ainsi qu'à ceux de ses commissions.

Le Conseil communal est habilité à recevoir la démission du bourgmestre ou du bourgmestre - adjoint et à la transmettre sans délai au Gouverneur de province qui en prend acte et en informe sans délai la Commission électorale nationale indépendante et le Ministre de la République ayant les affaires intérieures dans ses attributions. La Commission électorale nationale indépendante organise une nouvelle élection conformément à la loi électorale.

Le Conseil communal met en cause la responsabilité du Collège exécutif communal ou d'un de ses membres par le vote d'une motion de censure ou de défiance.

La motion de censure est adressée contre le Collège exécutif tout entier et n'est recevable que si elle est signée par un quart des membres du Conseil. La motion de défiance contre un membre du Collège exécutif n'est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres du Conseil. Lorsque la motion de censure est adoptée, le Collège exécutif communal est réputé démissionnaire. Il en est de même de la motion de défiance à l'encontre du bourgmestre.

L'article 26 a prévu les incompatibilités au mandat de conseiller urbain. Cet article s'applique mutatis mutandis aux conseillers communaux. Toutes les personnes se trouvant dans cette catégorie ne peuvent exercer en aucun cas la fonction de conseiller communal.

Le Conseil communal est dissout de plein droit en cas de crise institutionnelle persistante. L'article 27 a prévue des cas où l'on peut parler de crise institutionnelle persistante.

b. Les attributions et fonctionnement de l'exécutif communal

C'est le collège exécutif communal qui forme l'exécutif communal. Organe de gestion et d'exécution des décisions du conseil communal, il est composé du Bourgmestre, du Bourgmestre Adjoint et de deux autres membres appelés Echevins communaux.

- Les attributions du collège exécutif communal

En instituant la décentralisation, le législateur a voulu que l'exécutif communal exerce ses différentes compétences lui reconnues par la loi, dans le but de promouvoir le développement économique et le progrès social au niveau communal. C'est dans cette perspective que le législateur a prévu à l'article 59 de la loi sur les ETD, les différentes taches d'intérêt communal (exécution des lois et édits de l'autorité supérieure et des décisions du conseil communal ; élaboration et exécution du budget et du programme de développement économique et d'aménagement communal ; direction de services communaux et gestion des revenus et du patrimoine de la commune...) que le collège exécutif doit accomplir en toute indépendance, sans que l'autorité de tutelle, ni le pouvoir central, ni les autres ETD ne puissent s'immiscer dans cet accomplissement. Cette indépendance reconnue à l'exécutif communal dans l'accomplissement des tâches d'intérêt communal est l'une des bases même de l'autonomie organique dont doit jouir la commune dans le système décentralisé.

- Les attributions du bourgmestre

Le Bourgmestre est l'autorité de la commune et le chef du collège exécutif communal. L'article 60 de la loi sur les ETD a précisé les différentes compétences lui reconnues. Ainsi, il assure la responsabilité de la bonne marche de l'administration de sa juridiction ; il est officier de police judiciaire à compétence générale, officier de l'Etat civil et ordonnateur principal du budget de la commune. En outre, il représente la commune en justice et vis-à-vis des tiers et exécute et fait exécuter les lois, les édits et les règlements nationaux ainsi que les décisions et les règlements urbains et communaux ;

L'article 61 de la même loi étend le pouvoir du bourgmestre en lui permettant de prendre des règlements d'administration et de police et en sanctionner les violations en cas d'urgence, et lorsque le Conseil communal n'est pas en session. Le bourgmestre statue, lui, par voie d'arrêté communal après délibération du collège exécutif.

- Les attributions du bourgmestre adjoint et des échevins communaux

L'article 44 prévoit que le bourgmestre - adjoint assiste le bourgmestre dans l'exercice de ses fonctions. Il s'occupe, sous l'autorité de celui-ci, des tâches spécifiques qui lui sont confiées par l'arrêté portant organisation et fonctionnement du collège exécutif communal. C'est ce même arrêté qui définit les taches de chacun des 2 échevins communaux.

Signalons aussi qu'en cas d'absence ou d'empêchement du bourgmestre, l'intérim est assumé par le bourgmestre - adjoint. En cas d'absence ou d'empêchement du bourgmestre et de son adjoint, l'intérim du bourgmestre est assuré par les Echevins communaux selon leur préséance. Ici donc le bourgmestre adjoint ou les échevins intérimaires remplissent les différentes tâches incombant au bourgmestre absent ou empêché.

- Fin des fonctions de bourgmestre ou de bourgmestre adjoint

L'article 32 a prévu des cas où les fonctions de bourgmestre ou de bourgmestre adjoint prennent fin. Ce sont notamment les cas de décès, démission, empêchement définitif ou incapacité permanente, de condamnation irrévocable à une peine de servitude pénale principale pour infraction intentionnelle. Dans ces cas, le Collège exécutif communal est réputé démissionnaire. Il expédie les affaires courantes sous la conduite du bourgmestre - adjoint. Un nouveau scrutin est organisé par la Commission électorale nationale indépendante conformément à la loi électorale (article 33).

Lorsqu'une motion de censure est adoptée par le conseil, le Collège Exécutif est également réputé démissionnaire. Il en est de même de la motion de défiance à l'encontre du bourgmestre.

B. L'Autonomie financière de la commune

1. Sens de l'autonomie financière et sa base légale

Après ce bref examen des multiples compétences transférées à la commune, il convient de dire un mot sur les ressources reconnues à cette entité par le législateur en tant qu'éléments déterminants de son autonomie financière.

La Loi Financière n°83-003 du 23 février 1983 a été initiée et promulguée pour adapter la gestion des finances publiques au contexte de décentralisation consacré, à l'époque, par l'Ordonnance-loi n° 82-006 du 25 février 1982 portant organisation politique, territoriale et administrative de la RDC et les textes voisins.

Cette loi financière, outre qu' elle prévoit le mécanisme de péréquation pour tenir compte de la nécessaire solidarité nationale et garantir le développement équilibré des composantes territoriales du pays, définit les ressources reconnues à ces dernières pour leur permettre de faire face à leurs nouvelles charges nées de l'exercice des compétences transférées et prévoit que les budgets des entités décentralisées sont exécutés dans les mêmes formes que celui du pouvoir central et font partie du budget général de l'Etat.

Aujourd'hui encore, les finances publiques locales sont des corollaires logiques de l'autonomie financière dont sont investies les entités territoriales décentralisées en RDC en vertu de l'article 3 de la Constitution du 18 février 2006.

En effet, l'article 3 de la Constitution dispose, à son alinéa 3, que les entités territoriales décentralisées «jouissent de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques »40(*).

A ce sujet, Vunduawe (2007) note que « pour concrétiser l'idée de la décentralisation politique au niveau des provinces et administrative à l'échelon des entités de base (Ville, Commune, Secteur, Chefferie), le constituant pose alors un certain nombre de principes au nombre desquels il y a :

- le principe de la distinction des finances du pouvoir central et celles des provinces ;

- le principe de la rétrocession d'une part des recettes à caractère national à allouer aux provinces. A cet effet, le taux de la rétrocession est constitutionnalisé et fixé à 40%. En outre, la rétrocession s'opère par retenue à la source ;

- et le principe d'une fiscalité locale devant comprendre notamment l'impôt foncier, l'impôt sur les revenus locatifs et l'impôt sur les véhicules automoteurs, en vue d'un système de prélèvements constitué des taxes et des droits provinciaux et locaux »41(*).

Cependant, il importe de relever que malgré l'autonomie de gestion des ressources économiques, humaines, financières et techniques reconnue aux entités territoriales, le Parlement reste néanmoins l'autorité budgétaire suprême car le budget des recettes et des dépenses de l'Etat, à savoir celui du pouvoir central, des provinces ainsi que des ETD, est arrêté chaque année par une loi. Les ETD tâcherons d'élaborer leurs prévisions budgétaires en temps utile pour que celles-ci soient incluses dan le budget de la province qui, à son tour, sera inclus dans le budget général de l'Etat voté par le parlement.

Le texte de base de la décentralisation en RDC, en l'occurrence la loi organique n° 08/016 du 7 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces, précise certains contours des ressources financières des entités territoriales décentralisées en attendant l'élaboration, le vote et la promulgation d'une nouvelle loi financière.

Qu'à cela ne tienne, une brève étude de la notion du budget de la commune ainsi que des ressources financières reconnues à cette dernière s'avère nécessaire pour la suite de notre analyse.

a. La notion du budget de la commune

Nous ne saurons pas parler du budget de la commune sans nous atteler sur le sens que renferme cette notion en général.

Selon Grand LAROUSSE, le budget est l'ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile, toutes les ressources et toutes les charges de l'Etat, des autres collectivités publiques et des établissements publics42(*). C'est ainsi que le budget, comme outil de gestion, permet à l'institution qui l'a établi d'avoir une vue d'ensemble sur la provenance de ses ressources et sur la façon dont elle doit procéder pour leur allocation.

Par la décentralisation, le législateur a voulu que la commune se dote d'un budget propre reprenant ainsi les charges et ressources de celle-ci. Telle est le sens de l'autonomie financière dont jouissent les ETD en RDC.

C'est dans cet ordre d'idée que la loi financière dispose, à son article 2, que le budget voté par le conseil communal doit déterminer chaque année la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges prévues et autorisées de différents services de la commune, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elle définit.

En se basant aux dispositions de l'article 106 de la loi sur les ETD, précisons enfin que le budget de la commune est intégré en recettes et en dépenses, dans le budget de la province, conformément aux dispositions de la loi financière.

b. Les ressources financière de la commune

Le législateur a confié à la commune des compétences importantes particulièrement prononcées dans les domaines vitaux suivants : l'entretien des voies, l'aménagement, l'organisation et la gestion des parkings ; l'entretien des collecteurs de drainage et d'égouts; l'éclairage public communal ; le plan d'aménagement de la commune...Ces compétences exigent pour leur prise en charge efficace, outre les capacités humaines, des ressources financières conséquentes.

La loi sur les ETD, à son article 105, regroupe les différentes ressources de la commune en quatre grandes catégories que sont : les ressources propres, les ressources provenant des recettes à caractère national allouées aux provinces, les ressources de la Caisse nationale de péréquation ainsi que les ressources exceptionnelles.

- Les ressources propres :

L'article 43 de la loi susmentionnée retient comme ressources propres de la commune : l'impôt personnel minimum, les recettes de participation, les taxes et droits locaux.

· L'impôt personnel minimum :

L''impôt en général peut être défini comme une prestation pécuniaire requise des particuliers par voie d'autorité à titre définitif et sans contrepartie en vue de la couverture des charges publiques43(*). Il est établi et recouvré conformément à la loi.

Dans ce cadre, on parle d'impôt personnel minimum (IPM) lorsqu'il ne s'applique pas sur un bien (impôt réel), mais il taxe le capital ou le revenu en tenant compte de la situation du contribuable44(*).

L'article 109 de la loi sur les ETD dispose à cet effet que l'impôt personnel minimum est perçu au profit exclusif des communes, des secteurs ou des chefferies.

Pour ce qui est de la commune, cet impôt porte essentiellement sur les revenus professionnels de toutes les personnes physiques adultes qui y résident effectivement. Cet impôt est dû dés le 1e janvier de chaque année et est portable et doit être acquitté en un seul versement45(*).

· Les recettes de participation :

La commune peut se constituer en associé ou actionnaire dans des entreprises, des sociétés ou autre association à but lucratif et jouir des bénéfices et autres revenus ainsi réalisés.

L'article 110 de la loi sur les ETD dispose à ce sujet que les recettes de participation de la commune comprennent les bénéfices ou les revenus de leur participation en capital dans les entreprises publiques, les sociétés d'économie mixte et les associations momentanées à but économique.

· Les taxes et droits locaux :

La taxe est théoriquement la contrepartie monétaire d'un service rendu46(*).

Conformément aux disposition de l'article 111 de la loi sur les ETD, les taxes et droits locaux perçus pour le compte de la commune en RDC, comprennent notamment les taxes d'intérêt commun, les taxes spécifiques à la commune et les recettes administratives rattachées aux actes générateurs dont la décision relève de celle-ci.

= Les taxes d'intérêt commun sont constituées de : La taxe spéciale de circulation routière ; la taxe annuelle relative à la délivrance de la patente ; les diverses taxes de consommation sur la bière et le tabac ; la taxe de superficie sur les concessions forestières ; la taxe sur la superficie des concessions minières ; la taxe sur les ventes des matières précieuses de production artisanale et toutes autres taxes instituées par le pouvoir central et revenant en tout ou en partie à l'entité territoriale décentralisée en vertu de la loi. C'est taxes sont prélevées par les 3 régies financières dans la Province, à savoir la Direction Générale des Douanes et Accises (DGDA), la Direction Générale des Impôts(DGI) et la Direction General de Recettes Administratives, Judiciaires, Domaniales et de Participation (DGRAD).

En théorie, ces recettes dites d'intérêt commun, qui font objet de la rétrocession revenant aux entités territoriales décentralisée, devraient être réparties entre les catégories d'ETD selon la clé de répartition suivante : 40 % pour la Province, 20 % pour la Ville et 40 % pour la commune et les chefferies et secteurs. 

= Les taxes spécifiques à la commune sont des taxes prélevées sur les matières locales non imposées par le pouvoir central. Elles sont soit rémunératoires soit fiscales.

La taxe est dite rémunératoire lorsqu'elle rétribue un service rendu par la commune. En principe, elle ne peut excéder le cout réel ou raisonnablement estimé des services qu'elle rétribue47(*). C'est dans cette rubrique qu'on retrouve par exemple les différentes taxes sur les actes de l'état civil perçues par la commune.

Contrairement à la taxe rémunératoire, la taxe fiscale, elle, est un prélèvement obligatoire perçu au profit de la commune à raison d'un service public mais sans que son montant soit en corrélation directe avec le coût du service48(*). Comme taxes fiscales perçues au profit de la commune, on peut citer par exemple : les différentes taxes sur restaurant, imprimeries, pharmacies, moulins, boucheries, boulangeries et pâtisseries, les frais de justice et de procédure devant les tribunaux communaux...

= La commune perçoit enfin, comme taxes et droits locaux, les recettes administratives rattachées aux actes générateurs dont la décision relève de sa compétence.

- Les ressources provenant des recettes à caractère national

L'article 45 de la loi sur les ETD dispose que les entités territoriales décentralisées, en l'occurrence la commune, ont droit à 40% de la part de ces recettes à caractère national allouées aux provinces. La répartition des ressources entre les entités territoriales décentralisées est fonction des critères de capacité de production, de la superficie et de la population. L'édit en détermine le mécanisme de répartition. L'assemblée provinciale du Sud Kivu n'a jamais adopté l'édit qui devrait intervenir pour cette fin.

- Les ressources provenant de la caisse nationale de péréquation

La loi sur les ETD, à son article 117, stipule en effet que La commune peut bénéficier des ressources provenant de la Caisse nationale de péréquation.

L'article 181 de la constitution de 2006 à renchéri en disposant que cette caisse a pour mission de financer des projets et programmes d'investissement public, en vue d'assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement entre les provinces et entre les autres ETD. Son budget est alimenté par la Trésor public à concurrence de 10% de la totalité des recettes à caractère national revenant à l'Etat chaque année. L'alinéa 5 du même article prévoit qu'une loi organique devrait déterminer son organisation et son fonctionnement.

L'expérience congolaise montre en fait que cette caisse n'a jamais été rendu effective. Non seulement la loi organique devant régir sont organisation et son fonctionnement n'a jamais été adoptée, mais aussi les ETD, plus particulièrement la commune d'Ibanda dont il est question dans notre travail de recherche, n'ont jamais bénéficiés des fonds provenant de cette caisse et devant corriger le déséquilibre de développement dont elles sont victimes.

- Les ressources exceptionnelles

Les articles 118 et 119 de la loi sur les ETD disposent à ce sujet que La commune peut recourir aux emprunts intérieurs pour financer ses investissements. Elle peut aussi bénéficier des dons et legs dans les conditions définies par la loi. Leur valeur est inscrite en recettes au budget de l'exercice de leur acceptation.

* 26 FANFAN E., Op.Cit.

* 27 Marcel MAJERES, cité par DELCAMP A., op cit, p. 257.

* 28VUNDUAWE Te PEMAKO F., Traité de droit administratif, Bruxelles, éd. Larcier-Afrique éditions, 2007, p.411.

* 29 KABANGE NTABALA, C., Droit administratif, Tome III : Genèse et évolution de l'organisation territoriale politique et administrative en République Démocratique du Congo, de l'EIC à nos jours et perspectives d'avenir, Kinshasa, Université de Kinshasa, 2001, p. 24.

* 30 Article 48 alinéa 2 de la Loi n° 08/016 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces, op.cit.

* 31DUVERGER M., Institutions politiques et Droit constitutionnel, 5è et 12ème éd . Paris, LGDJ, 1968, p. 145

* 32 Article 55 de la loi n° 08/016 du 7 octobre 2008.

* 33 Article 199 de la loi électorale n011/003 du 25 juin 2011 

* 34 Article 158 de la loi électorale n06/006 du 09 mars 2006

* 35 TURPIN D., Droit constitutionnel, éd. PUF, Paris, 1997, p.248

* 36 Article 160 de la loi électorale n011/003 du 25 juin 2011 

* 37 PUNGA KUMAKINGA P., Les relations entre la Commune et la Province. Autonomie juridique et financière de la commune de Mont Ngafula à Kinshasa, Kinshasa, 2009,p.9

* 38 www.dictionnaire-juridique.com

* 39 www.cnrtl.fr

* 40 Article 3 de la constitution du 18 février 2006.

* 41 VUNDUAWE T., op.cit., P. 509

* 42 Grand LAROUSSE en 5 Volume, Ed. Paris, 1987, p. 455

* 43 GASTON J., Cité par Professeur KOLA GONZE, Droit fiscal, L1 Droit UPC, 2005-2006

* 44 BOUVIER M., Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l'impôt, ISBN, 2007, p.11.

* 45 Articles 3 et 4 de l'ordonnance-loi n°71-087 du 14 septembre 1971 relative à l'impôt personnel minimum

* 46 Encyclopédie Universalis 2005

* 47 Lexique de termes juridique édition 2008

* 48 www.juridix.net, article sur la distinction entre la taxe, l'impôt et la redevance pour service rendu.

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