Le rôle du ministère des Relations avec le Parlement dans la consolidation de la démocratie en RDC

Section 2 : Aperçu historique sur les rapports entre l'exécutif et le législatif en RDC de 1960 à 2006

Ainsi que nous le disions, depuis l'accession de la République Démocratique du Congo à l'indépendance, le 30 juin 1960, son organisation politique est basée sur le schéma classique de trois pouvoirs, à savoir : le Pouvoir législatif, le Pouvoir exécutif et le Pouvoir judiciaire. En règle générale, seules sont prises en comptes les relations entre le Pouvoir exécutif et le Pouvoir législatif pour qualifier les régimes politiques. Même Montesquieu écartait le pouvoir judiciaire de l'analyse. C'est en effet, par analyse des rapports entre l'Exécutif et le Législatif, que le chercheur peut distinguer un régime démocratique de celui qui ne l'est pas et savoir qui détient le pouvoir dans l'Etat, qui l'exerce et comment l'exerce-t-il.

Le rétrospectif historique nous amène à parler de la loi fondamentale, la Constitution de Luluabourg, la Constitution révolutionnaire de 1967 et enfin les différentes constructions Constitutionnelles qui ont caractérisées la période de transition de 1990 à 2006.

§1. La Loi fondamentale du 19 mai 1960

Sans rentrer dans l'histoire du Congo, de l'Etat Indépendant du Congo au Congo Belge, nous pourrions retenir que la loi fondamentale du 19 mai 1960 suivie de celle du 17 juin 1960 relative aux libertés publiques, est une Constitution provisoire, une oeuvre belge et un bouclier juridique de l'ordre colonial établi. Cette loi reflétera la volonté des colons belges plutôt que celles des Congolais réunis à la Table Ronde politique de Bruxelles de janvier à février 1960.

DALOZE écrit à propos : << Un des spectacles les plus insolites auxquels nous avons assisté dans notre longue carrière journalistique a été celui de la Table Ronde qui a abouti à l'indépendance du Congo Belge. Nos délégués voulaient absolument que le futur Zaïre copie nos mécanismes de démocratie Parlementaire et de système électoral » ⁴⁰. D'autres auteurs pensent également que les structures établies par la loi fondamentale étaient de type fédéral, bicaméral et bicéphale ; c'est-à-dire que le pouvoir était partagé entre les instances centrales et provinciales, entre une chambre et un sénat et entre le Chef de l'Etat et le Premier Ministre. Ces trois partages du pouvoir correspondaient aussi bien aux exigences des dirigeants belges qui entendaient créer un Congo indépendant à l'image de la Belgique, qu'à celles des délégués congolais à la Table Ronde. Aucun n'osait prendre le risque d'instaurer un régime fort dont il aurait pu être la première victime⁴¹.

Le Chef de l'Etat est désigné au scrutin indirect c'est-à-dire par le Parlement (articles 12 et 33). De ce fait, il détient une légitimité biaisée, indirecte qui en fait un personnage faible par rapport aux chambres qui l'ont élu⁴². Pendant son mandat qui est transitoire, il jouit d'un statut particulier. En cas de vacance, ce poste est pourvu provisoirement par le Conseil des Ministres jusqu'à la convocation des chambres qui doivent désigner un nouveau Chef d'Etat dans les trente jours de l'événement ayant entraîné la vacance (décès, démission, empêchement définitif, etc.). Et si les chambres dans trente jours ne réunissent pas à la majorité requise pour la désignation du Chef de l'Etat, les fonctions de celui-ci sont provisoirement assumées par le Président du Sénat.

⁴⁰ DALOZE (J), << Zaïre et nous » in La libre Belgique du jeudi 22 décembre 1988, p. 4

⁴¹ HUYBRECHTS (A) at alii, Du Congo Zaïre, Bruxelles, CRISP, 1981, p. 112

⁴² KALUBA (D), Démocratie et Développement au Congo Kinshasa, l'Harmattan, Kinshasa, 2010, p. 51

Le Gouvernement est, quant à lui formé du Premier Ministre et des Ministres dont le mandat commence par le jeu de double confiance (du Chef de l'Etat et des chambres). Il est chargé des affaires courantes est doublement responsable, à la fois, devant le Parlement qui peut lui retirer sa confiance et devant le Chef de l'Etat qui est en droit, aussi de mettre fin à ses fonctions comme bon le semble⁴³.

Ensuite, une séparation simple et équilibrée de pouvoir. Simple parce que chaque organe participe aux fonctions de l'autre et équilibrée parce que chaque organe peut aussi exercer des pressions décisives sur l'autre. La latitude accordée au Parlement pour renverser le Gouvernement par les motions de censure et la possibilité pour le Président de la République de dissoudre les chambres d'où l'instabilité politique et institutionnelle car tous les efforts fournis pour ramener le calme et la stabilité n'ont pas pour autant épargner le pays d'être victime des crises d'origine Constitutionnelle⁴⁴.

Parmi ces crises il sied de rappeler les conflits au sommet de l'Etat entre le Président Joseph Kasa-Vubu et son Premier Ministre Patrice Lumumba qui se révoquèrent mutuellement. Nous sommes le 5 septembre. Le 13 septembre, les chambres réunies en assemblée commune annulèrent les deux révocations et confèrent les pleins pouvoirs au Gouvernement Lumumba. Le conflit a alors connu un glissement. Il n'était plus confiné entre le deux Chefs de l'exécutif. Il s'ouvrait également entre le Chef de l'Etat et le Parlement. Le 14 septembre, usant des prérogatives Constitutionnelles que lui conférait la loi fondamentale, le Président Kasa-Vubu ajourna les chambres pour un mois (article 2).

⁴³ LUMANU (A), Droit Constitutionnel et institutions politiques, Syllabus de cours, G2 SPA et RI, UNIKIN, 2005- 2006, p. 131

⁴⁴ Idem

Dans le cas de la révocation du Premier Ministre Lumumba par le Président Kasa-Vubu, il y a lieu d'évoquer l'inconstitutionnalité de cet acte. Car la pratique Parlementaire veut en effet, qu'une fois le Gouvernement installé à la suite de la double confiance, seules les chambres puissent mettre fin à son mandat, à la suite de quoi, le Chef de l'Etat en prenant acte prononce la révocation. Comme le Chef de l'Etat accompli le Premier acte (la nomination du cabinet) la réciprocité Parlementaire exige que ça soit les chambres qui aient les derniers actes⁴⁵.

La révocation de Patrice Lumumba, son arrestation et son assassinat, sans parler de la chasse aux lumumbistes, firent éclater le pays en plusieurs pouvoirs dont deux se réclamant de la légitimité nationale (Stanley ville et Léopoldville) et deux embourbées dans le sécessionnisme (Sud Kasaï et Katanga) ^46.

Il fallait refaire l'unité du pays à travers la réconciliation nationale. Pour y parvenir, on s'évertua alors à organiser les conférences extra- Parlementaires de Léopoldville, Brazzaville, Tananarive, Coquilhatville. Peine perdue, car il fallu rouvrir le Parlement pour venir à bout de la grave crise politique et Constitutionnelle qui minait le pays depuis d'une année⁴⁷.

C'était chose faite au mois de juillet 1961 où, avec le concours de l'ONU, fut convoqué un conclave au siège de l'Université Lovanium à Léopoldville pour réunir les chambres lesquelles scellèrent la réconciliation nationale et accordèrent leur confiance au Gouvernement Adoula.

Le deuxième conflit entre le Chef de l'Etat et le Parlement éclate au grand jour lors de la session Parlementaire de septembre 1963.

⁴⁵ LUMANU (A), Op. Cit., p. 132

⁴⁶ BOMANDEKE (B), Histoire Parlementaire Congolaise, Kinshasa, FKA, 2007, p.15

⁴⁷ Idem

En effet, lors de l'ouverture solennelle de la session de mars 1963, le Président de la République avait demandé aux Parlementaires d'accorder la priorité à l'étude du problème Constitutionnel. En application de ces voeux Présidentiels, une commission mixte (Sénat/Chambre) avait été instituée pour examiner le projet de Constitution transmis au Parlement par le Gouvernement.

Malheureusement, le fonctionnement de cette commission s'est avéré trop lent en raison de plusieurs séances publiques des chambres qui se tenaient au même moment.

Etant donné cette lenteur dans l'avancement des travaux de ladite commission Constitutionnelle Parlementaire, et évitant que la session de septembre soit une « ordinaire », occasion pour les députés et sénateurs de s'assigner, comme à la session de mars, d'autres buts que l'étude du projet de Constitution, le Président de la République convoque, dès le 26 août, les chambres en assemblée constituante (Ordonnance n°184, du 26 août 1963, M.C. n°16, p.807).

La décision du Président de la République fut mal accueillie par les Parlementaires. Voués exclusivement à l'élaboration de la Constitution, les représentants du peuple se voyaient privés de leurs droits et notamment celui de voter le budget et de censurer le Gouvernement.

Tout en admettant le caractère « extraordinaire » de la session, les Parlementaires voulaient en même temps s'occuper de certains travaux ordinaires jugés aussi prioritaires. Par ailleurs, pour eux, l'extraordinaires devait être hors session, ordinaire, s'entend, et non pas se confondre avec cette dernière qui est Constitutionnelle.

Les chambres envoyèrent alors une proposition de procédure et de compromis au Chef de l'Etat le 18 septembre⁴⁸. Par cette proposition, le Président de la République se voyait notifier leur intention de poursuivre les travaux ordinaires.

Il se produit une tension entre le Législatif et l'Exécutif. Les conditions jugées défavorables pour ce dernier et dans lesquelles se déroulaient les travaux Parlementaires depuis une année, incitèrent le Chef de l'Etat à renvoyer les chambres en vacances.

Et c'est le 29 septembre (cfr. coïncidence de date avec le premier ajournement) qu'il porte ce coup au Parlement en clôturant brutalement et sans ménagement, sa session de septembre et en désignant une commission extra - Parlementaire pour l'élaboration d'une nouvelle Constitution qui devra être directement soumis au référendum (Ordonnance n°226 du 29 septembre, MC n°17, p.842).

On notera que le premier ajournement de 1960 (pendant dix mois) et ce deuxième en 1963 (sine die) par le Chef de l'Etat étaient tous deux anticonstitutionnels (loi fondamental, article 70). De plus, ils ont chaque fois provoqué des effets politiques dévastateurs : l'éclatement du pays en plusieurs pouvoirs pour le premier et l'insurrection armée généralisée pour le second. Celle- ci conquit même les trois quarts du pays⁴⁹.