INTRODUCTION :
La réussite de toute politique nécessite des
moyens de toute nature. Ces moyens peuvent être humains,
matériels, techniques ou financiers. Si l'ensemble de ces moyens ont
été mis à la disposition des collectivités
locales, certains ne sont pas effectifs. C'est pourquoi le développement
est un combat quotidien pour ces dernières. Au Sénégal, le
dispositif juridique est aménagé tel qu'il peut permettre un
développement local. En effet, les textes sur la décentralisation
donnent aux Collectivités locales la possibilité de contacter des
partenaires au développement, en sus des concours financiers provenant
de l'Etat. Cette possibilité est posée par l'article 3 de la loi
96-06 du 22 mars 1996 portant Code des Collectivités locales :
« ... Les collectivités locales ont pour mission la
conception, la programmation et la mise en oeuvre des actions de
développement économique, éducatif, social et culturel
d'intérêt régional, communal ou rural.
Elles associent en partenariat, le cas échéant,
à la réalisation des projets de développement
économique, éducatif, social et culturel, les mouvements
associatifs et les groupements à caractère
communautaire... »1(*)
Malgré cette possibilité qui est ainsi
donnée aux collectivités locales, nous notons que le monde rural
est caractérisé par une pauvreté sans
précédent. Ceci n'est pas dû à un manque de
financement du développement local. Une politique de financement du
développement local a longtemps existé au Sénégal.
Depuis la réforme intervenue en 1996, l'administration centrale
intervient au niveau local par des appuis financiers pour booster le
développement des entités locales. De plus, les partenaires au
développement ont de tout temps essayé d'apporter leur soutien
à cette construction du développement.
Mais jusque-là il se pose un problème relatif au
financement du développement local. Ainsi, le thème relatif au
financement du développement local est d'actualité dans la mesure
où le développement local est une question qui fait couler
beaucoup d'encre et de « salive ». Dés lors la
question fondamentale qui se pose est de savoir comment mettre en place un
système de financement du développement local efficace, voire
efficient même.
De par le passé, nous avons constaté que l'Etat
intervenait le plus souvent par les dotations et subventions de fonctionnement
et d'équipement pour financer le développement des
collectivités locales. Les partenaires au développement, quant
à eux intervenaient de façon dispersée et non
coordonnée. Ce qui a entrainé un dysfonctionnement du
système. Face à cette situation, une nouvelle politique de
financement du développement local qui intègre des aspects
nouveaux tant du côté de l'Etat que celui des bailleurs de fonds
est plus que nécessaire.
En ce qui concerne l'Etat, un nouvel instrument est mis sur
place. C'est notamment la décentralisation du Budget consolidé
d'investissement. Pour les bailleurs de fonds, il s'agit de l'adoption d'un
mode uniforme de financement à savoir la méthode de l'appui
budgétaire.
C'est cette nouveauté dans le financement du
développement local qui a frappé notre attention et qui nous a
poussés à travailler sur le sujet qui s'intitule l'appui
budgétaire dans le financement du développement local.
D'abord, une clarification conceptuelle s'impose à nous.
Il nous faut d'abord cerner les notions les notions d'appui
budgétaire et de développement local.
Pour la première notion à savoir l'appui
budgétaire, de façon globale il peut être défini
comme étant le transfert de ressources financières d'une agence
de financement externe vers le Trésor public d'un pays partenaire. Ces
ressources financières font dès lors partie des ressources
globales du pays partenaire et sont donc utilisées conformément
à son système de gestion des finances publiques.2(*)
Au plan local, l'appui budgétaire est un
mécanisme de financement des infrastructures et des services sociaux
expérimenté par la plupart des projets d'appui à la
décentralisation et au développement local. Tout en tenant compte
des exigences du partenaire financier, ces expériences se sont
progressivement rapprochées des procédures nationales à
l'aide de différents outils fixant le cadre juridique et
réglementaire.
Quant à la notion de développement local, elle
reste plus complexe à cerner. En effet, c'est une notion
polysémique à la fois convoitée par les juristes, les
géographes, les sociologues, les économistes. De nombreuses
approches sont possibles et dépendent du sens dans lequel le poil va
être caressé !
Le développement local revêt ainsi un
caractère polysémique et fait appel à l'intervention de
plusieurs acteurs. Nous verrons tour à tour ces différentes
approches.
D'abord, pour les sociologues, l'idée de
développement consiste à appréhender le territoire dans
sa globalité et à engager un processus de transformation de
l'ensemble des éléments qui composent ce territoire.
D'un point de vue sociologique, le développement local met
donc en cause certains acteurs (Etat, collectivités locales,
élus locaux, ONG, etc.) et le système qu'il entend construire. En
effet, les politiques de développement local s'appuient sur une mutation
du système social local. C'est dans cette transformation du
système social local, qui est seule capable d'apporter une
réponse conjoncturelle à la crise et de porter un projet de
développement, dont la réalisation met en cause l'aptitude de la
société locale à s'intégrer à un
environnement en mutation rapide et à puiser dans son environnement
les ressources indispensables à sa réussite. Il existe donc une
corrélation entre la transformation du système social local et la
probabilité d'un développement durable sur un territoire.
Ensuite, selon les géographes, la gestion des terroirs
peut être regardée comme une approche de développement
local. La gestion des terroirs repose d'abord sur le principe de la
participation des populations aux affaires qui les concernent. Les populations,
selon eux, doivent être les premières responsables des
activités de développement au niveau local. Les populations
rurales ou locales sont les mieux à même de définir leurs
besoins et de connaitre les ressources dont ils disposent.
Et avant de terminer par l'approche des juristes, faisons
état de celle des économistes.
Les économistes ont une conception particulière du
développement local. Ils ont ainsi leur conception du local, de l'espace
qui est le fondement de leur démarche. Longtemps négligé
par les économistes qui l'avaient abandonné aux géographes
pour des études qu'ils voyaient essentiellement descriptives, l'espace
fait l'objet aujourd'hui de recherches approfondies en économie. Cela a
entrainé le passage de la simple description des structures et des
liaisons spatiales à l'élaboration de normes destinées
à orienter leurs évolutions en fonction de certaines fins
économiques et sociales. Dans la conception des économistes,
l'espace n'est pas économiquement neutre. Il est le milieu de
déploiement d'une action, un milieu déjà structuré
mais qui va voir ses structures profondément modifiées par une
politique volontariste d'organisation de l'occupation du sol,
d'amélioration des communications et de mise en valeur des ressources
naturelles. Ce souci d'une meilleure adaptation de l'espace à la
satisfaction des besoins humains est à l'origine des efforts d'analyses
théoriques qui ont assuré le progrès de l'économie
spatiale.
Pour les juristes, juristes le développement local fait
appel à un espace et une organisation permettant de coordonner les
différentes interventions des acteurs en mettant en place une certaine
réglementation.
Pour eux, le développement local fait d'abord appel
à la notion d'espace, de territoire, d'une circonscription où
s'exerce l'activité administrative, où s'appliquent des
règles juridiques et où s'implantent des communautés
humaines.
Dans la tradition administrative sénégalaise, le
local s'applique aux communes, aux communautés rurales et aux
régions.
Mais il se pose pour le juriste la détermination de
l'échelon le plus efficace d'administration
économique .Est-ce la région, la commune ou la
communauté rural, ou faut-il réduire ou augmenter la taille des
régions.
Le législateur dans le code des collectivités
locales semble accepter les différents échelons comme base du
développement des collectivités locales en son article trois (3)
précité.
Le développement local fait aussi appel à une
certaine organisation et réglementation de l'activité des
acteurs .Il convient de créer un cadre de coordination et
d'harmonisation des différentes interventions des acteurs à
savoir l'Etat, les collectivités locales, les ONG et les bailleurs de
fonds.
C'est dans cette perspective qu'a été
créé l'Agence régionale de développement, une
structure qui englobe les trois catégories de collectivités
locales pour aider à l'harmonisation des activités sur le terrain
en conformité avec les objectifs fixés par les
collectivités dans leur programme de développement.
La définition de ces termes est d'une importance capitale
pour la compréhension du sujet qui est également riche en
enseignements. En effet, l'étude d'un sujet pareil nous permet de
découvrir ce qui constitue la nouveauté dans le financement du
développement local. Le mécanisme de l'appui budgétaire
constitue de nos jours le mécanisme en vogue pour le financement du
développement local par les partenaires au développement. En
effet, avant l'avènement de l'appui budgétaire, les financements
sur ressources extérieures étaient logés dans des comptes
spéciaux de projet. Dans ce cas, les bailleurs de fonds effectuaient
directement les paiements tandis que les chefs de projets/programmes tenaient
la comptabilité. 3(*)L'innovation apportée est que les fonds sont mis
à la disposition des collectivités locales à travers leur
budget mais la structure des projets/programmes demeure le cadre de l'appui
budgétaire qui intéresse les trois ordres de collectivités
locales.
En outre, l'appui budgétaire permet de constater la
traçabilité des dépenses d'investissement des
projets/programmes tout au long du processus, de la planification à
l'exécution en passant par la prévision budgétaire. Cette
présente étude, au-delà de la nouveauté de l'appui
budgétaire, présente d'autres aspects importants. En effet, elle
permet de revisiter tous les aspects du financement du développement
local par l'Etat et les bailleurs de fonds tout en présentant les
éléments à la fois positifs et négatifs. Elle sera
en même temps une occasion pour nous de voir comment l'utilisation de ces
ressources agit sur le quotidien des populations locales.
Pour toutes ces considérations concernant notre
thème, nous avons pu observer que beaucoup d'interrogations peuvent
être formulées. Ainsi, pouvons-nous demander quels sont ces appuis
budgétaires ? Comment sont-ils appréhendés par le
droit de la décentralisation ? Permettent-ils de conduire une
politique de développement local efficace ? Etc.
Une tentative de recoupement de l'ensemble de ces interrogations
nous permet de retenir une question d'ensemble : quels sont ces appuis
budgétaires et quel est leur impact sur le développement
local ?
En d'autres termes, il s'agit pour nous d'identifier ces appuis
budgétaires et de mesurer leur impact sur le développement des
collectivités locales. Une esquisse de réponse nous autorise
à dire que ces appuis budgétaires concernent à la fois les
appuis de l'Etat et ceux des partenaires au développement. Mais vu que
les appuis budgétaires de l'Etat sont nombreux et qu'il existe une
pléthore de partenaires au développement, nous avons
procédé à un tri. Ainsi, dans ce travail, nous avons
décidé de parler des appuis budgétaires de l'Etat les plus
importants à savoir les dotations et subventions aussi bien de
fonctionnement et d'investissement. Et pour les appuis budgétaires des
partenaires au développement, nous avons retenu deux notamment le
pionnier dans cette matière (PADMIR) et le PADDEL/PNDL qui est un
programme qui intervient dans ma région (Louga).
Et concernant leur impact, nous avons constaté que
malgré les avancées notées ça et là, le
dispositif peut être amélioré par des mesures de
correction.
C'est pour cela que nous avons décidé de
procéder d'abord à l' identification des différents appuis
budgétaires de l'Etat et des partenaires au développement (
TITRE PREMIER) avant de mesurer leur impact sur le
développement des collectivités locales dans une
éventuelle perspective de leur correction (TITRE
DEUXIEME).
TITRE PREMIER : Typologie des appuis
budgétaires de l'Etat aux collectivités locales.
Le développement est une question cruciale qui
préoccupe tous les Etats. C'est pourquoi la quête du
développement est un combat quotidien auquel se livrent les gouvernants.
Cette recherche du développement est plus marquée dans nos Etats
où la pauvreté est plus accentuée. Elle l'est davantage
dans le monde rural où les ressources financières sont
très minimes. En effet, les Collectivités locales sont
marquées par un manque criard de moyens financiers pour faire face
à leurs nombreuses charges et pour financer leur développement.
Face à ce problème majeur, l'Etat a prévu des palliatifs
pour booster le développement des collectivités locales. C'est
ainsi que les entités locales peuvent bénéficier de
nombreux appuis budgétaires. Ceux-ci peuvent provenir de l'Etat
(Chap. 1) ou des partenaires au développement
(Chap. 2).
Chapitre 1 : Les différents
mécanismes d'appuis budgétaires de l'Etat aux
Collectivités locales.
Les appuis financiers provenant de l'Etat pour le compte des
collectivités locales sont nombreux et variés. Mais nous pouvons
les classer en deux catégories fondamentales : nous avons les
appuis classiques (Section I) et le nouveau mode
(Section II) qui vient s'y ajouter.
Section 1 : Les formes classiques d'appuis
budgétaires de l'Etat aux Collectivités locales
Les formes classiques d'intervention financière de l'Etat
sont constituées à la fois par les dotations et subventions de
fonctionnement (Paragraphe 1) et par les dotations et
subventions d'équipement (Paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Les dotations et subventions de
fonctionnement
Cette notion recouvre à la fois le fonds de dotation de la
décentralisation (A) et les concours se rapportant
à la prise en charge des salaires des agents de la police municipale et
de l'éclairage public (B).
A-Le fonds de dotation de la décentralisation
(FDD)
Le FDD constitue l'une des principales mesures
d'accompagnement du transfert des 9 domaines de compétence que
l'État a transférés aux collectivités locales en ce
qu'il permet la compensation des charges qui en résultent.
La loi n° 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de
compétences aux régions, aux communes et aux communautés
rurales précise en son article 54 que « les charges
financières résultant pour chaque région, commune ou
communauté rurale des transferts de compétences font l'objet
d'une attribution par l'État de ressources d'un montant au moins
équivalent aux dites charges »
« Ce fonds, d'après la loi4(*), reçoit chaque
année une dotation équivalente à un pourcentage de la taxe
sur la valeur ajoutée (TVA) perçue au profit de l'État. Ce
pourcentage est fixé chaque année par la loi de finances compte
tenu, en principe, de l'évolution des transferts de compétences.
Les critères de répartition de ce fonds sont arrêtés
chaque année par voie réglementaire après avis du CNDCL,
organisme de suivi de la décentralisation regroupant autour du
Président de la République et du Gouvernement, des
représentants des services territoriaux de l'Etat et des
collectivités locales. Depuis la création de ce fonds, deux
critères sont utilisés pour sa répartition :
- un critère de compensation : sur la base de ce
critère, au moins 82% du montant global du fonds est réparti
entre les régions, communes et communautés rurales en fonction du
coût des charges résultant des compétences qui leur sont
transférées. En outre, une allocation qui ne peut excéder
10% de la dotation globale, est versée aux régions pour couvrir
les charges de fonctionnement (qu'il finance à hauteur de 75% au moins)
de leurs organes que sont le conseil régional, l'agence régionale
de développement, le comité économique et social.
- Un critère relatif à l'appui aux services
déconcentrés ou territoriaux de l'État pour leur permettre
de faire face correctement aux sollicitations des collectivités locales.
Il comprend un montant forfaitaire et un montant proportionnel qui est fonction
de la dimension et de la démographie de la circonscription
administrative régionale. »
Le FDD fonctionne de la manière suivante :
- réunion du CNDCL pour donner son avis sur les
critères de répartition ;
- décret fixant critères de répartition
du fonds de dotation de la décentralisation ;
- arrêté conjoint du ministère de
l'Économie et des Finances et du ministère en charge des
Collectivités locales (répartition par ordre de
collectivités locales (régions, communes, communautés
rurales), répartition par collectivités locales,
répartition par domaine ; - engagement de la
dépense ;
- liquidation et ordonnancement ;
- paierie générale assure les transferts au
niveau régional (pour toutes les collectivités locales de la
région et les services déconcentrés de
l'État) ;
- liaison comptable et du trésorier-payeur-receveur
(TPR) pour transférer la part des collectivités locales (CL) qui
doit être exécutée par les comptables subordonnés,
notification aux collectivités locales, réunion de la CL pour
budgétiser les fonds si ce n'était pas fait dans le budget
primitif, exécution des dépenses conformément à
l'état de répartition et conformément aux
procédures de la comptabilité publique.
Par ailleurs, la dotation de fonctionnement comprend aussi les
dépenses afférentes à l'éclairage public et aux
salaires des agents de police municipale.
B-La prise en charge des salaires de la police
municipale et de l'éclairage public
Aujourd'hui, l'Etat prend en charge les dépenses
relatives aux salaires des policiers mis à la disposition des communes.
Il faut rappeler que ces policiers sont récupérés par les
Collectivités locales après avoir été
radiés. En effet, des policiers ont été
définitivement radiés au Sénégal. Cela s'est
passé le 28 Avril 1987 suite à des manifestations des forces de
Police du Sénégal les 13 et 14 avril 1987 ; manifestations
sanctionnées par les autorités Socialistes d'alors par une mesure
de suspension de l'ensemble des Policiers du Sénégal suivant un
décret lu dans le journal télévisé de 20h de ce
14-04-1987. Quelques-uns seulement de ces policiers ont été
recasés dans la police municipale.5(*) En plus de la prise en charge des salaires de la
police municipale, l'Etat appuie également les Collectivités
locales dans le secteur de l'éclairage public.
Depuis 2002, l'Etat dégage sur son budget un Fonds
destiné à appuyer les communes dans la prise en charge des
factures d'éclairage public en partant du principe suivant :
« l'éclairage public participe de la sécurité
publique laquelle relève encore de sa compétence ».
Ainsi, chaque année 1,5 milliard de francs CFA sont
transférés par l'Etat aux Communes. En 2004, ce montant a
représenté 54% des dettes des communes vis-à-vis de la
SENELEC.
En outre, les appuis de l'Etat se manifestent aussi par les
dotations et subventions d'équipement.
Paragraphe 2 : Les dotations et subventions
d'équipement
Elles sont constituées par le fonds d'équipement
des collectivités locales (FECL) que nous allons essayer de
définir (A) avant de parler de son mode de
répartition (B).
A-La définition du fonds d'équipement des
collectivités locales (FECL)
Le FECL est un package comportant plusieurs types d'allocations
de l'État. Crée en 1977 comme un fonds d'affectation
spéciale, le FECL est désormais inscrit dans le budget du
Ministère chargé des collectivités locales. Il est
administré par le CNDCL. Le Fonds avait pour missions, entre autres,
d'accorder des prêts aux collectivités locales pour le financement
de projets d'investissement. Deux décennies après sa
création, aucune collectivité n'a bénéficié
de cette prestation.
Jusqu'à l'adoption de la loi 2007-07 du 12 février
2007 modifiant les articles 58, 60 et 63 de la loi 96-07 du 22 mars 1996
portant transfert de compétences aux régions, aux communes et aux
communautés rurales, le F.E.C.L. recevait, en principe, un pourcentage
de la TVA qui ne pouvait être inférieur à un pourcentage
des recettes totales de l'Etat hors emprunts et aides extérieures. Il
faut signaler que, jusqu'ici, ces dispositions n'ont pas fait l'objet d'une
application effective. En effet, le montant du FECL est déterminé
chaque année selon les possibilités de l'Etat, sans que soient
prises en compte l'augmentation croissante des besoins des collectivités
locales et l'évolution positive des recettes fiscales de l'Etat en
général et de la TVA en particulier.
Le fonds d'équipement des Collectivités locales a
été crée par l'article 5 de la loi n° 77-67 du 4 juin
1977 portant loi de finances pour l'année financière 1977/1978.
Ce fonds avait pour mission d'accorder aux collectivités locales :
- des prêts sans intérêt pour la
réalisation de leur investissement ;
- des fonds de concours dont les bénéficiaires
sont les régions, les communes et les communautés rurales6(*).
- il serait alimenté par des prélèvements
sur le chiffre d'affaires (taxe principale et centimes additionnels
institués par la loi n° 79 - 60 du 25 juin 1979 instituant un
prélèvement de taxes sur le chiffre d'affaires au profit du Fonds
d'Equipement des Collectivités Locales).
Les contraintes budgétaires et les décisions prises
dans le cadre de l'application des Plans d'Ajustement Structurel ont conduit
à :
- alimenter le F.E.C.L sur les recettes générales
de l'Etat sans mécanisme d'indexation.
- supprimer le compte d'affectation spéciale (loi de
finances de 1991) dans lequel était logée, initialement, la
dotation du F.E.C.L7(*).
Au Sénégal, c'est l'article 63 de la loi n°
96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de compétences aux
régions, communes et communautés rurales qui aborde la
question : « le fonds d'équipement des
collectivités locales reçoit un pourcentage de la Taxe sur la
Valeur Ajoutée dans les mêmes conditions qu'à
l'alinéa 2 de l'article 58 de la présente loi. 8(*)
Il est réparti sur la base du principe de la
solidarité nationale, chaque année, par arrêté
conjoint du Ministre chargé des Finances et du Ministre chargé
des collectivités locales, entre les régions administratives.
Les modalités de répartition de ces dotations sont
fixées après avis du conseil national de développement des
collectivités locales ».
B- La répartition proprement dite du FECL
Le fonds d'équipement des collectivités locales est
géré par le conseil national de développement des
Collectivités locales9(*) (CNDCL) qui se charge de sa répartition. Au
Sénégal c'est l'article 63 de la loi 96-07 du 22 mars 1996 qui le
prévoit en ces termes : « ...il est réparti
sur la base du principe de la solidarité nationale, chaque année,
par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du
ministre chargé des Collectivités locales, entre les
régions administratives.
Les modalités de répartition de ces fonds sont
fixées après avis du CNDCL10(*) ».
Le FECL attribue deux fonds : un fonds de concours ordinaire
et un fonds de concours spécial.
Le fonds de concours ordinaire (FCO) correspond à une
dotation d'équipement attribuée aux collectivités locales
sans attribution précise de projet. Sa répartition entre les
collectivités locales répond à des critères de
bonne gestion dans le but de les inciter à faire des efforts pour
améliorer le rendement de leurs recettes et de rationaliser leurs
dépenses. Une fois attribuée, le fonds de concours ordinaire est
utilisé librement par la collectivité locale avec la seule
obligation de servir au financement d'investissement.
Le fonds de concours spécial(FCS) est octroyé aux
collectivités locales pour leur permettre de financer soit la
contrepartie demandée par les projets et programmes d'appui à la
décentralisation, soit de prendre en charge des dépenses
d'équipements initiés par l'État lui-même. Le fonds
de concours spécial est également utilisé pour encourager
les communautés rurales à réaliser de bons de
recouvrements de la taxe rurale. Ainsi, la communauté rurale qui assure
le recouvrement de la taxe rurale à 100% bénéficie d'un
fonds de concours spécial de 3 millions de francs.
Plus concrètement, la répartition du FECL se fait
de la manière suivante. La répartition du F.E.C.L
s'opère, dans un premier temps, en 3 grandes masses :
- collectivités locales de la région de Dakar;
- communes autres que celles de Dakar;
- communautés rurales.
Dans un second temps, une autre répartition est
effectuée à l'intérieur de chacune de ces 3 grandes masses
par le comité de gestion du F.E.CL prévu par l'article 2 de
l'arrêté interministériel n° 12488 du 15 octobre 1988
fixant les règles d'organisation et de fonctionnement de ce fonds.
En somme l'Etat, par ses différents concours financiers
cherche à participer au financement du développement des
collectivités locales. Les dotations et subventions à la fois, de
fonctionnement et d'équipement ne suffisent pas pour autant à
asseoir un développement local digne de ce nom. C'est pourquoi l'Etat,
de nos jours, recourt à une nouvelle forme d'intervention
financière au niveau des collectivités locales. C'est
l'avènement du budget consolidé d'investissement appliqué
au niveau local.
Section II : La nouvelle forme d'appui de
l'Etat aux Collectivités locales
Pour aider les collectivités locales à mener des
actions de développement, l'Etat a mis à leur disposition une
nouvelle forme d'appui qui se traduit à travers le BCI dont nous
déterminerons d'abord le contenu (Paragraphe I) avant
de parler des raisons de sa création (Paragraphe
II).
Paragraphe 1 : Le Budget Consolidé
d'Investissement (BCI)
Le budget consolidé d'investissement, en tant que tel,
n'est pas une expression nouvelle. C'est sa décentralisation qui
constitue la nouveauté.
Ainsi, pour permettre un meilleur aperçu de la notion,
nous parlerons du BCI au cadre général (A) avant
de le spécifier au cadre local (B).
A- Un aperçu général sur le budget
consolidé d'investissement
Le BCI constitue le cadre annuel de programmation et de suivi de
l'exécution des dépenses d'investissement financées sur
ressources budgétaires. A ce titre, il se veut la traduction, en termes
de projets et programmes, sur une base annuelle, des orientations du
Gouvernement visant à promouvoir les conditions favorables pour une
croissance durable, à même d'accroitre le nombre d'emplois
créés, de réduire la pauvreté et d'améliorer
les conditions de vie des populations. Le Budget Consolidé
d'Investissement (BCI) couvre l'ensemble des programmes et projets
d'investissements retenus par le Gouvernement, et pour lesquels les
financements sont acquis ou dont les actions sont déjà en cours
de mise en oeuvre. Il englobe ainsi l'ensemble des dépenses en capital
de l'Etat et des Etablissements publics. L'inscription des projets
d'investissement au Budget Consolidé d'Investissement (BCI) est
subordonnée au respect des critères suivants :
- Contribution à la réalisation des objectifs
économiques et sociaux ;
- Existence d'études appropriées démontrant
la faisabilité et la viabilité des opérations
prévues ;
- Existence d'un financement acquis au titre d'une convention de
financement dûment signée ou d'une provision budgétaire
suffisante.11(*)
Les investissements prévus dans le BCI traduisent les
orientations du Gouvernement visant à placer l'économie sur un
sentier de croissance durable et plus rapide, en vue d'accroître le
nombre d'emplois créés, de réduire la pauvreté et
d'améliorer les conditions de vie des populations, conformément
aux objectifs du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté
(CSLP) dont la première année de mise en oeuvre fait
apparaître un bilan globalement satisfaisant.
Le Budget Consolidé d'Investissements (BCI) constitue la
tranche annuelle du Programme d'Investissements Publics (PIP) et sert d'outil
de planification et de programmation des projets et programmes de
développement qui sous-tendent la politique économique et sociale
du Gouvernement.
Ainsi globalement présenté, le BCI nous
intéresse surtout au plan local.
B- La décentralisation du budget
consolidé d'investissement
Le Budget Consolidé d'Investissement traduit une
volonté de l'Etat sénégalais d'approfondir la politique de
la décentralisation financière. L'Etat s'est engagé
à décentraliser la gestion des ressources du budget
consolidé d'investissement en transférant aux
collectivités locales, à compter de l'année
financière 2004, la responsabilité de la gestion des
dépenses d'investissement à exécuter sur leurs territoires
respectifs. L'objectif visé est d'associer davantage les
collectivités locales dans l'exécution financière et
technique des dépenses en capital inscrites dans la loi de finances et
qui relèvent des missions traditionnelles des ministères
sectoriels. Ce faisant, les collectivités locales sont mises en
contribution pour l'accélération de l'absorption des
crédits à travers la réalisation d'opérations
d'investissement simples. Par le transfert de responsabilité
financière aux Cl, l'Etat consolide aussi les acquis de la politique de
décentralisation par le renforcement des moyens budgétaires mis
à la disposition.
Ainsi, signalons que cette décentralisation du Bci ne
concerne que quelques secteurs jugés prioritaires par le gouvernement du
Sénégal. Il s'agit notamment des secteurs de l'éducation
et de la santé.
Paragraphe II : Les raisons de la politique de la
décentralisation du budget consolidé d'investissement
La décentralisation du BCI a été rendue
nécessaire par l'insuffisance des dotations jusque là
octroyées par l'Etat aux Collectivités locales. En effet,
celles-ci se limitent le plus souvent au financement des dépenses de
fonctionnement (A), le BCI permettra surtout la
réalisation d'équipements publics (B).
A- L'insuffisance des dotations classiques de l'Etat
aux collectivités locales
L'octroi aux collectivités locales la possibilité
de financer leurs programmes et équipements publics s'explique d'une
part par l'insuffisance des différents fonds alloués par l'Etat.
Ces fonds ne permettent pas aux collectivités locales d'entamer une
politique de développement local. Ils sont le plus souvent
utilisés pour le financement des dépenses de fonctionnement des
collectivités locales. Pour corroborer cet état de fait, nous
nous proposons de présenter l'état de financement des transferts
de compétences.
En principe, les domaines transférés par l'Etat aux
collectivités locales sont compensés par un transfert financier
tel que prévu par l'article 6 de la loi 96.07 du 22 mars 1996. De
l'analyse des dispositions du texte précité il résulte que
les charges nées du transfert de compétences sont couvertes par
des ressources financières allouées par l'Etat aux
collectivités locales.
Cependant, il ne faut pas perdre de vue que ce principe souffre
de tempéraments. En effet, dans la pratique, il y a un fossé
entre les dispositions législatives ou réglementaires et la
réalité du terrain ; fossé qui serait explicable par
l'inadéquation entre le coût des charges des compétences
transférées et les ressources financières
dégagées. C'est pourquoi bon nombre d'élus locaux se
plaignent de la modicité des montants du F.D.D. La part allouée
à chacune des collectivités décentralisées ne leur
permet pas de couvrir toutes les charges nées du transfert de
compétences.12(*)
L'insuffisance du F.D.D est l'une des difficultés majeures dont
souffrent les collectivités locales. C'est ce qui fait dire au
professeur Demba SY : « C'est le problème le plus
important. L'analyse des textes et les leçons de l'expérience
font craindre dans la dotation des ressources financières insuffisantes
aux collectivités locales par l'Etat ».13(*)
En réalité, les facteurs qui sont à
l'origine du non couverture intégrale des domaines
transférés par les ressources allouées par l'Etat aux
collectivités locales sont nombreux et variées. Mais, nous
essayerons d'en répertorier trois qui nous semblent les plus
importants.
La première cause du décalage entre l'affirmation
théorique du principe de compensation intégrale et la
réalité vécue est à rechercher dans l'inexactitude
de l'évaluation des charges transférées, car l'article 54
de la loi 96.07 du 22 mars 1996 dispose que « les ressources
attribuées sont au moins équivalentes aux dépenses
effectuées par l'Etat, pendant l'année précédant la
date du transfert des compétences ». Malgré ces
dispositions, l'évaluation du coût des charges
transférées a été faite sur la base des budgets des
années 1993, 1994 et 1995 au lieu de celui de 1996. Or, en vertu de
l'article 54 précité, la loi 96.07, entrée en vigueur en
1997, devrait constituer l'année de référence sur laquelle
reposent les estimations financières des domaines
transférés.
La deuxième raison de l'inadéquation entre le
coût des charges transférées et les ressources
financières dégagées réside dans la non prise en
compte des dépenses d'investissement. Autrement dit, seules les charges
de fonctionnement ont été retenues pour les estimations
financières des ressources destinées à la compensation des
compétences transférées.
Eu égard à toutes ces considérations, on
pourrait alors dire que l'évaluation du coût des domaines
transférés n'a pas pris en compte tous les paramètres qui
seraient susceptibles de la rendre juste. Toutefois, ce caractère
incomplet de la compensation n'est pas une situation propre au
Sénégal. En effet, certains auteurs français14(*) ont rappelé la non
couverture des charges transférées par les ressources
financières dégagées. Pour eux, cet état de fait
est dû à l'inexactitude des modalités sur lesquelles les
domaines transférés ont été évalués.
Pire, selon certains élus locaux « au lieu de
transférer des ressources financières suffisantes, l'Etat a
transféré des difficultés aux collectivités
locales.15(*)
Cette explication que nous venons de donner est fondamentale mais
elle n'est pas la seule valable. En effet, le Bci permet une appropriation des
financements locaux par les collectivités locales.
B- Le BCI, un moyen d'appropriation par les
collectivités locales des équipements locaux
Comme nous l'avions souligné plus haut, le budget
consolidé d'investissement n'est pas un phénomène nouveau
mais c'est sa décentralisation qui en constitue la nouveauté.
Désormais, toutes les dépenses d'investissement à
caractère locales qui étaient logées dans la loi de
finances sont mises à la disposition des Collectivités locales
qui les gèrent directement. Ce qui va en parfaite cohésion avec
les principes de libre administration et de participation, principes de base de
la décentralisation. Dorénavant, le Bci va être logé
dans les budgets des communes et communautés rurales
bénéficiaires, lesquelles collectivités ont pris
l'engagement auprès de l'Etat, des partenaires et de l'Agetip pour la
réalisation des infrastructures sanitaires et scolaires.
Par ailleurs, la décentralisation du BCI va permettre aux
collectivités locales de bien surveiller les chantiers grâce au
pouvoir qui leur est désormais reconnu dans ce domaine.
Au total, ces mécanismes de financement du
développement local par l'Etat ne permettent pas de prendre en charge
tous les besoins de Collectivités locales. Même si nous pouvons
noter quelques évolutions avec l'avènement du BCI qui a permis de
financer quelques établissements scolaires et sanitaires, de nombreux
efforts restent à faire. C'est pourquoi le dispositif législatif
en place a prévu l'intervention d'autres acteurs de
développement. En effet, de nombreux autres partenaires aident les CL
à booster leur développement. C'est le cas précis des
bailleurs de fonds qui interviennent à travers des programmes de
développement local. Même à ce niveau, nous notons une
pléthore d'intervenants, mais nous retiendrons quelques uns d'entre eux
seulement, pour des raisons à la fois personnelles et
pédagogiques.
Chap2 : Les appuis budgétaires des
partenaires au développement
De nombreux partenaires au développement interviennent
dans la vie des collectivités locales. Le financement du
développement local est un défi majeur au Sénégal.
Ce dernier a de nombreux acteurs dans ce domaine. Nous allons en étudier
deux parmi eux à travers des institutions nationales chargées
d'appliquer leur politique. C'est le Programme d'Appui au Développement
Economique Local en encrage au Programme National de Développement Local
(PADEL/PNDL) d'abord (Section 1) et le Programme d'Appui
à la Décentralisation en Milieu Rural (PADMIR), ensuite
(Section II).
Section 1 : L'appui budgétaire dans le cadre du
Programme d'Appui au Développement Economique Local en encrage au
Programme National de Développement Local
Nous commencerons d'abord par la présentation du programme
(Paragraphe I) avant de montrer son mode et ses domaines
d'intervention (Paragraphe II).
Paragraphe I : La présentation du
PADEL/PNDL
Nous allons d'abord procéder à une
présentation générale du programme (A)
avant de parler de ses objectifs et activités ( B ).
A- Présentation structurelle du PADEL/PNDL
Le PADEL/PNDL est une initiative du gouvernement du
Sénégal appuyée par le Fonds d'Equipement des Nations
Unies (FENU), le Programme des Nations Unies pour le Développement
(PNUD) et la Coopération du Grand Duché de Luxembourg (COOPLUX)
sur la période de 2008 à 2011. L'agence de coordination du projet
est le Ministère de l'Economie et des Finances. Le Secrétariat
Exécutif du PNDL (SE/PNDL) assure la supervision de l'exécution
du projet sous la tutelle du Ministre d'Etat, Ministre de la
Décentralisation et des Collectivités Locales, président
du Comité National de Pilotage du PNDL. L'Expert National mis à
disposition par le FENU a en charge la coordination des activités du
projet.
La stratégie d'intervention du PADEL/PNDL s'articule
autour de deux axes stratégiques : le premier correspondant à la
nécessité pour le processus de décentralisation de
s'engager résolument dans une voie plus économique et le
deuxième à celle de donner aux collectivités et aux
populations locales les outils d'action et de financement nécessaires
pour dynamiser leur économie et participer de manière
significative à la stratégie de croissance
accélérée et de réduction de la pauvreté.
A niveau national, le PADEL/PNDL est exécuté au
sein du Secrétariat Exécutif du PNDL dans une perspective de
faire participer davantage les collectivités locales dans la mise en
oeuvre des stratégies de réduction de la pauvreté en les
responsabilisant de façon plus effective dans la définition et la
mise en oeuvre des politiques de développement régional et local.
Au niveau régional et sous la direction de l'Agence
Régionale de Développement de Louga, une
«expérimentation de terrain» est conduite dans les trois
départements de la Région de Louga (Kébémer,
Linguère et Louga) et implique les trois niveaux de collectivités
locales : La Région, les Communes, les Communautés Rurales.
Le but de l'expérience est de démontrer qu'une
dévolution réelle aux collectivités locales de la
responsabilité du développement économique local,
accompagnée par un effort parallèle de dévolution de
ressources et de renforcement des capacités, se traduit par des actions
de développement mieux adaptées à la demande réelle
des populations et plus efficaces dans la stratégie de
réduction de la pauvreté, du développement des initiatives
privées et de création de richesses au plan local.
Créé par l'arrêté n° 06037 du 10
juillet 2008 du Ministre d'Etat, Ministre de la Décentralisation et des
Collectivités Locales, la première réunion16(*) du Comité de Pilotage a
consacré le démarrage officiel des activités du
PADEL/PNDL.
En outre, la présentation du PADEL/PNDL concerne
également ses objectifs et activités à mener.
B- Les objectifs et activités à mener
dans le cadre du PADEL/PNDL
Lors de sa formulation, le projet était initialement
construit sur cinq (5) composantes : i) le pilotage et coordination du projet
au sein du PNDL ; ii) l'appui à la réforme du cadre juridique,
administratif et organisationnel de la décentralisation dans une
perspective de développement économique ; iii) le financement du
développement économique local dans un cadre régional
(Louga) ; iv) le renforcement des capacités locales pour le
développement économique ; v) le renforcement du pilotage
stratégique du Programme National de Développement Local
(PNDL).17(*)
L'atelier de planification organisé du 21 au 24 novembre
2008 a débouché sur la formulation du cadre logique par les
partenaires du projet. Ainsi, le nombre de composantes a été
ramené à quatre (4) dans un souci de se conformer davantage
à la structuration du cadre d'intervention du PNDL. Les composantes
actuelles du projet se déclinent comme suit :
- l'appui à la formulation et la mise en oeuvre de la
stratégie de DEL ;
- le financement du développement économique local
de Louga ;
- le renforcement des capacités des acteurs territoriaux
pour le DEL ;
- le renforcement du pilotage stratégique du SE/PNDL et
des ARD.
L'objectif de développement poursuivi demeure la promotion
du développement économique local dans le processus de
décentralisation en vue de l'amélioration des conditions de vie
des populations. Le PADEL/PNDL appuiera la mise en oeuvre du PNDL dans ses
différentes composantes. Ces appuis seront structurés
conformément à son cadre de résultats et de ressources.
Après cette description du projet, il reste à
parler de ses domaines et modes d'intervention.
Paragraphe II : Les modes et domaines d'intervention
du PADEL/PNDL
Ici, nous étudierons principalement les niveaux
d'intervention du PADEL/PNDL (A) ainsi que le principal moyen
d'intervention (B).
A- Les niveaux d'intervention du PADEL/PNDL
Le projet PADEL/PNDL n'entend pas travailler seul. En effet, il
mène une stratégie de coproduction efficiente du
développement économique entre les acteurs institutionnels, le
secteur privé, les mouvements associatifs. Pour y arriver, il y a lieu
d'agir à deux niveaux :
Au niveau stratégique il s'agira :
- d'appuyer les structures centrales de l'État pour le
renforcement de la dimension économique de la politique de
décentralisation et de développement local,
- d'accompagner la mise en oeuvre du PNDL qui constitue le cadre
fédérateur voulu par le Gouvernement du Sénégal
pour tous les projets et programmes de développement local,
- d'appuyer les collectivités locales pour qu'elles se
dotent d'une vision du développement économique local, et
promouvoir les initiatives privées et la création de richesses
notamment à travers les documents révisés de planification
et de programmation des investissements locaux,
- de renforcer le cadre régional pour faciliter la
coordination et la mise en cohérence des initiatives locales de
développement économique et les projets/programmes des
partenaires ;
Au niveau opérationnel il faudra :
- développer la connaissance du tissu
économique local afin d'identifier les pistes d'investissement et de
promotion ainsi que les dysfonctionnements du développement
économique local,
- mettre en place des instruments d'investissements
adaptés au tissu économique local,
- mettre en oeuvre des mécanismes et approches
pouvant contribuer à la promotion du développement
économique local et de l'appui conseil,
- développer une collaboration entre les
collectivités locales et les IMF pour la promotion du
développement local et en particulier celle des initiatives
privées,
- renforcer les capacités des élus locaux
à promouvoir un développement participatif fondé sur une
vision durable du développement économique régional et
local,
- former les acteurs locaux au développement d'une
culture citoyenne locale, et renforcer leurs capacités d'innovation au
travers de projets mobilisateurs au plan économique, notamment les
femmes et les jeunes, afin de renforcer de façon significative leurs
capacités à contribuer et à jouer un rôle actif dans
le développement régional et local,
- favoriser une dynamique de mise en réseau et de
partenariats entre acteurs concernés par les préoccupations de
développement économique local,
- expérimenter des méthodologies nouvelles
d'animation et de promotion des dispositifs en vue de pérenniser les
espaces de concertation et de dialogue, et de créer les conditions de
l'appropriation de la démarche,
- impulser une dynamique d'échanges avec les
territoires limitrophes de la région (exemple Ranérou),
- améliorer la fourniture d'infrastructures
socioéconomiques de base.18(*)
Le PADEL, à l'image de tous les autres programmes, a son
moyen d'action qui lui permet de financer le développement des
collectivités concernées.
B- Le fonds de développement économique
local, principal moyen financier du PADEL/PNDL
En ce qui concerne les modes d'intervention, le principal moyen
financier reste le fonds de développement économique local
(FDEL). L'instrument financier (FDEL) que le PADEL/PNDL propose d'introduire
et de tester dans la région de LOUGA a pour vocation explicite d'assurer
la promotion de l'économie régionale et des économies
locales à travers un soutien aux collectivités locales et aux
acteurs de développement économique. Cette vocation est en
adéquation avec la sous composante 2 du PNDL intitulée «
développement des activités économiques locales » et
dont les activités portent sur la construction d'équipements
marchands, les activités génératrices de revenus, la
promotion des PME, le soutien aux IMF. Cette orientation économique
présume que l'État, à travers le PNDL, compte orienter son
financement sur les équipements de base dans le cadre de la
réalisation d'une plateforme minimale de base dans toutes les
collectivités locales : santé, éducation, hydraulique. Il
convient de signaler d'ailleurs que la masse globale des conventions de
financement en cours d'exécution entre le PNDL et les
collectivités locales de la région de Louga est d'un montant
d'environ 168 millions de Francs CFA.
Le niveau de capitalisation du FDÉL doit satisfaire deux
conditions essentielles. D'un côté, il doit permettre de
transférer annuellement aux collectivités locales des ressources
adéquates aux besoins d'investissements économiques structurants
et au renforcement des acteurs institutionnels et sociaux. De l'autre
côté, il doit être compatible avec une perspective
réaliste à court terme, de cofinancement avec les ressources de
l'État, par le biais du Fonds d'Équipement des
Collectivités Locales et du Budget consolidé d'investissement
dont il faudra évaluer les retombées économiques
régionales.19(*)
Les hypothèses retenues pour dégager l'ordre de
grandeur du FDÉL et basées sur une allocation par tête
d'habitant suivant différents scénarios montrent que même
à 3$ par habitant, les montants alloués aux différentes
collectivités risquent d'être faibles et très peu
structurants pour leur propre développement économique.
Ainsi, en retenant l'hypothèse basse d'une allocation de 3
$ US/tête/an appliquée à la population totale
estimée en 2008 des collectivités locales de la région de
Louga (780 648 habitants1) sur une période de 4 ans, l'enveloppe
financière nécessaire pour dimensionner le coût du projet
serait de plus de 10 000 000 $ US sur la durée du projet. Les
engagements actuels du gouvernement, du PNUD, du FENU et de la
Coopération du Grand Duché de Luxembourg sont de 6 400 000 $ US.
Les négociations en cours pourraient permettre la mobilisation du
reliquat de financement. Tout en restant optimistes, nous attendons la
mobilisation dudit reliquat.
En somme, la région de Louga peut compter sur ce projet
pour booster le développement économique local de ses
différentes collectivités locales caractérisées par
un manque de moyens financiers criard. Tout de même, ce projet n'est pas
le seul présent dans la région de Louga, un autre intervient
aussi dans le financement du développement local en milieu rural.
Section II : Le Programme d'Appui à la
Décentralisation en Milieu Rural (PADMIR)
Nous allons suivre la même démarche qu'avec le
projet étudié plus haut. Avant de parler des modes et domaines
d'action ou d'intervention du programme (PARAGRAPHE II), nous nous consacrons
d'abord à sa présentation (PARAGRAPHE I).
Paragraphe I : La présentation du Le Programme
d'Appui à la Décentralisation en Milieu Rural
Cette présentation sera axée aussi bien sur les
objectifs principaux du PADMIR (A) que sur son approche
(B).
A- Les principaux objectifs du Programme d'Appui
à la Décentralisation en Milieu Rural (PADMIR)
Le PADMIR, fruit d'un partenariat entre le PNUD/FENU et le
Gouvernement du Sénégal, a été mis en oeuvre
pour contribuer à la satisfaction des besoins essentiels des
populations rurales à travers un renforcement du processus de
décentralisation et de bonne gouvernance.
Mis en oeuvre, à partir de 2000, au lendemain de la
promulgation des lois relatives au transfert de compétences aux
Collectivités locales et à la régionalisation, le
PADMIR vise essentiellement deux objectifs immédiats correspondant aux
composantes du programme :
- réaliser et documenter une amélioration sensible
dans la livraison d'infrastructures et de services pour le
développement des Communautés Rurales ciblées par son
appui ;
- permettre au gouvernement du Sénégal de
prendre des mesures concrètes, d'ordre législatif et
réglementaire pour institutionnaliser et renforcer la
planification et le financement décentralisés du
développement rural ;
La mise en oeuvre de la première composante -
composante opérationnelle - passe par les résultats
ci-après :
- la conception, l'expérimentation (en zone pilote) et
la diffusion (en zone d'extension) d'un processus de planification
participative locale à travers un appui à l'élaboration
de PLD, de PIL et de PIA au niveau des communautés rurales ;
- la conception et l'introduction d'un mécanisme de
transferts fiscaux à travers la mise en place dans le circuit du
trésor public d'un Fonds de Développement Local (FDL)
constitué par une dotation du FENU et une contrepartie locale de la CR
;
- le renforcement des capacités de gestion des
acteurs locaux en particulier les conseillers ruraux, la
société civile et les Organisations Communautaires de Base et
Comités de Gestion des infrastructures et équipements de base ;
- l'appui à la réalisation d'infrastructures
et d'équipements de base et à la promotion
d'activités économiques susceptibles de réduire la
pauvreté à travers un meilleur accès aux services sociaux
de base et l'augmentation des revenus des ménages ;
- la mise en place d'un système de
suivi-évaluation participatif impliquant les acteurs du programme, des
structures déconcentrées (CERP, Trésor, services
techniques), les élus locaux et la société civile locale.
La deuxième composante ou composante politique est
axée sur un appui conseil aux autorités de l'Etat,
à la formulation d'une politique nationale de
développement rural décentralisé qui concerne plusieurs
domaines dont :
- la réalisation d'une étude sur la mise en
place d'un Secrétariat Technique au sein du Conseil National de
Développement des Collectivités Locales ;
- la réalisation d'une étude sur les
mécanismes de transferts fiscaux de l'Etat vers les
collectivités locales ;
- la capitalisation des démarches de planification
participative locale en vue de doter les collectivités locales rurales
d'une démarche harmonisée de planification.
Pour parvenir à la réalisation de ses objectifs, le
PADMIR adopte une démarche originale.
B- L'instauration par le PADMIR d'une démarche
participative
Le PADMIR privilégie une approche de responsabilisation
des acteurs locaux et nationaux, de durabilité institutionnelle,
notamment à travers la mise en place de cadres de concertation, et de
renforcement des capacités des décideurs nationaux, des CR et des
structures existantes d'appui conseil au niveau local. La mobilisation des
ressources propres des CR constitue l'axe majeur de la pérennité
des projets engagés. Une attention particulière est en outre
portée à la création d'un cadre institutionnel au niveau
national, permettant la capitalisation et la diffusion des enseignements
dégagés des projets pilotes.
Ce programme-pilote concerne directement 32 communautés
rurales de ces deux départements (Kaffrine et Kébémer) qui
sont chacun doté d'une Unité d'Assistance Technique (UAT) jouant
le rôle d'appui-conseil auprès des collectivités locales.
La zone d'intervention du PADMIR concerne une population-cible de plus de
600.000 habitants.
Le point d'entrée du programme est la communauté
rurale. Celle-ci se caractérise par un degré très faible
d'organisation administrative, un déficit important de ressources
humaines et financières ainsi qu'un manque d'accès aux services
sociaux de base et à l'information.20(*)
Après cette présentation du programme, nous allons
parler de ses modes et domaines d'intervention.
Paragraphe II : Les modes et domaines d'intervention
du PADMIR
L'étude portera sur le principal moyen financier
d'intervention du PADMIR (A) et sur les procédures de
transfert de ressources et d'exécution des travaux
(B).
A- Le fonds de développement local (FDL),
principal moyen financier du PADMIR
Le FDL mis en oeuvre par le PADMIR dans le cadre du partenariat
entre le PNUD/FENU et le gouvernement du Sénégal constitue un de
ces mécanismes qui a été testé au niveau de 32 CR
domiciliées dans les départements de Kaffrine et
Kébémer.
L'objectif de la présente étude est de partager
l'expérience du PADMIR dans le financement décentralisé
du développement local à travers une revue des procédures
de mise en oeuvre du FDL, des résultats et impacts enregistrés
sur les performances financières des CR partenaires.
Les FDL sont des dispositifs de proximité dans les
programmes d'appui au développement local dont ils constituent l'outil
d'investissement et visent en général les objectifs suivants :
- mobiliser plus efficacement les ressources
financières locales en associant ces ressources à celles des
partenaires au développement ;
- réaliser au meilleur coût des investissements de
proximité ;
- transférer à des décideurs locaux
socialement reconnus l'ensemble des responsabilités liées
à la fonction de financement du développement.
Plus précisément, les FDL mis en oeuvre par le
FENU se présentent comme des mécanismes d'acheminement de
l'assistance financière et technique aux CL pour leur permettre
d'assumer la responsabilité première des programmes de
développement local et d'associer une grande partie de la
société civile locale à la planification, au
financement et à la gestion de ces programmes.
En mettant en oeuvre le concept de FDL au niveau de la zone
d'intervention du PADMIR, les pouvoirs publics et le PNUD/FENU ont voulu
introduire et expérimenter un instrument financier pour l'allocation
transparente et le déboursement rapide, au profit des CR ciblées,
de ressources budgétaires qui serviraient à financer des
investissements communautaires d'intérêt local.
Dans le cadre de cette approche, le FDL devrait
permettre aux CR de faire face aux responsabilités
d'investissement qui leur incombent dans le domaine des
compétences transférées, principalement dans la provision
d'infrastructures et de services publics locaux, la promotion du
développement économique local et de la gestion durable
des ressources naturelles.
En fait, la vocation explicite du FDL est de piloter une
restructuration du FECL dans le cadre du processus plus
général de réforme de la fiscalité locale,
l'objectif visé à terme étant le transfert annuel aux
CR des ressources adéquates à leurs besoins en investissements
avec une perspective à court terme, de leur refinancement avec
des ressources de l'Etat, à travers un FECL reformé.
Cet objectif de mobilisation du FDL à travers le circuit
du trésor, recoupe avec les nouvelles orientations du FENU en
matière d'institutionnalisation et de pérennisation des
procédures de développement local sur la base des principes
directeurs suivants :
- les systèmes, pratiques et procédures pour
le développement local sont conçus pour
être financièrement viables et évoluent
en systèmes nationaux de transfert de ressources aux
autorités locales ;
- des ressources importantes sont affectées à
la réforme des politiques et au renforcement des institutions
locales afin d'appliquer et de reproduire les principes de planification et de
financement décentralisés du développement local ;
- le FDL oriente le financement vers le renforcement des
capacités des administrations locales et l'amélioration des
infrastructures de base tout en mettant l'accent sur la viabilité
financière des administrations locales et tout
particulièrement sur leur capacité à accroître les
recettes locales.
En application de ces principes, le FDL prend en charge dans le
cadre du budget de la CR les projets sélectionnés lors du
processus de planification participative locale et inscrits dans les PIL. Ce
fonds est principalement constitué d'une subvention du FENU et d'une
contrepartie locale provenant des ressources budgétaires de la CR.
En outre, la mise en oeuvre de ce fonds nécessite des
procédures de transfert de ressources permettant ainsi
l'exécution des travaux.
B- Les procédures de transfert des ressources et
d'exécution des travaux financés par le FDL
Les opérations décrites dans le « Manuel de
gestion du PADMIR, Procédures d'exécution du FDL » traitent
des différentes opérations relatives au transfert des fonds du
siège du FENU à New York au compte de la CR (via le compte
spécial FDL ouvert à la BCEAO au profit de la Direction du
Trésor et le compte Local de la Perception Départementale
du Trésor), des acteurs responsables, des périodes et des
modalités de réalisation des opérations.
Base principale du protocole entre le PNUD/FENU et le
Ministère de l'Economie des Finances, le protocole ne prend cependant
pas en charge les aspects relatifs au fonctionnement du compte car ne
décrivant pas dans les détails et sur la base des
règles de la comptabilité publique, les modalités de
décaissement au profit de tiers tels que les mutuelles et les Groupement
de Maîtrise d'Ouvrage (GMO).
En ce qui concerne les procédures d'exécution, le
document élaboré à l'interne passe en revue les
différentes étapes liées à l'exécution des
travaux de l'identification du projet et son inscription au PIL
à la réception définitive des travaux en passant
par les opérations liées au budget, à la passation
des marchés et aux décomptes.
Comme dans le précédent document, l'absence
de référence par rapport aux normes de la
comptabilité publique et aux pièces et actions requises
pour le paiement des prestataires semblent constituer les
difficultés rencontrées durant la phase pilote en dehors du
traitement différencié des opérations au niveau des deux
départements.
En définitive, nous constatons que face à la
faiblesse des ressources financières des collectivités locales,
de nombreuses tentatives de solution ont été menées
ça et là pour y remédier. C'est ainsi que l'Etat, à
travers ses appuis budgétaires, a concouru au financement du
développement des collectivités décentralisées.
Parmi les appuis de l'Etat, nous avons étudié les deux qui
permettent de financer les investissements locaux notamment le fonds
d'équipement des Collectivités locales et le budget
consolidé d'investissement décentralisé.
Le développement local est par ailleurs financé par
les partenaires au développement ; là aussi nous avons pris
deux exemples à savoir le PADEL/PNDL et le PADMIR .
Au total, malgré les efforts consentis aussi bien par
l'Etat que par les partenaires au développement, les
collectivités locales restent toujours caractérisées par
une pauvreté absolue et un manque d'équipements sociaux de base.
Une nouvelle politique de coordination des actions de développement
local est entamée par l'Etat et elle est également suivie par les
partenaires au développement.
TITRE II : Impact des appuis budgétaires
sur le développement local
La politique de l'Etat concernant les appuis
budgétaire n'aura de sens que lorsqu'elle a un impact positif sur la vie
des collectivités locales. En d'autres termes, les appuis
budgétaires de l'Etat et des partenaires au développement doivent
permettre aux entités locales de sortir de leur pauvreté en leur
octroyant un cadre de vie meilleur avec le développement
économique local. Dans le cas contraire, les appuis budgétaires
n'ont pas leur raison d'être.
Dans cette partie de notre étude c'est ce que nous
allons vérifier. Nous allons voir si la politique étatique en ce
qui concerne l'appui budgétaire a un rôle à jouer dans le
développement local (chapitre I), pour essayer de
proposer des correctifs dans le cas contraire (chapitre
II).
Chap. I : Impact des appuis budgétaires de
l'Etat et des partenaires
L'Etat, ainsi que les partenaires au développement
interviennent par différentes méthodes pour apporter un soutien
financier au Collectivités locales. Mais la question qui se pose est
celle de leur impact positif sur le développement local. Ainsi, nous
allons nous interroger sur l'impact des subventions et dotations sur le
développement local des collectivités locales (Section
I) et de celui du budget consolidé d'investissement sur le
développement local (Section II).
Section I : L'impact des subventions et dotations
sur le développement local des collectivités locales
De nombreuses études menées au
Sénégal ainsi l'expérience quotidienne montrent que les
ces subventions sont loin d'être à la hauteur des attentes des
collectivités locales pour plusieurs failles (Paragraphe
I) qui doivent être corrigées (Paragraphe
II).
Paragraphe 1 : Un financement jugé
insatisfaisant pour plusieurs raisons
Dans leur ensemble, ces subventions et dotations
présentent des insuffisances, ces dernières freinent le
développement des collectivités locales. Ces limites concernent
à la fois les dotations et subventions de fonctionnement
(A) que les subventions d'équipement
(B).
A- Les insuffisances des dotations et subventions de
fonctionnement des collectivités locales
De nombreuses lacunes sont notées, mais nous en
donnerons simplement quelques unes.
L'affectation des dotations se déduit de deux (2)
considérations relatives d'une part à leur fondement, c'est leur
raison d'être qu'elles tiennent du principe de la compensation et d'autre
part leurs modalités qui traduisent leur destination effective à
des charges déterminées. Ainsi, les objectifs initiaux du F.D.D
se résumaient à :
- assurer la compensation des charges
transférées ;
- servir d'allocation de fonctionnement aux
régions ;
- Prendre en charges les dépenses de fonctionnement des
services déconcentrés de l'Etat mis à la disposition des
Collectivités Locales21(*).
Mais par la suite, des vocations nouvelles sont venues
s'ajouter aux orientations de départ du F.D.D. Ces dotations
étrangères faites dans le cadre de la répartition du FDD
sont notamment :
- la dotation faite pour alimenter le budget des agences
régionales de développement (ARD).
- La prise en charge des salaires des assistants
communautaires.
Si l'on a concédé à l'Etat d'avoir
établi les dotations allouées aux CL sur la base des
crédits qu'il prévoyait dans son propre budget, il faut aussi
reconnaître qu'il a cherché, à tort ou à raison,
à promouvoir l'utilisation par ces CL, des « services
déconcentrés de l'Etat ».
Cela se justifie, peut être, par le fait que certaines
CL, qui sont certes des entités ayant leur statut juridique propre et
leur autonomie financière, ont eu un comportement déviant
vis-à-vis de l'utilisation des transferts du FDD. Ainsi, des
détournements d'objectifs ont souvent été
dénoncés dans divers rapports relatifs aux dotations concernant
les domaines de compétences transférées.
En effet, dans le document de synthèse sur
le « PDIS et la Décentralisation » relatif
à la compétence « Santé », il a
également été constaté qu' « On
assiste à certains endroits à une réaffectation de fonds
de dotation alloués à la santé à des
activités qui ne correspondent pas aux priorités et besoins des
services de santé et d'action sociale ». « Le
montant des crédits alloués au secteur de la santé et de
l'action sociale par les différentes instances locales fait
apparaître des ponctions importantes sur les inscriptions initiales de
nos structures. » Cette dernière situation pourrait
sûrement être évitée si les fonds
bénéficiaient d'un système de suivi effectif.
Les contraintes liées au FDD sont nombreuses. Certaines
portent sur les mécanismes alors que d'autres ont trait au mode
d'allocation. Voici de manière synthétique les différentes
contraintes répertoriées :
- Montant alloué en fonction d'autres critères
que ceux fixés par la loi;
- Retard dans le traitement administratif du transfert
(réunion du CNDCL, retard dans la prise du décret fixant les
critères de répartition et de l'arrêté
interministériel répartissant le FDD, procédure
administrative d'exécution de la dépense de transfert) ;
- Pas d'indexation sur la taxe sur la valeur
ajoutée;
- Masse globale à transférer non connue avant la
réunion du CNDCL ;
- Affectation discrétionnaire du FDD sur la base de
critères d'utilisation. Les fonds ne peuvent être utilisés
que pour certaines dépenses ;
- Lourdeur dans la procédure de transfert du FDD ;
- Retard dans la décision au niveau local
(délibération du conseil) ;
- Faiblesse du montant transféré ;
- Déséquilibre dans la répartition entre
niveaux de collectivités locales ;
- Les ressources du FDD ne concernent que certaines
compétences transférées (éducation, santé,
sport, jeunesse) ;
Des compétences sont exercées et ne sont pas
transférées ni dotées financièrement (état
civil par exemple) ;
- Pas d'application de la loi pour ce qui concerne
l'évaluation périodique des compétences
transférées.
Il ne s'agit là que de quelques exemples des
problèmes liés au mécanisme, au montant et à
l'affectation du fonds de dotation de la décentralisation.
Par ailleurs, le FECL aussi connaît les mêmes
problèmes.
B- Les limites des dotations et subventions
d'équipement
Même s'ils ont évolué de manière
significative depuis plusieurs années, les fonds alloués
demeurent bien en dessous des besoins des collectivités locales en
matière d'investissements. Selon l'étude réalisée
par le Programme national d'infrastructures rurales (PNIR) « le FECL
est alimenté sur les mêmes bases, c'est-à-dire une
reconduction à l'identique pour une année donnée du
montant alloué l'année précédente. Le FECL n'a donc
pas tenu compte de l'augmentation du nombre de collectivités
éligibles, de l'érection de nouvelles collectivités et de
la création de nouvelles catégories de collectivités
locales dans le cadre de la réforme de la décentralisation de
mars 1996. Le montant actuel du fonds s'avère ainsi largement
insuffisant pour couvrir les besoins de financement des investissements des
collectivités locales. »
Le FECL connaît ainsi de nombreuses limites tantôt
relatives à sa répartition, tantôt à la
procédure de gestion.
La répartition du fonds connaît de nombreuses
failles dans ses deux composantes (FCS et FCO).
Pour le premier, à savoir le fonds de concours
spécial, outre le fait qu'il est attribué
discrétionnairement à l'ensemble des collectivités
locales, son affectation à ces dernières sous forme de dotation
spéciale est déplorable. Dans la mesure où, au lieu
d'être répartie à toutes les collectivités locales
sous forme de dotation spéciale, sans aucune base légale, ce
fonds de concours spécial ne devrait être alloué à
celles-ci que sur la base des requêtes de financement mais en tenant
compte de la pertinence et de l'intérêt du projet
présenté.
Pour le second, les critères de performances retenus
pour son attribution sont difficilement réalisables. A titre d'exemple,
l'on peut citer l'exigence d'un taux de recouvrement à hauteur de 75% de
la taxe rurale pour les communautés rurales. Sinon elles ne seront pas
bénéficiaires du fonds de concours ordinaire. La bonne
maîtrise des charges du personnel est également une condition
subordonnée à l'attribution de ce fonds.
Ces exigences ne font que creuser davantage l'écart
financier entre les collectivités. En effet, dans les zones rurales les
populations n'ont pas la culture de faire face à leurs obligations
fiscales. C'est dire donc que bon nombre de communautés rurales ne sont
pas attributaires du fonds de concours ordinaire à cause de
l'inefficacité du recouvrement de la taxe rurale.22(*)
Quant à la mise en disposition du fonds, là
aussi il y a des imperfections. En effet, la mise en oeuvre des
procédures d'attribution, de mobilisation et de mise à
disposition du FECL se fait dans une période de temps
particulièrement longue. La durée moyenne est de 7 à 9
mois. Ajoutée à la période nécessaire à la
préparation et au vote de la délibération d'autorisation
spéciale et à l'exécution des travaux. Cette lenteur a
comme conséquence pour les collectivités
bénéficiaires, le report fréquent à l'année
suivante des investissements prévus. Or, il n'est pas toujours
évident que l'on soit en présence des mêmes contingences
financières pour deux exercices budgétaires différentes
données.
En outre, la gestion du FECL est particulièrement
déficiente pour plusieurs raisons :
- Les réunions du comité de gestion ne se
tiennent pas de façon régulière comme le prévoit la
loi ou interviennent tardivement23(*) ; ce qui allonge les délais de
mobilisation et de mise à disposition des fonds ;
- Aucun système de vérification n'existe quant
à l'utilisation du FECL par les collectivités locales
bénéficiaires ; ce qui prive les autorités
chargées du suivi et de l'évaluation (s'il en existe)24(*) de toute garantie concernant
l'effectivité de la réalisation des investissements
escomptés et l'utilisation des fonds précédemment
alloués à leur juste destination.
- L'absence de mesures coercitives à l'encontre des
collectivités défaillantes fait que le FECL est utilisé,
de manière récurrente pour financer des investissements à
peine visibles parce que non innovants tels que les grosses réparations,
les réaménagements, les réfections d'équipements et
de matériels déjà existants.
Le FECL a tout de même connu une progression en valeur
absolue, celui-ci étant passé de 500 millions de Fcfa entre 1997
et 2004 avec un pic important en 2003. L'augmentation de 2003 est un
épiphénomène dû principalement à une plus
grande participation du gouvernement aux divers projets d'investissement mis en
oeuvre dans le pays. Ce montant est venu combler les contreparties des communes
aux investissements consentis dans le cadre des projets d'appui à la
décentralisation. On observe également que les ressources mises
à la disposition du FECL continuent de croître de manière
intéressante en 2005 et 2006. Il faudra voir si cette tendance se
maintiendra mais une chose est sûre, c'est que les ressources du FECL
sont insuffisantes pour permettre aux collectivités de combler les
écarts en matière de services sociaux de base.
L'analyse relative à l'indexation du FECL par rapport
à la TVA permet quant à elle de constater une chute constante des
fonds consentis à l'investissement pour les collectivités. Ainsi
depuis 2001 il stagne aux alentours de 1.6%, à l'exception de
l'épiphénomène de 2003. Cette non-indexation
combinée à l'augmentation du nombre de communes ne fait
qu'accroître les écarts entre les fonds mis dans le FECL et les
besoins de financement des communes. A titre d'exemple on est passé de
37 communes en 1987 à 441 collectivités locales en 2004. Le fonds
à connu une hausse de 14% entre 1997 et 2004 mais en terme absolu les
fonds alloués indexés à la TVA et aux recettes de
l'État ont connu une baisse de près de 1%.
En somme, l'enveloppe du FECL a connu une évolution
successive mais toujours est-il que les besoins de financement des CL restent
un véritable problème. Face à cette situation, nous devons
rechercher les voies et moyens aptes à redresser le système. Pour
ce faire, il est indispensable de revoir le FECL.
Paragraphe 2 : Des propositions pour relancer les
dotations et subventions de l'Etat
Face aux nombreuses lacunes rencontrées dans les deux
types de dotations, il s'avère nécessaire de faire des
propositions pour essayer de corriger le dispositif en place. Ces solutions
concernent à la fois le FDD (A) et le FECL
(B).
A- Des propositions pour corriger le fonds de dotation
de la décentralisation
Ces propositions concernent tous les aspects du FDD.
Les insuffisances notées dans les textes qui
régissent les fonds auront permis de les revisiter. En effet, le taux
d'indexation qui était posé par les articles 58, 60 et 63 de la
loi 96-07 du 22 mars 1996 était considéré comme faible
(moins de 2% en moyenne).
Ce qui a, par ailleurs, poussé le législateur
sénégalais à modifier les dispositions des articles
précédents par la loi 2007-07 du 12 février 200725(*). En effet, le
législateur précise d'abord dans l'article unique de cette
dernière loi que « Le fonds de dotation de la
décentralisation créé par la loi de finances reçoit
une dotation équivalant à 3,5 % de la taxe sur la valeur
ajoutée perçue au profit du budget de l'Etat de la
dernière gestion connue. Ce pourcentage est modifié à
chaque fois que de besoin, compte tenu de l'évolution des transferts de
compétences ».
D'autres solutions peuvent être envisagées. C'est
notamment :
- Procéder à une évaluation du coût
des compétences transférées ;
- Faire une répartition équitable entre niveau
de collectivités locales en prenant compte certains critères tel
que les capacités financières des collectivités et le
niveau de services de base offert par la collectivité;
- Appliquer les dispositions de la loi concernant la
détermination de l'assiette du FDD (indexation à la TVA)
- Affecter globalement le FDD de manière
discrétionnaire à charge ensuite à la collectivité
locale de décider de son affectation ;
- Mettre en place le FDD dès les premiers mois de
l'année.
Ces quelques pistes ne sauraient évidemment compenser
la faiblesse financière des collectivités locales. Pour que ces
solutions soient efficaces, il faudrait également introduire les notions
de péréquation et d'équilibre fiscal dans l'allocation des
ressources aux collectivités locales. Un tel mécanisme devrait
par ailleurs être assorti de critères de performance de la
collectivité afin de maintenir la volonté d'améliorer
leurs propres performances financières sur leurs ressources propres.
B- Les dispositions à prendre pour corriger le
fonds d'équipement des Collectivités locales
Afin d'améliorer le fonds d'équipement des
collectivités locales, ces propositions doivent être
appliquées :
- respecter la loi pour la prise en charge des coûts des
compétences transférées ;
- appliquer l'indexation à la TVA avec un montant
plancher;
- définir les priorités pour assurer un
nivellement d'une zone à l'autre ;
- définir une plateforme minimale d'infrastructures
pour une CR ;
- mobiliser les fonds de concours dès le mois de
janvier ;
- augmenter le fonds pour permettre aux collectivités
locales de faire des investissements
visibles.26(*)
Les corrections qu'il faut apporter portent à la fois
sur le domaine législatif et réglementaire et sur la mise en
oeuvre du fonds.
Les insuffisances notées dans les textes qui
régissent les fonds auront permis de les revisiter. En effet, le taux
d'indexation qui était posé par les articles 58, 60 et 63 de la
loi 96-07 du 22 mars 1996 était considéré comme faible
(moins de 2% en moyenne). Au Sénégal, nous notons certes un
effort de codification et les textes de loi en la matière ne manquent
pas ; seulement, c'est leur effectivité qu'il faut plutôt
déplorer. La non effectivité des textes peut être le fait
des acteurs en charge de les faire exécuter ou du manque de
coordination. En effet, de nombreuses institutions interviennent dans
l'attribution et l'exécution du fonds. Ce sont les institutions
centrales comme le ministère des finances qui fixe l'enveloppe, le
ministère de l'intérieur qui a en charge l'inscription du montant
de l'enveloppe au budget et du ministre des collectivités locales qui
signe l'arrêté conjoint de répartition de l'enveloppe.
Toutes ces procédures causent un blocage au niveau des ministères
et la conséquence qui en résulte c'est le retard noté dans
l'affectation des fonds aux collectivités locales concernées.
Le législateur aura pris conscience de cet état
de fait car il souligne dans l'exposé des motifs de la loi n°
2007-07 du 12 février que « Pour remédier à
cette situation qui ne cadre pas avec la volonté politique
affichée de faire des collectivités locales les principaux
leviers du développement économique de notre pays tout en les
plaçant au coeur du dispositif de réduction de la
pauvreté, il est proposé de réformer les modalités
d'alimentation et de répartition du fonds de dotation de la
décentralisation et du fonds d'équipement des
collectivités locales ».
Toujours, dans le sillage des solutions, il serait
nécessaire de revoir également les critères d'attribution
du fonds.
En ce qui concerne le fonds de concours spécial, au
lieu d'être réparti entre les collectivités locales sous
forme de « dotation spéciale » sans aucune base
légale, il ne devrait désormais être alloué à
ces dernières que sur la base des requêtes de financement en
tenant en compte de la pertinence et de l'intérêt du projet
présenté.
Par ailleurs, dans le cadre de l'attribution du fonds de
concours spécial, devront être privilégiées les
collectivités locales qui :
- disposent d'un document de planification
élaboré et adopté dans les conditions prévues par
la réglementation en vigueur ;
- présentent un compte administratif au titre de
l'année précédent celle au cours de laquelle la
requête de financement a été soumise ;
- rendent compte au comité de gestion de l'utilisation
des fonds précédemment reçus par elles.
Aussi, afin de corriger les disparités entre
collectivités locales, d'autres critères peuvent être
retenus, à savoir :
- la population ;
- l'étendue du territoire ;
- l'indice de pauvreté.
En outre, les délais d'octroi du fonds, qui sont
particulièrement longs, doivent être raccourcis afin de permettre
à celles-ci d'en disposer à temps. Il ne s'agira pas de supprimer
des étapes de la procédure prévue par la
réglementation, mais seulement d'assigner des délais limites aux
structures intervenant dans le processus.27(*)
Globalement, le FECL ne permet pas aux CL de mener des
investissements. Mais la situation n'est pas uniforme car on note une
inégalité de développement entre les entités
locales. La correction de ces disparités pourrait constituer une autre
solution. Pour ce faire, il est nécessaire de mettre en place un
système de péréquation qui pourrait être, soit
entièrement financé par le budget de l'Etat, soit
cofinancé par une contribution de l'Etat et la participation des
collectivités locales. Dans ce dernier cas, la participation des
collectivités locales permettrait de promouvoir la solidarité
entre elles. Le Sénégal a, dans ce domaine, connu des
expériences menées parallèlement à
l'évolution du cadre institutionnel de sa politique de
décentralisation.
La première résulte de la loi n° 67-21 du
28 juillet 1967 relative au versement aux communes d'une portion de certains
impôts directs perçus pour le compte de l'Etat. Cette loi
stipule :
Article 3 : « en application de l'article
160 du code de l'Administration Communale, il sera prélevé sur
l'ensemble des ristournes dues aux collectivités locales, une somme de
63 500 000 francs destinée à alimenter le fonds de
péréquation communale ».
Article 4 : « le fonds de
péréquation sera réparti au cours de chaque année
financière, entre les communes dont le nombre de contribuables au
« minimum fiscal » recensés au cours de la
présente année fiscale est inférieure à
5000 ».
Ce fonds de péréquation a cessé de
fonctionner depuis la réforme fiscale de 1980 qui a fait des
« anciennes contributions » des impôts perçus
exclusivement au profit des collectivités locales.
Il ne devait pas en être ainsi dans la mesure où,
avant cette réforme, les « anciennes contributions »
étant des impôts partagés, c'est sur la part revenant aux
collectivités qu'étaient prélevées les ressources
destinées à alimenter le Fonds de péréquation.
La seconde est issue de la loi 72-25 du 25 avril 1972
relatives aux communautés rurales. L'article 79 de la loi 72-25
susmentionnée disposait :
« il est prélevé sur le produit de la
taxe rurale recouvrée sur le territoire de la communauté rurale
une participation égale à 25%dudit produit et destinée
à alimenter un fonds de solidarité pour le développement
des communautés rurales ».
Ce fonds n'a jamais pu fonctionner pour les raisons
suivantes :
- les modalités de son application étaient
complexes ;
- son impact était faible eu égard à la
modicité de l'enveloppe qui l'alimentait annuellement.
La troisième expérience en la matière
découle de la loi 83-48 du 18 février 1983 instituant un fonds de
solidarité intercommunautaire dans la région du Cap-vert.
L'article 12 de cette loi
précise : « il est créé un fonds de
solidarité intercommunautaire destiné à aider
financièrement les communes et les communautés rurales de la
religion relativement moins dotées en ressources propres.
Quant à l'article 13 de la même loi, il
précise : « le fond de solidarité
intercommunautaire est alimenté rap un prélèvement sur le
produit des impôts directs et des centimes additionnels auxdits
impôts recouvrés sur le territoire des collectivités
locales de la région. Le taux de prélèvement, dont le
montant ne peut en aucun cas excéder 10% du produit des impôts
visés à l'alinéa précédent, est fixé
par décret ».
Faute de décret d'application, ce fonds de
solidarité intercommunautaire n'a jamais fonctionné.
Au total, l'absence d'un système de
péréquation opérationnel constitue l'une des faiblesses
majeures de la politique de décentralisation sénégalaise.
La correction de cette insuffisance revêt une urgente
nécessité
En tout état de cause, le système à
mettre en place devra comporter un volet propre à chaque ordre de
collectivités locales que sont la région, la commune et la
communauté rurale. Il y aura donc les trois volets suivants :
- péréquation interrégionale ;
- péréquation intercommunale et
- péréquation intercommunautaire.
Tout cela suppose que des modifications soient
apportées aux textes actuels.
Au total, nous remarquons que le FDD et le FECL connaissent de
nombreuses lacunes qu'il faut corriger et qu'ils impactent peu sur le
développement des collectivités locales. Il reste à
vérifier si c'est le même cas avec le BCI.
Section 2 : l'impact du budget consolidé
d'investissement sur le développement local
Les dépenses d'investissement logées dans la loi
de finances ont été décentralisées depuis 2004 pour
permettre aux collectivités locales de réaliser des
équipements sur leurs propres territoires. La phase test de la
décentralisation du budget consolidé d'investissement qui a
débuté en 2006 a vu la réalisation de nombreux
équipements locaux dans les domaines de l'éducation et de la
santé. Nous avons noté ainsi des efforts de la part de l'Etat
(Paragraphe I ) mais le dispositif est à parfaire car
il existe des lacunes ( Paragraphe II ).
Paragraphe 1 : Des efforts notés dans le
financement d'équipements publics
La décentralisation du BCI a eu quelques impacts
positifs. En effet, elle a permis le financement des équipements
à la fois scolaires (A) et sanitaires
(B).
A- Le financement d'équipements scolaires par le
budget consolidé d'investissement
Dans le secteur de l'éducation, sur le programme de 662
salles de classe à réaliser d'ici 2008, le BCI a permis de
construire 306 salles de classe. Un nombre de 327 classes est en cours de
travaux. Selon l'Agetip, cela s'explique par la non-disponibilité des
fonds au niveau des trésors départementaux pour payer les avances
de démarrage.
Pour les équipements, seuls ceux des communautés
rurales, qui ont versé les montants alloués, ont
été livrés, soit un total de 77 classes dans le
département de Kaolack sur les 306 salles de classe terminées et
réceptionnées, pour un taux d'exécution de 25%.
Sur le
plan de l'exécution financière dans ce secteur, au 31 août
2007, le taux de paiement des décomptes était de 30%. Un taux
variant par région bénéficiaire.
D'autres exemples concrets permettent de mesurer l'impact du Bci
sur le développement des collectivités locales. Dans la
région de Louga par exemple, des équipements ont
été réalisés par le biais du budget
consolidé d'investissement. C'est le cas de la communauté rurale
de Sakal où dix huit écoles ont bénéficié
d'un lot constitué de 450 tables bancs, 18 bureaux et autant de chaises.
Ces équipements d'une valeur de 18.684.394 francs CFA sont
destinés aux nouvelles salles de classes réalisées dans le
cadre du budget consolidé d'investissement (Bci) 2008-2009. Par
ailleurs, la commune de Dahra djoloff a bénéficié
l'année dernière de la construction de Quatre salles de classe
dans le cadre du Bci.
Par ailleurs, la décentralisation du budget
consolidé d'investissement a permis le financement d'équipements
sanitaires.
B- Le financement d'équipements sanitaires par
le Budget consolidé d'investissement
Concernant le secteur de la santé, la phase-test de la
décentralisation du Bci en 2006 a concerné 22 postes de
santé à construire et réhabiliter, dont deux extensions en
centre de santé modulaire dans la région de Ziguinchor. Dans ce
secteur, les projets n'ont quasiment pas démarré. Les acteurs
expliquent le retard par les difficultés rencontrées dans les
imputations budgétaires et l'exigence du respect des normes qui militent
pour le choix des prestataires qualifiés et disposant
d'expérience avérée. Le niveau de mobilisation des
ressources est par conséquent très faible, il est de 89 millions
francs Cfa au 31 août 2007, soit moins de 10% de l'enveloppe globale
estimée à 1 050 millions francs Cfa.28(*)
Les exemples de réalisations d'équipements
publics sont nombreux, mais malgré cela il existe des lacunes qu'il faut
corriger.
Paragraphe 2 : Des limites liées au
caractère restreint du Budget consolidé d'investissement
Le budget consolidé d'investissement est surtout
reproché d'être doublement sectoriel : il est d'abord
sectoriel car il ne concerne que deux domaines notamment l'éducation et
la santé, il est ensuite sectoriel car la région n'est pas
concernée.
A- Le caractère restrictif du Bci par rapport
aux domaines de compétences concernés
Ici, il faut souligner que les collectivités locales
bénéficient de neuf domaines de compétences depuis la loi
n° 96-07 du 22 mars 1996 portant transferts de compétences aux
régions, communes et aux communautés rurales. Ces neuf domaines
sont, d'après cette loi :
1- Domaine ;
2- Environnement et gestion des ressources naturelles ;
3- Santé, population et action sociale ;
4- Jeunesse, sports et loisirs ;
5- Culture ;
6- Education ;
7- Planification ;
8- Aménagement du territoire ;
9- Urbanisme et habitat.
Comme nous le constatons, le Bci ne s'applique qu'à
deux domaines et ceci constitue une faiblesse car le champ est très
restreint. La généralisation du Bci qui serait synonyme de son
extension aux autres compétences transférées aux
Collectivités locales aurait pour effet de permettre un financement plus
important de services sociaux de base.
Le Bci est reproché également d'être
restrictif par rapport au niveau de Collectivités locales
concernées.
B- Le caractère restreint du Bci par rapport
aux Collectivités locales concernées
Il faut rappeler que le Bci ne concerne pas tous les niveaux
de collectivités locales. En effet, les régions en sont exclues.
Il faut rappeler que les régions ne disposent pas de ressources propres.
Cette situation devait pouvoir les placer parmi les prioritaires mais cela
n'est pas le cas.
En plus, il est à noter que le Bci ne concerne pas non
plus toutes les communes et communautés rurales, sa phase test ne
concerne que les collectivités locales situées dans les
régions de Louga, Fatick, Diourbel et Kaolack.
Pour toutes ces raisons, nous avons pensé que
l'élargissement du Bci dans tous les domaines de compétences des
collectivités locales et à toutes ces dernières
constituerait une ébauche de solution.
En ce qui concerne son élargissement aux autres
régions, nous pouvoir espérer que cela va se faire dans un bref
délai.29(*)
Ainsi, face à ces difficultés qui affectent la
politique du Bci, des solutions sont préconisées.
Ici, il faut souligner les recommandations faites par les acteurs
de la décentralisation. Pour favoriser ainsi, une exécution plus
diligente des opérations, ces derniers ont proposé la mise en
place d'un comité de suivi-évaluation de la
décentralisation du Bci ayant pour encrage le ministère de
l'Economie et des Finances. En outre, ils ont recommandé de signer les
arrêtés de répartition des fonds, d'engager et de mettre
à disposition les fonds décentralisés aux
collectivités locales au plus tard le 31 décembre, afin
d'éviter les retards dans la levée des réserves
formulées après réception provisoire des travaux.30(*)
En définitive, nous remarquons qu'il existe
d'énormes difficultés dans le mode de financement du
développement local aussi bien par l'Etat que par les partenaires au
développement. Le système mis sur place manque
d'efficacité quant à la réalisation des objectifs
prédéfinis. Cette situation est surtout le fait du manque de
coordination des actions de développement, caractérisant le
système de financement du développement local mis en place par
l'Etat. Face à ce problème majeur, l'Etat de concert avec les
partenaires au développement, a réagi pour mettre en place un
système plus efficace. C'est ainsi qu'il a décidé de
créer un programme fédérant tous les financements locaux.
Les bailleurs de fonds ont également fait de même pour coordonner
leurs actions. Ainsi, pour asseoir une politique de développement local
efficace, il est nécessaire de coordonner les actions et rompre avec la
méthode qui consister à intervenir de façon non
concertée. C'est seulement cette nouvelle manière de
procéder qui peut sous-tendre une politique de développement
local digne de ce nom.
Chap2 : Pour une rationalisation du système
de financement du développement local
Après un constat fait par l'Etat de l'état du
financement du développement local, il a jugé nécessaire
de revoir cette politique qui reste inefficace pour plusieurs raisons. Cette
démarche sera suivie par les partenaires au développement qui
avaient senti eux aussi cette nécessité. Effet, il était
venu le temps d'instaurer un programme ou une institution capable de
fédérer toutes les actions de développement dans les deux
côtés.
Section 1 : L'instauration d'un programme
fédérant tous les financements locaux
Pour une rationalisation de la politique de financement du
développement local, il était devenu opportun pour l'Etat de
mettre en place un programme chargé de fédérer toutes les
interventions. C'est ainsi que le programme national de développement
local (PNDL) a été créé (Paragraphe
I), l'exemple sera suivi par les partenaires au développement
qui vont coordonner aussi leurs actions (Paragraphe II).
Paragraphe 1 : La création du programme
national de développement local (PNDL)
En vue de rendre les CL plus responsables des actions de
développement dans leurs territoires respectifs et d'harmoniser les
approches de manière à rendre plus efficaces les interventions
des partenaires, le gouvernement du Sénégal, tirant les
leçons des expériences passées, s'oriente vers la mise en
cohérence de l'ensemble des interventions afin d'améliorer le
processus de décentralisation et de développement local à
travers la mise en place d'un Programme National de Développement Local
(PNDL). Ainsi, la présentation du programme sera faite d'abord
(A) avant de décliner ses objectifs
(B).
A- La présentation du Programme National de
Développement Local
Ce programme résulte d'une vision commune du
gouvernement et ses partenaires au développement, engagés
à réorienter leurs stratégies d'intervention en vue d'une
meilleure prise en charge des besoins ainsi que de la recherche de
l'efficacité et de l'efficience des interventions dans un contexte de
rareté des ressources.
Grâce à la mise en oeuvre d'un mécanisme
d'articulation développé avec les programmes nationaux d'appui
aux CL en cours, le PNDL constitue un cadre fédérateur de toutes
les interventions de développement local et d'appui aux CL.31(*)
Le PNDL est un programme pour améliorer le niveau
d'équipement des collectivités locales et renforcer les
opportunités économiques en faveur des populations les plus
pauvres dans un cadre harmonisé et cohérent. Cette vision va se
concrétiser par la coproduction efficace et durable des acteurs que sont
l'Etat, les Collectivités locales, les communautés de base et le
secteur privé.
Le PNDL est un pilier de la Stratégie de
réduction de la Pauvreté et un instrument pour l'atteinte des
OMD.
Le Développement local constitue un pilier essentiel du
Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP)
adopté par le Gouvernement en 2002.
Les objectifs du DSRP se déclinent en trois axes
prioritaires :
- doubler le revenu par tête d'ici 2015 dans le cadre
d'une croissance forte, équilibrée et mieux répartie :
- généraliser l'accès aux services
sociaux essentiels en accélérant la mise en place des
infrastructures de base pour renforcer le capital humain avant 2010 ;
- éradiquer toutes les formes d'exclusion au sein de la
Nation et instaurer l'égalité des sexes en particulier dans les
niveaux d'enseignement primaire et secondaire d'ici 2015.
C'est dans ce cadre que le Gouvernement du
Sénégal a mis en place le Programme National de
Développement Local comme un de ses principaux instruments d'atteinte
des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) en 2015.
Le Programme s'inscrit dans la dynamique de la mise en oeuvre de la
Stratégie de Croissance Accélérée.
En ce qui concerne son mode de financement, le PNDL est
financé au moyen de contributions diverses provenant de l'Etat, d'autres
bailleurs de fonds et des bénéficiaires. La Banque Mondiale est
le premier bailleur du PNDL, elle a accordé un crédit IDA de 50
millions de dollars, dénommé Projet de Développement Local
participatif (PDLP) qui consolide le Programme National d'Infrastructures Rural
et le Projet Fonds de Développement Social.
Le financement du développement local absorbe 85 % du
coût du programme, la coordination 8 %, le renforcement des
capacités 5 % et l'appui institutionnel 2 %.
Après cette présentation, il faut ensuite
décliner ses objectifs fondamentaux.
B- Les principaux objectifs du Programme national de
développement local (PNDL)
Le PNDL a un objectif général et des objectifs
spécifiques.
En ce qui concerne le premier, le PNDL cherche à
contribuer à la réduction de la pauvreté par la mise en
oeuvre d'une stratégie de développement local en vue de la
promotion de l'offre des services socioéconomiques de base.
En ce qui concerne les objectifs spécifiques, il
cherche à :
· Augmenter l'accès aux besoins sociaux de
base à travers des interventions à effets directs et indirects
;
· Augmenter l'accès des populations les plus
pauvres aux activités génératrices de revenus à
travers les organisations de micro finances existantes et les associations
d'épargne et de crédit ;
· Renforcer les capacités des acteurs locaux
;
· Renforcer les capacités de l'Etat et des
autres acteurs pour la mise en oeuvre de la stratégie de
développement local.
Le programme couvre l'ensemble des collectivités
rurales et certaines zones urbaines et périurbaines des communes et
cible les populations les plus pauvres.
En ce qui concerne son intervention, le PNDL couvre quatre
composantes :
· Composante 1 : Appui à la politique de
décentralisation, de déconcentration et au développement
local participatif ;
· Composante 2 : Financement du développement
local et Désenclavement ;
· Composante 3 : Appui technique et renforcement des
Capacités des acteurs publics et privés ;
· Composante 4 : Coordination, Communication, Suivi
Evaluation et gestion environnementale sociale.
La création du PNDL ne sera pas la seule mesure
envisagée par le gouvernement du Sénégal pour aider les
Collectivités locales à réussir le développement
local. En effet, il est également préconisé la
création d'un fonds unique d'investissement des collectivités
locales.
Paragraphe II : une nécessaire mise en place
d'un Fonds unique d'Investissement des Collectivités locales (FUICL)
Dans cette partie, nous parlerons d'abord du cadre
institutionnel du FUICL (A) avant de faire montre de sa
justification (B)
A- Le cadre institutionnel du fonds unique
d'investissement des collectivités locales
Cette décision incombant au Gouvernement, instruction a
été donnée à la Direction des Collectivités
locales, dans le cadre de son Plan de Travail annuel comme Agex du PNDL et en
partenariat avec le Programme d'appui à la Décentralisation et au
Développement local (PRODDEL) de la Coopération allemande au
développement, de lancer un plaidoyer sur cette question. Mais, ce
plaidoyer doit reposer sur des données dûment collectées et
de nature à rendre crédibles et pertinentes les positions
défendues. Aussi, la présente étude inclut-elle un
processus de plaidoyer pour la mise en place d'un FUICL. Elle va contribuer
à repréciser l'objectif de ce plaidoyer de manière
à garantir sa faisabilité juridique, économique et
politique.
C'est ainsi que le Ministère en charge des
collectivités a souhaité engager une réflexion large et
approfondie sur un Fonds unique d'Investissement des Collectivités
locales (FUICL) et les principaux instruments permettant sa gestion
équitable, efficiente au bénéfice des collectivités
locales. L'étude de faisabilité du FUICL a été
réalisée par un consultant recruté à cet effet et
encadré par un comité scientifique mis en place par
arrêté du Ministre en charge de la Décentralisation et dont
la mission est d'assurer le suivi technique et la validation des
propositions.
L'atelier qui a regroupé prés d'une cinquantaine
de participants a enregistré la participation des différentes
catégories d'acteurs impliqués dans la mise en oeuvre et le suivi
de la décentralisation et du développement local,
représentant l'administration centrale (Présidence de la
République, Primature, cabinets ministériels et directions
nationales concernés), le Sous-comité des Bailleurs de Fonds, les
associations d'élus, les services déconcentrés de l'Etat,
les représentants de l'Etat, les partenaires techniques et financiers ,
la société civile et la presse entre autres.32(*)
Une telle politique a des fondements qui ont justifié
sa mise sur place par l'Etat.
B- L'opportunité de la création de ce
fonds unique d'investissement des Collectivités
En ce qui concerne la création de ce fonds, nous
pouvons citer volontiers une déclaration qui semble la légitimer.
En effet, le premier vice-président de l'Association des maires du
Sénégal (AMS), El Hadji Malick Diop, a préconisé la
mise en place d'un Fonds unique d'investissement des collectivités
locales (FUICL) afin de se prémunir de la dispersion des moyens
constatée dans le financement du développement local. Selon
lui : ''Il apparaît urgent de mettre en place un Fonds unique
d'investissement des collectivités locales impliquant automatiquement
l'érection de mécanismes de coordination et de suivi des projets
d'appui par lesquels ce fonds serait alimenté''33(*)
En ce qui concerne la nature de ce fonds, M. DIOP a
précisé : ''Ce fonds pourrait être un fonds de
péréquation des collectivités locales, qui sera
exclusivement réservé à l'investissement des
collectivités locales. Outre sa vocation de solidarité, ce fonds
peut avoir pour ambition de lutter contre les déséquilibres
territoriaux''34(*).
Par ailleurs, il faut procéder à l'harmonisation
des actions entreprises par les bailleurs de fonds pour un financement plus
efficace du développement local. Une implication et une
responsabilisation des populations et des élus est également
souhaitable.
Section 2 : La mise sur place d'une politique de
coordination et de responsabilisation
Pour réussir la politique de développement
local, il faut mettre sur place un système d'harmonisation qui
coordonne les actions des bailleurs de fons (Paragraphe I) et
une politique de formation des élus locaux (Paragraphe
II).
Paragraphe 1 : Une nécessaire collaboration des
bailleurs de fonds
L'intervention des partenaires au développement a
longtemps été jugé inefficace pour plusieurs raisons.
Parmi celles-ci nous pouvons citer le manque de coordination de leurs
interventions et leurs méthodes jugées inadéquates par
rapport aux mécanismes nationaux. Dés lors, il a
été jugé opportun d'harmoniser les interventions des
partenaires au développement (A) et de mettre en place
un mécanisme uniforme de financement du développement local
(B).
A- L'harmonisation des actions des bailleurs de
fonds
La Déclaration de Paris sur l'efficacité de
l'aide au développement, de mars 2005, expose les grandes lignes
d'une nouvelle structure visant l'harmonisation de l'appui offert par
les sources d'aide bilatérale et multilatérale. Les objectifs du
Millénaire pour le développement constituent un ensemble de buts
communs à tous les bailleurs de fonds. En outre, vu les contraintes
relatives aux ressources bilatérales et l'ampleur des défis
émergents, les partenariats sont considérés comme
une nécessité. De nouveaux mécanismes de distribution
de l'aide, par exemple le financement commun et la répartition des
ressources, stimulent le recours à la coordination entre bailleurs de
fonds grâce à leurs politiques et procédures. Outre
les partenariats bilatéraux et multilatéraux, certaines
fondations, notamment aux États-Unis, collaborent à de
nombreuses initiatives35(*).
En outre, grand pas dans le processus d'harmonisation a
été la Déclaration de Paris sur l'Efficacité de
l'Aide (2005). Cette déclaration est fondée sur trois
piliers :
- l'appropriation des politiques par les pays partenaires qui
doivent élaborer leurs propres priorités ;
- l'alignement des bailleurs de fonds à ces
priorités ;
- et l'harmonisation entre les bailleurs de fonds en vue de
fixer des mécanismes communs, de simplifier leurs procédures et
de partager l'information.
Ainsi envisagé, « l'harmonisation » est un outil
pour la réalisation d'une plus grande efficacité de l'aide et un
moyen pour les bailleurs de fonds pour travailler ensemble. Principalement,
l'harmonisation vise à changer la façon dont l'assistance des
bailleurs de fonds a été délivrée au cours des 60
dernières années. Au cours de deux dernières
années, les bailleurs de fonds ont participé à un bon
nombre d'initiatives visant à faciliter l'harmonisation des
procédures pour l'offre de l'aide et, par conséquent, à
promouvoir le développement. Ces initiatives ont consisté :
- . À un travail d'analyse conjointe permettant aux
équipes de recherche de gagner du temps et de réduire les
débats découlant des analyses différentes ;
- A des mécanismes pour la rationalisation des
conditions imposées par les partenaires ; et
- A des accords de coopération
déléguée entre les bailleurs de fonds36(*).
En plus, le mécanisme de financement du
développement local par ces bailleurs de fonds est également
revu.
B- L'uniformisation des mécanismes de
financement du développement local par les bailleurs de fonds
De nos jours, le principal moyen d'intervention des bailleurs de
fonds et des partenaires au développement est l'appui budgétaire.
Il présente de nombreux avantages aussi bien pour les bailleurs de fonds
que pour les Etats bénéficiaires, et par conséquent les
Collectivités locales. En effet, l'appui budgétaire aide les
pays partenaires à mettre en oeuvre leurs stratégies de
réduction de la pauvreté, permet une stabilisation au niveau
macroéconomique et améliore la gestion des finances publiques.
Il continuera de ne s'appliquer qu'aux pays où les
politiques et stratégies de développement nationales et/ou
sectorielles (par exemple le document de stratégie de réduction
de la pauvreté) fonctionnent au sein d'un cadre macroéconomique
stable et où des progrès sont constatés en matière
de gestion des finances publiques (GFP). De plus, une partie des paiements
dépendent de la réalisation d'objectifs déterminés.
Ces règles en matière d'appui budgétaire permettent de
s'assurer que l'argent des contribuables est utilisé à bon
escient.
L'appui budgétaire offre une possibilité de
dialogue approfondi avec les bénéficiaires sur leurs politiques
et stratégies de développement nationales ou sectorielles, sur
une meilleure gestion de leurs finances publiques ou encore sur leurs
politiques macroéconomiques. À la lumière de la crise
économique internationale, les opérations d'appui
budgétaire continueront de jouer un rôle important dans la
réduction des menaces à la stabilité
macroéconomique.
Se fondant sur son expérience passée et sur ses
contacts avec la Cour des Comptes européenne, le Parlement
européen, les États membres de l'UE et la Société
civile, la Commission renforcera encore son travail sur la GFP. L'objectif est
de créer des stratégies de réforme solides, un dialogue
politique sur les réformes en matière de GFP, ainsi qu'un
contrôle accru des progrès en GFP pour déterminer des
niveaux de référence et des indicateurs de performance
spécifiques à chaque pays. De plus, à l'occasion des
travaux qui seront menés en collaboration avec la communauté
internationale des donateurs, une approche axée sur la performance devra
être renforcée. L'objectif étant de se concentrer davantage
sur les résultats concrets apportés aux
bénéficiaires cibles plutôt que sur les processus et
indicateurs de rendement.
Il est certes vrai que pour une politique de développement
local efficace, il faut la coordination de toutes les actions.
Néanmoins, telle n'est pas la seule solution qui s'impose. Le
développement local étant surtout une affaire des populations
locales et des élus locaux, une formation de ces derniers et leur
responsabilisation semble plus que nécessaire pour asseoir un
développement digne de ce nom. Il faut en outre l'implication des
organisations communautaires de base.
Paragraphe 2 : Une meilleure responsabilisation des
populations
La réussite de la politique de développement
local initiée par l'Etat passe inéluctablement par la
participation des populations les plus concernées. Pour ce faire, il
faut une implication des organisations communautaires de base
(A) et par une formations des élus locaux
(B).
A- Une implication dynamique des Organisations
communautaires de base (OCB)
Cette idée est très conforme aux défis de
la décentralisation qui sont :
- augmenter l'efficacité ou la performance des
prestations des services locaux ;
- améliorer la gouvernance et la participation
locale ;
- garantir une meilleure gestion des ressources naturelles
(GRN) ;
- contribuer à la réduction de la
pauvreté
Mais la décentralisation en soi ne peut permettre tout
cela, par contre elle offre un vaste cadre institutionnel au sein duquel tous
ces bénéfices seront atteints sous réserve de conditions
primordiales.
Il faut d'abord, pour atteindre le développement local,
l'implication totale de tous les citoyens à travers des structures (
OCB, femmes, jeunes...) dans le processus.37(*)
Jusqu'ici, la plupart des politiques de développement
local sont menées par l'administration centrale.
D'une manière générale, les lois de la
décentralisation permettent la création d'organes et leur
implication dans le processus de développement. Nous pouvons citer
volontiers l'article 3 de la 96-06 du 22 mars 1996 portant code des
collectivités locales : « ...les
collectivités locales associent en partenariat, au cas
échéant, à la réalisation des projets de
développement économique, éducatif, social et culturel,
les mouvements associatifs et les groupements à caractère
communautaires ... »
Les citoyens à travers les OCB participent à la
réalisation des objectifs de développement.
En outre, une politique d'initiation aux techniques de la
planification doit être menée pour permettre à ces
structures de comprendre les différents outils. Tout au long du
processus, une participation est nécessaire. Pour susciter cette
participation, il est nécessaire de procéder à une
série d'actions de sensibilisation, de négociation, de formation
et de responsabilisation des acteurs.38(*)
Cette idée de planification renvoie même au
développement. En effet, la planification peut être définie
comme une approche concertée tendant à emmener les acteurs
locaux39(*) à fixer
leurs objectifs de développement dont la réalisation suppose,
d'abord, une mobilisation des ressources propres, puis, celles des
partenaires.
En plus, il faut également une formation
professionnelle des élus locaux.
B- Une nécessaire formation professionnelle des
élus locaux
Des études ont démontré
qu'au Sénégal, il ya un faible niveau d'instruction et de
formation des élus locaux. En effet, plus d'un tiers des élus
n'ont jamais fréquenté l'école. Les explications
plausibles qu'on peut fournir par rapport à cette situation, est que
d'une part, il y a l'absence de fonction publique territoriale au
Sénégal qui aurait pu être un palliatif a ce manque de
formation, et d'autre part, il y a un recrutement anarchique de personnel qui
se fait au niveau des CL eu égard à des impératifs
politiques, notamment l'accroissement de représentativité de la
part des exécutifs locaux au sein de leur parti. Ces derniers ont
tendance à recruter une pléthore d'agents sans qualification
aucune, parmi les militants politiques du maire par exemple.
Il en ressort qu'une grande partie d'entre eux ne sont
pas familiers ou ne maitrisent pas les textes de la décentralisation, ni
le rôle et le fonctionnement des CL. A ce titre, dans la région de
Kaolack, il est établi qu' : « au niveau de
certaines communautés rurales, seul un agent est titulaire du Bac,
sinon le reste, c'est soit le BFEM ou le CFE, ou pratiquement aucun
diplôme. En ce qui concerne la région de Saint-Louis, on
constate que les conseillers ruraux de Gamadji saré et de
guédé sont la plus part des illettrés et n'ont reçu
aucune formation ».40(*)
Evidemment un tel phénomène n'est pas sans
conséquences dans la mise en oeuvre du développement local. En
effet, ce manque de formation des élus est un véritable handicap
et conduit à une méconnaissance des enjeux du
développement local.
L'absence de personnel qualifié constitue donc un
véritable facteur bloquant quant à la mise en place d'une
véritable politique de développement local, en ce sens que les
agents méconnaissent les différentes modalités, à
savoir : « les procédures d'appels d'offres,
les programmations, l'élaboration du budget, la définition des
axes prioritaires, le suivi-évaluation des chantiers ou projets, et
enfin dernière mais non moindre, c'est la maitrise
d'ouvrage »41(*) .
Face à cette inexpérience ou manque de
formation qui ne favorise pas le pilotage d'un projet, la maitrise d'ouvrage
à ce titre reste soit aux mains du partenaire, soit
déléguée à d'autres acteurs en raison de leur
savoir faire technique et social, de leur expertise et de leur
expérience.
Or, la part des CL en tant que partie contractante est
juridiquement nécessaire pour parler de développement local, car
c'est aux CL que le cadre juridique de la décentralisation
confère une place primordiale dans la conclusion des conventions (cf.
article 17 CCL).
Le renforcement des capacités managériales
des élus locaux demeure ainsi une priorité et s'impose à
plus d'un titre. Compte tenu des enjeux que présente le
développement local, la promotion des ressources humaines de
qualités reste une exigence forte. Elle aurait participé à
une politique d'autonomisation progressive des CL. C'est à partir de ce
moment que la décentralisation en plus d'être une politique de
promotion de la démocratie locale sera un levier pour un
véritable développement à la base. Des ressources humaines
de qualité sont un gage d'une meilleure compréhension des
politiques publiques et partant de leur harmonisation pour faire face à
certains phénomènes comme l'exode rural. Une telle politique
aboutirait à une viabilité fonctionnelle des CL42(*).
Mieux, ces populations doivent être
associées aux différentes politiques de développement.
Ainsi, il s'agit de mettre en place un système d`information et de
communication neutre et lisible pour tous. Cette politique doit s'accompagner
d'un programme de formation et d'information aux enjeux du développement
durable impulsé par un partenariat efficace et efficient.
CONCLUSION :
Au terme de notre analyse concernant l'appui budgétaire
dans le financement du développement local, nous pouvons retenir
plusieurs enseignements.
En premier lieu, en ce qui concerne le titre premier de notre
travail relatif à la typologie des appuis budgétaires, nous
pouvons retenir ces informations qui suivent. D'abord, nous avons essayé
d'identifier les appuis financiers de l'Etat. Ce qui nous a permis de retenir
les plus importants parmi eux, notamment les dotations et subvention de
fonctionnement et d'équipement dont les composantes fondamentales
restent le fonds de dotation de la décentralisation et le fonds
d'équipement des collectivités locales. L'appréhension de
ces différentes notions nous a d'abord permis de les définir et
de voir leur modalité de répartition.
Ensuite, nous avons parlé du nouvel instrument avec lequel
l'Etat intervient également au niveau local, à savoir le budget
consolidé d'investissement que nous avons également défini
et fixé les contours. En outre, nous avons essayé de donner les
explications relatives au recours du BCI par l'Etat. Ce qui nous a un peu
édifié sur les avantages de cette technique.
Après les appuis budgétaires de l'Etat, nous avons
également parlé des appuis des partenaires au
développement. Pour ce faire, nous avons choisi deux parmi les nombreux
bailleurs, notamment le PADMIR et le PADEL/PNDL. Pour chaque programme
étudié, nous avons essayé de faire une présentation
générale, de fixer les modalités, moyens et domaines
d'action. Pour tous les deux programmes nous avons instrument financier qui
reste le principal moyen. C'est ainsi que nous avons respectivement le fonds de
développement local et le fonds de développement
économique local pour le PADMIR et le PADEL/PNDL.
En second lieu, en ce qui concerne le deuxième titre de
notre travail relatif à l'impact de ces différents appuis
budgétaires sur le développement des collectivités locales
et naturellement, dans une perspective d'une éventuelle correction des
failles rencontrées, nous pouvons retenir ce qui suit. D'abord, nous
avons mesuré cet impact en ce qui concerne la première
catégorie (FDD et FECL) et nous avons trouvé que ces moyens
financiers ne permettent pas d'assurer un développement local digne de
ce nom. Nous avons pu répertorier les lacunes et tenté
également de proposer une série de recommandations. Pour le Bci
par contre, nous pouvons noté quelques aspects positifs. En effet, la
décentralisation du Bci a permis le financement de quelques
équipements publics (salles de classe, établissements de
santé). Néanmoins, ici aussi des limites sont notées et
sont surtout relatives au caractère doublement restreint et restrictif
du Bci.
Face à cette situation caractérisée par une
inadéquation de la politique de financement du développement
locale, nous avons pu formuler une proposition consistant à une
coordination des actions et à une plus grande responsabilisation des
acteurs locaux.
Pour le premier volet, nous avons préconisé la mise
en place d'une structure de coordination des différentes interventions
concernant le développement local. Ce rôle est ainsi assuré
par le Programme national de développement local qui est un organisme
fédérateur. En outre, nous sommes d'avis qu'il faut créer
un fonds unique d'investissement des collectivités locales comme le
préconise le gouvernement du Sénégal de concert avec les
bailleurs de fonds et les partenaires au développement. Cette
proposition est également valable pour les partenaires qui ont
aujourd'hui commencé à revoir leur méthode de financement
du développement. Auparavant, il se posait un problème
d'harmonisation et d'uniformisations des actions de développement. De
nos jours, le principal moyen ou instrument de financement du
développement local reste l'appui budgétaire.
Pour la seconde mesure à prendre pour booster le
développement des collectivités locales est l'implication
dynamique de tous les acteurs locaux et une formation professionnelle des
élus locaux afin de les familiariser aux différentes techniques
et instruments de financement du développement local.
Au total, le dispositif mis en place par les gouvernants n'est
pas mauvais en soi, il faut seulement le repenser et « mettre les
hommes qu'il faut à la place qu'il faut ».
BIBLIOGRAPHIE
TEXTES :
Art. 3 de la la loi 96-06 du 22 mars 1996 portant Code des
Collectivités locales
Article 58, alinéa 2 de la loi 96-07 du 22 mars 1996
portant transfert de compétences aux régions, communes et
communautés rurales.
Art. 366 de la loi 96-06 du 22 mars 1996 portant code des
Collectivités locales
Art. 58 et 63 de la loi 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert
de compétences aux régions, aux communes et aux
communautés rurales.
Loi 2007-07 du 12 février 2007 modifiant les articles 58,
60 et 63 de la loi 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de
compétences aux régions, aux communes et aux communautés
rurales
Art. 5 de la loi n° 77-67 du 4 juin 1977 portant loi de
finances pour l'année financière 1977/1978
Loi n° 79 - 60 du 25 juin 1979 instituant un
prélèvement de taxes sur le chiffre d'affaires au profit du Fonds
d'Equipement des Collectivités Locales).
Loi 72-25 du 25 avril 1972 relatives aux communautés
rurales.
Journal officiel de la république du Sénégal
du 10 mars 2007
Décret N° 96-1123 du 27 Décembre 1996 relatif
à l'utilisation par les Collectivités Locales des services
extérieurs de l'Etat
OUVRAGES
I. DIALLO, le droit des collectivités au
Sénégal, Harmattan, 2007, p. 237.
R. MUZELLEC, Le solde financier de la décentralisation,
p. 190 et suivantes.
M. Mamadou Diouf , POLITIQUE DE DECENTRALISATION
AU SENEGAL : FINANCES LOCALES, BUDGET PARTICIPATIF ET CONTROLE DES
COLLECTIVITES LOCALES, p.22
ARTICLES
Guide pratique des acteurs de la décentralisation, p 45
Document conceptuel du Programme d'appui au
développement institutionnel, économique et technologique des
collectivités locales(PADIET). P. 27
Colloque international sur la régionalisation, tenu
à Dakar du 1er au 3 juillet 1998.
.Sud Quotidien no 2301 du 2 décembre 2001.
« Projet d'appui au développement
économique local » PADEL/PNDL, pp. 8-9
« Programme d'appui à la décentralisation
en milieu rural », Gouvernement du Sénégal/FENU, p.
18
Séminaire en finances locales, DEA DGCL, promotion
2008/2009 UGB, p. 51
République du Sénégal, Primature
« PNDL », septembre 2006, P.15
Atelier national de partage de l'Etude de faisabilité de
la mise en place d'un Fonds Unique d'Investissement des Collectivités
Locales (FUICL) sous la présidence effective du Dr. Aliou SOW, Ministre
de la Décentralisation et des Collectivités Locales, les 09 et 10
juillet 2010 à l' hôtel Les Amaryllis (Saly).
Plaidoyer pour la création d'un Fonds unique
d'investissement des collectivités locales, par
Abdou
Kogne Sall, mardi 8 juin 2010 (
www.aps.sn).
Données sur les bailleurs de fonds en
développement international », septembre 2007, p. 5
Harmonisation et Efficacité de l'Aide: Une
perspective africaine
Guide de la planification participative locale :
capitalisation d'une démarche méthodologique à partir des
applications dans la zone d'intervention du PADMIR p. 4
P.ND. DIOUF, problématique du statut de
l'élu local, Actes du Colloque international sur la
régionalisation, Dakar, CREDILA, 3 juillet 1996, p. 161.
Coopération décentralisée et finances
locales ; séminaire de finances locales ; UFR SJP ;
2008-2009
Communication sur les transferts financiers (FDD et FECL) in
Assises de la décentralisation, Novembre 2007.
Document conceptuel du Programme d'appui au développement
institutionnel, économique et technologique des collectivités
locales(PADIET). P. 33
Extrait du document de l'union des associations des élus
locaux( UAEL), cellule d'appui aux élus locaux, FINANCES LOCALES,
PLAIDOYER, version finale, juillet 2004, pp. 11-12
WEBOGRAPHIE
www.aps.sn
TABLE DES MATIERES
Introduction.......................................................................................................................................1
TITRE PREMMIER : La typologie des appuis
budgétaires de l'Etat aux Collectivités
locales................................................................................................................................................6
Chap 1 : Les différents mécanismes
d'appuis budgétaires de l'Etat
.........................................6
Section 1 : Les formes classiques d'appuis de
l'Etat.....................................................................6
Paragraphe 1 : Les dotations et subventions de
fonctionnement..............................................6
A- Le fonds de dotation de la
décentralisation.........................................................................7
B- La prise en charge des salaires de la police municipale et
de l'éclairage public.............8
Paragraphe 2 : Les dotations et subventions
d'équipement.......................................................9
A- Le fonds d'équipement des collectivités
locales (FECL)......................................................9
B- La répartition du
FECL............................................................................................................11
Section 2 : La nouvelle forme d'appui de
l'Etat aux Collectivités
locales................................12
Paragraphe 1 : Le budget consolidé
d'investissement
(BCI).....................................................12
A- Un aperçu global sur le budget consolidé
d'investissement ...........................................12
B- La décentralisation du budget consolidé
d'investissement.............................................13
Paragraphe II : Les raisons de la politique de la
décentralisation du budget consolidé
d'investissement.............................................................................................................................14
A- L'insuffisance des
dotations classiques de l'Etat aux Collectivités
locales.......................14
B- Une réappropriation par les collectivités
locales des équipements locaux.....................16
Chap2 : les appuis budgétaires des
partenaires au développement
......................................17
Section 1 : L'appui budgétaire dans le
cadre du
PADEL/PNDL.................................................17
Paragraphe 1 : La présentation du
PADEL/PNDL......................................................................17
A- Présentation structurelle du
PADEL/PNDL............................................................................18
B- Les objectifs et activités
à mener dans le cadre du
PADEL/PNDL......................................19
Paragraphe 2 : Les modes et domaines d'intervention
du PADEL/PNDL................................20
A- Les niveaux
d'intervention du
PADEL/PNDL..........................................................................20
B- Le fonds de développement économique local,
principal moyen financier du
PADEL/PNDL.........................................................................................................................................21
Section 2 : Le Programme d'Appui à la
Décentralisation en Milieu Rural (PADMIR).............23
Paragraphe 1 : La présentation du Le
Programme d'Appui à la Décentralisation en Milieu
Rural.................................................................................................................................................23
A- Les principaux objectifs du Programme
d'Appui à la Décentralisation en Milieu Rural
(PADMIR)..................................................................................................................................23
B- L'instauration par le PADMIR d'une démarche
participative............................................25
Paragraphe 2 : Les modes et domaines
d'intervention du PADMIR........................................25
A- Le fonds de développement local (FDL),
principal moyen financier du PADMIR.............25
B- Les procédures de transfert des ressources et
d'exécution des travaux financés par le FDL
.......................................................................................................................................................27
TITRE II : impact des appuis budgétaires
sur le développement
local.....................................29
Chap1 : impact des appuis budgétaires de
l'Etat et des partenaires au
développement...............................................................................................................................29
Section 1 : l'impact des subventions et dotations
sur le développement local des collectivités
locales.........................................................................................................................29
Paragraphe 1 : un financement jugé
insatisfaisant au regard des charges des collectivités
locales..............................................................................................................................................30
A- les failles des dotations et subventions de fonctionnement
des collectivités
locales....................................................................................................................................30
B- Les limites des dotations et subventions
d'équipement................................................32
Paragraphe 2 : Des propositions pour relancer les
dotations et subventions de
l'Etat.................................................................................................................................................34
A- Des propositions pour corriger le fonds de dotation
de la décentralisation..................35
B- Les dispositions à prendre pour corriger le
fonds d'équipement des Collectivités
locales...................................................................................................................................................36
Section 2 : l'impact du budget consolidé
d'investissement sur le développement
local..................................................................................................................................................40
Paragraphe 1 : Des efforts notés dans le
financement d'équipements publics.....................40
A- Le financement des équipements scolaires par le
BCI.....................................................40
B- Le financement des équipements sanitaires par le
BCI....................................................41
Paragraphe 2 : Des limites liées au
caractère restreint du
BCI.................................................41
A- Le caractère restreint du BCI par rapport aux
domaines de compétences des Collectivités
locales.............................. .................................................................................42
B- Le caractère restreint par rapport au nombre de
collectivités locales
concernées..............................................................................................................................42
Chap2 : Pour une rationalisation du
système de financement du développement
local..................................................................................................................................................44
Section 1 : L'instauration d'institutions
fédérant tous les financements
locaux...............................................................................................................................................44
Paragraphe 1 : Le programme national de
développement local (PNDL)...............................44
A- Présentation du Plan national de
développement
local...................................................44
B- Objectifs fondamentaux et mode
d'action.........................................................................46
Paragraphe 2 : la mise en place du fonds unique
d'investissement des collectivités locales
(FUICL)..............................................................................................................................................47
A- Le cadre institutionnel du fonds unique d'investissement
des collectivités
locales......................................................................................................................................47
B- L'opportunité de la création de ce fonds
unique..............................................................48
Section 2 : La mise sur place d'une politique de
coordination et de
responsabilisation..........................................................................................................................49
Paragraphe 1 : La coordination des actions des
partenaires par le sous-comité des bailleurs de
fonds...........................................................................................................................................49
A- Présentation du sous-comité des bailleurs de
fonds........................................................49
B- Les orientations du sous-comité des bailleurs de
fonds...................................................50
Paragraphe 2 : Une meilleure responsabilisation
des populations..........................................52
A- Une implication dynamique des Organisations communautaires
de base...................52
B- La formation professionnelle des élus
locaux....................................................................53
Conclusion .......................................................................................................................................56
Bibliographie ......................................................................................................................................58
* 1 Cf Art. 3 de la la loi
96-06 du 22 mars 1996 portant Code des Collectivités locales
* 2 Définition
donnée par la commission européenne
* 3 Guide pratique des acteurs
de la décentralisation, p 45
* 4 Loi 96-07 du 22 mars 1996
portant transfert de compétences aux régions, communes et
communautés rurales
* 5
www.seckasysteme.com
* 6 Document conceptuel du
Programme d'appui au développement institutionnel, économique et
technologique des collectivités locales(PADIET). P. 27
* 7 M. Mamadou
Diouf , POLITIQUE DE DECENTRALISATION AU SENEGAL : FINANCES
LOCALES, BUDGET PARTICIPATIF ET CONTROLE DES COLLECTIVITES LOCALES, p.22
* 8 Article 58, alinéa 2
de la loi 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de compétences aux
régions, communes et communautés rurales.
* 9 Cf art. 366 de la loi 96-06
du 22 mars 1996 portant code des Collectivités locales
* 10 Art. 58 et 63 de la loi
96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de compétences aux
régions, aux communes et aux communautés rurales.
* 11 Cf le site du
ministère de la Décentralisation et des Collectivités
locales
* 12 En 2001, Kaolack a
reçu une dotation de 400 millions dont 65 pour le fonctionnement du
Conseil Régional et 80 pour les salaires et indemnités. Le reste
est réparti entre les différents services pris en charge par le
Conseil Régional. Face à ses difficultés
financières, seul 2 secteurs sur 9 sont pourvus ; éducation
et santé.
* 13 Cf. colloque
international sur la régionalisation, tenu à Dakar du
1er au 3 juillet 1998.
* 14 R. MUZELLEC, Le solde
financier de la décentralisation, p. 190 et suivantes.
* 15 Cf. Sud Quotidien no
2301 du 2 décembre 2001.
* 16 Réunion tenue le 31
Juillet 2008
* 17 Document pdf,
« Projet d'appui au développement économique
local » PADEL/PNDL
* 18 Document pdf,
« Projet d'appui au développement économique
local » PADEL/PNDL, pp. 8-9
* 19 Idem
* 20 Pdf, « Programme
d'appui à la décentralisation en milieu rural »,
Gouvernement du Sénégal/FENU, p. 18
* 21 cf. décret N°
96-1123 du 27 Décembre 1996 relatif à l'utilisation par les
Collectivités Locales des services extérieurs de l'Etat
* 22 Extrait du document de
synthèse des séminaires en finances locales, DEA DGCL, promotion
2008/2009 UGB, p. 51
* 23 « Le
comité de gestion ne se réunit plus depuis 2003 »
Communication sur les transferts financiers (FDD et FECL) in Assises de la
décentralisation, Novembre 2007.
* 24 L'absence de suivi est
décriée depuis la disparition de la pratique qui consistait
à adresser aux collectivités locales des lettres circulaires pour
leur demander de produire des situations d'exécution de leur budget et
de l'utilisation des différents fonds qui leur ont été
alloués. Papa Alassane N'dir, Communication sur les transferts
financiers (FDD et FECL)
* 25 Cf. journal officiel de la
république du Sénégal du 10 mars 2007
* 26 Document conceptuel du
Programme d'appui au développement institutionnel, économique et
technologique des collectivités locales(PADIET). P. 33
* 27 Extrait du document de
l'union des associations des élus locaux( UAEL), cellule d'appui aux
élus locaux, FINANCES LOCALES, PLAIDOYER, version finale, juillet 2004,
pp. 11-12
* 28 Journal le Quotidien
* 29 Alé lô, Pdt
de l' L'Association nationale des conseillers ruraux (Ancr), source Aps
(www.aps.sn)
* 30 www.aps.sn
* 31 République du
Sénégal, Primature « PNDL », septembre 2006,
P.15
* 32 Atelier national de
partage de l'Etude de faisabilité de la mise en place d'un Fonds Unique
d'Investissement des Collectivités Locales (FUICL) sous la
présidence effective du Dr. Aliou SOW, Ministre de la
Décentralisation et des Collectivités Locales, les 09 et 10
juillet 2010 à l' hôtel Les Amaryllis (Saly).
* 33 Plaidoyer pour la création d'un Fonds
unique d'investissement des collectivités locales, par
Abdou
Kogne Sall, mardi 8 juin 2010 (www.aps.sn).
* 34 Idem
* 35 Article
préparé par la Division des partenariats et du
développement des affaires (DPDA) : « Données
sur les bailleurs de fonds en développement international »,
septembre 2007, p. 5
* 36 Article pdf
intitulé : « Harmonisation et Efficacité de
l'Aide: Une perspective africaine »
* 37 Guide pratique des acteurs
de la décentralisation conçu avec l'appui de M Bagnick
Diouf ; p 12
* 38 Guide de la planification
participative locale : capitalisation d'une démarche
méthodologique à partir des applications dans la zone
d'intervention du PADMIR p. 4
* 39 Ces acteurs locaux
comprennent notamment les collectivités locales, les OCB, les
communautés villageoises etc.
* 40 I. DIALLO, le droit
des collectivités au Sénégal, Harmattan, 2007, p.
237.
* 41 P.ND. DIOUF,
problématique du statut de l'élu local, Actes du
Colloque international sur la régionalisation, Dakar, CREDILA, 3 juillet
1996, p. 161.
* 42 Coopération
décentralisée et finances locales ; séminaire de
finances locales ; UFR SJP ; 2008-2009
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