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Adaptation au changement climatique: quelle place dans les politiques d'aménagement et d'urbanisme lyonnaises ?( Télécharger le fichier original )par Caroline DROUIN Institut d'urbanisme de Lyon - Master 1 urbanisme et aménagement 2012 |
Page 20 Partie I : Cadrage du travail de rechercheCes composantes du risque sont exacerbées en milieu urbain. En effet, les caractéristiques du milieu urbain sont susceptibles d'amplifier les effets du changement climatique. Par exemple, les villes possèdent un microclimat caractérisé par le phénomène d'îlot de chaleur urbain qui renforce les épisodes de canicule. L'aléa sécheresse dû au changement climatique serait donc renforcé en milieu urbain. Par ailleurs les villes présentent des enjeux importants car elles concentrent populations, biens et infrastructures. Elles sont donc d'autant plus sensibles aux impacts du changement climatique que ceux-ci sont susceptibles de toucher un nombre très important de personnes. b) Les effets du changement climatique sur les milieux urbainsL'ONERC présente les différents impacts susceptibles de concerner les villes françaises. Il précise que ces impacts ne sont pas spécifiques au milieu urbain, mais peuvent être y être exacerbés comme c'est le cas pour les canicules à cause de l'îlot de chaleur. Les principaux risques pour les villes sont les suivants (ONERC, 2010).
La diminution prévue des précipitations estivales pourrait poser problème en termes de disponibilité de la ressource. Outre ces effets quantitatifs, des conséquences sur la qualité de l'eau sont possibles (phénomène de concentration des polluants dans une quantité d'eau moindre). Page 21 Partie I : Cadrage du travail de recherche
La plus courante est l'inondation, dont la fréquence et l'intensité pourraient augmenter avec le changement climatique. En zone côtière il s'agit du risque de submersion marine, en zone terrestre il s'agit des crues et du risque de ruissellement dus à la modification du régime des précipitations (pluies plus fortes en hiver notamment). Un autre risque naturel est le phénomène de retrait-gonflement des argiles qui provoque des mouvements de terrain. Ce phénomène s'explique car les sols argileux peuvent gonfler ou se tasser en fonction de leur teneur en eau. Les phénomènes de sécheresse et de pluies intenses annoncés avec le changement climatiques pourraient favoriser cet aléa. 3) Qu'est ce qu'une ville adaptée au changement climatique ?Une ville adaptée serait une ville dont l'organisation spatiale, économique et politique prendrait en compte la nouvelle donne climatique et notamment les événements extrêmes. Plusieurs solutions sont développées dans la littérature spécialisée pour limiter les différents impacts du changement climatique. Quatre catégories de politiques urbaines d'adaptation existent : les modifications de l'occupation des sols et la planification urbaine, les investissements directs (ouvrages de protection par exemple), l'adaptation du cadre bâti et l'augmentation de la résilience (ONERC, 2010). A chacune des grandes évolutions climatiques, des solutions de certaines ou de toutes ces catégories peuvent être avancées. a) Le réchauffementLa lutte contre l'îlot de chaleur urbain consiste à agir sur les différents paramètres qui influent sur sa formation (Champiat, 2008). Plusieurs pistes sont généralement évoquées pour rafraîchir la ville et lutter contre l'îlot de chaleur urbain (Masson, 2012) : Page 22 Partie I : Cadrage du travail de recherche- introduire plus de végétation en ville, car le végétal favorise l'infiltration de l'eau pluviale et rejette de l'eau dans l'air : ce processus est appelé « évapotranspiration ». - augmenter la place de l'eau en ville, aussi bien en surface (plans d'eau) qu'infiltrée dans le sol pour permettre son évaporation. Pour cela des revêtements perméables sont à privilégier. - modifier les matériaux et les revêtements en ville pour limiter le stockage de chaleur pendant la journée. Un des paramètres pouvant y contribuer est l'albédo, c'est-à-dire la capacité de réfléchissement d'un matériau : plus un matériau est clair, plus son albédo est élevé et plus il renvoie de rayonnement. - jouer sur l'orientation des rues et des bâtiments ainsi que leur hauteur pour favoriser l'ombrage et la ventilation naturelle. Par ailleurs, l'action sur la forme urbaine pourrait être un moyen de limiter le réchauffement : dans la mesure où l'îlot de chaleur augmente avec la densité, une solution pourrait être de diminuer la densité. La ville étalée serait moins propice à la formation d'îlots de chaleur urbains (Mancebo, 2011 ; Pizarro, 2009). b) Les conséquences liées à l'eauLes solutions pour limiter les risques d'inondations par ruissellement reposent essentiellement sur l'infiltration des eaux pluviales. Pour ce faire, peuvent être privilégiés des revêtements poreux qui laissent l'eau s'infiltrer et évitent son accumulation par ruissellement. Des techniques de rétention des eaux pluviales, dites « douces », permettent de palier les insuffisances du réseau d'évacuation souvent saturé lors d'épisodes de fortes pluies : les noues ou les bassins de rétention en sont des exemples. Concernant le risque d'inondation dû à des débordements de cours d'eau, la principale solution est sans doute la gestion de l'occupation du sol, avec des zones « tampon » inconstructibles autour des cours d'eau susceptibles de déborder. La construction d'ouvrages de protection peut également être une solution (barrages, digues) ainsi que des normes techniques de construction (surélévation des bâtiments). En termes de gestion de la ressource, des économies d'eau pourraient être envisagées (récupération de l'eau de pluie pour l'arrosage par exemple, limitation des activités très consommatrices) ainsi qu'une attention particulière pour maintenir sa qualité (limitation des rejets polluants dans le milieu aquatique). Page 23 Partie I : Cadrage du travail de recherche
Enfin, pour l'ensemble des impacts liés au changement climatique, qu'ils soient naturels ou sanitaires, la mise en place ou l'amélioration de systèmes d'alerte pour gérer les situations de crises (canicule, pic de pollution) pourrait augmenter la résilience des systèmes urbains, c'est-à-dire leur capacité à retrouver leur état d'origine suite à un épisode de crise. Si des caractéristiques d'une ville « adaptée » peuvent être dégagées, il n'existe pas de « modèle » de ville adaptée, contrairement à l'atténuation pour lequel on peut définir un modèle de ville « bas carbone » dans la ville compacte. L'adaptation dépend de la localisation géographique et du climat local, qui déterminent quelle forme urbaine est la plus adaptée à ces phénomènes (Pizarro, 2009). Elle repose sur des réponses au cas par cas, selon les aléas et les vulnérabilités propres à chaque territoire. Conclusion sur la partie II :Les politiques d'atténuation et d'adaptation sont présentées comme complémentaires. D'un côté, il est nécessaire de s'adapter car les effets du changement climatique sont déjà à l'oeuvre. D'un autre côté, il est nécessaire de réduire les émissions de GES car ne pas agir sur le problème à la source entraînerait des effets irréversibles (perte de biodiversité, élévation du niveau de la mer, etc.) et Page 24 Partie I : Cadrage du travail de rechercheconduirait à l'échec des mesures d'adaptation10. Pour autant, ces deux objectifs sont-ils compatibles en termes d'organisation spatiale ? III - Atténuation, adaptation et politiques urbaines : quelle compatibilité ?L'objectif d'adaptation vient s'ajouter aux objectifs plus anciens de développement durable et d'atténuation du changement climatique. Ainsi lorsque les villes sont sommées à la fin des années 2000 de s'adapter au changement climatique, leurs politiques sont orientées vers des objectifs de préservation de l'environnement et de réduction des gaz à effet de serre. Dès lors, l'objectif d'adaptation vient-il modifier cet horizon ? La ville sobre en carbone est-elle aussi une ville adaptée au changement climatique, ou bien est-il nécessaire de réinventer un modèle de ville qui réponde à ces deux objectifs ? 1) Le paradoxe entre ville « bas carbone » et « ville adaptée »Des auteurs ont mis en lumière les tensions entre objectifs d'atténuation et d'adaptation en termes de forme urbaine (Pizarro, 2009 ; Mancebo, 2011). Alors que la ville sobre en carbone est dense, la ville « adaptée » serait peu dense afin de favoriser la place du végétal et de limiter le phénomène d'îlot de chaleur urbain (Mancebo, 2011). Ces deux « modèles » sont contradictoires : une forme urbaine étalée qui exacerbe le changement climatique (très émettrice de gaz à effet de serre) peut en même temps constituer une adaptation au réchauffement. Inversement, une forme urbaine compacte qui atténue le changement climatique n'est pas adaptée : la densité renforce le phénomène d'îlot de chaleur urbain et concentre les enjeux et donc, la vulnérabilité face aux impacts du changement climatique (Pizarro, 2009). 10 « Il est probable que, si l'évolution du climat se poursuivait sans intervention, la capacité d'adaptation des systèmes naturels, aménagés et humains, serait dépassée à longue échéance {GT II 20.7, RID} » 4ème rapport du GIEC, p 73. Page 25 Partie I : Cadrage du travail de recherche
Figure 2 : ville "adaptée", ville "bas carbone" : deux formes urbaines contradictoires La conciliation entre objectifs d'atténuation et d'adaptation est pourtant nécessaire. Comme l'affirme le GIEC dans son quatrième rapport, « ni l'adaptation ni l'atténuation ne permettront, à elles seules, de prévenir totalement les effets des changements climatiques » (GIEC, 2007). Il s'agit également d'éviter ce qui est couramment appelé « maladaptation », c'est-à-dire une mesure d'adaptation spontanée qui irait à l'encontre de l'objectif d'atténuation. L'étalement urbain peut être considéré comme une maladaptation : certes, l'espace périurbain pavillonnaire est moins propice à la formation d'îlot de chaleur urbain, mais le modèle périurbain est très consommateur d'énergie. Il est donc nécessaire pour les agglomérations d'anticiper ces adaptations spontanées de fuite vers le périurbain, qui ne pourraient en aucun cas aboutir à un modèle de ville « durable » : en plus de renforcer le phénomène d'effet de serre et le réchauffement climatique, l'étalement urbain pourrait renforcer des phénomènes de ségrégation socio-spatiale. 2) Le cas de l'agglomération lyonnaise : adapter une forme urbaine durable ?Le cas de l'agglomération lyonnaise est intéressant à étudier dans le cadre de ces interrogations. Cette agglomération est considérée comme pionnière dans le Page 26 Partie I : Cadrage du travail de recherchedomaine du développement durable et a un projet de développement très volontariste en matière de réduction de ses émissions de gaz à effet de serre. Le développement de l'agglomération présenté dans le SCOT s'appuie sur une structure urbaine multipolaire, dans l'optique de densifier des pôles urbains et de favoriser les modes de déplacement les moins polluants (transports en commun, modes de déplacements dits « doux » tels que la marche à pied et le vélo). En parallèle, la préservation des espaces naturels et agricoles fait l'objet d'une forte volonté politique, avec l'objectif de conserver un équilibre entre espaces urbanisés et espaces non urbanisés. A partir de 2005, l'agglomération s'est positionnée de manière précoce par rapport au niveau national sur la thématique de l'adaptation au changement climatique. Cet objectif figure dans le diagnostic du Plan climat du Grand Lyon et dans le SCOT approuvé en 2010. Il devrait par conséquent être intégré dans d'autres documents, et notamment dans le Plan local d'urbanisme du Grand Lyon en cours de révision depuis le 16 avril 2012 (le PLU est soumis à un lien de compatibilité avec le SCOT). Dès lors, quelle place est donnée à l'adaptation dans un contexte où c'est l'atténuation qui constitue l'horizon des politiques urbaines en matière d'organisation spatiale ? Comment sont conciliées atténuation et adaptation ? Page 27 Partie I : Cadrage du travail de recherche CHAPITRE II : CONSTRUCTION DE L'OBJET DE RECHERCHEI- Problématisation et hypothèses de rechercheL'agglomération lyonnaise et le Grand Lyon se revendiquent comme précurseurs sur la thématique adaptation. Les questions au coeur de ce mémoire sont les suivantes : Quelle place est donnée à l'adaptation dans les discours et dans les pratiques ? Comment s'intègre cet objectif ? Quelles en sont les conséquences sur l'organisation spatiale ? En d'autres termes, il s'agit de voir dans quelle mesure l'adaptation vient modifier la stratégie lyonnaise. Le domaine d'étude ciblé est celui de l'organisation spatiale à tous les niveaux : la planification (agglomération), l'urbanisme (ville et quartiers) et l'aménagement urbain (opération). 1) Existe-t-il une politique d'adaptation ?En somme, la question principale de ce mémoire peut se formuler ainsi : existe-t-il une politique d'adaptation dans l'agglomération lyonnaise ? Cette question requiert d'interroger ce que peut être une politique d'adaptation. Cela suppose d'abord de définir ce qu'est une politique publique, puis de dégager les caractéristiques d'une politique d'adaptation. a) Qu'est-ce qu'une politique publique ?L'Institut suisse des hautes études en administration publique (IDHEAP) définit les politiques publiques comme « l'ensemble des décisions et des actions prises par des acteurs institutionnels et sociaux en vue de résoudre un problème collectif ».11 L'analyse des politiques publiques dissocie généralement plusieurs étapes. Charles O. Jones en distingue cinq12 : l'identification du problème, le développement 11 Définition issue du séminaire : Projet Interform, Séminaire des 3 et 4 avril 2007, Les politiques publiques. Université de Pau et des Pays de l'Adour. 12 Ch. O. Jones, 1970, An introduction to the Study of Public Policy, Belmont, Duxbury Press. Page 28 Partie I : Cadrage du travail de recherche du programme, la mise en oeuvre du programme, l'évaluation du programme, la terminaison du programme. Dans le cas de l'adaptation dans le Grand Lyon, seule les trois premières étapes sont susceptibles d'être étudiées, la mise en oeuvre n'étant pas encore achevée. La première étape d'identification du problème semble correspondre en partie à la prise de conscience du problème climat, avec l'affirmation du caractère inévitable du réchauffement et de la nécessité de s'y adapter, qui s'est faite sur la scène internationale puis européenne et nationale. En France l'identification du problème s'est faite notamment avec l'épisode de la canicule de 2003 qui a provoqué une surmortalité importante. La deuxième étape, le développement du programme, renvoie à l'élaboration d'une stratégie pour adapter le territoire au climat futur prévu par les scientifiques. A Lyon, cette étape correspond aux réflexions développées dans le cadre du programme AMICA, reprises et développées dans le Plan climat du Grand Lyon, et aux réflexions en cours dans le cadre de la révision du Plan local d'urbanisme (PLU) du Grand Lyon. La troisième étape de la mise en oeuvre du programme en est à ses prémices à Lyon. Elle consiste en la mise en oeuvre de mesures d'adaptation, qui peuvent être de deux ordres : des mesure consistant à réduire les impacts physiques du changement climatique, l'aléa ; ou bien des mesures consistant à réduire la vulnérabilité à ces impacts physiques. Un dernier type de mesure pourrait être des mesures de gestion de crise ayant pour objectif d'améliorer la résilience. Nous retiendrons, quant à nous, deux étapes principales d'une politique publique : - la mise à l'agenda, allant de la prise de conscience d'un problème à sa mise sur l'agenda politique (décision de prendre en charge ce problème politiquement), jusqu'à l'élaboration d'un programme d'actions - la mise en oeuvre renvoie au volet opérationnel de la politique : il s'agit de la réalisation des actions, de leur inscription dans un cadre réglementaire à leur application effective. Page 29 Partie I : Cadrage du travail de rechercheb) Qu'est-ce qu'une politique d'adaptation ?Il s'agit maintenant de se demander ce que pourrait être une politique d'adaptation, ce qui revient à s'interroger sur sa finalité. Une caractéristique majeure de l'adaptation est la prise en compte du long terme. L'adaptation contient fondamentalement une part d'anticipation, sinon il ne s'agit pas tant d'adaptation au changement climatique que d'une gestion de risque « classique ». F. Scherrer parle d'un « nouveau rapport à l'horizon temporel »13 de l'adaptation : l a particularité d'une politique d'adaptation est que le référentiel devient une situation climatique future, alors qu'actuellement l'aménagement et l'urbanisme se basent sur des événements et des tendances passés (par exemple, la gestion des risques prend en considération des événements passés). Une politique d'adaptation consisterait donc à anticiper les différents effets du changement climatique, dont les principaux ont été présentés précédemment. 2) Construction des hypothèses de rechercheSe demander s'il existe une politique d'adaptation revient à se poser deux grandes questions : l'adaptation fait-elle l'objet d'une politique publique ? Le cas échéant, cette politique a-t-elle pour objet de s'adapter au changement climatique ?
Politique Adaptation (finalité) d'adaptation Politique Figure 3 : les deux questions
sous-jacentes à la problématique 13 SCHERRER, F., 2012, Conclusion de la journée d'études « adaptation au changement climatique et politiques urbaines : approches comparées », 12 juin, Institut d'urbanisme de Lyon. Page 30 Partie I : Cadrage du travail de recherchePour savoir si l'adaptation est érigée en politique, seront étudiées les deux étapes de mise à l'agenda et de mise en oeuvre. En effet u n problème qui ne serait constitué que de l'une de ces deux étapes ne serait que partiellement traité et ne constituerait pas une politique publique. Dans le cas d'un problème mis à l'agenda politique mais ne faisant l'objet d'aucune mesure, la politique serait incomplète. A l'inverse, un problème faisant l'objet de mesures sans mise à l'agenda ne serait pas traité en tant que tel, et les mesures en question n'auraient pas pour objectif premier la résolution dudit problème. Répondre à la deuxième question sur la finalité de cette politique implique de regarder si les différents impacts du changement climatique sont anticipés. Pour cela seront étudiés, d'une part les différents aléas liés au changement climatiques, et d'autre part l'horizon temporel visé par les discours et les mesures mises en place. Nous retiendrons dès lors trois éléments constitutifs d'une politique d'adaptation. D'abord, deux étapes librement adaptées des analyses évoquées ci-dessus paraissent fondamentales : l'étape de mise à l'agenda du problème, qui inclut la reconnaissance du problème, sa mise sur l'agenda politique et l'élaboration d'une stratégie, et l'étape de mise en oeuvre qui consiste en l'application concrète des mesures (inscription dans un cadre réglementaire et réalisation opérationnelle). Ensuite, la notion de temporalité de l'adaptation apparaît essentielle.
Mise à l'agenda Politique Temporalité Mise en oeuvre Figure 4 : les trois composantes d'une politique d'adaptation retenues dans la construction du sujet Source : C. Drouin, 2012 Page 31 Partie I : Cadrage du travail de recherche La question principale « Existe-t-il une politique d'adaptation dans l'organisation spatiale lyonnaise ? » peut alors se décomposer en trois questions. En termes de mise à l'agenda, existe-t-il un « volet » adaptation dans les politiques urbaines ? En termes de mise en oeuvre, existe-t-il des mesures d'adaptation ? En termes de temporalité, y a-t-il une prise en compte du long terme ? Mon hypothèse principale consiste à supposer qu'il n'y aurait pas de politique d'adaptation en tant que telle. Si l'on reprend trois caractéristiques d'une politique d'adaptation retenues, cette hypothèse se décline en trois points : - En termes de mise à l'agenda, il n'y aurait pas de « volet » adaptation dans les politiques urbaines - En termes de mise en oeuvre, il n'y aurait pas de mesures d'adaptation dans le champ de l'organisation spatiale, au sens de mesures qui aurait pour seul ou principal objet l'adaptation au changement climatique - Enfin, en termes de temporalité il n'y aurait pas d'anticipation et de prise en compte du long terme. II- Méthode de la recherche1) Sources et méthode scientifiquePour vérifier ces hypothèses, trois principaux matériaux ont été utilisés.
Elles incluent les documents produits par les collectivités ou groupement de collectivités, par des organismes spécialisés, etc. Il peut s'agir de plans d'actions comme les Agendas 21 ou les Plans climat. Ces documents ont été le matériel de recherche privilégié pour étudier l'hypothèse 2 sur la mise en oeuvre de l'adaptation. Les documents utilisés sont référencés dans la section « sources » de la bibliographie. Page 32 Partie I : Cadrage du travail de recherche c) Les entretiens avec les acteurs locaux Ils ont constitué le matériel d'étude privilégié pour étudier l'hypothèse portant sur la mise à l'agenda de l'adaptation, qui repose essentiellement sur l'analyse des discours. Les entretiens ont également apporté des précisions quant à la phase de mise en oeuvre et à la temporalité visée. Ils ont également contribué à structurer le sujet et les hypothèses de recherche. i) Des entretiens avec des acteurs variés Vingt-trois entretiens ont été réalisés14, majoritairement avec des techniciens de collectivités et leur groupement - communes, région, intercommunalité - et de structures d'État. Des élus ont également été rencontrés. Aux entrevues s'ajoutent des entretiens téléphoniques courts ou des échanges de mails (signalés par la mention « échanges avec »), moins riches qu'une rencontre mais à l'apport non négligeable notamment sur l'absence de prise en compte de telle ou telle thématique qui constitue en soi un résultat de recherche. Une diversité d'acteurs a été visée, et ce afin de recueillir des points de vue diversifiés et éventuellement de les confronter. Ainsi pour chaque terrain ou sur chaque « thème » d'étude ont été consultés différents acteurs, correspondant à différentes structures et/ou à différents échelons territoriaux. On peut distinguer plusieurs types d'entretiens, tout en précisant que ces catégories ne sont pas complètement étanches et que certains entretiens entrent dans plusieurs catégories :
Cette étape dépendait en grande partie de ce qui était ressorti de la partie précédente de l'entretien et ne peut pas être systématisée. Les questions ont essentiellement porté sur des points d'information précis, et notamment sur les dispositifs propres à chaque terrain. A ces entretiens il faut également ajouter un certain nombre de présentations publiques, colloques et séminaires. Les plus importants figurent dans la section sources de la bibliographie. A noter qu'afin de respecter l'anonymat des entretiens, les citations contenues dans ce mémoire sont en italique et placées entre guillemets sans être rattachées à leur auteur. Les quelques citations nominales le sont avec l'accord de leur auteur. 2) Démarche et présentation des terrains étudiésLa démarche suivie est non pas comparative, mais consiste en une étude approfondie du cas lyonnais, avec un focus sur quatre territoires distincts. Il s'agit de donner à voir un panorama du cas lyonnais dans sa diversité (territoriale et en termes d'enjeux). L'étude se centre sur l'agglomération lyonnaise, délimitée par le périmètre du Schéma de cohérence territorial (SCOT). Afin de rendre compte de la question de l'échelle, à savoir comment se décline l'objectif d'agglomération au niveau local, deux niveaux ont été étudiés. D'une part le niveau de l'agglomération, en particulier les politiques menées au sein de la Communauté urbaine du Grand Lyon ; d'autre part le niveau communal avec un focus sur quatre communes de l'agglomération représentatives de sa diversité. Les communes ont été choisies en fonction de leurs formes urbaines distinctes, correspondant à différentes vulnérabilités au changement climatique. Les impacts du changement climatique étudiés ont été cités par les acteurs locaux lors des entretiens. En l'absence d'entretien ou de désignation d'une vulnérabilité particulière, ont été choisis des risques existants susceptibles d'être amplifiés par le changement climatique. Quatre communes ont ainsi été choisies. Page 36 Partie I : Cadrage du travail de recherche
Figure 5 : carte des communes étudiées Source : Agence d'urbanisme de Lyon. Réalisation : C. Drouin, 2012
Vénissieux est une commune périphérique de première couronne située au sud-est de Lyon. Elle compte près de 60 000 habitants en 2009 selon l'INSEE et atteint une densité d'un peu plus de 3800 habitants au km2. La superficie de la commune est majoritairement bâtie mais elle compte des espaces verts majeurs, notamment le Parc de Parilly et le plateau agricole des Grandes Terres au sud de la Page 37 Partie I : Cadrage du travail de recherche commune. Ville industrielle majeure de l'agglomération, elle se caractérise par d'importantes difficultés sociales. Ces deux communes centrales sont avant tout concernées par la perspective d'un réchauffement. La vulnérabilité au phénomène d'îlot de chaleur urbain est liée à la densité de ces communes, en particulier Villeurbanne. Dans les deux cas, les entretiens avec les acteurs de ces communes ont insisté sur le risque lié à la chaleur.
Simandres est une commune rurale du sud de l'agglomération lyonnaise. Elle est composée de 1600 habitants environ en 2009 avec un habitat très majoritairement individuel. La commune est traversée par la rivière de l'Ozon et est concernée par le Plan de Prévention du Risque Inondation de l'Ozon approuvé en 2008. Contrairement aux trois autres communes, elle ne fait pas partie du Grand Lyon mais est située dans le périmètre du SCOT de l'agglomération lyonnaise. Une révision complète du Plan local d'urbanisme est actuellement en cours. Ces quatre communes présentent donc des différences marquées. En termes de taille, de forme et de morphologie urbaine, en termes de vulnérabilités liées aux effets du changement climatique, en termes social également. Toutes ces caractéristiques sont récapitulées dans le tableau ci-dessous, dont les données concernant la population sont issues de l'INSEE (données de 2009). 16 Estimation à partir des images satellites de la commune.
Partie I : Cadrage du travail de recherche Tableau 1 : caractéristiques des communes étudiées 31 382 4,7 Non Non 1 607 153,8 10,5 inondation (PPRI Vallée de l'Ozon) Commune rurale avec un centre Commune périurbaine du sud de l 'agglomération CCdu paysde l'Ozon PENAP (en cours) 67 459 7,7 8,3 Non 6 428 En cours 770,7 CU du Grand Lyon Le PLU est en cours de révision complète et doit être compatible avec le SCOT de l'agglomération lyonnaise : l'objectf d'adaptation est il appréhendé et comment ? Le P PRi a été refait récemment (2008): intègre t-il le changement climatique ? La commune compte parmi les plus soumises au risque de retrait-gonflement des argiles mais n'a pas de PPRN : ce risque est-il davantage pris en compte avec la perspective du changement climatique ? Type périurbain : pavillonnaire diffus Commune périphérique de l'ou est lyonnais retrait-gonflement des argiles (pa s de PPR) 16 607 15,3 18,7 58 643 PENAP (en cours) îlot de chaleur urbain Oui (2011) Oui (2008) 3 825,40 CU du Grand Lyon Commune périphérique de Densité moyenne, tissu 144 751 13,6 14,5 20 264 PIG énergétique (en cours) îlot de chaleur urbain Oui (2009) 9 969,10 CU du Grand Lyon Projet paysage et Environnement Pas de "volet" adaptation dans l'agenda 21 ou le Plan Climat : comment l'objectif (rendu obligatoire par la loi Grenelle 2) est-il appréhendé ? Deux intérêts majeurs : existence d'un volet à part entière dans le Plan Climat de la ville ; volet opérationnel déjà en place (PPE) Dense et resséré, peu d' espaces libres Non (ratification de l'Agenda 21 du Grand Lyon) Commune centrale i ntra-muros a u nord-est de Lyon Localisation Tissu urbain Intercommunalité Superficie (km2) Autres dispositifs Population (2009) Vulnérabilité étudiée Agenda 21 (date de lancement) SCOT de l'agglomération lyonnaise Justification choix d'étudier la commune Densité (habitants au km2) Taux de chomage (2009) Revenus fiscaux moyens (2009) Plan Climat (date de lancement) Simandres Saint Didier au Mont d'Or oui oui Vénissieux Villeurbanne oui oui Page 38
Partie I : Cadrage du travail de recherche Photos aériennes des quatre communes étudiées De gauche à droite : Saint-Didier-au-Mont-d'Or, Villeurbanne, Vénissieux, Simandres Page 39 Page 40 Partie I : Cadrage du travail de recherche Conclusion du cadrage théorique :Se demander s'il existe une politique d'adaptation dans l'agglomération lyonnaise induit d'étudier ce territoire dans sa diversité. En plus de l'échelle intercommunale du Grand Lyon, sont étudiées quatre communes très différentes, tant en termes de caractéristiques (sociales, morphologiques, etc.) qu'en termes de vulnérabilités potentielles face au changement climatique. Pour répondre à la question initiale, seront étudiées tour à tour les trois composantes majeures d'une politique d'adaptation que nous avons dégagées : l'étape de mise à l'agenda, l'étape de mise en oeuvre et la temporalité (prise en compte du long terme et nécessaire anticipation). Dans le premier chapitre, seront étudiés les discours portés dans l'agglomération et dans chaque commune étudiée, afin de voir si l'adaptation est vue comme un volet à part entière et si elle est inscrite sur l'agenda politique. Dans le deuxième chapitre seront décrits les dispositifs et les différentes mesures que les acteurs regroupent sous la bannière de l'adaptation. Enfin, la troisième partie portera sur la temporalité visée par les discours et par les mesures mises en oeuvre. Il s'agira de voir si l'adaptation induit un changement d'horizon temporel tourné vers le long terme. L'enjeu sera de distinguer ce qui est de l'ordre d'une gestion des problèmes « classique », qui s'appuie sur des événements passés, de ce qui relèverait de l'adaptation en tant que telle, plutôt tournée vers l'avenir. Les résultats obtenus au cours de ces trois chapitres seront repris dans une conclusion analytique qui reliera avec la question de départ et proposera un retour sur la problématique ainsi qu'un élargissement de la réflexion. Page 41 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes PARTIE II : ÉTUDE DU CASLYONNAIS ET FOCUS SUR QUATRECOMMUNESCette deuxième partie présente les résultats du travail de terrain mené entre les mois de février et juin 2012. Deux échelons territoriaux ont été étudiés : l'échelle intercommunale avec une étude sur l'agglomération lyonnaise à travers la communauté urbaine du Grand Lyon et l'échelle communale avec quatre études de cas sur les communes de Villeurbanne, Vénissieux, Saint-Didier-au-Mont-d'Or et Simandres. Dans cette partie sont étudiés les trois éléments constitutifs d'une politique d'adaptation que nous avons définis lors du cadrage théorique. Les deux grandes phases de la construction d'une politique d'adaptation sont celles de la mise à l'agenda (chapitre 1) et de la mise en oeuvre (chapitre 2). La phase de mise à l'agenda recouvre l'identification du problème, la décision de le mettre sur l'agenda politique puis la définition de mesures pour traiter ce problème. La phase de mise en oeuvre constitue le volet opérationnel de la politique d'adaptation et recouvre l'inscription des mesures dans un cadre réglementaire puis leur réalisation effective. Il faut signaler que si ces deux étapes sont traitées l'une après l'autre dans ce mémoire, cet ordre n'est pas forcément chronologique. En effet dans certains cas, des mesures ont été réalisées avant d'être mises en lien avec la thématique de l'adaptation. Le troisième chapitre s'intéresse à la temporalité de l'adaptation. L'objet est d'étudier s'il y a une véritable anticipation d'un changement climatique dans ces politiques. Cela permettra de distinguer ce qui est de l'ordre de l'adaptation de ce qui est de l'ordre de la gestion de risque actuel ou de "bonnes pratiques" en matière d'environnement et de développement durable. Cette partie permettra de faire le point sur les hypothèses de recherche portant sur la mise à l'agenda, la mise en oeuvre et la temporalité de l'adaptation. Page 42 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes CHAPITRE I : LA MISE A L'AGENDA DE L'ADAPTATION AU CHANGEMENT CLIMATIQUE, UN OBJECTIF INÉGALEMENT PARTAGÉ DANS L'AGGLOMERATIONLYONNAISEI- La mise à l'agenda de l'adaptation dans le Grand LyonCette partie s'intéresse à la mise à l'agenda de la thématique adaptation au niveau du Grand Lyon, qui a émergé à l'occasion du programme européen AMICA et s'est formalisée dans le cadre de la réalisation du Plan climat du Grand Lyon. 1) La mise à l'agenda de l'adaptation : entre jeu d'acteurs et effet d'opportunitéa) La participation au programme AMICALes travaux de Laurence Rocher se sont attachés à montrer la mise en politique locale de la question du changement climatique dans le Grand Lyon, en particulier de son volet adaptation (Rocher, 2007 ; Bertrand et Rocher, 2012). La thématique adaptation a fait son entrée dans le Grand Lyon en janvier 2006 avec la participation au programme européen Adaptation and Mitigation, an Integrated Climate Policy Approach (AMICA). Son objectif est de promouvoir des mesures intégrées d'atténuation et d'adaptation au changement climatique. Ce programme est coordonné par l'ONG Climate Alliance et compte douze partenaires dont cinq collectivités européennes. La participation du Grand Lyon au projet AMICA résulte à la fois d'un concours de circonstances et d'un effet d'opportunité. L'adhésion à ce programme a été permise par un jeu d'acteurs. Un chargé de mission à HESPUL, une association sur les énergies renouvelables, a porté à connaissance le programme AMICA auprès du Grand Lyon qui a décidé de l'intégrer en 2006. Un des arguments majeurs de cette participation a été la volonté de se positionner sur un sujet émergent. Il faut situer Page 43 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes cela dans le contexte particulier du Grand Lyon qui entend, depuis les années 1990, se positionner comme une ville avant-gardiste en matière d'environnement puis de développement durable (Rocher, 2007). L'adaptation est ainsi vue comme une opportunité de se positionner sur un sujet encore très peu porté en France17. Ce programme a permis : - de faire une étude de vulnérabilité quant aux impacts potentiels du changement climatique, - d'évaluer la politique climatique en cours - d'identifier des mesures existantes en matière d'adaptation. Ce fut aussi l'occasion pour le Grand Lyon d'échanger avec les partenaires européens sur l'élaboration d'une politique intégrée d'atténuation et d'adaptation dans un objectif de diffusion de « bonnes pratiques ». b) Étude de vulnérabilité et "compilation" de mesures existantes sous la bannière de l'adaptationL'étude de vulnérabilité du Grand Lyon a porté sur trois risques : la ressource en eau, les pics de chaleur et les inondations. Elle a mis en lumière la vulnérabilité particulière de l'agglomération à l'égard des pics de chaleur. Trois aléas sont ainsi désignés : les épisodes de canicule, de sécheresse et d'orages violents (Rocher, 2012). Par la suite, des mesures participant à l'objectif d'adaptation sont mises en cohérence, en particulier les travaux du Service arbre et paysage du Grand Lyon. Ce service mène une réflexion en lien avec le changement climatique sur deux axes : quel est l'impact du changement climatique sur les végétaux ? L'enjeu étant d'adapter les essences au climat afin que les plantations soient durables. A l'inverse, quel est l'impact de la végétation sur le climat local ? (Ségur, 2012)18. La Charte de l'Arbre, créée en 2000 dans l'optique de mettre l'arbre au coeur de la ville, a été révisée en 2011 pour intégrer ces préoccupations relatives au changement climatique. Le programme AMICA a donc été l'occasion de faire émerger la thématique adaptation dans le Grand Lyon, de mettre en cohérence des mesures déjà existantes 17 « Le programme AMICA est l'occasion [...] de faire entrer, pour la première fois en France dans un plan climat territorial, la prise en compte de la nécessaire adaptation au réchauffement climatique », HESPUL, Présentation du programme européen INTERREG AMICA, 4 p. 18 Voir annexe 2 sur le rôle de la végétation en matière d'adaptation climatique. Page 44 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes et de mobiliser un noyau d'acteurs sur ce sujet. Parallèlement à ce programme le Grand Lyon élabore un Plan climat à partir de 2005. Les réflexions issues du programme AMICA contribuent à alimenter le volet « adaptation » du Plan Climat. Le Diagnostic du Plan climat du Grand Lyon en reprend les principaux éléments dans son chapitre 9 consacré à l'adaptation au changement climatique19. Les enjeux propres à l'agglomération sont alors désignés dans la gestion des pics de chaleur et de la ressource en eau. 2) La focalisation sur l'îlot de chaleur urbaina) Les travaux de caractérisationUn travail de connaissance est mis en oeuvre pour caractériser la vulnérabilité de l'agglomération, centré sur un travail de caractérisation de l'îlot de chaleur urbain (ICU). L'îlot de chaleur urbain se caractérise par une température plus élevée dans le centre des agglomérations que dans les espaces périphériques et ruraux, l'écart étant maximal la nuit. Ce dôme de chaleur qui peut atteindre plusieurs centaines de mètres de hauteur est décroissant du centre vers la périphérie comme l'illustre la représentation de l'îlot de chaleur ci-dessous. Plusieurs caractéristiques du milieu urbain expliquent ce phénomène : l'albédo, la rugosité de la surface bâtie qui diminue la vitesse du vent, l'imperméabilisation du sol qui freine les phénomènes d'évaporation, les surfaces urbaines qui emmagasinent la chaleur la journée et la restituent progressivement la nuit, ou encore les émissions de chaleur dégagées par les activités humaines (Escourrou, 1991). 19 Grand Lyon, 2009, Diagnostic climat de l'agglomération lyonnaise : première étape vers une agglomération sobre en carbone. 54 p. Chapitre9. Page 45 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes
les îlots de chaleur urbains » du Grand Lyon, 2010 Dès 2008 la DDASS du Rhône et le Grand Lyon lancent une étude pour caractériser le phénomène d'ICU sur l'agglomération lyonnaise, qui aboutit à la proposition d'une méthodologie d'identification des ICU (Champiat, 2008). Ce travail identifie les différents facteurs influençant le phénomène d'îlot de chaleur et propose une cartographie de ce phénomène sur quatre secteurs tests (Les Grattes-Ciel à Villeurbanne, Meyzieu sud-ouest, Le Vieux Lyon et les Minguettes à Vénissieux). Cette méthodologie est reprise par la suite dans un travail de plus grande ampleur visant à réaliser une cartographie de probabilité de l'îlot de chaleur urbain sur l'ensemble du Grand Lyon (Vallet, 2012). Cette cartographie de risque est
technique, avec validation de la hiérarchie et des élus. Ce travail a pour point de départ les divergences observées entre la cartographie réalisée par Clément Champiat et les relevés de températures satellitaires sur l'agglomération. L'objectif est d'améliorer ce travail et de parfaire la cartographie de l'ICU. A la méthodologie de Clément Champiat qui intégrait essentiellement des facteurs de composition urbaine, sont ajoutés des facteurs portant sur la thermodynamique du quartier comme l'exposition au soleil ou les apports énergétiques extérieurs. L'objectif de ce travail est de l'ordre de l'aménagement mais aussi de l'ordre
Page 46 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes quels aménagements favorisent ou atténuent la probabilité d'îlot de chaleur urbain ? D'autre part il s'agit de faire ressortir une répartition géographique des îlots de chaleur et de regarder combien de personnes sont concernées. L'objectif est d'avoir une action prioritaire sur ces secteurs afin d'être en cohérence avec la « demande sociale » d'îlots de fraîcheur. En somme il s'agit de vérifier l'existence d'un « équilibre îlots de chaleur/îlots de fraîcheur » et de le réguler selon la chargée de mission du Grand Lyon responsable de cette cartographie. Cette cartographie en est à ses prémices actuellement. Elle est prévue pour 2012-2013 dans l'idée de pouvoir être intégrée à la révision du PLU. Une thèse est également en cours sur l'îlot de chaleur urbain dans les trois agglomérations de Lyon, Saint Etienne et Grenoble (Dudek, 2012). Ces travaux de connaissance sur l'îlot de chaleur urbain ont pour objectifs d'identifier les secteurs les plus concernés et de proposer des pistes d'actions sur ces secteurs prioritaires. Ces divers travaux nourrissant les réflexions sur l'adaptation dans le Grand Lyon sont le signe d'une focalisation sur la thématique de la chaleur, et plus particulièrement sur le phénomène d'îlot de chaleur urbain. Les autres enjeux en lien à la gestion de l'eau notamment sont mis de côté au profit d'une attention croissante portée à l'aspect thermique. A ce problème a d'emblée été associée une solution : la végétalisation. b) La cristallisation du couple chaleur-végétalisation : l'approche « problem-solving »Au problème de la chaleur retenu dans l'agglomération lyonnaise a rapidement été associée une solution dans la végétalisation. De nombreux travaux scientifiques ont montré les effets bénéfiques du végétal en termes de modération climatique (Gill et al., 2007 ; Colombert et Boudes, 2012 ; Bertrand et Simonet, 2012 ; Rankovic et al., 2012). Les principaux effets du végétal sur le microclimat sont les suivants : - l'effet d'ombrage et la réduction du rayonnement absorbé par les surfaces urbaines - l'évapotranspiration Page 47 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes - la modification de l'écoulement de l'air Une étude sur la ville de Manchester a ainsi montré que l'augmentation des températures est moins marquée dans les zones boisées que dans les centres urbains, et que 10 % d'espaces verts supplémentaires pouvaient réduire l'îlot de chaleur jusqu'à 4°C (Gill et al., 2007). La focalisation sur cette solution dans le Grand Lyon s'explique en partie par un jeu d'acteurs : le Service arbre et paysage s'est d'emblée intéressé à la thématique adaptation comme une occasion de redonner une importance à la végétation en ville. Une citation d'un chargé de mission au Grand Lyon résume bien la formation du couple chaleur-végétalisation, entre jeu d'acteurs et effet d'opportunité : « Les mesures qui ont été privilégiées, c'est les mesures de plantation d'arbres. Et ça, pourquoi ? C'est toujours l'histoire du marteau et du clou. C'est qu'on a un Service arbre qui est hyper intéressant. Avec quelqu'un qui est curieux, qui est dynamique, qui a une cellule hyper opérationnelle qui peut agir rapidement, avec des temps de mise en opération assez courts. La question de l'îlot de chaleur urbain, il l'a tout de suite trouvé hyper intéressante parce que ça redonnait un rôle à l'arbre. [...] Et tout de suite, l'été où on lui en a parlé dans le cadre du projet AMICA, il a trouvé ça vachement bien. Il a commencé à aller bosser là-dessus, à faire des présentations autour de l'arbre, ce régulateur du climat urbain. Et il a calculé les indices de canopées urbaines, il a réfléchit à des quantités d'ombre, etc. » Chargé de mission Grand Lyon, 2012 L'inscription de l'adaptation dans un cadre réglementaire est révélatrice de cette approche problem-solving. L'adaptation est inscrite comme objectif du SCOT. Elle fait l'objet d'un paragraphe dans le Document d'orientations général qui affirme l'objectif « [d'] adaptation au réchauffement et la limitation de ce réchauffement ». Ainsi seul l'aléa chaleur est évoqué. Une carte présente les axes d'intervention pour l'adaptation au changement climatique. Neuf axes sont développés dont cinq concernent les « espaces verts » au sens large (arbres d'alignement et espaces verts urbains, espaces naturels et agricoles périurbains) : la place du végétal ressort donc comme le principal élément d'adaptation au réchauffement climatique. Page 48 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes
Figure 7 : Carte sur l'adaptation au changement climatique dans le SCOT. Source : Agence d'urbanisme de Lyon, SCOT de l'agglomération lyonnaise, 2011
est d'autant plus prégnante que, si le phénomène d'îlot de chaleur urbain est pertinent pour les espaces centraux de l'agglomération, elle l'est moins pour des espaces périphériques et a fortiori pour les espaces plus lointains. Dès lors il semble que cette focalisation sur l'ICU se concentre sur les espaces centraux denses et ne tienne pas compte des autres territoires de l'agglomération lyonnaise et de leurs enjeux propres. Dans ces conditions, comment se décline l'objectif d'adaptation au changement climatique au niveau local ? Page 49 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes II- La mise à l'agenda locale de l'adaptation : une prise en compte différenciée des communes selon leur vulnérabilité ressentieCette partie s'intéresse à la mise à l'agenda de l'adaptation dans quatre communes aux formes urbaines distinctes et aux vulnérabilités diverses face au changement climatique. L'objectif est de voir en quoi les particularités propres à chaque commune, en termes morphologique et en termes d'enjeux notamment, influencent la prise en compte de l'objectif d'adaptation. Deux groupes de communes se distinguent : les communes qui affichent un objectif d'adaptation au changement climatique (1), et les communes qui n'affirment pas prendre en compte cet objectif (2). 1) L'adaptation comme opportunité de traiter des problèmes existants : le cas de Villeurbanne et de VénissieuxL'adaptation au changement climatique est un objectif affiché par les communes de Villeurbanne et de Vénissieux. Ces communes sont obligées par la loi Grenelle 2 à réaliser un PCET et à traiter les deux volets de l'atténuation et de l'adaptation. Si l'entrée de l'adaptation s'est faite par le biais d'un cadre réglementaire, elle est appréhendée de manière très différente à Villeurbanne et Vénissieux. Chacune de ces communes interprète l'adaptation en fonction de ses caractéristiques propres. a) « Penser la ville de demain » à VilleurbanneLa ville de Villeurbanne a amorcé une démarche volontaire de développement durable depuis plusieurs années. En 2009, elle signe la Convention des maires pour une énergie locale durable qui l'engage à réaliser un plan d'action dans un délai d'un an et à réduire de 20% ses émissions de CO2 d'ici 2020. La ville s'est donc engagée dans une démarche de Plan climat dès 2009, soit avant que l'obligation de réaliser un Plan Climat Énergie Territorial (PCET) pour les communes de plus de 50 000 habitants soit affirmée par la loi Grenelle 2. Le plan d'action a été élaboré au cours de l'année 2010. C'est la définition que donne la loi Grenelle 2 d'un PCET, avec les deux volets atténuation et adaptation, qui a amené à traiter naturellement ce dernier. Page 50 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes Le Plan climat de Villeurbanne affirme l'objectif d'adaptation comme l'un des deux volets d'une politique de lutte contre le changement climatique. Le choix a été fait par la chargée de mission développement durable de traiter les deux volets séparément, même si elle reconnaît que ces deux volets sont parfois difficilement dissociables, l'un répondant aux enjeux de l'autre. C'est l'axe 2 du Plan climat de Villeurbanne qui incarne le volet adaptation : « Réduire la vulnérabilité du territoire et des habitants pour les adapter à l'évolution du climat pour aller vers une ville à haute qualité de vie »20. Cet intitulé est significatif de la manière dont Villeurbanne aborde la thématique adaptation. Il s'agit d'avoir une vision prospective de la ville, en se demandant comment assurer une qualité de vie pour tous dans la ville de demain. « Politiquement, et j'ai été suivie par les élus, on a souhaité porter ça. Parce que ça voulait dire aussi réfléchir dès aujourd'hui sur la ville de demain et les services rendus aux usagers par rapport à la ville de demain liée au changement climatique ». La chargée de mission développement durable déclare que ce qui l'intéresse ce n'est pas tant l'adaptation au changement climatique, mais plutôt l'idée d'avoir une vision prospective sur la ville de demain. « Moi c'est pas l'entrée adaptation qui m'intéresse à la limite. Moi ce qui m'intéresse c'est, c'est quoi la ville de demain, qu'est ce qu'on veut pour la ville de demain ». En somme, l'adaptation est vue comme une possibilité de prolonger la réflexion sur le développement durable menée à Villeurbanne depuis quelques années en y intégrant une vision prospective. La saisie de la question adaptation à Villeurbanne s'explique ainsi selon la chargée de mission développement durable par le fait que la ville était déjà engagée dans une démarche de développement durable. Le Plan climat a été vu comme un nouvel outil qui a permis de structurer un certain nombre d'actions qui étaient déjà menées par les services. A titre d'exemple, des actions de végétalisation étaient déjà en oeuvre à Villeurbanne, notamment depuis le programme « A nous la belle ville » lancé en 2002 dont l'enjeu est d'embellir la ville malgré la densité urbaine. Le changement climatique n'est pas envisagé d'un point de vue seulement environnemental à Villeurbanne. Pour la chargée de mission développement durable, le thème de l'adaptation soulève un enjeu social très fort. En effet, derrière l'adaptation au changement climatique se pose la question de la qualité de vie des 20 Le contenu de ce volet du Plan climat de Villeurbanne est disponible en annexe 4. Page 51 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes habitants en ville. Pour la chargée de mission ce sont ces entrées sociales et de qualité de vie qui sont importantes dans le changement climatique, et pas tant l'entrée uniquement environnementale qui consisterait à placer la sauvegarde de la planète au coeur des politiques. L'entrée sanitaire est également très forte derrière le thème de l'adaptation. Les épisodes de chaleur sont souvent associés à des pics de pollution qu'un réchauffement climatique ne pourrait qu'aggraver. Ainsi, il est intéressant de noter que l'élu délégué au Plan climat à Villeurbanne est aussi l'élu en charge de la santé. « Donc c'est forcément une thématique qui lui parle ». Est mis en avant, dans le discours de la chargée de mission, le caractère indissociable entre objectifs d'atténuation, d'adaptation et de développement durable. La chargée de mission affirme se positionner par rapport au cadre de référence du développement durable donné par le Ministère dans la loi Grenelle. Celui-ci distingue cinq finalités majeures : la lutte contre le changement climatique, la préservation de la biodiversité, l'épanouissement de tous les êtres humains, la cohésion sociale, les modes de production et de consommation responsables21. Le rôle de la chargée de mission développement durable est de coordonner les diverses actions et de faire le lien entre ces objectifs. Elle affirme l'importance de mener les projets en transversalité et de lier tous les enjeux. Pour elle, tous ces objectifs ne doivent pas être pris séparément. « Nous, on ne travaille plus en dissociant mais on travaille à mettre en cohérence afin que toutes les politiques qui sont mises en oeuvre soient dans une cohérence par le prisme du développement durable ». L'adaptation est donc clairement vue comme une opportunité de penser la ville de demain, autrement dit de consolider un projet de développement durable déjà enclenché. Une citation de Jean-Claude Ray illustre bien cette position : « L'enjeu fondamental, c'est l'adaptation de nos sociétés. Nous devons aborder ce plan climat, non pas comme une contrainte, mais comme une chance de vivre mieux I »22 21 MEDD, 2006, Projets territoriaux de développement durable et Agendas 21 locaux : cadre de référence, Paris. 36p. Disponible sur http://www.legrenelle-environnement.fr/IMG/CDSNDD/X-Cadredereference/1Cadredereferenceagendas21.pdf (consulté le 16/07/12) 22 Citation de Jean-Paul Ray, adjoint chargé de la Santé et élu référent pour le plan climat jusqu'en 2010, issue du magazine de la ville de Villeurbanne. Viva n°3, Villeurbanne Ville Durable, mai 2010, p 5. Page 52 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes b) Agir sur les difficultés sociales à VénissieuxA Vénissieux la réflexion sur l'adaptation est arrivée avec l'obligation de réaliser un PCET et s'est construite autour d'une caractéristique majeure de la commune que sont les difficultés sociales. Vénissieux fait partie des villes obligées par la loi Grenelle 2 à réaliser un Plan climat. La ville a donc dû aborder les deux volets atténuation et adaptation. Si l'atténuation est clairement identifiée et relativement simple à mettre en oeuvre, ce n'est pas le cas de l'adaptation. La chargée de mission développement durable de la ville affirme ainsi « On saute sur la sobriété parce que c'est ce qui nous paraît accessible, le plus pratique ». Le Plan climat de Vénissieux a été élaboré à l'aide de la Mallette Plan climat, un outil proposé par l'Agence locale de l'énergie (ALE) lyonnaise pour aider les communes à mettre en place leur plan climat. Il se présente sous la forme d'un tableau qui fait ressortir les différentes actions du ressort des communes en matière d'atténuation et d'adaptation. Pour chaque action, il est précisé si elle relève de l'un ou l'autre de ces volets, ou des deux. La commune de Vénissieux a utilisé cette grille pour faire un diagnostic des actions réalisées. « On a fait l'exercice de répondre à cette Mallette [...] et effectivement il y a plein d'actions qui font apparaître l'aspect adaptation ». La mise en place d'une stratégie d'adaptation passe donc d'abord par la compilation d'actions existantes, comme pour le Grand Lyon. Les risques liés au changement climatique sont de deux ordres pour la chargée de mission développement durable. D'abord, il s'agit d'anticiper un changement climatique : c'est avant tout le réchauffement qui est mis en avant, avec une augmentation prévue du nombre de jours de canicule par an. Les incidences éventuelles sur le régime des précipitations sont évoquées, même si les enjeux en la matière sont limités pour la commune qui n'est pas concernée par un risque d'inondation. Ensuite, il s'agit d'anticiper la hausse du coût de l'énergie, qui réaffirme l'enjeu du droit à l'énergie et de la précarité énergétique. Ce deuxième point est identifié comme étant de l'ordre de l'adaptation. « Le changement climatique et son évolution c'est deux choses. C'est 1, réchauffement, effectivement. Et puis 2, c'est une énergie trop chère donc il faut travailler sur le droit à l'énergie, sur la précarité énergétique. Tout ça c'est un volet pour nous, c'est du volet de l'adaptation ». Page 53 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes L'adaptation est ainsi associée d'emblée aux difficultés sociales à Vénissieux, un enjeu déjà fort pour la commune qui pourrait être exacerbé avec le changement climatique. La chargée de mission développement durable de la ville affirme « On a une population particulièrement sensible sur Vénissieux avec de grosses difficultés de faire de la rénovation, de la réhabilitation sur un patrimoine qui est mal adapté ». Cette entrée sociale s'explique par le positionnement politique des élus. Selon la chargée de mission, le maire, ainsi que l'élu au développement durable et à l'énergie référent au Plan climat, sont communistes et donc très sensibles aux questions sociales. « Le maire est communiste, donc très très humaniste. C'est l'homme avant tout, donc l'idée c'est de protéger ces populations et de les soutenir ». Cette entrée sociale de l'adaptation est revendiquée par les élus : l'adjoint au développement durable affirme ainsi « Déjà aujourd'hui, pour être franc, la préoccupation des élus de Vénissieux c'est s'adapter à la violente crise sociale dont l'impact est dominant dans la société, dans la vie quotidienne ». L'adaptation est donc vue comme l'occasion d'agir sur les difficultés sociales par le biais du droit à l'énergie, d'autant que c'est une préoccupation ancienne de la ville. Vénissieux a en effet voulu participer à une Opération programmée d'amélioration thermique des bâtiments (OPATB) et a déposé un dossier de candidature en 200223. Or cette candidature a échoué pour des raisons financières et juridiques. La part importante de logement social à Vénissieux a posé problème en termes de financement car le logement social est une compétence de l'État, or l'OPATB était financée majoritairement par le Grand Lyon. L'opération n'a donc pas vu le jour, malgré la réalisation d'un certain nombre d'études en 2008. Deux plans de sauvegarde ont été lancés en 2006, mais ces opérations sont très ponctuelles et ne sont pas généralisables en raison de leur coût très élevé pour la collectivité. Deux copropriétés ont été concernées : Montelier 2 et Grandes terres des Vignes. Elles se caractérisent par de grandes difficultés, à la fois sociales (habitants au niveau de vie très modeste) et en termes de qualité du bâti (isolation très mauvaise). L'objectif principal des plans de sauvegarde est la réduction des consommations énergétiques dans un enjeu social et environnemental. Ces opérations de rénovation ont été financées par des fonds publics à hauteur de 80 %. Dans le cas de Grandes Terres des Vignes, une copropriété de 300 logements située sur le plateau des Minguettes, le 23 Des informations relatives à l'OPATB de Vénissieux sont disponibles en annexe 7. Page 54 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes coût total des travaux s'élève à 7,5 millions d'euros dont 5,7 millions ont été financés par des subventions publiques24. « Les plans de sauvegarde c'est une démonstration. Ils vont être une réussite, mais ce n'est pas généralisable ». Le Plan climat du Grand Lyon a permis de remettre sur la table l'objectif d'efficacité énergétique du logement privé modeste. L'un des objectifs affichés dans le plan d'actions partenarial du Plan climat consiste en effet à « Assurer la réhabilitation thermique du parc social de logements ». Le Grand Lyon a ainsi lancé un Programme d'intérêt général (PIG) énergie sur le périmètre du Grand Projet de Ville de Vénissieux. « Le PIG énergie est apparu comme une réponse à l'impossibilité d'engager l'OPATB [...] Ce qui a été refusé il y a trois-quatre ans pour l'OPATB, finalement est revenu à travers le Plan climat ». Le volet obligatoire de l'adaptation est donc vu comme une opportunité d'agir sur les difficultés sociales à Vénissieux, par le biais d'une opération de réhabilitation thermique de l'habitat, le PIG énergie. 2) L'adaptation comme contrainte : un risque supplémentaire qui n'est pas pris en compte à Saint-Didier et SimandresSaint-Didier-au-Mont-d'Or et Simandres sont des communes de petite taille concernées par un risque naturel susceptible d'être amplifié par le changement climatique (ONERC, 2010). Pourtant, cet objectif n'est pas affiché par ces communes. a) Saint-Didier-au-Mont-d'Or et le risque de mouvement de terrain dû au phénomène de retrait-gonflement des argilesLa commune de Saint-Didier-au-Mont-d'Or, située dans l'ouest lyonnais, est concernée par le phénomène de retrait-gonflement des argiles25. Bien que la commune ne fasse pas partie d'un Plan de prévention des risques naturels (PPRN), environ un tiers de sa surface figure en aléa moyen sur la cartographie de l'aléa 24 PROCIVIS, 2010, « Plan de sauvegarde Vénissieux : copropriété dégradée Grandes Terres des Vignes, quartier des Minguettes » [En ligne]. 4 p. Disponible sur : < http://www.procivis.fr/c/documentlibrary/getfile?uuid=97b93d38-1e26-476e-a5ab-65e184e78bd1&groupId=10164> (consulté le 20/07/12) 25 Voir annexe 9 sur le phénomène de retrait-gonflement des argiles à Saint-Didier-au-Mont-d'Or. Page 55 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes réalisée par le BRGM26. La commune compte deux arrêtés de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sécheresse, et 25 sinistres recensés. Selon une étude du BRGM réalisée en 2009, la commune compte parmi les plus vulnérables du département quant au phénomène de retrait-gonflement des argiles.
Figure 8 : cartographie de l'aléa retrait-gonflement des argiles à Saint-Didier-au-Mont-d'Or Source : BRGM. Réalisation C. Drouin, 2012 Le risque de mouvement de terrain est pris en compte à Saint-Didier. Le Code de l'urbanisme impose aux documents d'urbanisme de prendre en charge les risques et précise que le Plan local d'urbanisme (PLU) permet de refuser ou d'accepter sous certaines conditions un permis de construire dans des zones soumises au risque de mouvement de terrain. La prise en compte de ce risque figure parmi les objectifs généraux du PADD de la commune et le Plan local d'urbanisme comprend des périmètres à risque, dans lequel on trouve des « zones de prévention » et des « zones de vigilance » quant au phénomène de mouvement de terrain. Depuis le Plan d'occupation des sols de 1993, pour toute nouvelle construction dans ces zones une étude géotechnique est demandée au dépositaire du permis de construire afin de 26 Cartographie disponible sur http://www.argiles.fr/ Page 56 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes contrôler la stabilité du sol. Le Grand Lyon a missionné un bureau d'étude géotechnique, Confluences, qui réalise l'étude. Le Grand Lyon examine ensuite cette étude et émet en avis. Des solutions techniques peuvent être préconisées, comme le renforcement des fondations. Le risque de retrait gonflement des argiles ne semble pas être réaffirmé avec la thématique du changement climatique, et ce à aucun niveau (État, intercommunalité, commune). Au niveau de la commune la responsable de l'urbanisme se réfère au PLU et n'inclut pas de considérations relatives au changement climatique. Dans le cadre de la révision du PLU aucun lien n'est fait entre le retrait-gonflement des argiles et le changement climatique. Selon une chargée de mission de l'Agence d'urbanisme de l'agglomération lyonnaise travaillant sur le secteur ouest du PLU, cette question n'est pas identifiée à part entière dans la révision du PLU. Le chargé de mission risque du Grand Lyon n'a pas connaissance de travaux allant dans ce sens. Au niveau de l'État non plus ce risque n'est pas réaffirmé au vu du changement climatique (Comte, 2012). Deux éléments d'explication peuvent être avancés pour expliquer l'absence de prise en compte de ce risque : le manque de connaissances et la vulnérabilité « perçue ». Dans son rapport de 2010, l'ONERC estime probable une augmentation du phénomène de retrait-gonflement des argiles avec le changement climatique dans la mesure où les épisodes de sécheresse sont susceptibles de devenir plus fréquents. Pour autant, il n'existe pas de lien scientifique établi entre risques naturels et changement climatique (Renault, 2012 ; AFPCN, 2008). Le risque de mouvement de terrain dépend de la nature des sols, qui peut varier d'un terrain à un autre : ce risque serait donc à évaluer au cas par cas et relèverait plutôt des constructeurs (BRGM, 2009 ; Sbrava, 2012). Ces éléments peuvent expliquer que la prise en compte de ce risque ne soit pas réévaluée dans l'optique du changement climatique. Par ailleurs la commune, n'étant pas concernée par un PPRN, ne se considère pas comme particulièrement vulnérable vis-à-vis du phénomène de retrait-gonflement des argiles. « Il faut savoir qu'on n'est pas spécialement en risque naturel. On n'a pas de PPR, par contre on a dans le PLU des zones de prévention. Ce n'est pas le même degré qu'un PPR. » De plus, ce risque est déjà pris en compte dans le zonage du PLU : la commune se considère donc comme prémunie face à ce risque. Page 57 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes b) Simandres et le risque d'inondationA Simandres la thématique du changement climatique n'est pas prise en compte de manière explicite. Le maire affirme ainsi « On ne parle pas de changement climatique ». Si l'objectif d'adaptation affirmé dans le SCOT est connu des élus de la commune, le maire étant vice-président du SEPAL, il semble peu pertinent aux élus sur le territoire de la commune et aucune action n'est envisagée spécifiquement dans cette optique. Deux raisons ressortent des discours des élus de Simandres pour expliquer l'absence de prise en compte de l'adaptation climatique dans la commune. D'abord, l'incertitude quant aux impacts d'un changement climatique : « On ne peut pas prévoir les impacts du changement climatique. Je ne vois pas comment un élu peut travailler là-dessus ». Outre ces incertitudes quant au climat futur, la commune semble peu concernée par un éventuel changement climatique et aucune vulnérabilité particulière n'est mise en avant par les élus, qui affirment ne pas savoir quoi faire de plus pour anticiper ces changements. Sur le réchauffement et le risque de sécheresse, la commune est déjà « adaptée » : très peu de fleurs sont plantées et l'arrosage est donc très limité ; la végétation est constituée d'essences locales qui sont bien adaptées au climat actuel et ne nécessitent pas d'intervention humaine. « La nature se débrouille toute seule ». De plus la commune est peu sensible aux épisodes de canicule, le noyau urbain étant de petite taille et entouré d'espaces naturels qui constituent autant « d'îlots de fraîcheur » accessibles à la population. Concernant le risque d'inondation, les élus considèrent qu'il n'y a « rien à faire d'autre » et « qu'on ne peut pas faire mieux ». En effet la commune est concernée par le Plan de prévention du risque inondation (PPRi) du Pays de l'Ozon, réactualisé en 2008. La commune se considère donc prémunie face au risque d'inondation. Page 58 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes
Figure 9 : Extrait du PPRi de la Vallée de l'Ozon, 2008 Le PPRi n'intègre pas de considérations liées au changement climatique. Pour l'instant le ministère n'a pas donné de directive dans ce sens et il n'est pas demandé aux services déconcentrés de l'État d'intégrer les éventuels impacts du changement climatique dans les PPRN (Comte, 2012). Ensuite, selon le responsable de l'Unité risque de la DDT du Rhône, le pas de temps des PPRN n'est pas adapté pour anticiper les futurs impacts du changement climatique : la durée de vie moyenne d'un PPRN est de dix ans, alors que les changements climatiques sont sur une durée plus longue. Enfin les incertitudes scientifiques quant aux effets du changement climatiques sont encore trop importantes pour que ceux-ci soient intégrés dans les plans. En effet les PPRi reposent sur des cotes précises ; or les impacts du changement climatique sur le niveau des eaux ne font pas l'objet d'estimations fiables aujourd'hui (Sbrava, 2012). Le responsable de l'Unité risque de la DDT explique que l'hydrologie se base sur les statistiques des niveaux des eaux des années précédentes et que le niveau de référence est la plus haute crue connue. Les données de référence sont définies par rapport aux événements passés, et il n'y a pas d'anticipation des niveaux moyens des eaux ou des événements futurs. Les niveaux des crues ne sont pas surévalués dans l'optique d'un changement climatique. Surélever les seuils pose des difficultés majeures : d'abord, le choix du seuil pose question : prend-t-on une marge d'erreur Page 59 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes de 10 %, 20 % ou davantage ? Et comment justifie-t-on ce choix ? (Conte, 2012). En outre le choix de relever ces seuils aurait des conséquences importantes : les enjeux en termes de droit à construire seraient majeurs, d'autant plus en tenant compte de la pression foncière à laquelle est soumise l'agglomération lyonnaise. Ce choix est par ailleurs difficile à justifier, car il reposerait sur des estimations du changement climatique peu fiables au niveau local. « On ne pourrait pas se permettre de dire on va relever le niveau des eaux de tant, et on fait par principe de précaution un PPR qui élève de 15 cm son niveau de crue sur l'ensemble du périmètre. D'abord parce qu'en termes d'enjeux ce serait énorme, sur un secteur aussi urbanisé que l'agglomération lyonnaise [...] Ce serait difficile aujourd'hui de faire accepter aux collectivités un principe de précaution comme ça qui figerait l'urbanisation de certains secteurs et qui remettrait en cause l'urbanisation existante, ce qui est encore plus délicat, sur la base d'une hypothèse invérifiable et même infondée aujourd'hui malheureusement. » Responsable à la DDT Rhône, 2012 La gestion des risques naturels n'est donc pas renforcée avec la perspective du changement climatique. Au niveau central c'est l'incertitude quant aux effets du changement climatique qui est avancée. Au niveau de l'agglomération il semble que la question ne soit pas posée en tant que telle. Au niveau communal l'idée d'être peu vulnérable à ces effets prédomine. Par ailleurs, la gestion des risques n'est pas une compétence communale ni intercommunale mais une prérogative régalienne. Cela explique peut-être que les acteurs locaux ne s'en saisissent pas. « Nous on n'est pas compétent en matière de risques » (Chargée de mission Grand Lyon, 2012). Conclusion sur l'hypothèse 1 portant sur la mise à l'agenda :Parmi les quatre communes étudiées, deux groupes se distinguent. Les deux communes centrales de Villeurbanne et Vénissieux prennent en compte l'adaptation chacune selon un angle spécifique. Alors qu'à Villeurbanne c'est la question de la qualité de vie en ville alliée à une prospective territoriale qui est motrice, à Vénissieux c'est l'entrée sociale qui prime. Ces entrées privilégiées sont Page 60 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes liées aux caractéristiques de chaque commune : Villeurbanne, ville très dense, met l'accent sur la qualité de vie ; alors que Vénissieux, commune à la population très modeste, insiste sur la précarité énergétique. Chaque commune interprète donc le volet adaptation selon ses besoins propres, voire l'utilise pour traiter des enjeux spécifiques : ainsi la réhabilitation thermique de l'habitat a connu un renouveau dans le cadre du Plan climat du Grand Lyon. De même, la thématique de l'îlot de chaleur urbain a redonné de l'importance aux politiques de végétalisation. A Villeurbanne, elle a permis d'introduire un élément nouveau : la prospective territoriale. Les communes de Simandres et Saint-Didier en revanche ne prennent pas en compte la thématique de l'adaptation. D'un point de vue méthodologique, la distinction entre communes centrales de grande taille et communes périurbaines de petite taille pourrait s'expliquer par des différences de moyens humains - les communes de Simandres et Saint-Didier n'ayant pas de personnels techniques. Néanmoins d'autres acteurs interviennent dans ces communes : le Grand Lyon dans le cas de Saint-Didier et l'État à travers ses services déconcentrés comme la DDT. Néanmoins, il s'avère qu'aucun de ces acteurs ne se positionne sur la thématique de l'adaptation climatique sur ces territoires. Ainsi il peut paraître surprenant que le Grand Lyon, qui mène beaucoup de réflexions sur l'adaptation dans les espaces centraux à travers l'îlot de chaleur urbain, n'envisage pas la question de l'adaptation sur les espaces périurbains. On peut supposer que les risques naturels ne sont pas réévalués en fonction du changement climatique car cela représente une contrainte plus qu'une opportunité. Alors que l'îlot de chaleur permet de traiter d'autres enjeux, la gestion des risques n'apporte pas de bénéfices particuliers et pèse au contraire sur le développement des territoires concernés. Ce serait donc la perception des effets du changement climatiques qui influerait sur leur prise en compte, selon qu'ils sont considérés comme une opportunité de traiter d'autres enjeux (Villeurbanne, Vénissieux) ou selon qu'ils sont vus comme des contraintes supplémentaires pour les communes qui sont par ailleurs déjà prémunies face à ces risques (PLU à Saint-Didier et PPRi à Simandres). Page 61 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes CHAPITRE II : LA MISE EN OEUVRE DE L'ADAPTATION : ANTICIPER LE CHANGEMENT CLIMATIQUE PAR DES MESURES SANS REGRETLe terme de mesure «sans regret» désigne une mesure qui est utile en soi et ne sera pas regrettée même s'il n'y avait pas de changement climatique. Une telle mesure répond donc à d'autres enjeux que l'adaptation. Dans cette partie nous montrerons qu'autant au niveau de la planification urbaine de l'agglomération qu'au niveau des pratiques d'urbanisme et d'aménagement locales, les stratégies d'adaptation sont constituées de mesures sans regret qui présentent des avantages non seulement en termes d'adaptation mais aussi d'autres enjeux. I- Une forme urbaine lyonnaise contribuant à la modération climatique : le rôle de la trame verte entre explicite et impliciteLa trame verte de l'agglomération lyonnaise est présentée dans le SCOT comme une opportunité de modération climatique. Pourtant, les différents outils de préservation et de gestion de cette trame verte ne sont pas rattachés à l'objectif d'adaptation climatique. Explicite dans la mise à l'agenda, l'adaptation devient ainsi implicite dans sa mise en oeuvre. 1) La préservation des espaces naturels et agricoles périurbainsLes différents outils de gestion des espaces naturels et agricoles périurbains sont autant d'éléments assurant le maintien de la trame verte de l'agglomération. a) Le PSADER-PENAP, outil de protection de la trame verte d'agglomérationLa lutte contre l'étalement urbain et la préservation des espaces naturels et agricoles périurbains est un enjeu majeur depuis le début des années 2000 : la loi Page 62 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes SRU de 2000 et la loi DTR de 2005 affirment ces objectifs. Cette dernière affirme le rôle des départements et met en place la politique départementale de Protection des espaces naturels et agricoles périurbains (PENAP), qui comprend trois outils : un périmètre de protection, un outil de gestion à travers un plan d'action, et un outil de maîtrise foncière avec des possibilités d'acquisition de terrains (à l'amiable, par le biais de la SAFER, ou par l'exercice de son droit de préemption). Le département du Rhône a effectué un diagnostic en 2005 qui met en avant la consommation croissante d'espaces naturels et agricoles au profit de l'urbanisation : 1000 ha disparaissent ainsi chaque année dans le département du Rhône. Ce constat est le point de départ du lancement d'une démarche de Protection des espaces naturels et agricoles périurbains (PENAP) en 2005. Trois objectifs majeurs sont affirmés : le maintien d'une agriculture périurbaine ; la préservation des espaces naturels et des ressources ; et l'amélioration des liens entre espaces urbain, périurbain et rural. Le PENAP de l'agglomération lyonnaise se fait en collaboration avec le SEPAL. Il couvre le périmètre du SCOT et contient 38 000 ha d'espaces naturels et agricoles. Les trames vertes identifiées dans le SCOT recoupent ainsi les espaces concernés par la politique PENAP. Les programmes d'actions ont été élaborés en 2009, et a lieu actuellement la concertation avec les acteurs du territoire (élus locaux, SCOT, chambre d'agriculture, SAFER, associations environnementales...) pour délimiter les périmètres d'intervention. Ces périmètres ont pour effet de garantir à long terme la vocation agricole ou naturelle de ces espaces. Ils ne peuvent être réduits que par arrêté interministériel. Il s'agit donc d'un outil de protection fort, qui « gèle » ces terrains à l'urbanisation de manière durable. La mise en oeuvre de ce projet se fait avec le Projet stratégique agricole et de développement rural (PSADER) régional, auquel a candidaté l'agglomération lyonnaise en 2009. Le PSADER correspond à la volonté de la région Rhône-Alpes de mener une politique de maintien de l'agriculture. Au vu de la convergence des objectifs entre la politique départementale PENAP et le PSADER régional, il a été décidé de les regrouper en un projet partenarial. Le programme PSADER-PENAP du territoire de l'agglomération lyonnaise est un plan d'action sur six ans (2010 - 2016), cosigné et cofinancé par trois types d'acteurs : la région, le département et les intercommunalités (communauté urbaine Page 63 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communesdu Grand Lyon, communautés de communes du Pays de l'Ozon et de l'Est lyonnais). Le comité de pilotage comprend des membres de chacun. Ce programme est une déclinaison opérationnelle des objectifs du SCOT en termes de protection de son armature verte.
droite) Source : agence d'urbanisme pour le développement de l'agglomération lyonnaise b) Les Projets nature d'agglomérationLes Projets nature sont une politique de préservation des milieux naturels et de maintien de l'activité agricole mise en place par le Grand Lyon. L'origine de cette politique renvoie à l'adoption de la trame verte d'agglomération avec la charte d'écologie urbaine du Grand Lyon de 1992. Cette charte met en place des outils de gestion de ces espaces : les Projets nature. Les Projets nature délimités en Espace naturel sensible, un périmètre établi au niveau national, bénéficient du soutien du département. Celui-ci a en effet une compétence de protectio n de ces espaces, avec la taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS) devenue taxe d'aménagement en 2012 . Le financement se répartit comme suit : 40 % du département, 40 % du Grand Lyon (ou 80 % dans le cas où le périmètre du Projet nature ne recouvre pas d'ENS et où le département n'intervient pas) et 20 % des communes. Les projets sont Page 64 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes coordonnés par ces différents acteurs. Les décisions sont en pratique prises par le territoire concerné : les communes, mais aussi des syndicats mixte ou des syndicats intercommunaux lorsqu'ils existent. La maîtrise d'oeuvre est ainsi le fait des territoires (communes ou syndicats selon les cas). Le Grand Lyon est quant à lui maître d'ouvrage et a essentiellement un rôle de conseil sur la mise en oeuvre d'actions précises. C'est le rôle du technicien espaces naturels et agricoles au Service écologie urbaine du Grand Lyon. Les Projets nature, contrairement au PENAP, n'ont pas de statut juridique. Il s'agit d'un outil politique avant tout. L'intérêt est d'être un mode de financement entre collectivités, qui permet au Grand Lyon de coordonner et de financer ces actions même si elles ne sont pas de sa compétence (Badoil, 2012). Les Projets nature ne sont pas un outil de protection mais un outil de gestion partenarial. Les actions mises en place sont très variées. Aujourd'hui il existe 14 Projets nature dans l'agglomération. Ceux-ci correspondent à des périmètres géographiques, c'est-à-dire des ensembles cohérents du point de vue du paysage ou de l'occupation du sol par exemple. Les Projets nature se font en parallèle avec le programme PSADER-PENAP de l'agglomération lyonnaise. Selon le technicien espaces naturels et agricoles du Grand Lyon, le PENAP est un document juridique (il définit des orientations), le PSADER est un fond de financement et le Projet Nature est un outil de gestion qui propose des actions concrètes. En somme, le PSADER-PENAP est un document qui défini des orientations et amène des financements, alors que le Projet nature est un outil de gestion plus opérationnel (Badoil, 2012). 2) Quand des espaces déjà adaptés maintiennent leur statutL'objectif de maintien des espaces agricoles et naturels, s'il est avant tout animé par des enjeux économiques (maintien de l'activité agricole), environnementaux et paysagers, participe également de l'adaptation au changement climatique. Si ce rôle de la trame verte et bleue est affirmé de manière explicite dans le SCOT, au niveau de la mise en oeuvre l'adaptation n'est pas une finalité en soi. Le technicien espaces naturels et agricoles du Grand Lyon affirme ainsi « Le Projet nature est un outil opérationnel, on est assez peu dans le stratégique comme peuvent l'être les Plans climat Page 65 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes ou les grands projets d'aménagement. [...] Il n'y a pas la réflexion de se demander si on est dans une logique liée au changement climatique. On l'est par ce qu'on fait, mais il n'y a pas la réflexion qui va avec. » De fait, les politiques de protection et de maintien de ces espaces menées à Vénissieux, à Saint-Didier-au-Mont-d'Or et à Simandres participent de l'adaptation : il s'agit pour ces espaces de maintenir une « trame de fraîcheur » autour de l'agglomération. Dans le cas des communes périurbaines, il s'agit aussi de maintenir leur statut d'espaces « adaptés », peu sensibles aux épisodes de canicule. a) Le Projet nature du plateau des Grandes Terres27Lancé en 1998, il recouvre trois communes : Feyzin, Vénissieux et Corbas. La plaine des Grandes Terres est classée en ZNIEFF de type 1 depuis 2007. Cet espace de 550 ha à dominante agricole est géré par le syndicat intercommunal des Grandes Terres. L'action majeure menée sur cet espace est le maintien de l'activité agricole. Les autres objectifs sont la préservation et lé développement de la biodiversité, ainsi que l'ouverture de ces espaces au public. Concernant l'activité agricole, il s'agit de maintenir l'activité et d'entretenir de bonnes relations avec les agriculteurs afin de favoriser une agriculture « intelligente » pour l'élu au développement humain durable de Vénissieux. Les actions en faveur de la biodiversité comprennent la plantation de haies (10 km de haies plantées depuis la création du syndicat intercommunal des Grandes Terres) et des inventaires des espèces présentes. En termes d'accueil du public il s'agit de proposer un espace de découverte de la nature avec l'aménagement de sentiers et de panneaux explicatifs. Ce travail se fait notamment en lien avec les écoles dans l'optique de favoriser l'éducation à l'environnement. Ces actions contribuent implicitement à l'adaptation sous plusieurs aspects : ces espaces sont préservés, ouverts au public et constituent des « îlots de fraîcheur » accessibles à tous. 27 Un extrait de la Charte d'objectifs du Projet nature des Grandes Terres est disponible en annexe 8. Page 66 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes
Figure 11 : Le plateau agricole des Grandes Terres Source : Site internet du Syndicat intercommunal des Grandes Terres b) Le Projet nature des Monts d'orMis en place en 1992, ce projet contribue à maintenir les espaces agricoles et naturels de l'ouest lyonnais. Le Projet nature recouvre 2500 ha du massif des Monts d'Or qui présente une grande diversité et richesse paysagère. L e site est composé de quatre Espaces naturels sensibles et est classé en ZNIEFF par l'Etat (une ZNIEFF de type 2 et deux ZNIEFF de type 1). Le Schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de l'agglomération lyonnaise le classe en espace inaltérable dès 1995. Cet espace est géré par le syndicat mixte des Monts d'Or qui rassemble douze communes, le Grand Lyon et le département. Deux objectifs sont au coeur de ses activités : d'une part le maintien voire la réimplantation de l'activité agricole, et d'autre part la préservation des espaces naturels et leur aménagement (sentiers balisés, etc.) . Le syndicat mène une politique très volontariste en termes de maintien de l'activité agricole et travaille depuis quelques années essentiellement à l'installation d'agriculteurs (Badoil, 2012). Différents outils sont utilisés, dont certains sont assez exceptionnels. Le syndicat a par exemple fait construire un bâtiment agricole sur du domaine public en 2007 - 2008, ce qui a permis l'installation d'un chevrier. Le syndicat a également une politique d'acquisition foncière : une convention avec la SAFER le tient informé des ventes en cours sur le territoire et lui permet d'exercer un droit de préemption. Toutes ces actions nécessitent une très forte volonté politique et un travail de terrain important de négociation avec les propriétaires pour que les terrains soient vendus au prix du terrain agricole et ne soient pas soumis à la pression foncière (Badoil, 2012). Cette Page 67 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes politique permet ainsi de maintenir les espaces « verts » périurbains, et ce malgré la pression foncière très forte dans les Monts d'Or. c) La commune de SimandresLe maire de Simandres affirme qu'aucune action n'est menée en lien avec le changement climatique dans sa commune, sinon des actions « basiques » sur l'environnement. Néanmoins, il reconnaît que « la finalité est la même ». La commune de Simandres n'est pas concernée par un outil de gestion particulier, néanmoins une volonté de maintien des espaces naturels et agricoles forte existe au niveau local. Un comité de territoire regroupant des agriculteurs, des élus locaux et la chambre d'agriculture, constitue un lieu d'échange entre ces acteurs pour soutenir l'agriculture. Les espaces naturels sont également maintenus et gérés. Pour exemple, la commune a engagé en 2009 un projet de réhabilitation de son marais d'une superficie de 25 ha28. Ce projet se réalise avec l'appui de la commission locale de l'eau dans le cadre du SAGE de l'Est lyonnais qui prévoit la restauration des zones humides de l'Ozon ("projet pilote zones humides"). La remise en bon état écologique de ce milieu humide est un outil de gestion de la trame verte d'agglomération, et participe également de la résilience des systèmes écologiques. L'outil réglementaire utilisé pour préserver les espaces naturels et agricoles à Simandres est le Plan d'occupation des sols (POS). Celui-ci comprend des zones naturelles (N) et agricoles (A) qui sont inconstructibles selon le Code de l'urbanisme. Le projet de développement de Simandres présenté dans le nouveau PADD - la commune est en cours de révision complète de son PLU - intègre la protection de ces espaces. Le développement urbain est cantonné dans l'enveloppe urbaine, excepté une zone d'activité intercommunale (zone des Trénassets). Les zones agricoles et naturelles sont maintenues : les zonages du POS actuel restent les mêmes dans le PLU selon le maire. A cette volonté locale s'ajoute d'autres échelons. Les services déconcentrés de l'État regardent de près le développement de la commune : le maire de Simandres explique qu'un objectif de 1 à 2 % de croissance par an est fixé par l'État afin de contrôler l'expansion urbaine. La protection de ces espaces est par ailleurs en phase d'être renforcée avec le programme PSADER-PENAP qui comprend 28 Voir annexe 10 sur la réhabilitation du marais de Simandres. Page 68 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes une bonne partie des terrains agricoles et naturels de Simandres. La trame verte des « Balmes Viennoises » définie dans le SC0T est donc protégée durablement, autant au niveau de la commune qu'aux échelons supérieurs (département, région, État). La préservation de la trame verte urbaine est l'archétype d'une mesure "sans regret" : elle apporte des bénéfices environnementaux (biodiversité), paysagers, de qualité du cadre de vie, sociaux (espaces de détente à proximité pour les citadins), et climatiques (elle contribue à rafraîchir la ville). Les trames vertes offrent ainsi des potentialités d'adaptation des villes intéressantes car elles combinent d'autres bénéfices. "In addition to providing climate adaptation, the green infrastructure offers a range of other benefits in urban areas (e.g. URBED, 2004; Givoni, 1991). The combination of these functions makes the use of green infrastructure an attractive climate adaptation strategy. [...] The creative use of the green infrastructure is one of the most promising opportunities for adaptation" (Gill et al., 2007). II- L'urbanisme et l'aménagement au service de l'adaptation : le choix de mesures à bénéfices multiples dans le Grand LyonDes mesures d'adaptation sont déjà engagées dans le Grand Lyon de manière explicite. Il s'agit des mesures de végétalisation en lien avec les travaux du Service arbre et paysage et des mesures d'aménagement portant sur les espaces bâtis et non bâtis. Ces dernières sont de nature expérimentale pour le moment : elles ne sont pas opposables (Guide ville et quartiers durables) et des prescriptions ne s'appliquent que dans des cas précis (ZAC, cession de terrain communautaire). Ainsi les référentiels Habitat durable et Conception et gestion des espaces publics du Grand Lyon font référence à l'îlot de chaleur urbain. Le premier préconise une attention au confort thermique d'été (logements traversant privilégiés, simulations thermiques encouragées pour évaluer les conditions de confort dans les logements l'été). Le deuxième contient un guide des matériaux et conseille les matériaux à l'albédo élevé. Certaines de ces mesures sont spécifiques à l'adaptation comme l'albédo. Pour autant, sont-elles généralisables ? Dans cette partie sont présentées les réflexions autour de la révision du PLU du Grand Lyon, afin de voir quelle place y occupe l'adaptation et comment elle est envisagée. Page 69 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes 1) L'adaptation au changement climatique dans la révision du PLU : entre réponses techniques et incertitudes politiquesa) La révision du PLU du Grand Lyon : quelle prise en compte de l'adaptation ?La révision du Plan local d'urbanisme a été lancée officiellement le 16 avril 2012 et son approbation est prévue pour 2016. Deux éléments ont entraîné l'obligation de réviser le PLU du Grand Lyon : la loi Grenelle 2 de 2010 et l'approbation du SCOT de l'agglomération en décembre 2010. Le PLU doit prendre en compte les nouveaux éléments apportés par la loi et être en comptabilité avec le SCOT. Dans la mesure où l'objectif d'adaptation au changement climatique est affirmé dans ces deux documents, il devrait également faire l'objet d'une transcription réglementaire dans le PLU. Dans la délibération n° 2012-2934 portant sur la révision du PLU et la définition des objectifs poursuivis, il n'est pourtant pas fait mention du terme « adaptation ». Seule l'atténuation est évoquée à travers l'objectif de réduire les émissions de gaz à effet de serre. Si elle n'est pas abordée en ces termes dans la délibération, l'adaptation fait tout de même l'objet de réflexions dans l'agglomération lyonnaise. Avant que la révision du PLU soit officiellement lancée, un groupe de travail informel a été formé entre des acteurs de l'Agence locale de l'énergie (ALE), de l'Agence d'urbanisme et du Grand Lyon afin d'évoquer les possibilités d'intégration des thématiques « maîtrise de l'énergie et adaptation climatique » dans le PLU. Six séances de travail ont été organisées entre 2008 et 2009, lors desquelles ont été abordées les possibilités d'intégrer les thématiques d'énergie et de climat dans des entrées thématiques : la place du végétal en ville, la réhabilitation et le patrimoine, les énergies renouvelables, les déplacements, etc. L'un des principaux point qui est ressorti est la nécessité d'une approche globale à « points multiples » : par exemple l'isolation des logements contribue au confort thermique (d'été comme d'hiver) et acoustique. En matière d'adaptation deux leviers majeurs ont été évoqués lors de ces séances. D'abord la végétalisation qui régule le cycle de l'eau (en favorisant l'infiltration des eaux pluviales) et a un effet de « climatiseur urbain » en procurant de l'ombrage et en rafraîchissant l'air grâce au processus d'évapotranspiration. Le Page 70 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes deuxième levier porte sur le bâti, qu'il soit existant (rénovation thermique) ou neuf (architecture bioclimatique). Il est proposé dans le groupe de travail de ne pas imposer des outils précis mais plutôt de donner les objectifs à atteindre dans le PLU, afin de prendre en compte la diversité des situations et des solutions envisageables. Ces réflexions se sont poursuivies dans un cadre plus formel en 2011 avec l'organisation de six ateliers thématiques sur le PLU visant à définir les grands objectifs de la révision. L'adaptation est explicitement évoquée dans l'atelier « PLU Facteur 4 »29, qui a deux ambitions : limiter les émissions de GES (atténuation) et assurer une régulation climatique pour s'adapter au changement climatique (adaptation). Dans le deuxième point, sont évoquées des questions de qualité de l'air, de trame verte et bleue comme moyen de régulation climatique, d'organiser le rafraîchissement du territoire urbain (imperméabilisation, végétalisation, albédo), de favoriser une architecture bioclimatique (logement traversant pour une ventilation naturelle). De manière générale, les éléments de réflexions du groupe de travail « PLU, maîtrise de l'énergie et adaptation climatique » réapparaissent dans ces ateliers qui évoquent beaucoup de pistes d'actions. Néanmoins il est à noter que toutes ces actions sont centrées sur l'objectif de réduction de l'îlot de chaleur urbain ; les autres impacts probables liés au changement climatique n'étant pas évoqués (baisse de la ressource en eau en période estivale notamment). Un autre atelier renvoie, implicitement cette fois, à la modération climatique : l'atelier « Ville respirante » qui évoque les questions de la place de l'eau et du végétal en ville. Il est intéressant de noter que, si l'adaptation a fait l'objet de réflexions dédiées lors de réflexions préalables, à la fois informelles (groupe de travail « PLU, maîtrise de l'énergie et adaptation climatique ») et formelles (ateliers de l'ALE), elle n'est pas évoquée en ces termes dans la délibération du 16 avril 2012 qui lance le processus de révision du PLU. L'adaptation apparaît néanmoins de manière implicite à travers les thématiques environnementales (trame verte et bleue, préservation et mise en valeur des espaces naturels et agricoles, nature en ville ou encore qualité de l'air). Parmi les objectifs de la révision du PLU ne figure donc pas de « volet » adaptation, et celle-ci est distillée dans d'autres entrées thématiques. « On a essayé de l'intégrer dans chacun des thèmes plutôt que d'en faire une couche à part ». 29 Des extraits de cet atelier sont disponibles en annexe 3. Page 71 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes b) Les incertitudes quant à la révision du PLUSi les grands objectifs de la révision du PLU sont clairement identifiés, le véritable défi porte sur les moyens d'actions, à la fois techniquement et surtout politiquement (Bertrand, 2012 ; Pissier, 2012). L'un des enjeux majeurs est de trouver les « bons » outils et les « bonnes » solutions techniques. « Les débats sont moins sur les orientations que sur les moyens d'y arriver ». Ces difficultés sont de deux ordres : financière et juridique. D'abord, il s'agit de trouver des solutions acceptables financièrement, autrement dit de trouver un équilibre entre les solutions à mettre en oeuvre et les capacités économiques. L'enjeu fondamental est de montrer que les solutions constituent des « investissements » qui seront rentabilisés à moyen et long terme. « C'est ça le problème aujourd'hui. Montrer que oui ça coûte, mais que de toute façon on n'a pas d'autre choix. Montrer que [...] les retours sur investissement à long terme seront intéressants ». Ensuite, une interrogation porte sur les possibilités du PLU, qui est un levier d'action limité à ses 14 articles. Le PLU ne peut pas, par exemple, émettre de prescriptions sur les aspects extérieurs des bâtiments (si ce n'est pour des considérations architecturales). « Sur des choses qui ne sont pas encore dans le PLU, il va falloir qu'au moins le PLU n'empêche pas de faire ça. Ou même le favorise, il peut y avoir des systèmes de réglementation ». Un autre enjeu majeur est d'ordre politique. Il consiste à trouver l'équilibre entre tous les enjeux (Bertrand, 2012 ; Vallet, 2012 ; Pissier, 2012). Il s'agit de savoir « où placer le curseur » entre objectifs de densification et de végétalisation de la ville par exemple. Les acteurs impliqués dans la révision du PLU interrogés mettent l'accent sur ces incertitudes. « On a des idées. Après c'est comment est-ce que ça devient quelque chose qui s'inscrit tout au long de la révision du PLU, et la question finale sera jusqu'où va-t-on dans les orientations, jusqu'où va-t-on dans les outils ». Toutes ces questions peuvent expliquer que les mesures « sans regret » soient privilégiées. Au vu du nombre d'enjeux à prendre en compte dans la révision du PLU, il peut paraître pertinent de privilégier des mesures à gains multiples qui permettent de concilier différents enjeux par une mesure unique, ce qui de surcroît en limite le coût (Couturier, 2012).
Mesure id'adaptation uniquement :: l'albédo
Mesure sans regret : la végétalisation Page 72 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes
Figure 12 : la question du portage
politique de l'adaptation : exemple de mesure sans Réalisation : C. Drouin, 2012
Deux grands types de mesures ressortent en matière d'adaptation au changement climatique des entretiens avec les acteurs impliqués dans la révision du PLU : le rôle de la « nature » en ville (eau et végétal), et l'action sur le bâti (caractéristiques des bâtiments et des espaces publics - matériaux, albédo, etc.). a) La nature en ville
Dans le cadre des réflexions sur le PLU, « Il y a bien toute la question de la ville où l'eau, le végétal, jouent le rôle de régulateur thermique. On insiste beaucoup sur la place du végétal. A toutes les échelles en plus ». Les réflexions autour de cette thématique sont précoces au sein de l'agglomération lyonnaise. Dans le cadre du programme européen AMICA, on a vu que le Service arbre du Grand Lyon s'était intéressé à l'adaptation climatique comme Page 73 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes opportunité de redonner un rôle au végétal en ville. Au-delà du cadre du Grand Lyon, le lien entre végétation et climat est un domaine d'étude qui fait l'objet de nombreux travaux scientifiques. Ce socle de connaissance peut expliquer la diffusion des mesures de végétalisation, dont les effets sont connus et démontrés. L'intérêt autour de ces mesures est d'autant plus vif qu'il est pluriel. La végétalisation apporte en effet de nombreux bénéfices (ALE, 2008 ; Ségur, 2012) : enjeux économiques (protection des bâtiments des chocs thermiques), enjeux climatiques (réduction de l'îlot de chaleur urbain), enjeux environnementaux (réduction du ruissellement et filtration des eaux pluviales) et enjeux sanitaires (dépollution de l'air). La végétalisation est donc l'archétype d'une mesure sans regret. Les actions de modération climatique portant sur la « Nature » en ville (eau et végétal) et en particulier les mesures de végétalisation, semblent ainsi centraux dans la révision du PLU. Au niveau des outils, le directeur adjoint à la planification et à l'urbanisme réglementaire et une chargée de mission du Grand Lyon évoquent la possibilité d'un coefficient de végétalisation : l'article 13 du PLU30 permet d'imposer un certain pourcentage de végétation à la parcelle. Sont également évoquées les possibilités d'encouragement des toitures et des façades végétalisées. b) Les actions portant sur l'aménagementLes prescriptions portant sur le bâti et les espaces publics sont le deuxième point évoqué. Contrairement au rôle de la Nature en ville qui est clairement identifié et présenté comme une « solution » à l'îlot de chaleur urbain, dans le cas de l'aménagement des pistes sont simplement évoquées en matière d'adaptation. « Il va y avoir quand même je pense des renouvellements surtout au niveau constructif. Ce qui est déjà en cours : les BBC on en a de plus en plus, et de toute façon la réglementation thermique oblige de plus en plus... On peut imaginer qu'on aura beaucoup plus de nouveaux bâtiments qui auront des panneaux solaires ou des panneaux photovoltaïques ». Des réflexions sont en cours à l'Agence d'urbanisme de Lyon sur les possibilités de favoriser l'urbanisme bioclimatique. L'action sur l'aménagement est en effet 30 Article 13 du PLU : Espace libre et plantations, espaces boisés classés (Code de l'urbanisme) Page 74 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes relativement limitée par les compétences de la collectivité. Les limites du PLU ont été évoquées précédemment. Ainsi, il s'agira de voir ce qu'il est possible d'inciter, de favoriser voire d'imposer en matière d'adaptation des bâtiments. « Derrière il faut que concrètement on regarde a minima si les règles ne sont pas défavorables, au mieux on dit que dans certaines opérations on pourrait très bien imposer certaines règles, d'orientation des bâtiments, d'avoir un minimum d'ENR. Pour l'instant c'est un peu des pistes, on est vraiment sur quelles pistes on pourrait travailler ». Selon deux chargées de mission du Grand Lyon, la question des choix de matériaux - en particulier l'albédo - sera certainement privilégiée en matière de lutte contre l'ICU, car le cadre réglementaire permet déjà de l'imposer. Les questions d'alignement seront possiblement évoquées d'après elles. « Toutes ces questions d'alignement des bâtiments sont aussi réinterrogées, donc est-ce qu'il faut remettre la question sur le tapis ? ». En revanche la question de l'orientation des bâtiments ne leur semble pas pertinente, et difficile à mettre en oeuvre de surcroît « Je pense que ce serait maladroit d'imposer une orientation ». Les mesures « sans regret » semblent privilégiées en matière d'adaptation, au détriment de mesures plus spécifiques. Il est intéressant de noter que plus les mesures d'adaptation climatiques apportent de bénéfices connexes, plus elles semblent favorisées. C'est le cas des mesures de végétalisation qui constituent l'élément central de la révision du PLU en matière de modération climatique. A l'inverse, les mesures plus spécifiques à l'adaptation climatiques qui n'apportent pas d'autres bénéfices (orientation des bâtiments par exemple) semblent plus incertaines. Si ces mesures font l'objet de réflexions, il est probable qu'elles ne soient pas imposées dans le PLU mais seulement encouragées (Vallet, 2012). La difficulté majeure de ces mesures portant sur le bâti tient à la difficulté à agir sur le parc existant et au coût d'une telle intervention, qui ne pourra qu'être progressive (Bertrand, 2012). Au niveau des communes, il ressort que ce sont les mêmes leviers d'action en matière d'adaptation qui sont sollicités que dans le Grand Lyon, à des degrés divers : alors que Villeurbanne met l'accent sur les mesures de végétalisation, Vénissieux insiste davantage sur les mesures d'amélioration du bâti. Page 75 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes III- Les stratégies d'adaptation « sans regret » des communes1) Améliorer la qualité de vie pour tous à VilleurbanneVilleurbanne a la particularité de regrouper de manière explicite un certain nombre d'actions sous la bannière de l'adaptation. Quatre types de mesures sont ainsi affichées dans le « volet » adaptation du Plan climat de Villeurbanne31 : - L'isolation des logements - Les mesures de végétalisation - La gestion de l'eau - L'amélioration de la gestion de crise, notamment des épisodes de canicule D'autres actions du Plan climat répondent à l'objectif d'adaptation, notamment dans le troisième volet « Faire évoluer les politiques urbaines pour aller vers une ville sobre en carbone », qui est selon la chargée de mission développement durable à la croisée des objectifs d'atténuation et d'adaptation. Ainsi les orientations sur les transports permettent à la fois de diminuer les émissions de GES et de limiter les émissions de chaleur anthropique qui participent de l'îlot de chaleur urbain. De même le développement des jardins urbains partagés permet à la fois de promouvoir une consommation locale et de réduire les émissions liées aux transports, et à la fois favorise la présence de végétal en ville qui participe à la réduction de l'ICU. Nous nous centrerons ici sur les mesures de végétalisation qui sont les actions les plus engagées du Plan climat de Villeurbanne en matière d'adaptation. Les mesures d'amélioration du bâti seront évoquées plus rapidement dans la mesure où elles ne sont pas encore enclenchées. a) La politique de végétalisation de Villeurbanne et le programme "A nous la belle ville"Une politique de végétalisation est en oeuvre à Villeurbanne dans une démarche de développement durable, notamment depuis le programme « A nous la belle ville » lancé en 2002 à l'initiative du maire Jean-Paul Bret. "A nous la belle ville" 31 Voir Annexe 4 sur le Plan climat de Villeurbanne. Page 76 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes est une charte de qualité des espaces extérieurs pour rendre la ville plus agréable. Elle est centrée sur les aspects paysage et espaces publics, avec une approche nature et biodiversité sous-jacente mais pas pleinement développée (Neyron, 2012).
Figure 13 : Exemple de réalisation de jardin de poche dans le cadre du programme 'A nous la belle ville' Source : site internet de la mairie de Villeurbanne, 2012 Un « projet paysage et environnement » en continuité du projet « A nous la belle ville » a été mis en place à Villeurbanne concomitamment au Plan climat de la commune. Le PPE est un projet politique qui vise à « embellir le cadre de vie et promouvoir la place de la nature en ville »32. A la différence de "A nous la belle ville", le PPE est davantage centré sur les dimensions environnementales. b) Le Projet paysage et environnement (PPE), entre aspects environnementaux, paysagers, sociaux et climatiquesi) Genèse et mise en place du PPE Le PPE est issu de la volonté du maire de mettre en oeuvre un plan paysage à la fin de son premier mandat. Les enjeux du développement durable en terme de biodiversité ainsi que l'importance accordée à la nature en ville dans le Plan climat du Grand Lyon avec la mise en avant de son effet positif sur la lutte contre l'îlot de chaleur urbain, contribuent à transformer ce plan en « Projet paysage et environnement ». La dimension « nature en ville » prend donc davantage d'importance. Il ne s'agit plus seulement de développer la place de la nature dans la ville, mais aussi de lier ces espaces entre eux afin de créer des corridors verts. Le PPE 32 Site internet de la mairie de Villeurbanne Page 77 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes a vocation à être opérationnel, c'est un schéma directeur pour définir une trame verte urbaine qui est en cohérence avec la trame verte de l'agglomération. Le PPE comprend trois étapes : une phase de diagnostic réalisée début 2010, une phase d'élaboration des orientations en 2010 et la phase de mise en oeuvre par la Direction générale du développement urbain à partir de 2011. Il est mis en oeuvre par différents acteurs. Un bureau d'études ainsi que deux personnes de la mairie de Villeurbanne mènent à bien ce projet : une personne à la direction de l'urbanisme pour la programmation (mise en place du schéma directeur de végétalisation) et une personne dans le service des espaces verts sur la partie plus opérationnelle. Le PPE se présente sous la forme de dix fiches-action, qui constituent un plan d'actions pour 10 ans. Il s'agit d'un document interne à la mairie de Villeurbanne qui n'a pas vocation à être diffusé comme tel. Par contre, un travail de cartographie est en cours avec l'Agence d'urbanisme pour aboutir à un rendu visuel plus accessible qui sera plus largement diffusé. ii) Les actions menées dans le cadre du PPE Le PPE comprend sept actions prioritaires qui sont déjà en cours de réalisation (Neyron, 2012 ; Maquaire, 2012) : - le programme parc et jardins vise à être exemplaire pour ensuite inciter les privés : « bonnes pratiques » de gestion des espaces verts (réduction de l'usage de produits phytosanitaires), créations et requalifications d'espaces verts33. - le développement de corridors écologiques qui s'inscrivent dans la lignée de la trame verte et bleue de l'agglomération (parcs linéaires). - le jardinage en ville : il s'agit de diversifier l'offre de jardins et de promouvoir des jardins potagers dans les projets immobiliers (incitation sur les promoteurs). - le réseau paysage et balade consiste à développer des réseaux d'itinéraire piétons à partir d'un coeur de quartier pour inciter à la découverte de la nature. - les interventions paysagères dans toute la ville, que le chargé de mission en charge du PPE nomme « pointillisme ». Le développement des micro-implantations florales sur l'espace public ou le conditionnement du maintien des panneaux 33 Voir Annexe 5 sur le Projet paysage et environnement de Villeurbanne. Page 78 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes publicitaires arrivant au terme de leur bail à la végétalisation des façades en sont des exemples. - des actions de sensibilisation et de pédagogie envers le personnel municipal et les habitants - la mise en place d'un observatoire de la biodiversité. iii) Les niveaux d'action du PPE La réalisation de ces objectifs induit une action sur quatre niveaux d'intervention (Neyron, 2012). Au niveau intercommunal les objectifs sont déclinés dans le programme pluriannuel d'investissements du Grand Lyon, car la plantation d'arbres sur la voirie est une compétence intercommunale. La mise en oeuvre du PPE fait donc l'objet de négociation avec le Grand Lyon pour tout ce qui est de la plantation d'arbres d'alignement. La ville a récemment passé une convention avec le Grand Lyon afin de réaliser le PPE sur le domaine communautaire et a décidé d'attribuer un budget supplémentaire de 200 000 € pour ces opérations. La végétalisation de l'entrée de ville de Laurent Bonnevay est ainsi prévue dans ce budget, tout comme l'aménagement de cheminements piétons et de placettes arborés. Au niveau communal les objectifs prennent place dans la programmation des équipements municipaux en termes de terrains et de budget. Sont ainsi programmées les réalisations de parcs et jardins qui sont une compétence de la ville. De même pour les réalisations de toitures et de façades végétalisées sur des équipements municipaux. Par ailleurs les objectifs de végétalisation font l'objet d'une négociation avec les constructeurs. Au cours des séances préalables à l'instruction du permis de construire, la commune incite les promoteurs et les bailleurs à réaliser des actions compatibles avec les objectifs du PPE. Par exemple la commune propose aux promoteurs d'installer des espaces verts intéressants en termes de biodiversité, comme des haies champêtres ou des arbres remarquables, plutôt que des pelouses. La commune est également très incitatrice en matière de jardins partagés. Ainsi sur Villeurbanne deux opérations privées comprenant des jardins partagés ont vu le jour. Enfin la commune a une action en matière de sensibilisation et de pédagogie envers le personnel municipal et les habitants. Une charte de bonnes pratiques du Page 79 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes jardinage est prévue, et un numéro sur le jardinage en ville est à paraître dans le magazine municipal. La mise en oeuvre du PPE fait donc l'objet d'un urbanisme négocié : différents acteurs sont impliqués et, dans certains cas, la commune outrepasse le domaine de ses compétences pour agir sur le domaine privé (discussions avec les promoteurs) ou sur des compétences intercommunales (arbres d'alignement). Le PPE comprend des actions très variées ayant pour finalité de développer la place de la nature en ville. Si le PPE vise avant tout une qualité urbaine paysagère, il répond de fait à de nombreux autres enjeux, à la fois paysagers et sociaux (amélioration du cadre de vie), environnementaux et écologiques (biodiversité) et climatiques (rôle de la végétation pour rafraîchir la ville). Vincent Morland, délégué à la Nature en ville, affirme ainsi « Tout ce qui est fait en faveur de la biodiversité a une incidence sur la perméabilité des sols, le rafraîchissement des températures, la qualité de l'air, de l'eau et de notre cadre de vie »34. La chargée de mission développement durable parle d'une « boucle vertueuse » pour désigner ces interactions positives. Le PPE est donc un plan d'actions « sans regret » aux bénéfices multiples. C'est aussi le cas, dans une moindre mesure, des travaux d'amélioration du bâti. c) Agir sur la précarité énergétique par la rénovation énergétiqueCe volet du Plan climat de Villeurbanne vise à prévenir la précarité énergétique (hiver) tout en assurant un confort thermique notamment l'été. L'action sur la rénovation énergétique concerne à la fois les bailleurs privés et les bailleurs sociaux à Villeurbanne. L'action sur ces derniers pose un problème de compétence, car la compétence logement est du ressort du Grand Lyon. Néanmoins la ville de Villeurbanne s'investit dans cette question : elle a une chargée de mission de la ville au Grand Lyon, qui joue un rôle « d'ambassadeur » de Villeurbanne. La ville a décidé d'augmenter sa quote-part sur le logement social car elle voulait agir sur le thème de la précarité énergétique. 200 000€ par an sont ainsi programmés depuis deux ans pour aider les bailleurs sociaux à réaliser des opérations de rénovation thermique. La totalité de l'enveloppe devrait être utilisée en 2012 - 2013 (Do Khac, 2012). 34 Citation de Vincent Morland, délégué à la Nature en ville, issue du magazine de la ville de Villeurbanne. Viva n°3, Villeurbanne Ville Durable, mai 2010, p 5. Page 80 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes Cette mesure d'amélioration du bâti peut être considérée comme "sans regret" : elle contribue au confort thermique d'hiver comme d'été. L'isolation thermique limite également les déperditions énergétiques et donc les charges d'énergie (chauffage), ce qui limite les risques de "précarité énergétique" des ménages les plus modestes. En outre, l'isolation thermique contribue à l'isolation acoustique des logements. Cette mesure est donc bénéfique à court et à long terme pour les habitants. La thématique adaptation au changement climatique vient donc prendre sa place à Villeurbanne dans une démarche plus globale de développement durable. Elle ne change pas fondamentalement les objectifs, et permet au contraire de conforter une stratégie déjà en place. L'adaptation permet ainsi de réaffirmer certains enjeux comme la vision prospective de la ville, et certaines mesures comme la végétalisation qui trouve une nouvelle justification dans son rôle de climatiseur et de lutte contre l'îlot de chaleur urbain. La chargée de mission développement durable affirme ainsi « [L'adaptation,] je pense que c'est d'anciennes mesures qui ont été remises sur la table mais à qui on a donné une importance accrue. Notamment sur la place du végétal en ville. » 2) L'adaptation comme anticipation de la raréfaction de l'énergie : la primauté de la dimension sociale à VénissieuxPlusieurs types d'actions sont distingués par la chargée de mission développement durable de la ville, par ordre d'apparition dans le discours : la rénovation énergétique sur le bâti privé, l'action sur le patrimoine communal et la gestion de crise, et la politique de maintien des espaces « verts ». Ces mesures sont dispersées dans l'Agenda 21 communal et le PCET, lui-même inclus dans le premier35. a) Agir sur la précarité énergétique par la rénovation du bâtiLes réflexions menées à Vénissieux depuis le début des années 2000 sur les économies d'énergie dans le bâtiment sont de deux ordres : il s'agit à la fois de 35 Voir annexe 6 sur l'Agenda 21 de Vénissieux et la place de l'adaptation. Page 81 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes réduire les émissions de GES, objectif réaffirmé dans le PCET, et à la fois d'agir sur le droit à l'énergie. En effet l'augmentation récente du prix de l'énergie entraîne des risques de « précarité énergétique » dans des ménages modestes, c'est-à-dire des difficultés à assumer les charges d'énergie et en particulier celles liées au chauffage. La ville de Vénissieux est déjà investie dans des plans de sauvegarde de copropriétés dont le principal objectif est l'amélioration énergétique. Le Projet d'intérêt général (PIG) énergétique de Vénissieux mis en place par le Grand Lyon répond à ces deux objectifs sociaux et environnementaux. Le premier consiste à limiter les dépenses relatives à l'énergie des ménages et à prévenir la précarité énergétique. Le deuxième consiste à limiter les émissions de GES et à « lutter contre les îlots de chaleur »36. La dimension adaptation au changement climatique est ainsi affirmée explicitement dans ce projet. Le PIG a pour objectif de favoriser des travaux d'efficacité énergétique sur du logement privé. Le périmètre retenu est celui du Grand Projet de Ville. Le PIG prend la forme de subventions à la réalisation de travaux de réhabilitation du parc privé existant. Le PIG est mis en oeuvre par le Grand Lyon dans le cadre de sa compétence habitat. Il est financé par l'État - par le biais de l'ANAH - par le Grand Lyon et par la ville de Vénissieux. Ce programme fait partie intégrante du volet Habitat du Plan climat qui Grand Lyon qui prévoit la réhabilitation très performante de 16 000 logements par an, dont 12 000 dans le parc privé37. Une incertitude persiste quant aux montants des subventions publiques. C'est ce que souligne l'adjoint au développement humain durable de la ville. Selon lui, la réussite du PIG dépend du taux d'intervention publique qui sera fixé. Les ménages modestes n'ont pas la capacité de fournir un apport financier très important, d'autant plus que le retour sur investissement peu être long voire inexistant si l'augmentation du coût de l'énergie compense les économies réalisées. Il faut donc que le niveau de financement public soit élevé pour que l'opération réussisse. « C'est là que c'est très compliqué, à savoir où placer le curseur de la dépense publique. Si dans des copropriétés très sociales on le met pas à un niveau suffisant, l'opération n'est pas crédible ». 36 Grand Lyon, 2011, Étude de faisabilité et animation d'un Programme d'intérêt général (PIG) énergétique à Vénissieux : cahier des charges. 10 p. (p. 6). 37 Communauté urbaine de Lyon, 2011, Plan d'actions du Grand Lyon - pour une agglomération sobre en carbone. 94 p. (p. 40). Page 82 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communesL'action sur l'amélioration du logement, qui a des finalités multiples (amélioration du cadre de vie, efficacité énergétique et baisse des charges pour les habitants, etc.) répond aussi à l'objectif d'adaptation. Le cahier des charges du PIG le reconnaît à demi-mot à travers l'évocation du rôle du PIG en matière de « lutte contre les îlots de chaleur urbain »38 . En revanche la ville de Vénissieux rattache complètement le PIG à ces considérations. « C'est surtout là-dessus qu'on va travailler et essayer de l'utiliser [Le PIG] à bon escient et en gardant bien l'idée du volet adaptation et de la vulnérabilité des populations face au droit à l'énergie. » Le PIG est donc à la fois l'occasion de traiter le volet "adaptation" du Plan climat à Vénissieux, et à la fois c'est le Plan climat du Grand Lyon qui a permis l'émergence du PIG en réaffirmant l'objectif de réhabilitation de logements. Il existe donc une interaction forte entre ces enjeux sociaux et les enjeux climatiques, et notamment d'adaptation.
Figure 14 : Le PIG Énergie de
Vénissieux, entre enjeux sociaux et climatiques 38 Voir annexe 7 sur le PIG énergie de Vénissieux. Page 83 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes
Dans un second temps, apparaît dans le discours de la chargée de mission développement durable les actions de l'ordre de la végétalisation. Il est à noter que celles-ci sont inscrites dans l'Agenda 21 et qu'elles ne sont pas rattachées explicitement à l'enjeu climatique. Néanmoins la chargée de mission reconnaît qu'elles participent à la modération climatique. L'Agenda 21 prévoit de préserver les espaces « verts », qu'ils soient agricoles ou naturels. Le Plan de mandat actuel du maire prévoit de ne pas consommer d'espaces naturels ou agricoles, et ce malgré la pression foncière que connaît Vénissieux depuis quelques années. Le plateau agricole des Grandes Terres en particulier fait l'objet d'une protection particulière. Il est concerné par le Projet nature des Grandes Terres depuis 1998. L'Agenda 21 prévoit également de favoriser l'accès aux îlots de fraîcheur, avec l'objectif de créer une passerelle mode doux vers les Grandes Terres. Il est à noter que cet objectif est également inscrit dans la charte d'objectifs du Projet nature des Grandes Terres. A plus long terme l'objectif inscrit Page 84 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes dans l'Agenda 21 est de créer une coulée verte entre les principaux îlots de fraîcheur (reliant le Parc de Parilly aux Grandes Terres). Les actions concernant la préservation des espaces "verts" sont à la croisée de différents dispositifs (Agenda 21 communal, Projet nature d'agglomération) et de différents enjeux, économiques, sociaux, environnementaux, auquel s'ajoute l'enjeu d'adaptation climatique qui est plus ou moins explicite. Bien qu'il soit évoqué dans le discours de la chargée de mission comme participant de l'adaptation, au niveau de la mise en oeuvre aucun lien n'est fait avec le changement climatique : on a vu que le Projet nature n'emploie pas ces termes ; de même, l'adjoint au maire en charge du développement durable ne fait pas le lien entre les deux. Conclusion sur l'hypothèse 2 portant sur la mise en oeuvre :Que ce soit au niveau du Grand Lyon ou des communes étudiées, l'adaptation est mise en oeuvre par des mesures sans regret. Les principales sont le maintien et le développement de la "nature" (eau et végétation surtout) autour et dans la ville. L'autre action souvent reliée à l'adaptation est l'isolation thermique des bâtiments qui participe avant tout à la réduction des déperditions énergétiques et donc des émissions de GES. Le lien de ces mesures avec l'adaptation est complexe. Dans le cas de Vénissieux l'adaptation est raccrochée aux politiques existantes : les travaux de réhabilitation de l'habitat et le maintien du Plateau des Grandes Terres sont deux objectifs antérieurs à l'adaptation. Au niveau du Grand Lyon et de Villeurbanne l'adaptation est aussi raccroché à des mesures existantes : le développement de la nature en ville, s'il est d'abord animé par des considérations sociales et environnementales (Vallet, 2012) est ensuite mis en lien avec la réduction du phénomène d'îlot de chaleur urbain. De même pour la trame verte et bleue qui est bien antérieure à l'objectif d'adaptation39. Il s'agit donc de justifications a posteriori. C'est ce que souligne un chargé de mission du Grand Lyon : « On ne peut pas considérer qu'on a fait un truc parce qu'on s'est aperçu qu'on avait un niveau critique d'ICU sur le territoire. On ne sait pas ce qu'on a comme ICU sur le territoire. [...] Après, 39 La trame verte et bleue est un objectif du Grenelle Environnement, qui a d'abord comme objectif d'assurer les continuités écologiques et de préserver la biodiversité. Page 85 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes on aura des trucs qui seront justifiés a posteriori ou a priori ou en partie justifiés en disant « et c'est bon pour les ICU». Mais on ne va jamais faire un truc pour lutter contre l'ICU ». D'un autre côté l'adaptation permet de réaffirmer certaines mesures. C'est en partie le cas à Vénissieux, puisque le PIG a été mis en place suite au Plan climat du Grand Lyon (dans un objectif d'atténuation avant tout). C'est surtout le cas pour la végétalisation : l'îlot de chaleur urbain a redonné un rôle au végétal, plus seulement esthétique mais aussi utilitaire (rafraîchissement urbain). Ainsi les questions de nature en ville ont pris une importance accrue avec le changement climatique. L'adaptation est donc intégrée dans le développement urbain durable pour être mise en oeuvre, et en même temps elle permet de réaffirmer certains enjeux. Les mesures sans regret sont donc à la fois un moyen de justifier le fait de faire de l'adaptation, et à la fois certaines mesures sont justifiées par l'adaptation. Dans tous les cas, ces mesures produisent des bénéfices multiples et n'ont pas comme seule finalité l'adaptation climatique. Dès lors, peut-on parler d'une politique d'adaptation ? L'adaptation n'est-elle pas plutôt fondue dans des pratiques de développement durable ? Page 86 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes CHAPITRE III : POLITIQUE D'ADAPTATION OU POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE GESTION DE RISQUE « CLASSIQUE »?Ce troisième chapitre a pour objet d'étudier la temporalité qui est visée par les discours et les mesures d'adaptation. L'objectif est de voir s'il y a une prise en compte du long terme et une véritable anticipation d'un changement climatique. L'enjeu de cette hypothèse est de distinguer ce qui serait de l'ordre de l'adaptation climatique, qui repose sur une anticipation, de ce qui serait de l'ordre d'une politique "classique" de gestion de problèmes actuels et de développement durable. I- Une politique d'adaptation partielle et tournée vers le présent1) La prise en compte d'aléa existant encore non traité : l'îlot de chaleur urbainLa politique d'adaptation climatique lyonnaise a pour particularité d'être centrée exclusivement sur l'effet de réchauffement et le risque d'îlot de chaleur urbain. Les autres risques naturels potentiellement susceptibles d'être renforcés par le changement climatique ne sont pas réévalués en fonction de ce changement. Ainsi, seuls les territoires centraux prennent en compte l'objectif d'adaptation sous l'angle de l'îlot de chaleur urbain. Deux éléments peuvent expliquer cette focalisation sur l'ICU : son caractère avéré et l'effet d'opportunité. Tout d'abord, l'îlot de chaleur urbain est un phénomène caractéristique des milieux urbains denses et est déjà avéré dans les espaces centraux. Si ce phénomène ne présente pas de conséquences négatives en période hivernale, en période estivale l'îlot de chaleur urbain crée un inconfort thermique et peut avoir des conséquences sanitaires importantes comme l'a montré la canicule de 2003. Avec la perspective d'un réchauffement climatique et d'une augmentation de la fréquence et de la durée des canicules au cours du siècle, l'enjeu est encore réaffirmé. La première raison expliquant le « succès » de l'îlot de chaleur urbain est donc qu'il s'agit d'un phénomène avéré qui a déjà produit des effets négatifs majeurs, à la fois des situations de crise (canicule 2003) et à la fois une situation d'inconfort thermique qui nuit à la qualité de vie et donc à l'attractivité de la métropole Page 87 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes lyonnaise. Un autre élément d'explication est le caractère novateur de l'îlot de chaleur urbain : cette nouveauté est une occasion pour l'agglomération lyonnaise de faire valoir sa position de précurseur sur les questions d'environnement au sens large. Les différents travaux engagés au niveau de l'agglomération en termes de caractérisation de l'ICU sont ainsi une manière de se positionner sur un sujet émergeant, en créant un noyau d'experts locaux sur la question (Rocher, 2012). La focalisation sur l'îlot de chaleur urbain s'explique aussi par sa prise en compte relativement aisée par le Grand Lyon. L'approche problem-solving que forme le couple ICU-végétalisation présente l'avantage d'associer à un problème avéré une solution aisée à mettre en oeuvre pour la collectivité qui en a la compétence, et qui constitue de plus une stratégie « sans regret ». En effet les mesures de végétalisation présentent des avantages non seulement en termes climatique, mais aussi en termes esthétique, environnemental, de qualité de vie, ou encore de gestion des eaux pluviales. Cette mesure à gains multiples permet ainsi de traiter différents enjeux. Pour autant, comment expliquer cette focalisation exclusive sur l'îlot de chaleur urbain, au détriment des autres impacts potentiels, à la fois existants (risques naturels) mais aussi nouveaux (raréfaction de la ressource en eau actuellement abondante) ? 2) Pas de prise en compte renouvelée de risques déjà traités : le risque d'inondation et de retrait-gonflement des argilesLes études de cas sur les communes de Simandres et de Saint-Didier-au-Mont-d'Or ont montré qu'il n'y avait pas de prise en compte renouvelée des risques naturels (inondation et retrait-gonflement des argiles) avec le changement climatique. Les acteurs expliquent cela par le manqué de connaissances scientifiques qui est systématiquement évoqué lors des entretiens : en l'absence de données fiables sur les impacts du changement climatique, il est difficile de les prendre en compte. Cyria Emelianoff40 met en lumière le lien entre connaissances scientifiques et action politique : alors la science fonde et justifie la prise de décision politique, à l'inverse l'absence de connaissance justifie l'absence de mobilisation politique. 40 EMELIANOFF Cyria, 2006, « connaître ou reconnaître les inégalités environnementales ? », GREGUM, université du Maine, ESO- UMR 6590 CNRS, N° 25. 9 p. Page 88 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes L'îlot de chaleur urbain fait ainsi l'objet de travaux de caractérisation (cartographie) qui sont présentés par les acteurs comme un préalable à l'action. La cartographie des îlots de chaleur dans le Grand Lyon en cours d'élaboration à la mission écologie urbaine a pour vocation d'être intégrée dans la révision du PLU et de servir de base à l'action. Pour autant, une approche plus intuitive est également menée en parallèle à cette phase de construction de connaissances. En effet bien que l'ICU ne soit pas complètement caractérisé aujourd'hui - les éléments qui influent sur sa formation sont connus, mais pas l'influence exacte de chacun des paramètres - des solutions de type « sans regret » sont déjà avancées dans le cadre du SCOT et de la révision du PLU, en particulier le rôle de l'eau et de la végétation. Comme l'affirme un chargé de mission Grand Lyon : « on ne sait pas l'impact réel [des mesures de plantation d'arbres]. C'est un truc empirique, intuitif. Mais c'est parti parce que c'était une justification complémentaire intéressante aux arbres » (2012). Dès lors, comment expliquer qu'une approche intuitive ne soit pas appliquée concernant les risques naturels ? Une hypothèse expliquant l'absence de prise en compte de ces risques naturels serait qu'ils ne peuvent pas, contrairement à l'ICU, être traités par des mesures « sans regret ». En effet les mesures à prévoir pour limiter les risques naturels représentent des coûts importants et n'apportent pas de bénéfices connexes. Les conditions techniques sur les constructions (surélévation contre les inondations, renforcement des fondations pour le mouvement de terrain) représentent des surcoûts de construction importants et n'apportent pas d'autres bénéfices que la stabilité de la construction. De même, la limitation de l'urbanisation soulève des enjeux importants en termes de foncier constructible, qui sont déjà forts avec les PPR existants. Les politiques de risques sont déjà classiquement difficiles à faire accepter au niveau local (Ronez, 2012 ; Sbrava, 2012), car elles limitent les possibilités de développement et constituent une perte de valeur foncière. Un renforcement de ces politiques de risques serait donc certainement difficilement accepté (Sbrava, 2012). Ce ne serait donc pas tant le lien entre connaissances et action qui permettrait d'expliquer la sélection d'aléas dont fait l'objet l'adaptation climatique, mais plutôt la perception de ces aléas, selon s'ils sont vus comme des opportunités ou des contraintes. Page 89 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes 3) Pas d'anticipation de « nouveaux aléas »Il n'y a pas non plus dans la politique d'adaptation lyonnaise de prise en compte de « nouveaux aléas », c'est-à-dire des impacts du changement climatique qui ne soient pas encore avérés. "On n'a pas encore re-questionné les nouveaux risques éventuels. On ne sait même pas s'il y aura des nouveaux risques" (Chargé de mission Grand Lyon, 2012). La diminution de la ressource en eau en période estivale peut être considérée comme un nouvel aléa attendu avec le changement climatique. La ressource en eau est abondante dans l'agglomération lyonnaise et ne représente pas un problème actuellement. Toutefois d'après une étude de l'Agence de l'eau, les débits du Rhône pourraient baisser de 50 % à l'horizon 2050 (Fabre, 2012). Il existe donc un véritable enjeu sur la ressource en eau avec le changement climatique. Pourtant, au niveau de l'agglomération il n'est pas évoqué. « Il y a des tas de risques qu'on ne maîtrise pas. Donc, faire une stratégie où on est juste sur l'îlot de chaleur, où on consacre tous nos moyens à cette question parce qu'on trouve... on a identifié dans le programme AMICA que c'était quand même un cas un peu important, et puis c'est peut-être parce qu'on a été très traumatisé par la canicule [de 2003] en France, c'est peut-être pour ça qu'on est sur ces questions. Mais on n'a pas encore parlé d'enjeux liés à l'eau, par exemple, qui risquent d'être un peu problématique.» Chargé de mission au Grand Lyon, 2012 Le réchauffement dans les communes périurbaines, actuellement relativement préservées face au phénomène d'îlot de chaleur urbain cantonné aux espaces centraux denses et aux grandes zones d'activités, n'est pas non plus évoqué. Comme l'affirme un responsable de la DDT du Rhône : « Les grosses communes qui sont déjà denses et qui ont déjà un îlot de chaleur urbain prennent plus en compte que les autres qui ne sont pas directement confrontées... Les autres tant qu'elles ne sont pas directement confrontées, j'ai l'impression que ce n'est pas dans leur mode de raisonnement. » Il n'y a donc pas de réflexions portant sur des éventuels risques futurs liés au changement climatique. Cela peut s'expliquer car le pas de temps est trop éloigné et Page 90 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes donc la vulnérabilité face à ces aléas parait trop lointaine et dans une certaine mesure, trop incertaine (on ne connait pas bien les évolutions du climat, surtout concernant les précipitations). De plus, le pas de temps des documents d'urbanisme n'est pas adapté pour prendre en compte des échéances trop éloignées : le SCOT se projette jusqu'en 2030, et les documents d'urbanisme (PLU, PPRN) sont de l'ordre d'une dizaine d'années (Sbrava, 2012). Cela peut expliquer que des temporalités lointaines ne soient pas intégrées. Par ailleurs, les mesures de court et de long terme peuvent être incompatibles, ce qui bloque les possibilités d'anticipation. Par exemple sur la gestion de l'eau, les réseaux d'assainissement et de distribution doivent être adaptés aux débits courants afin d'assurer une vitesse d'écoulement des eaux optimale et d'éviter le développement de bactéries dû à la présence d'eau stagnante. Suivant l'hypothèse d'un changement climatique, les débits de demain ne seront pas ceux d'aujourd'hui - les prévisions vont dans le sens d'une augmentation des débits en hiver avec la hausse des précipitations par exemple. Or, il est impossible d'adapter les réseaux à une telle augmentation, car ils seraient alors inadaptés à la situation actuelle (Sibeud, 2012). Une anticipation de long terme est donc impossible. Dès lors, une politique d'adaptation de long terme est-elle envisageable, ou bien l'urbanisme et l'aménagement sont-ils dans l'incapacité d'anticiper les impacts du changement climatique ? 4) Une politique d'« après coup » ?L'adaptation et la politique actuelle de gestion des risques ne visent pas le même référentiel : celui de l'adaptation est tourné vers l'avenir alors que celui de la gestion de risques se fonde sur des événements passés. Adaptation et gestion des risques semblent ainsi incompatibles. Concernant les inondations, la crue de référence retenue lors de l'élaboration des PPRi est la plus haute crue connue. Cela signifie qu'une crue supérieure à celles connues dans le passé n'est pas envisagée. Or, les effets du changement climatique sont fortement susceptibles d'amplifier les aléas actuels (ONERC, 2010). Les seuils retenus dans les PPRN ne seraient alors pas assez larges pour anticiper les effets du changement climatique. Le mode d'élaboration des PPRN, qui se fonde sur des événements passés, ne permettrait donc pas d'anticiper Page 91 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes des événements futurs. Même si les modèles tiennent compte des évolutions récentes, la gestion des risques "court après" ces risques plus qu'elle ne les anticipe (on ne s'adapte à un événement exceptionnel que s'il s'est déjà produit). Dès lors, la politique de gestion du risque serait une politique « d'après coup » qui consisterait à s'adapter à des tendances passées : toute anticipation est donc exclue. Le même constat peut s'appliquer à l'îlot de chaleur urbain, dans la mesure où celui-ci a été pris en compte après 2003. Il aura donc fallu un événement extrême pour enclencher une prise en compte de cet aléa et le constituer comme "risque" urbain. Les stratégies sans regret ou à gains multiples seraient ainsi un moyen de dépasser les limites de la planification et de l'urbanisme en termes d'anticipation. La partie suivante a pour objet de montrer que la stratégie actuelle lyonnaise de développement durable est bénéfique en termes d'adaptation au changement climatique. II- L'adaptation indirecte : une stratégie de développement urbain durable contribuant à l'adaptationL'enjeu de cette partie est de montrer qu'il existe une stratégie d'adaptation indirecte dans l'agglomération lyonnaise, dans la mesure où il existe une convergence entre les objectifs du développement urbain durable et les objectifs d'adaptation climatique. Page 92 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes1) L'adaptation indirecte dans le développement urbain durable de l'agglomération lyonnaisea) Le choix de développement de l'agglomération : forme urbaine durable, forme urbaine adaptéei) La structure urbaine multipolaire : entre densité et « nature », atténuation et adaptation Le choix de développement de l'agglomération lyonnaise vise un équilibre entre espaces bâtis et non bâtis (agricoles et naturels) depuis les années 1990 et l'apparition du concept de "trame verte" comme élément structurant de l'agglomération. La recherche de cet équilibre a fait l'objet d'une avancée majeure avec la mise en place du PLU intercommunal de 2005. En effet pour la première fois, ce PLU est revenu sur des zones d'urbanisation futures et près de 1000 ha ont été reclassés en espaces naturels et agricoles (Bertrand, 2012). Cela marque une forte volonté de maitrise de l'étalement urbain.
Figure 15 : évolution de la vocation des sols du Grand Lyon entre le POS de 1993 et le PLU de 2005 Source : Grand Lyon, Observatoire du développement durable : volet environnement, 2011 D'autre part le couvert végétal a augmenté depuis 1994 : le nombre d'arbres de voirie a augmenté de 60 % depuis 1994. Les politiques de végétalisation ont permis un développement de la nature en ville à la fois quantitatif et qualitatif avec une diversification des essences. Cette volonté de végétaliser la ville est formalisée dans la charte de l'Arbre du Grand Lyon mise en place en 2000. Page 93 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes
Figure 16 : évolution du nombre
d'arbres d'alignement dans le Grand Lyon (1994 -
2010) Le SCOT affirme les deux objectifs de développement urbain et de préservation des espaces agricoles et périurbains. Cet équilibre passe par le choix de la densification du tissu urbain existant. Le maintien de cet équilibre entre ville et nature reste le fil rouge de la révision du PLU en cours. L'accent est mis sur la recherche d'une ville "durable", à la fois respectueuse de son environnement et attractive (en termes d'habitants et d'emplois, ce qui passe aussi par un cadre de vie agréable). Le choix de cette structure urbaine entre densité et nature est compatible avec l'objectif d'adaptation au changement climatique : alors que la densité contribue à limiter les émissions de GES, la présence de la nature contribue à rafraîchir l'espace urbain. ii) Vers une ville "post-carbone" : énergie et déplacements Le levier d'action privilégié de la révision du PLU pour limiter les émissions de GES est d'agir sur les déplacements (Pissier, 2012). Il s'agit de promouvoir une forme urbaine multipolaire organisée autour de différents pôles urbains, qui favorise la ville des courtes distances. L'enjeu est de réduire l'usage de la voiture individuelle et de favoriser les modes doux (transports en commun, marche à pieds, vélo). La ville des courtes distances peut paraître favorable à l'adaptation : la limitation des transports motorisés réduit les émissions de chaleur anthropique, qui est l'un des facteurs de formation de l'îlot de chaleur urbain. Par ailleurs, si l'on admet que s'adapter au changement climatique signifie aussi s'adapter à la fin des Page 94 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes énergies fossiles, promouvoir des modes de déplacements doux contribue à la transition vers la ville "post-carbone". Dans une certaine mesure, il existe donc une convergence entre les horizons de la ville durable, de la ville "post-carbone" et de la ville adaptée au changement climatique. Ces trois horizons passent par des mesures communes comme la préservation de l'environnement et la maîtrise de l'énergie et des déplacements. b) Une meilleure gestion des ressourcesj) La ressource en eau La direction de l'eau du Grand Lyon vise depuis plus d'une dizaine d'années à développer les champs captant d'eau potable. Et ce alors même que la disponibilité de la ressource à Lyon n'est pas un problème, l'eau étant considérée comme abondante et la consommation ayant plutôt tendance à diminuer depuis quelques années (Sibeud, 2012). Cette réflexion a été impulsée par un enjeu de sécurisation de l'approvisionnement en eau, en cas de défaillance du point de captage principal (pollution du champ captant suite à une forte inondation par exemple). La canicule de 2003 a aussi contribué à faire émerger cette réflexion sur la disponibilité de la ressource, car les consommations d'eau ont très fortement augmenté. Alors que la production moyenne est de 300 000 m3 par jour, elle est montée jusqu'à 440 000 m3 par jour en août 2003. La gestion des événements exceptionnels comme celui-ci est donc problématique pour la direction de l'eau du Grand Lyon. Des études sont actuellement en cours pour développer de nouveaux champs captant notamment au nord de l'agglomération. Pour cela, la direction tente de mettre en place un principe de solidarité entre les territoires. La responsable du bureau d'étude de la direction de l'eau explique que chaque syndicat des eaux est relativement autonome et que le souhait de la direction est de développer des interconnexions. Ainsi en cas de problème sur un captage, il y aurait possibilité de s'appuyer sur un autre point de captage hors du territoire. Ces réflexions s'ancrent bien dans le long terme : il s'agit d'anticiper des événements exceptionnels (inondation d'ordre milléniale sur un champ captant, ou au contraire sécheresse et manque d'eau). Si elle n'est pas liée à la perspective du Page 95 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes changement climatique, il est certain que la sécurisation des réseaux d'eau y participe. « Ce genre de choses on l'a engagé déjà depuis 10 - 15 ans, on ne l'a pas fait dans cet état d'esprit au départ mais ça y répondra [aux problématiques du changement climatique] ». ii) La qualité de l'air Le Plan de protection de l'atmosphère de l'agglomération lyonnaise a été mis en place en 2006 sous l'autorité du préfet. Il s'agit d'une obligation légale suite à la loi de 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie qui impose un PPA pour les agglomérations de plus de 250 000 habitants. L'objectif du PPA est d'assurer une bonne qualité de l'air et de limiter les émissions de polluants. Un plan d'action dans ce sens est à l'oeuvre dans l'agglomération lyonnaise, touchant aux secteurs de l'industrie, des déplacements et des bâtiments. Ces objectifs de qualité de l'air se retrouvent aussi dans d'autres documents, notamment le SCOT auquel la loi attribue la compétence qualité de l'air. Les objectifs en matière de qualité de l'air sont donc coordonnés entre le PPA et le SCOT dans l'agglomération lyonnaise41. Ces objectifs de qualité de l'air peuvent être appréhendés à l'aune de l'objectif d'adaptation au changement climatique. En effet les pollutions locales peuvent être accentuées par le climat, et à l'inverse les pollutions renforcent des phénomènes climatiques comme l'îlot de chaleur urbain. c) Une meilleure prise en compte des risques naturelsL'amélioration de la gestion des risques naturels s'inscrit dans un « mouvement de fond » (Bertrand, 2012 ; Bigot, 2012) valable à tous les niveaux (européen, national et intercommunal notamment). i) Le risque inondation La directive européenne relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation de 200742 reconnaît que le risque d'inondation peut être accentué avec 41 Préfecture du Rhône, 2006, Plan de protection de l'atmosphère de l'agglomération lyonnaise, 164 p. (p 157). 42 Directive 2007/60/CE du parlement européen et du conseil du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation Page 96 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes le changement climatique. Cette directive impose la prise en compte des effets du changement climatique sur la survenance du risque d'inondation. Dans les faits, la personne chargée de la mise en oeuvre de la directive inondation à la DREAL Rhône-Alpes explique qu'il n'y a pas assez de données en France pour prendre en compte les effets du changement climatique sur les débordements de cours d'eau. Néanmoins, l'évaluation préliminaire des risques demandée par la directive est très majorante : elle concerne des occurrences de crues de l'ordre du millénaire. Ainsi, selon le chargé de mission de la DREAL « même s'il n'y a pas eu d'études sur les impacts du changement climatique sur les débordements de cours d'eau, on est large ». Au niveau du Grand Lyon, le risque inondation est de mieux en mieux pris en compte, en particulier sur les cours d'eau périurbains. Une étude est en cours dans la direction de l'eau sur le risque d'inondation des ruisseaux domaniaux du Grand Lyon. Par ailleurs la direction de l'eau est en train de renforcer la prise en compte des risques d'inondation en milieu urbain liés à des pluies exceptionnelles. Pour cela la direction table non pas sur le réseau d'assainissement, qui est adapté aux pluies régulières mais inapte à recueillir des pluies exceptionnelles, mais sur l'aménagement de la ville (Sibeud, 2012). Il existe dans un PLU un zonage « risque ruissellement ». Ce zonage repose sur une cartographie réalisée en 2000 qui délimite les zones de production, les zones de passage et les zones basses d'accumulation d'eau. Cette cartographie va être améliorée dans le cadre de la révision du PLU qui compte mieux intégrer ces questions. Ainsi, alors que ces zonages étaient purement indicatifs dans la cartographie en vigueur, l'objet de la révision est de leur associer des prescriptions réglementaires. Selon une responsable de la direction de l'eau du Grand Lyon, cette gestion de l'assainissement urbain n'est pas liée au changement climatique mais y contribue, l'objectif commun étant de gérer le risque exceptionnel. « Voilà l'état d'esprit dans lequel on a travaillé jusqu'à présent, et pour moi ça répond à la question du changement climatique sur les questions de risque d'avoir des pluviométries plus importantes, enfin surtout plus intenses. » ii) Le risque de mouvement de terrain dû au retrait-gonflement des argiles Dans ce mouvement de fond de prise en compte des risques améliorée, le risque de retrait-gonflement des argiles est également mieux étudié. Une étude du Page 97 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes BRGM a été réalisée portant sur ce risque dans le Rhône en 2009. Cette étude a pour objet d'être déclinée dans les PPRN, même s'il n'en existe pas dans le Rhône et que ce ne soit pas prévu à l'heure actuelle (Renault, 2012). On peut néanmoins supposer que cette étude sera prise en considération dans le cadre de la révision du Plan local d'urbanisme. D'ailleurs, la prise en compte des risques naturels figure parmi les objectifs de la révision générale du PLU. 2) Les « bonnes pratiques » en matière d'urbanisme et d'aménagement urbaina) Les pratiques d'aménagement durable dans le Grand LyonUn certain nombre de guides ont vu le jour pour promouvoir de "bonnes pratiques" prenant en compte les enjeux du développement durable dans l'urbanisme et l'aménagement. A partir de ces guides ont été élaborés des Référentiels (habitat et espaces publics) qui énoncent des conseils voire imposent des prescriptions dans le cadre des opérations sur le domaine public communautaire. La lutte contre l'îlot de chaleur est évoqué explicitement et reliée au changement climatique, même si selon sa rédactrice principale, « ce n'est pas la visée première de ce référentiel ». D'autres « bonnes pratiques » dans ces référentiels contribuent à l'adaptation de manière implicite. Les entrées thématiques du référentiel Habitat durable de l'ordre du développement durable participent de l'adaptation : c'est le cas pour la gestion de l'eau et la qualité de l'air notamment. Le guide de gestion des eaux pluviales contenu dans le Référentiel de conception et de gestion des espaces publics prône une gestion intégrée du cycle de l'eau qui permet une gestion quantitative (limiter les risques d'inondation) et qualitative. Les techniques de gestion de l'eau dites « douces » sont ainsi compatibles avec l'objectif d'adaptation climatique. Une responsable de la direction de l'eau du Grand Lyon explique que les techniques de gestion de l'eau dites « douces » (noues, bassins de rétention, etc.) sont plus faciles à adapter que les ouvrages plus classiques (tuyau, bassin bétonné). « Le changement climatique moi je m'en sers pour un argument. Je m'en sers pour tout ce qui est technique alternative en gestion des eaux pluviales. [...] Quelque part toutes ces techniques douces de gestion des eaux de pluie que sont tout ce qui est fossé, bassin à ciel ouvert, où finalement on ne fait que du terrassement, elles Page 98 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes sont bien plus intelligentes pour répondre demain à ces problématiques du changement climatique parce qu'on saura les adapter s'il faut augmenter ou diminuer leur taille. » Le Grand Lyon a élaboré un « Guide aménagement et eaux pluviales » qui promeut ces techniques douces. Ces « bonnes pratiques » en matière de gestion de l'eau sont ainsi généralisées depuis quelques années sous l'influence d'enjeux de développement durable : il s'agit de se rapprocher du cycle naturel de l'eau (infiltration des eaux pluviales). Dans ces outils et « bonnes pratiques » la thématique adaptation transparaît de manière plus ou moins explicite. Si l'adaptation n'est pas présentée comme un enjeu majeur au même titre que les objectifs du développement durable, elle est traitée par le biais de mesures à gains multiples. L'adaptation vient donc trouver sa place dans des "bonnes pratiques" en matière de développement durable. b) La prise en compte croissante de l'environnement dans les communesLa prise en compte de l'environnement au sens large dans les communes est compatible avec l'objectif d'adaptation. Les communes de Saint-Didier et de Simandres privilégient les essences végétales locales. Saint-Didier a choisi pour ses plantations florales des plantes vivaces et l'eau d'arrosage provient des anciens lavoirs (récupération des eaux pluviales). Simandres a également fait le choix de limiter les plantations de fleurs, l'arrosage étant en conséquence limité. Ces choix sont en accord avec un objectif d'adaptation au changement climatique : les plantations sont plus résistantes et la ressource en eau est économisée. La commune de Saint-Didier a par ailleurs pour projet de réaliser un Agenda 21 pour développer des pratiques respectueuses de l'environnement en accord avec les principes du développement durable. Cet Agenda 21 contient des objectifs de gestion de l'eau, de maîtrise de l'énergie et de préservation des espaces naturels et agricoles, qui sont autant d'éléments pouvant contribuer à l'adaptation au changement climatique. Page 99 Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes c) L'adaptation indirecte dans les réflexions sur le paysage urbain à Villeurbanne : limiter l'effet canyon par la recherche de discontinuité urbaineVilleurbanne accorde une attention particulière à la notion de qualité architecturale. Ces réflexions ont leur place dans le programme « A nous la belle ville » lancé en 2002 ainsi que dans le Projet paysage et environnement. La chargée de mission qualité architecturale à la direction du développement urbain de Villeurbanne évoque une réflexion sur la continuité de la ville. Selon elle, alors que la ville était auparavant continue (alignement des bâtiments, etc.), elle tendrait de plus en plus à être discontinue dans l'optique d'avoir du paysage depuis la rue. Il s'agit d'assurer la porosité du tissu urbain, en dégageant des brèches visuelles ou en incitant les promoteurs à construire en retrait de la rue par exemple. Cet objectif fait l'objet d'une des dix fiches-actions du PPE de Villeurbanne, la fiche 4 intitulée "Ouvrir des brèches". Ces réflexions s'intègrent dans une démarche de qualité architecturale et de paysage urbain. Mais la discontinuité urbaine peut également être reliée à l'adaptation au changement climatique. Il a été montré en effet le rôle de la forme de la rue et en particulier l'influence du canyon urbain dans la formation de l'îlot de chaleur urbain (Champiat, 2008). On peut donc supposer que la discontinuité au niveau de la rue limite l'effet de canyon urbain et donc l'accumulation de la chaleur dans les rues, en favorisant la circulation de l'air. L'ensemble de ces orientations, si elles ne sont pas motivées de prime abord par la perspective du changement climatique, y participent. Cela met en avant le caractère intégré de l'adaptation, qui passe par d'autres politiques sectorielles. Conclusion sur l'hypothèse 3 portant sur la temporalité :L'hypothèse de recherche consistait à dire qu'il n'y avait pas de prise en compte du long terme dans la stratégie d'adaptation lyonnaise. Au vu des résultats du travail de terrain, cette hypothèse semble se vérifier. En effet il ne semble pas y avoir de réelle anticipation du changement climatique : les aléas futurs (disponibilité de la Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes ressource en eau par exemple) ou existants susceptibles d'être amplifiés (inondation, argiles) ne sont pas pris en compte. Seul est traité l'îlot de chaleur urbain qui est un phénomène avéré. Il n'y a pas de véritable anticipation dans l'agglomération lyonnaise ; il s'agit plutôt d'une gestion de risque d'un aléa existant jusqu'ici non traité. Néanmoins si les différents impacts du changement climatique ne sont pas anticipés, le modèle de développement de l'agglomération contribue à une adaptation indirecte. En effet, un certain nombre de mesures de développement urbain durable sont bénéfiques en termes d'adaptation même si elles ne sont pas conçues dans cette optique. Il existe donc une convergence entre les principes de la ville durable et ceux de la « ville adaptée ». Le respect de l'environnement et le principe de précaution au coeur d'une démarche de développement durable sont également profitables en termes d'adaptation. Ce constat amène à réinterroger la nature même de l'adaptation : le critère de l'anticipation est-il essentiel ? Après tout, comme l'affirme Sylvain Godinot, actuel directeur de l'ALE : « peut être qu'au fond l'adaptation ne peut exister qu'intégrée à des politiques de gestion de risques »43. De même, peut-être que l'adaptation ne peut exister qu'intégrée à une politique de développement durable. Page 100 43 Cité par Pauline Page (Page, 2010) Page 101 Conclusion
CONCLUSIONLa question initiale de ce travail se formulait ainsi : existe-t-il une politique d'adaptation au changement climatique dans l'agglomération lyonnaise ? L'hypothèse principale consistait à supposer qu'il n'y avait pas de politique d'adaptation en tant que telle. Trois sous hypothèses ont été avancées pour confirmer ou infirmer cette hypothèse : - en termes de mise à l'agenda, il n'y aurait pas de « volet » adaptation dans les politiques urbaines - en termes de mise en oeuvre, il n'y aurait pas de mesures spécifiques à l»adaptation dans le champ de l'organisation spatiale - en termes de temporalité il n'y aurait pas d'anticipation et de prise en compte du long terme. Le travail de terrain a permis d'apporter des éléments de réponse à ces trois points. Synthèse des résultats obtenus Hypothèse 1 : la mise à l'agenda de l'adaptation dépend de la manière dont elle est envisagée La première hypothèse a été en partie confirmée, en partie infirmée par les résultats de terrain. En plus du Grand Lyon, les communes centrales étudiées, Villeurbanne et Vénissieux, affichent un objectif d'adaptation. En partie obligé par la loi Grenelle 2, l'objectif d'adaptation a aussi fait l'objet de démarches volontaires : adhésion volontaire du Grand Lyon à AMICA en 2006, lancement d'un plan climat dès 2009 à Villeurbanne. Dans ces deux cas, l'adaptation a été distinguée comme volet à part entière. Il existe donc bel et bien un « volet » adaptation dans le Grand Lyon et à Villeurbanne. A Vénissieux l'adaptation est davantage « fondue » dans d'autres Page 102 Conclusion démarches que le PCET, qui ne comprend pas de véritable volet adaptation. Des mesures d'adaptation se retrouvent de manière plus ou moins explicite dans l'Agenda 21 de la commune et le PIG énergie. Les communes périurbaines en revanche ne se positionnent pas sur l'adaptation : Saint-Didier et Simandres n'évoquent pas cet objectif en tant que tel. En cause, les incertitudes liées au changement climatique et la vulnérabilité ressentie, ces communes étant prémunies face à leurs risques naturels spécifiques qui sont déjà traités (dans le PLU à Saint-Didier et le PPRi à Simandres). En somme, la mise à l'agenda de l'adaptation est une affaire de perception, selon si les communes se sentent exposées au changement climatique et selon si l'adaptation est vue comme une contrainte ou une opportunité. L'effet d'opportunité est caractéristique de la mise à l'agenda de l'adaptation, qui est vue comme une occasion de traiter d'autres enjeux. Pour Vénissieux il s'agit de traiter les difficultés sociales par le biais de la réhabilitation énergétique. Pour le Grand Lyon et Villeurbanne il s'agit d'avoir une vision prospective et d'améliorer la qualité de vie en ville. « Le réchauffement climatique offre une belle opportunité pour questionner la ville I » (Communauté urbaine de Lyon, 2008). Hypothèse 2 : en termes de mise en oeuvre, l'adaptation ne modifie pas la stratégie et les pratiques existantes La seconde hypothèse a été entièrement confirmée. L'adaptation n'introduit pas de nouvelles mesures et ne renouvelle pas les pratiques d'aménagement et d'urbanisme. En effet l'adaptation passe par des mesures de type « sans regret ». Les mesures revendiquées d'adaptation sont sensiblement les mêmes au niveau du Grand Lyon et des communes prenant en compte cet objectif : il s'agit avant tout de mesures ayant trait au maintien et au développement de la « nature », et de mesures relatives au bâti (isolation). Ces mesures sont de type sans regret et apportent des bénéfices multiples. Selon les terrains et leurs caractéristiques, l'accent est plus ou moins porté sur l'une ou l'autre de ces mesures : Villeurbanne, ville très dense et minérale, met l'accent sur la végétalisation, alors que Vénissieux, ville à la population modeste met l'accent sur l'amélioration de l'habitat. Comme le rappelle F. Scherrer, l'adaptation est « une politique d'adaptation du territoire, d'aménagement du territoire. Qui propose des mesures associées à des caractéristiques du territoire : il est Page 103 Conclusion inondable, il est vulnérable socialement.... C'est une politique par nature territorialisée. »44. Bien que certaines mesures « spécifiques » soient évoquées dans le cadre de la révision du PLU du Grand Lyon, des incertitudes existent quant à leur inscription dans un cadre réglementaire. Ces mesures spécifiques, comme l'albédo, seront vraisemblablement indicatives et limitées à des opérations exemplaires : Confluence 2 est ainsi présenté comme un laboratoire sur ces questions, où des mesures de lutte contre l'îlot de chaleur urbain vont être expérimentées. Un autre point ressort de cette partie sur la mise en oeuvre. Il est lié au caractère « sans regret » de ces mesures : c'est la difficulté à distinguer ce qui est de l'explicite de ce qui est implicite en matière d'adaptation. Ainsi des éléments identifiés lors de la mise à l'agenda comme étant du ressort de l'adaptation deviennent implicites dans leur mise en oeuvre : c'est le cas pour la trame verte d'agglomération. Cela amène à un dernier point qui caractérise la mise en oeuvre de l'adaptation, qui est l'importance des justifications a posteriori. En effet, toutes les mesures d'adaptation à l'oeuvre existaient avant l'apparition de l'objectif d'adaptation climatique. Cet objectif a, dans certains cas, renforcé des actions existantes. Mais peu de choses nouvelles ont été apportées : l'adaptation est majoritairement intégrée. Cela confirme l'hypothèse selon laquelle il n'y a pas de mesure d'adaptation en tant que telle. Hypothèse 3 : l'horizon temporel visé par l'adaptation est celui du présent et le long terme n'est pas pris en compte explicitement La troisième hypothèse a également été confirmée : il n'y a pas de prise en compte du long terme dans la stratégie lyonnaise. Les mesures d'adaptation sans regret ont des effets immédiats et ne sont pas d'abord tournées vers l'avenir. De plus il n'y a pas d'anticipation réelle des effets du changement climatique : le seul impact pris en compte est l'îlot de chaleur urbain, qui est un problème existant dans les espaces urbains denses. Les problèmes futurs potentiels (eau, risques naturels accentués) ne sont pas posés. 44 SCHERRER, F., 2012, Conclusion de la journée d'études « adaptation au changement climatique et politiques urbaines : approches comparées », 12 juin, Institut d'urbanisme de Lyon. Page 104 Conclusion Conclusion sur les résultats obtenus : s'adapter ou non au changement climatique, une question de point de vue La prise en compte ou non de l'objectif d'adaptation peut s'expliquer par la distinction entre opportunité et contrainte, qui recoupe la distinction territoriale entre centre et périphérie : - L'ICU crée un inconfort thermique qui porte atteinte à la qualité de vie des espaces centraux. Ceux-ci voient dans cette thématique l'opportunité d'améliorer le cadre de vie et de gagner en attractivité - Les risques naturels sont vus déjà aujourd'hui comme des contraintes pour les communes. Les espaces périurbains voient dans le changement climatique une contrainte supplémentaire à leur développement, déjà limité par des objectifs de limitation de l'étalement urbain et les contraintes naturelles. La prise en compte de l'objectif d'adaptation climatique ne serait pas tant due à la différence d'aléas considérés entre les communes étudiées, qu'à la perception même de ces aléas par les territoires, selon qu'ils sont vus comme contrainte ou opportunité. D'ailleurs, les villes-centres ne prennent pas en compte les aléas qui ne représentent pas d'opportunité tel le problème de la ressource en eau liée à l'aléa sécheresse. La prise en compte du changement climatique ne dépendrait donc pas tant de la vulnérabilité des communes, que de la manière dont cette vulnérabilité est perçue. Cette sélection d'aléas en particulier peut être mise en lien avec l'analyse des politiques publiques qui affirme que tous les problèmes ne deviennent pas des problèmes publics, et ce indépendamment de leur gravité potentielle. Les problèmes font l'objet d'une sélection qui dépend de différents facteurs. Une citation de Claude Gilbert l'explique : « La fabrique des risques résulte d'une « production », d'une « construction » étroitement associée aux jeux de multiples et différents acteurs, à la nature et l'intensité de leurs liens et interactions. » (Gilbert, 2003). Dans le cas de Lyon, c'est en effet un système d'acteurs qui a contribué à la sélection de l'aléa îlot de chaleur et de la solution de la végétalisation. Selon John Kingdon, la mise sur agenda d'un problème dépend de trois « flux » : le flux des problèmes qui captent l'attention des autorités publiques, le flux des politiques publiques (ensemble des solutions d'action publique disponibles et Page 105 Conclusion susceptibles d'être adoptés) et le flux politique (opinion publique, des partis politiques, pouvoir exécutif et négociation collective). La mise à l'agenda a lieu lorsqu'il y a conjonction des trois flux : « Lorsqu'« un problème est reconnu, [qu']une solution est développée et disponible au sein de la communauté des politiques publiques, [qu']un changement politique en fait le moment adéquat pour un changement de politique et [que] les contraintes potentielles ne sont pas trop fortes » (Kingdon, 1984, p. 174)45. La combinaison de ces trois éléments donne lieu à une « policy window » ou « fenêtre d'opportunité politique » (Hassenteufel, 2010). L'ICU, contrairement aux autres aléas étudiés, semble avoir fait l'objet d'une fenêtre d'opportunité politique à la conjonction de ces trois éléments : - la reconnaissance de l'ICU a eu lieu avec la canicule de 2003 et l'étude de vulnérabilité d'AMICA - à cet aléa est associé à une solution, la végétalisation - le Grand Lyon dispose d'un service compétent (Service arbre et paysages) et volontaire qui s'est approprié rapidement cette thématique. L'adaptation suit donc le schéma « classique » de la mise en politique d'un problème, avec une sélection de problèmes due à l'existence ou non de fenêtre d'opportunité politique. L'adaptation semble ainsi faire l'objet d'une construction sociale au même titre que les « risques ». En ce sens, le fait que tous les aléas ne soient pas anticipés ne signifierait pas qu'il n'existe pas de politique d'adaptation, au contraire. Pour autant, peut-on parler de politique d'adaptation s'il n'y a pas d'anticipation ? La mise à l'agenda de l'îlot de chaleur urbain ne relèverait-elle pas plutôt d'une gestion de risques existants ? 45 KINGDON, J., 1984, Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston, Little Brown and Company. Cité par Hassenteufel, 2010 Page 106 Conclusion Retour sur la problématique : existe-t-il une politique d'adaptation lyonnaise ? Il n'y aurait pas de politique d'adaptation Si l'on s'en tient à la définition initiale retenue dans le cadrage théorique, il semble que la stratégie en matière d'adaptation ne remplisse pas les trois conditions retenues en introduction, à savoir l'étape de mise à l'agenda, de mise en oeuvre et la temporalité visée. Soit que l'une de ces deux étapes soit implicite, soit qu'elles visent davantage le temps présent qu'un pas de temps éloigné. Deux cas de figure se présentent : - La mise à l'agenda de l'adaptation est explicite et la mise en oeuvre est intégrée à d'autres mesures et plans d'actions. La mise en oeuvre est soit explicite (rôle du végétal en ville), soit implicite (préservation des espaces naturels et agricoles périurbains). C'est le cas dans le Grand Lyon, à Vénissieux et de Villeurbanne sur l'îlot de chaleur urbain. Les rares cas où à la fois la mise à l'agenda et la mise en oeuvre sont explicitement reliées à l'adaptation, ont cette limite qu'il s'agit en partie de justification a posteriori. Dans tous les cas, la temporalité visée est celle du présent : il s'agit de traiter des problèmes existants. - La mise à l'agenda de l'adaptation est inexistante mais des mesures participent de cet objectif. C'est le cas à Simandres et à Saint-Didier, ainsi qu'au niveau de l'agglomération : un certain nombre d'orientations et de mesures de développement durable sont bénéfiques en matière d'adaptation. Ainsi, la forme urbaine multipolaire promue dans le SCOT concilie objectifs d'atténuation et d'adaptation (la densification étant bénéfique en termes d'économie d'énergie, le maintien et le développement de la place de la « nature » au sens large étant bénéfique en termes d'adaptation climatique). De même, l'amélioration de la prise en compte de l'environnement au sens large participe de l'adaptation climatique (qualité de l'air, qualité et quantité de la ressource en eau, gestion des risques, etc.). L'adaptation est donc largement indirecte, intégrée à une stratégie plus globale de développement durable. Dès lors, peut-on considérer qu'il existe, à défaut d'une Page 107 Conclusion politique, une stratégie d'adaptation lyonnaise ? Une stratégie se définissant comme un ensemble d'actions coordonnées en vue d'un même but. Cette question amène à réinterroger les critères que nous avions assignés à l'adaptation en introduction. L'anticipation, condition de l'adaptation ? Lors du cadrage théorique, nous avions pris le parti d'étudier l'horizon temporel du discours et des mesures relatifs à l'adaptation, afin de vérifier que soit visé le long terme et pas seulement le présent. L'objectif était de différencier une gestion des risques « classique », dont le référentiel temporal est le passé, d'une adaptation au changement climatique davantage tournée vers le long terme. Cependant le critère de la temporalité peut être interrogé comme élément constitutif d'une politique d'adaptation. Selon Tubiana, Gemenne et Magnan il existe « deux manières complémentaires de se projeter dans l'avenir : chercher à prévoir les perturbations futures d'une part - on parle d'anticipation -, chercher à limiter les effets de celles que l'on ne pourra pas prévoir d'autre part- on parle alors de résilience » (Tubiana et al., 2010). Or, l'anticipation se heurte aux incertitudes scientifiques quant à l'évolution du climat. Les prévisions climatiques restent très larges : l'augmentation de la température varie de 2 à plus de 6°C d'ici la fin du siècle selon les scénarios, et les évolutions des autres paramètres climatiques (précipitations notamment) sont encore peu connues. Cette situation d'incertitude rend difficile toute action d'anticipation. « Quand on prend la masse de scénarios et les fourchettes de températures qui sont données, si on ne s'en tient qu'au paramètre de la température moyenne, on ne peut rien en faire. En tout cas ça semble difficile et ça pose problème quand on pose la question aux acteurs de terrain. Sur d'autres paramètres que la température moyenne, notamment la pluviométrie, c'est encore plus compliqué car il y a carrément des endroits où on nous dit "on ne sait rien". Moi si je ne sais pas, je ne sais pas, je ne peux pas faire. C'est un constat de fait. » Chargé de mission CERTU, 2012 Dès lors, s'adapter au changement climatique ne consisterait pas tant à anticiper l'évolution du climat, mais plutôt à augmenter la résilience des systèmes Page 108 Conclusion naturels et humains. S'adapter, ce serait donc d'abord résoudre les problèmes actuels. Comme l'affirme Henri Atlan (2010) : « Plutôt que de tenter de prévenir des risques globaux incertains par des mesures globales à l'efficacité tout aussi incertaine, mieux vaut résoudre les problèmes localement en corrigeant ce qui peut l'être et en s'adaptant à ce qui ne peut pas être évité à court terme par des mesures d'urbanisation et de déplacements de populations si nécessaire. »46 Une adaptation par nature intégrée ? La résilience serait une première forme d'adaptation. Des auteurs ont mis en lumière les liens entre les concepts d'adaptation, de résilience et développement durable. L'adaptation, tout comme la résilience, vise une certaine forme de flexibilité. L'enjeu est que le système puisse résister à des perturbations extérieures. Il s'agit d'assurer une continuité, ce qui participe de la durabilité. « La résilience se présente ainsi comme un moyen de réaliser la durabilité » (Toubin et al., 2012). L'adaptation serait ainsi une « toile de fond » du développement durable, un moyen de le mettre en oeuvre (Magnan, 2008). « Plus qu'une fin en soi, l'adaptation doit être envisagée davantage comme une toile de fond » (Magnan, 2008). L'adaptation contribuerait donc à la réalisation d'un développement durable. A l'inverse, le développement durable peut contribuer à l'adaptation, comme l'a montré l'étude de la stratégie de développement durable lyonnaise (Partie II, Chapitre 3). « Il faut concevoir l'adaptation comme toile de fond de la durabilité ; tout comme la durabilité est la toile de fond de l'adaptation. » (Magnan, 2008). Adaptation et développement durable sont donc étroitement liés, l'un contribuant à la réalisation de l'autre. En ce sens, la question de l'existence d'une politique d'adaptation pourrait être remise en cause : il ne s'agirait pas tant de se demander si l'adaptation constitue un « volet » à part entière, mais au contraire d'observer les synergies entre objectifs de durabilité et d'adaptation climatique. 46 Atlan, H., 2010. La religion de la catastrophe, Le Monde, 27mars. Cité par GODART, 2010 Page 109 Conclusion En conclusion : une stratégie lyonnaise de développement durable conciliant atténuation et adaptation Dès lors, ce serait le discours et l'intention qui seraient déterminants dans une politique d'adaptation, plus que la spécificité des mesures à proprement parler et leur prise en compte du long terme, deux éléments que nous avons remis en cause. Les réflexions autour de l'adaptation apparaissent essentielles afin d'éviter les « zones de recouvrement » négatives, notamment entre objectifs d'atténuation et d'adaptation. Cette réflexion est présente à Lyon sur la contradiction entre densification et îlot de chaleur urbain. Elle permet de concilier les objectifs d'atténuation, qui sont prioritaires, à ceux de l'adaptation. En somme, il existerait à Lyon une stratégie d'adaptation intégrée. Cette stratégie ne serait pas proactive : il ne s'agit pas d'atteindre un « modèle » de ville adapté, qui n'a par ailleurs pas été établi dans la littérature. Il s'agit plutôt de vérifier dans un premier temps l'absence de contradiction entre les objectifs d'atténuation, de développement urbain durable (qui restent inchangés) et d'adaptation climatique. Dans un second temps, il s'agit de vérifier l'existence de synergies entre les deux. La mise en oeuvre de l'adaptation est ainsi indirecte et se réalise au sein du projet plus large de développement urbain durable de l'agglomération lyonnaise. On peut donc considérer qu'il existe, à défaut d'une politique d'adaptation à proprement parler, une stratégie lyonnaise d'adaptation intégrée dans la stratégie de développement durable. Page 110 Bibliographie
BIBLIOGRAPHIE Les éléments composant la bibliographie sont de deux types. La bibliographie générale est composée des ouvrages, articles et travaux encadrant le propos. Elle est classée par thèmes. Les sources constituent les matériaux de première main sur laquelle a été fondée l'analyse. Elles sont classées par types puis par thèmes ou par terrains. I. Bibliographie générale Méthodologie de recherche : BEAUD S., WEBER F., 2010, Guide de l'enquête de terrain : produire et analyser des données ethnographiques. 4e ed. Paris, la Découverte. 334 p. Sur la ville durable : EMELIANOFF, C., 2007a, « La ville durable : l'hypothèse d'un tournant urbanistique en Europe », Information géographique, Vol. 71, no 3. pp. 48-65. EMELIANOFF, C., 2007b, « Les villes européennes face au changement climatique ». Les annales de la recherche urbaine n°103, pp. 159-169. Sur les risques : AFPCN, 2008, Adaptation au changement climatique : Les risques naturels. Paris, AFCPN. 277 p. DAGORNE, A., DARS, R., 2005, Les risques naturels. 4e ed. Paris, Presses universitaires de France. 128 p. GILBERT, C., 2003 « La fabrique des risques », Cahiers internationaux de sociologie n°114. pp. 55-72. Sur les politiques publiques : HASSENTEUFEL, P., 2010, « Les processus de mise sur agenda : sélection et construction des problèmes publics », Informations sociales n° 157. pp. 50-58. MULLER, P., 1990, Les politiques publiques, Paris, Presses universitaires de France. 127 p. Page 111 Bibliographie Sur le changement climatique : GIEC, 2007, Bilan 2007 des changements climatiques. Contribution des Groupes de travail I, II et III au quatrième Rapport d'évaluation du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat, Genève. Disponible sur : < http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4syrfr.pdf> (consulté le 24/06/12) KANDEL, R., 2010, Le réchauffement climatique. 4e ed. Paris, Presses universitaires de France. 127 p. Sur les liens entre ville, énergie, climat : DESJARDINS, X., 2010, « Pour l'atténuation du changement climatique, quelle est la contribution possible de l'aménagement du territoire ? », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Aménagement, Urbanisme, article 523. Disponible sur : < http://cybergeo.revues.org/23531> (consulté le 07 août 2012) FOUCHIER, V., 1997, Les densités urbaines et le développement durable : le cas de l'Isle de France et des villes nouvelles. Paris, Secrétariat général du groupe central des villes nouvelles. 212 p. MERLIN, P., TRAISNEL, JP., 1996, Energie, environnement et urbanisme durable. Paris, Presses universitaires de France . 127 p. Réseau Action Climat, 2011, Etalement urbain et changement climatique : état des lieux et proposition [En ligne]. 36 p. Disponible sur :
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Paris. Pp. 40-42. Disponible sur : durable.gouv.fr/IMG/pdf/dgecRecueilplansclimats.pdf> (consulté le 07/08/12) Rhônalpénergie-Environnement, 2007, Changement climatique, comment s'adapter en Rhône-Alpes ? CERTU, Lyon. 39 p. Disponible sur : < http://www.ddrhonealpesraee.org/doc/ddrhonealpes/PCTGuidechgtclimsynthese bassedef.pdf> (Consulté le 5/03/12) Sur la politique de protection des espaces naturels et agricoles de l'agglomération lyonnaise : Agence d'urbanisme de Lyon, 2007, Des périmètres d'intervention prioritaire de protection et valorisation des espaces naturels, agricoles et forestiers périurbains PENAP : Présentation de l'étude en cours. 24 p. Communauté urbaine de Lyon, Département du Rhône, Région Rhône-Alpes, et al., 2010, Projet stratégique agricole et de développement rural (PSADER) et de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PENAP) du territoire de l'agglomération lyonnaise : Convention d'objectif et de partenariat 23 septembre 2010 - 22 septembre 2016. Lyon. 40 p. Communauté urbaine de Lyon, Département du Rhône, Région Rhône-Alpes, et al., 2012, Projet Stratégique Agricole et de Développement Rural et de Protection des Espaces Naturels et Agricoles Périurbains de l'agglomération lyonnaise : synthèse. 4 p. Disponible sur : <
http://www.psader-penap.org/fichiers/PLAQ
PSADER-PENAP 2012.PDF> Communauté urbaine de Lyon, Département du Rhône, Région Rhône-Alpes, et al., 2011, PSADER - PENAP de l'agglomération lyonnaise Programme d'actions 2010 - 2016. Lyon. 33p. Département du Rhône, 2009, Politique départementale de protection et de valorisation des espaces naturels et agricoles périurbains sur le territoire du Scot de l'agglomération lyonnaise. 50 p. Diani, J., 2000/ca, « Les Projets Nature » dans le Grand Lyon. 4 p. [En ligne]. Disponible sur : < http://www.fedenatur.org/docs/docs/116.pdf> (consulté le 04/06/12) PAULHIAC, F., 2004, « Rapport d'évaluation des projets Nature du Grand Lyon » Programme Interreg 3b : Les espaces naturels périurbains et la ville durable. 49 p Page 117 Documents utilisés pour l'étude des communes : Page 118 Bibliographie Grand Lyon, 2005, Plan local d'urbanisme [En ligne]. Disponible sur : http://plu.grandlyon.com/ Villeurbanne Ville de Villeurbanne, 2010 « Villeurbanne ville durable », Maxi Viva n°3. 32 p. Ville de Villeurbanne, 2011, Plan Climat Energie Territorial, février 2011 [En ligne]. 12 p. Disponible sur < http://www.mairie-villeurbanne.fr/planclimatenergieterritorial.pdf> (consulté le 20 février 2012) Vénissieux Communauté urbaine de Lyon, 2011, Etude de faisabilité et animation d'un Programme d'Intérêt Général (PIG) Energétique à Vénissieux : cahier des charges. 10 p. LAMY Environnement, 2009, Vénissieux : diagnostic de développement durable, Rapport du 22 octobre. 131 p. Ville de Vénissieux, 2011, Vénissieux 2030, Humaine et durable : Agenda 21. 100 p. Saint-Didier-au-Mont-d'Or BRGM, 2009, Etablissement de Plans de Prévention des Risques Naturels concernant les mouvements différentiels de terrain liés au phénomène de retrait gonflement des sols argileux dans le département du Rhône. 78 p. Communauté urbaine de Lyon, 2011 (mise à jour n°8), Plan local d'urbanisme, informations complémentaires : retrait-gonflement des sols argileux. 37 p. Ministère de l'Ecologie du développement et de l'aménagement durables, 2007, Le retrait-gonflement des argiles : Comment prévenir les désordres dans l'habitat individuel ? Paris. 32 p. Saint-Didier-au-Mont-d'Or, 2011, Bulletin municipal. 60 p. Simandres DDT du Rhône, 2008, Plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation de la vallée de l'Ozon : plan de zonage commune de Simandres. Lyon. 1 p. DDT du Rhône, 2008, Plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation de la vallée de l'Ozon : note de présentation. Lyon. 53 p. Simandres, 2005, Plan d'occupation des sols : document graphique du règlement (plan de zonage). 1 p. Simandres, 2005, Plan d'occupation des sols : règlement. 81 p. Page 119 Bibliographie SITES INTERNET : Sites généraux (énergie-climat) : ADEME : www.ademe.fr/ GIEC : www.ipcc.ch/ Météo France : www.climat.meteofrance.com Observatoire des PCET ADEME : www.pcet-ademe.fr/ Observatoire national Agendas 21 : www.observatoire-territoires-durables.org/ Sites utilisés pour l'étude de l'agglomération lyonnaise : 40 ans d'histoire du Grand Lyon : www.40ans.grandlyon.com/?p=5251 Agence d'urbanisme de Lyon : www.urbalyon.org/site/accueil ALE Lyonnaise : www.ale-lyon.org/ AMICA : www.amica-climate.net/ BRGM sur le retrait-gonflement des argiles : http://www.argiles.fr/ Communauté urbaine de Lyon : www.grandlyon.com/ Plan Climat Grand Lyon : www.blogs.grandlyon.com/plan-climat SCOT lyonnais : www.scot-agglolyon.fr/# Sur les espaces naturels et agricoles de l'agglomération lyonnaise : http://www.montsdor.com/ www.grandesterres.fr/ www.psader-penap.org/introduction.php www.rhone.fr/ www.rhone-alpes.developpement-durable.gouv.fr/ www.rhonealpes.fr/ www.syndicatmixtedesmontsdor.over-blog.com Sites des communes étudiées : www.mairie-saintdidieraumontdor.fr/ www.mairie-villeurbanne.fr/ www.simandres.fr/ www.ville-venissieux.fr/ Page 120 Table des illustrations
TABLE DES ILLUSTRATIONSTableau 1 : caractéristiques des communes étudiées 38 Figure 1 : Le risque, conjonction d'un aléa, d'enjeux et d'une vulnérabilité 19 Figure 2 : ville "adaptée", ville "bas carbone" : deux formes urbaines contradictoires 25 Figure 3 : les deux questions sous-jacentes à la problématique 29 Figure 4 : les trois composantes d'une politique d'adaptation retenues dans la construction du sujet 30 Figure 5 : carte des communes étudiées 36 Figure 6 : profil de l'îlot de chaleur urbain 45 Figure 7 : Carte sur l'adaptation au changement climatique dans le SCOT. 48 Figure 8 : cartographie de l'aléa retrait-gonflement des argiles à Saint-Didier-au-Mont- d'Or 55 Figure 9 : Extrait du PPRi de la Vallée de l'Ozon, 2008 58 Figure 10 : La trame verte d'agglomération et les secteurs à enjeux PENAP (en vert clair à droite) 63 Figure 11 : Le plateau agricole des Grandes Terres 66 Figure 12 : la question du portage politique de l'adaptation : exemple de mesure sans regret versus mesure d'adaptation sans bénéfices
connexes 72 nous la belle ville" 76 Figure 14 : Le PIG Énergie de Vénissieux, entre enjeux sociaux et climatiques 82 Figure 15 : évolution de la vocation des sols du Grand Lyon entre le POS de 1993 et le PLU de 2005 92 93 Page 121 Table des matières
TABLE DES MATIERESFiche résumé 3 Remerciements 4 Sommaire 5 Liste des sigles et abréviations 6 Avant propos : cadre et filiation de la recherche 7 Introduction 8 Partie I : Cadrage du travail de recherche 13 Chapitre I : Cadrage théorique 14 I- Les politiques climatiques : l'atténuation avant tout 14
II- La nécessaire adaptation au changement climatique des espaces urbains 18 1) S'adapter à quoi ? Point sur les prévisions climatiques locales 18 2) La nécessaire adaptation des villes 19
3) Qu'est ce qu'une ville adaptée au changement climatique ? 21
III - Atténuation, adaptation et politiques urbaines : quelle compatibilité ? 24
Chapitre II : Construction de l'objet de recherche 27 I- Problématisation et hypothèses de recherche 27 1) Existe-t-il une politique d'adaptation ? 27 Page 122 Table des matières
2) Construction des hypothèses de recherche 29 II- Méthode de la recherche 31 1) Sources et méthode scientifique 31
2) Démarche et présentation des terrains étudiés 35
Partie II : Étude du cas lyonnais et focus sur quatre communes 41 Chapitre I : La mise à l'agenda de l'adaptation au changement climatique, un objectifinégalement partagé dans l'agglomération lyonnaise 42 I- La mise à l'agenda de l'adaptation dans le Grand Lyon 42 1) La mise à l'agenda de l'adaptation : entre jeu d'acteurs et effet d'opportunité 42
bannière de l'adaptation 43 2) La focalisation sur l'îlot de chaleur urbain 44
solving » 46 II- La mise à l'agenda locale de l'adaptation : une prise en compte différenciée descommunes selon leur vulnérabilité ressentie 49 1) L'adaptation comme opportunité de traiter des problèmes existants : le cas de Villeurbanne et de Vénissieux 49
2) L'adaptation comme contrainte : un risque supplémentaire qui n'est pas pris en compte à Saint-Didier et Simandres 54 a) Saint-Didier-au-Mont-d'Or et le risque de mouvement de terrain dû au phénomène de retrait-gonflement des argiles 54 Table des matières Page 123 b) Simandres et le risque d'inondation 57 Chapitre II : La mise en oeuvre de l'adaptation : anticiper le changement climatique par des mesures sans regret 61 I- Une forme urbaine lyonnaise contribuant à la modération climatique : le rôle de latrame verte entre explicite et implicite 61 1) La préservation des espaces naturels et agricoles périurbains 61
2) Quand des espaces déjà adaptés maintiennent leur statut 64
II- L'urbanisme et l'aménagement au service de l'adaptation : le choix de mesures àbénéfices multiples dans le Grand Lyon 68 1) L'adaptation au changement climatique dans la révision du PLU : entre réponses techniques et incertitudes politiques 69
2) Des mesures d'adaptation à gains multiples privilégiées dans le futur PLU 72
III- Les stratégies d'adaptation « sans regret » des communes 75 1) Améliorer la qualité de vie pour tous à Villeurbanne 75 a) La politique de végétalisation de Villeurbanne et le programme "A nous la belle ville" 75 b) Le Projet paysage et environnement (PPE), entre aspects environnementaux, paysagers, sociaux et climatiques 76
c) Agir sur la précarité énergétique par la rénovation énergétique 79 2) L'adaptation comme anticipation de la raréfaction de l'énergie : la primauté de la dimension sociale à Vénissieux 80
Page 124 Table des matières Chapitre III : Politique d'adaptation ou politique de développement durable et degestion de risque « classique »? 86 I- Une politique d'adaptation partielle et tournée vers le présent 86
II- L'adaptation indirecte : une stratégie de développement urbain durablecontribuant à l'adaptation 91 1) L'adaptation indirecte dans le développement urbain durable de l'agglomération lyonnaise 92 a) Le choix de développement de l'agglomération : forme urbaine durable, forme urbaine adaptée 92
b) Une meilleure gestion des ressources 94
c) Une meilleure prise en compte des risques naturels 95 i) Le risque inondation 95 ii) Le risque de mouvement de terrain dû au retrait-gonflement des argiles 96 2) Les « bonnes pratiques » en matière d'urbanisme et d'aménagement urbain 97
Conclusion 101 Bibliographie 110 Table des illustrations 120 Table des matières 121 Glossaire 125 Page 125 Glossaire
GLOSSAIREAdaptation (au changement climatique) : stratégie consistant à s'adapter aux effets prévus du changement climatique. Elle est définie par le GIEC comme un « ajustement des systèmes naturels ou humains en réponse à des stimuli climatiques ou à leurs effets, afin d'atténuer les effets néfastes ou d'exploiter des opportunités bénéfiques » (GIEC, 3ème rapport). Adaptation planifiée : adaptation qui résulte de décisions stratégiques délibérées, fondées sur une perception claire des conditions qui ont changé - ou qui sont sur le point de changer - et sur les mesures qu'il convient de prendre pour revenir, s'en tenir ou parvenir à la situation souhaitée (MEEDDM). Adaptation spontanée : adaptation à une contrainte climatique par une réponse immédiate et non réfléchie d'un point de vue stratégique (MEEDM). Agenda politique : ensemble des problèmes perçus comme appelant un débat public, voire l'intervention des autorités politiques légitimes (Padioleau, 1982). Albédo : désigne la capacité d'une surface à réfléchir l'énergie reçue. Plus un matériau est de couleur clair, plus son albédo est élevé. Aléa : probabilité qu'un phénomène d'une certaine étendue, intensité et durée, entraînant des conséquences négatives, a de se produire (Grand Lyon, 2009). AMICA : Adaptation and Mitigation, an Integrated Climate policy Approach. Programme européen de type INTERREG IIIC. Coordonné par Climate Alliance, il réunit douze partenaires européens dont 5 collectivités locales à travers 5 pays : l'Autriche, l'Allemagne, la France, l'Italie et les Pays Bas. L'objectif de ce programme est de promouvoir de « bonnes » mesures d'adaptation combinant atténuation et adaptation au changement climatique. Le Grand Lyon a adhéré à ce projet de janvier 2006 à décembre 2007. Atténuation (du changement climatique) : stratégie ayant pour objectif de réduire les causes du changement climatique en limitant les émissions de gaz à effet de serre d'origine anthropique. Biodiversité : diversité biologique qui s'apprécie par la richesse en espèces (microorganismes, végétaux, animaux) d'un milieu, leur diversité génétique et les interactions de l'écosystème considéré avec ceux qui l'entourent (Petit Robert). Bonne pratique : pratique qui fait consensus et qui est diffusée comme modèle à suivre. Canyon urbain : désigne la configuration spatiale d'un lieu, le plus souvent une rue, encaissé entre des bâtiments hauts et rapprochés. Cette configuration empêche la circulation de l'air et retient la chaleur, favorisant la formation de l'îlot de chaleur urbain. Page 126 Glossaire Charte de l'arbre : document signé par les collectivités dans l'optique de préserver et de développer la place de l'arbre en ville. La charte de l'arbre du Grand Lyon a été mise en place en 2000 et a été réactualisée en 2011 pour intégrer de nouvelles considérations, relatives notamment à l'adaptation climatique. Effet de serre : phénomène naturel qui retient une partie du rayonnement solaire dans l'atmosphère grâce à la présence de gaz à effet de serre. Ce phénomène contribue à l'élévation de la température terrestre. Les activités humaines renforcent ce phénomène par leurs émissions massives de gaz à effet de serre (GES). Evapotranspiration : phénomène d'évaporation et de transpiration, émission de vapeur d'eau passant du sol, des nappes liquides par évaporation et par la transpiration des plantes, dans l'atmosphère (Petit Robert). Ce phénomène contribue à l'humidification et au rafraîchissement de l'air. Gaz à effet de serre : gaz naturellement présent dans l'atmosphère participant au phénomène de réchauffement climatique. Ces gaz sont émis en grande quantité par les activités humaines, conduisant à renforcer le phénomène d'effet de serre et le réchauffement. Les principaux gaz à effet de serre sont le dioxyde de carbone (C02) et le méthane (CH4). GIEC : crée en 1988, le Groupe intergouvernemental sur l'évolution du climat est chargé de suivre l'évolution scientifique du réchauffement climatique. Le GIEC produit régulièrement des rapports qui confirment le rôle de l'action humaine dans le réchauffement climatique et énoncent des prévisions de l'ampleur de ce réchauffement. Grand Lyon (Communauté urbaine du) : créée en 1966 sous le nom de COURLY. La communauté urbaine de Lyon regroupe à ce jour 58 communes, 1,2 million d'habitants et s'étend sur 52 715 hectares. Son budget s'élevait à 1,8 milliard d'euros en 2011. Guide ville et quartiers durables (du Grand Lyon) : ce guide est un document cadre dont la vocation est d'informer de manière claire sur les enjeux et les objectifs visés par le Grand Lyon, en matière de développement territorial durable (Grand Lyon). Il s'agit d'un outil définissant une méthodologie pour la conception de quartiers durables. Ce document est indicatif uniquement. Îlot de chaleur urbain : phénomène renvoyant à la différence de température entre les secteurs urbanisés, plus chauds, et les périphéries rurales. Cet écart est maximal la nuit. L'ICU est dû aux caractéristiques des surfaces urbaines qui absorbent la chaleur et la restituent la nuit (matériaux, albédo, etc.). Îlot de fraîcheur : notion inverse de l'îlot de chaleur utilisée en urbanisme pour désigner des zones plus « fraîches » dans la ville, en général caractérisées par la présence d'eau et/ou de végétal. Imperméabilisation : l'imperméabilité est la capacité d'une surface ou d'un matériau à ne pas laisser s'infiltrer l'eau. L'imperméabilisation des sols renvoie au processus d'urbanisation. Maladaptation : en matière climatique, une maladaptation désigne une mesure qui serait favorable à l'adaptation sur le court terme tout en étant contre-productive par Page 127 Glossaire ailleurs. L'exemple le plus courant est sans doute celui du climatiseur, qui rafraîchit le logement mais contribue à l'émission de GES. Mallette Plan climat : outil mis en place par l'Agence locale de l'énergie de l'agglomération lyonnaise afin d'aider les communes à mettre en place un plan climat. Il fait ressortir sous forme de tableaux les actions qui sont de la compétence des communes, tout en précisant si ces actions sont de l'ordre de l'atténuation, de l'adaptation ou bien des deux. Microclimat : désigne un climat localisé différent du climat régional. Le microclimat urbain est caractérisé par une température plus élevée qu'aux alentours (voir phénomène d'îlot de chaleur urbain). Noue : fossé végétalisé utilisé pour recueillir et infiltrer les eaux pluviales. ONERC : Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique crée en 2001. Il a pour principaux objectifs de collecter et de diffuser des données sur les risques liés au changement climatique et d`énoncer des recommandations pour s'adapter à ces risques. PCET : le Plan climat énergie territorial est un document mis en place par le Plan climat national de 2004. Son élaboration est rendue obligatoire pour les collectivités et EPCI de plus de 50 000 habitants par la loi Grenelle 2 de 2010. Il s'agit d'un projet territorial de développement durable dont la finalité première est la lutte contre le changement climatique (ADEME). Il contient deux volets : l'atténuation (objectifs chiffrés de réduction des émissions de GES) et l'adaptation (réduire la vulnérabilité du territoire). Planification : développement réfléchi et programmé de la ville. Pour Le Petit Robert, la planification consiste à « organiser selon un plan », lequel plan est un ensemble de dispositions arrêtées en vue de l'exécution d'un projet élaboré, comportant une suite ordonnée d'opérations, de moyens, et destinées à atteindre un but. L'urbanisme réglementaire est l'un des outils de la planification. Politique publique : ensemble des décisions et des actions prises par des acteurs institutionnels et sociaux en vue de résoudre un problème collectif (Institut suisse des hautes études en administration publique). Précarité énergétique : difficulté pour les ménages à assumer les charges d'énergie (chauffage notamment) liée à la hausse du coût de l'énergie. Réchauffement climatique : phénomène de réchauffement dû à l'augmentation massive de la concentration de gaz à effet de serre dans l'atmosphère qui contribue à renforcer le phénomène d'effet de serre. L'expression de « réchauffement climatique » renvoie à la modification du climat d'origine anthropique. Référentiel de Conception et de gestion des espaces publics (du Grand Lyon) : outil destiné aux maîtres d'ouvrage et à leurs maîtres d'oeuvre intervenant sur le domaine public communautaire. Élaboré par les services de l'Eau, la Propreté et la Voirie, c'est un outil de dialogue avec l'ensemble des professionnels (Grand Lyon). Ce référentiel contient un guide des matériaux, des fiches thématiques sur le bruit, la gestion des eaux pluviales et la lutte contre l'îlot de chaleur urbain. Page 128 Glossaire Référentiel Habitat durable (du Grand Lyon) : le référentiel Habitat durable est une charte de qualité environnementale des bâtiments, qui s'applique dans les opérations de logements du Grand Lyon dans le cas de cessions de terrains, de ZAC communautaires et de logements sociaux. Le premier référentiel date de 2004 et a ensuite été réactualisé régulièrement. La version la plus récente est celle de 2009 réactualisée en janvier 2012. Résilience : capacité d'un organisme, un groupe ou une structure à s'adapter à un environnement changeant. Retrait-gonflement des argiles : ce phénomène de mouvement de terrain est dû aux propriétés de l'argile. La consistance de ce matériau se modifie selon sa teneur en eau, ce qui s'accompagne d'une variation de volume. L'alternance de périodes de sécheresse et de pluies intenses favorisent ce phénomène et provoquent des mouvements de terrain. Risque : probabilité qu'un événement dommageable survienne. Le risque résulte de la conjonction d'un aléa, d'enjeux et de vulnérabilité. Le risque est construit socialement, il s'agit d'un « danger qui a pris forme dans des controverses, des textes, des dispositifs, des mobilisations et qui, progressivement, s'est imposé comme problème touchant la collectivité et appelant une intervention publique » (Claude Gilbert). Stratégie proactive : mesure d'adaptation imaginée et mise en place avant que le climat n'ait changé (RAEE). Stratégie réactive : mesure d'adaptation mise en oeuvre en réponse à un changement observé du climat (RAEE). Stratégie sans regret : stratégie qui se justifie indépendamment d'un changement climatique. Urbanisme : discipline visant à organiser les organisations humaines. « Art de disposer l'espace urbain ou rural au sens le plus large pour obtenir son meilleur fonctionnement et améliorer les rapport sociaux » (Grand dictionnaire encyclopédique Larousse, 1982 - 1985). On distingue l'urbanisme réglementaire qui encadre et réglemente les implantations de l'urbanisme opérationnel (ZAC par exemple). Végétalisation : processus d'augmentation de la présence du végétal. S'utilise généralement pour qualifier la stratégie consistant à introduire plus de « nature » en ville. Vulnérabilité : degré de capacité d'un système à faire face ou non aux effets néfastes du changement climatique (y compris la variabilité climatique et les extrêmes). La vulnérabilité dépend du caractère, de l'ampleur et du rythme de l'évolution climatique, des variations auxquelles le système est exposé, de sa sensibilité et de sa capacité d'adaptation (GIEC). AnnexesPage 2 Table des annexes Annexe 1 : Liste des entretiens réalisés 3 Annexe 2 : Le rôle de la végétation en matière d'adaptation climatique, par Frédéric Ségur, responsable du Service arbre et paysage du Grand Lyon 5 Annexe 3 : Les objectifs de la révision du PLU du Grand Lyon en matière d'adaptation climatique 10 Annexe 4 : Le volet adaptation du Plan climat de Villeurbanne 12 Annexe 5 : Le Projet paysage et environnement de la ville de Villeurbanne 13 Annexe 6 : Des mesures d'adaptation distillées dans les différents volets de l'Agenda 21 de Vénissieux 15 Annexe 7 : le PIG énergie de Vénissieux. Extrait du cahier des charges (2011). 17 Annexe 8 : Charte d'objectif du Projet nature des Grandes Terres : des objectifs d'adaptation implicites 19 Annexe 9 : Le risque de retrait-gonflement des argiles à Saint-Didier-au-Mont-d'Or 22 Annexe 10 : La réhabilitation du marais de Simandres 24 Page 3 Annexe 1 : liste des entretiens réalisés
Page 4 Echanges par téléphone ou par mail : Moins riches que les entretiens programmés cités ci-dessus, ces échanges constituent tout de même une source d'information. Les trois suivants concernent le risque de retrait-gonflement des argiles et ont confirmé l'inexistence d'un lien entre ce risque et le changement climatique au niveau de l'agglomération lyonnaise.
Page 5 Annexe 2 : rôle de la végétation en matière d'adaptation climatique, par Frédéric Ségur, responsable du Service arbre et paysage du Grand Lyon.
Page 6
Page 7 couplent de nos jours avec le renchérissement des coûts de déplacements, l'accès à d'hypothétiques extérieurs naturels devient de plus en plus difficile et impose donc de revoir l'offre de nature de proximité. Par ailleurs la gratuité et l'accessibilité de ces espaces publics « nature » pour les activités de détente comme de loisir familial ou sportif peut également être envisagées comme des facteurs non négligeables de paix sociale. L'adaptation du végétal aux changements climatiques Les prises de conscience actuelles sur les changements climatiques posent également la question du rapport entre la nature et la ville. L'analyse de cette problématique met clairement en évidence la nécessité d'anticiper dès aujourd'hui l'adaptation des palettes végétales. Certaines modélisations prospectives prédisent ainsi que le climat de Lyon en 2070 devrait s'apparenter à celui d'Alger aujourd'hui. Or si nous souhaitons planter des arbres durablement il est désormais impératif de s'interroger sur la réalité des conditions climatiques qui accompagneront le développement de ces arbres. Devant les incertitudes qui demeurent cependant sur la manière dont s'opéreront ces changements climatiques, il convient néanmoins de rester prudent et de ne pas pousser trop loin l'anticipation. Le strict respect des exigences autécologiques des espèces devrait être un minimum à imposer pour le choix des essences dans les projets. Cette démarche pose cependant la question de nos connaissances encore très lacunaires sur le comportement et les exigences écologiques des espèces. Une observation plus rigoureuse de ces comportements, mais également une meilleure maitrise de la chaine de production des arbres d'ornement s'avère donc aujourd'hui indispensable. Cette maitrise de la production, outre la question de la traçabilité des procédures de culture doit surtout tenter d'améliorer la connaissance des provenances et intégrer progressivement la prise en compte des écotypes, niveau souvent pertinent pour parler véritablement du potentiel d'adaptation d'une espèce. L'arbre en ville et l'atténuation des pics de chaleurs En marge des ces interrogations, une autre causalité relie aujourd'hui la question de la place de la nature en ville avec celle du changement climatique : il s'agit de l'effet que le végétal peut directement produire sur le microclimat urbain. De nombreuses études ont en effet montrées que le végétal joue le rôle d'un véritable climatiseur et peut contribuer à contrebalancer l'effet d'îlot de chaleur urbain qui accable les villes denses en été. Outre l'effet d'ombrage ou l'incidence sur la circulation des masses d'air, c'est surtout l'effet rafraichissant dû à l'évapotranspiration qui explique cette action. Dès lors l'introduction du végétal, en particulier des arbres dans la cité peut devenir un choix stratégique destiné à améliorer le confort thermique des habitants des villes en période de canicule. Au delà du simple aspect de confort, ce gain climatique apporté par le végétal peut également être apprécié comme un bénéfice à la fois social, économique et environnemental : social si on se réfère au risque de surmortalité lié aux canicules comme l'ont montré les conclusions Biologie Géologie n° 3-2011 3 Page 8 des études sanitaires réalisées suite aux pics de chaleur de l'été 2003, économique si l'on considère qu'un ou deux degrés d'abaissement de la température permet d'économiser une quantité considérable d'énergie pour faire fonctionner des climatiseurs, environnemental si on considère l'incidence que la production de cette énergie aurait eu sur notre milieu et notamment sur le climat par l'émission de gaz à effet de serre. Le végétal et l'assainissement pluvial urbain Le rapport à l'eau révèle également la fonction active qui peut être recherchée dans la stratégie d'introduction du végétal, en particulier de l'arbre en ville. Nous vivons sur les restes d'un modèle qui en cherchant à contrôler le cycle de l'eau a contribué à construire des territoires urbains artificialisés. La conception dominante depuis une cinquantaine d'année consistait en effet à rechercher l'imperméabilisation des sols, dimensionner par le calcul des réseaux de récupération des eaux pluviales pour les conduire vers des usines de traitement. A côté de cela, l'espace public devenu quasiment désertique imposait pour la création de surfaces végétalisées l'apport externe d'eau par des réseaux d'arrosages majoritairement alimentés par de l'eau potable ! Les paradoxes et les limites de ce modèle n'ont pourtant que récemment été admis. Dès lors la recherche de solutions alternatives d' assainissement pluviale a été encouragée, notamment par le maintien de proportions suffisantes de surfaces perméables. Dans ces conditions le maintien ou le développement de surfaces vétalisées ou plantés répond à ce cahier des charges d'augmentation des surfaces perméables et la recherche d'un équilibre des surfaces perméables et imperméables semble avoir une forte convergence avec la recherche d'un équilibre entre le minéral et le végétal. Cette convergence est d' autant plus légitime que les surfaces végétalisées ne se contente pas d'être de simples surfaces drainante, les plantes en particulier les arbres peuvent en effet jouer un rôle actif de pompe. La plantation de pins au XIXe siècle dans les marécages des landes de Gascogne revêtait avant tout un objectif d'assainissement. On considère ainsi qu'une toiture végétalisée peut autoconsommer entre 40 et 60 % de l'eau pluviale incidente. Convergence d'autant plus fructueuse que cette consommation d'eau qui autorise l'évapotranspiration est donc directement reliée à l'efficacité climatique du végétal. Enfin dans cette relation à l'eau, il ne faut pas non plus perdre de vue le rôle actif de la végétation dans la tenue des talus et des terrains en pentes, limitant ainsi les risques d'érosion, de glissements de terrains ou les coulées de boue. D'autres bénéfices environnementaux s' ajoutent bien évidemment aux plus-values sur le climat ou la gestion des eaux, citons notamment la corrélation entre la stratégie végétale et la biodiversité en ville ou encore les fonctions filtrantes, voire dépolluantes que les plantes peuvent apporter pour assainir l'air (métabolisation de polluants atmosphériques, fixation de poussières, contrôle des micro-organismes...). Végétal et stratégie d'urbanisme Tous ces rôles actifs justifient que le végétal soit désormais véritablement intégré dans les stratégies de développement urbain ainsi que dans les orientations en matière d'urbanisme. Cela signifie que le choix du végétal ne doit plus uniquement 4 Biologie Géologie n° 3-2011
Page 9 Source : SEGUR, F., 2011, « Pour réconcilier ville et nature », Biologie Géologie n°3. Pp 157164. Page 10 Annexe 3 : Les objectifs de la révision du PLU du Grand Lyon en matière d'adaptation climatique Extraits de la synthèse de l'atelier de l'ALE « Ville Facteur 4 » organisé dans le cadre de la révision générale du PLU du Grand Lyon, 2011.
Orientations et
A l'échelle d'aga lanrératlon Le PLU tlevia :
Favoriser une architecture bioclimatique Vers un PLU plus ambitieux?
A l'échel led ubâti
Page 11 GR jj N E` LYON Territoires et planification b G 3u dem+ I 11 .1Wrr+~rd ALE --8/120011- 4K Fiéseaux d énergie, refonte du PLU, Hen Climat : quel le s ertic ulations ? w Source : ALE, 2011, Synthèse de l'atelier « Ville Facteur 4 »,Lyon. Page 12 Annexe 4 : Le volet adaptation du Plan climat de Villeurbanne2. Réduire la vulnérabilité du territoire et des habitants pour les adapter à l'évolution du climat pour aller vers une ville à haute qualité de vie 2.1. Favoriser l'isolation des logements pour prévenir la vulnérabilité des personnes et la précarité énergétique Action 23 : soutenir les bailleurs sociaux pour la rénovation des logements existants et la production de logements neufs respectant le référentiel « Habitat durable Performance » Action 24 : réfléchir sur un dispositif en direction des bailleurs privés pour les inciter à intégrer des objectifs de performance énergétique 2.2. Adapter la végétation, la végétalisation pour développer les puits carbone et réduire l'îlot de chaleur urbain Action 25 : identifier l'ensemble des espaces verts publics et privés sur le territoire communal et réaliser un schéma directeur de végétalisation Action 26 : poursuivre le maillage des espaces verts et des espaces naturels en tenant compte des trois strates végétales ainsi que des murs et toitures Action 27 : appliquer les préconisations de végétalisation et de choix de matériaux aux bâtiments communaux 2.3. Préserver la présence et la qualité de l'eau en ville Action 28 : préserver et créer des milieux humides en milieu urbain dans les écoles, parcs et jardins municipaux Action 29 : gérer les eaux pluviales pour réduire au maximum l'imperméabilisation, favoriser l'infiltration à la parcelle et la récupération Action 30 : participer à la mise en valeur la Rize dans le secteur Est Action 31 : généraliser le "zéro pesticides" dans les équipements sportifs, les cimetières et la voirie et développer l'information auprès des usagers Action 32 : étudier la possibilité de substitution du sel de déneigement Action 33 : faire évoluer le matériel et pratiques d'entretien des espaces verts Action 34 : diffuser les pratiques de jardinage écologique 2.4. Améliorer la gestion de crise Action 35 : Développer la procédure "canicule" Action 36 : Renforcer la procédure d'alerte sur la qualité de l'air, en relayant sur le site Internet de la ville les mesures préventives et les consignes de sécurité Source : Villeurbanne, 2011, Plan climat énergie territorial. Pp. 10-11. Page 13 Annexe 5 : Le Projet paysage et environnement de la ville de Villeurbanne + Description du PPE Le projet La ville de Villeurbanne a décidé d'étendre et de renforcer son plan d'actions "A nous la belle ville" lancé en 2002. Ce nouveau plan conserve la vocation initiale : embellir le cadre de vie (éclairage public mieux adapté, façades redessinées, limitation de la publicité, etc.) et faire une place à la nature (création de jardins, défense de la biodiversité, espaces naturels en ville, etc.). Les actions sont réunies dans deux thématiques : "Paysages et nature" et "Paysages et urbanité". En vue de coordonner les actions à venir, pour les dix prochaines années, la Ville s'est engagée dans la rédaction d'un Projet paysage et environnement (PPE) avec l'aide d'un cabinet spécialisé réunissant paysagistes, architectes et urbanistes. La mise en oeuvre de ce PPE et de ses préconisations est prévue à partir du premier trimestre 2011. Les enjeux généraux A Villeurbanne depuis 2002, les jardins de poche, les jardins familiaux ou encore les parcs naturels se sont multipliés et sont gérés par la direction municipale Paysage et Nature. Il s'agit désormais de les relier plus efficacement les uns aux autres et de poursuivre leur création en fonction des possibilités foncières, tout renforçant la biodiversité. Nouveaux ruchers en ville, installation de nichoirs, protection des espèces présentes dans les parcs naturels, il s'agit d'aller plus loin dans ce renouveau de la nature en ville. Enfin, de grands projets se développent à Villeurbanne (Extension et renforcement du centre-ville, ZAC des Maisons-Neuves, terrain du Rectorat...) et l'enjeu est d'insuffler les exigences "A nous la belle ville" dans ces projets d'envergure, notamment quant à la qualité de l'espace public. Les dates clés - Printemps 2010 : phase d'étude et de diagnostic. Il nécessite la participation des habitants appelés à témoigner. - 18 mai 2010 : réunion publique en mairie de présentation aux Villeurbannais des principes du Projet paysage et environnement ainsi que la première phase diagnostic et les inviter à rejoindre les ateliers de travail. - Eté 2010 : rédaction des orientations et des préconisations par les cabinets d'experts. - Automne-Hiver 2010 : élaboration et rédaction du PPE sous forme de fiches-actions et de programmes d'interventions pour les dix années à venir. - Début 2011 : mise en oeuvre de PPE par la Direction générale du développement urbain. Qui fait quoi ? - Pilote du PPE : Ville de Villeurbanne. - Experts du PPE : Babylone Avenue, Acer Campestre, Niagara Innovation Source : Site internet de la mairie de Villeurbanne. .. Exemple de fiche-action du PPE de Villeurbanne
Source : PPE de Villeurbanne .. Exemple de réalisation dans le cadre du PPE : le parc Edouard Glissant, Villeurbanne Le parc Edouard Glissant, d'une superficie de 3500 m2, a été inauguré en 2011. Réalisé dans le cadre du PPE, il répond à ses objectifs en termes de biodiversité. L'idée était de montrer « de nouvelles formes végétales » (Maquaire, 2012). Une mare a été créée de toute pièce afin de favoriser la biodiversité.
Source : Site internet de la mairie de Villeurbanne Page 14 Page 15 Annexe 6 : Des mesures d'adaptation distillées dans les différents volets de l'Agenda 21 de Vénissieux La ville de Vénissieux est obligée par la loi Grenelle 2 à réaliser un PCET d'ici fin 2012. La commune a décidé de l'intégrer à son Agenda 21, lancé depuis 2008. Le PCET est ainsi le volet « climat-énergie » de l'Agenda 21. Il inclut différentes thématiques : déplacements, énergie (consommation et production), habitat et urbanisme (isolation thermique etc. ), déchets etc. Les objectifs climatiques sont ainsi distillés dans les entrées thématiques de l'Agenda 21. La distinction entre atténuation et adaptation n'est pas clairement établie. L'objectif d'adaptation est ainsi diffus : certaines actions sont identifiées comme participant de l'adaptation (objectif 42), d'autres sont identifiées comme volet du PCET et contribuent de fait à l'adaptation (action 28). Enfin, d'autres actions ne sont pas rattachées au PCET mais contribuent à l'adaptation de manière indirecte (Enjeu 3).
Page 16 Source : Ville de Vénissieux, 2011, Vénissieux 2030, Humaine et durable : Agenda 21. pp. 35. Page 17 Annexe 7 : le PIG énergie de Vénissieux. Extrait du cahier des charges (2011). + L'engagement de Vénissieux dans la réhabilitation du parc privé : le projet d'OPATB
L'éducation à l'environnement est la clé de voüte du projet en terme de sensibilisation et de respect du site. Les programmes d'éducation à l'environnement destinés au public scolaire constituent une des priorités du Syndicat Intercommunal. Objectif n° 9 : Interpréter les patrimoines Les patrimoines (agricoles, naturels et paysagers) sont mis en valeur par le biais de différents supports (livret découverte, animations, parcours et sites d'interprétation). La poursuite de ces actions contribue à la valorisation et la préservation du site. Objectif n° 10 : Concerter avec les acteurs locaux et les partenaires Le Syndicat Intercommunal intègre, au sein d'un comité technique, les différents acteurs du plateau afin de construire un projet commun (Communes, Grand Lyon, Agriculteurs, 1D GEC) SCar 4vri1 10
Page 21 Source : Syndicat intercommunal du Plateau des Grandes Terres, Grand Lyon, 20120, Charte d'objectifs du Projet nature des Grandes Terres. 14 p. Page 22
+ Extrait du zonage du PLU : les zones de prévention et de vigilance de mouvements de terrain
Source : Grand Lyon, 2005, Plan local d'urbanisme
Source : Communauté urbaine de Lyon, 2005, Plan local d'urbanisme Saint Didier au mont d'or : documents généraux du règlement. P 24. Page 23 + Saint-Didier, commune particulièrement concernée par le risque de retrait-gonflement des argiles selon le BRGM
Source : BRGM, 2009, Etablissement de Plans de Prévention des Risques Naturels concernant les mouvements différentiels de terrain liés au phénomène de retrait gonflement des sols argileux dans le département du Rhône. P 13, 17, 20. Page 24 Annexe 10 : La réhabilitation du marais de Simandres+ Photographie du marais de Simandres
Source : site internet de la mairie de Simandres + Extraits de comptes rendu de réunions de la commission thématique « Gestion des milieux aquatiques superficiels » de la commission locale de l'eau du SAGE Est Lyonnais 2.2) DES NOUVELLES DU MARAIS DE SIMANDRES Rappel : la commune de Simandres a émis le souhait de gérer de façon simple et dans des délais raisonnables son morceau de marais. L'équipe SAGE lui a proposé un appui technique pour définir un programme de travaux et d'entretien pour la gestion de son site de 25 ha (cadre : « projet-pilote zone humide » qui avait été souhaité par la CLE en 2009 en parallèle à nos actions plus générales sur les zones humides). Le prestataire désigné par la commune a proposé un plan de gestion avec plusieurs volets : - hydromorphologie (améliorer l'alimentation en eau de la ZH), - biodiversité : débroussaillement, fauche, évolution spontanée... - ripisylve : entretien en bordure d'Inverse, - suivi écologique, - communication (valorisation pédagogique), - concertation (dans le cadre des éventuelles acquisitions projetées par la commune). La commune se laisse désormais le temps de rechercher des financements. L'équipe SAGE va l'assister pour définir ce plan de financement. Réalisé à ce jour :
Source : Commission locale de l'eau, 2011, Compte-rendu de la réunion du 7 avril de la commission thématique « Gestion des milieux aquatiques superficiels ». p 5.
Année 1 du plan de gestion = 2011. Fait à ce jour :
2.3 - Le plan de gestion du marais de Simandres Un plan de gestion établi sur 5 ans avec plusieurs volets : - hydromorphologie (améliorer l'alimentation en eau de la zone humide), - biodiversité : débroussaillement, fauche, évolution spontanée... - suivi écologique, - communication (valorisation pédagogique), - concertation (dans le cadre des éventuelles acquisitions projetées par la commune). Page 25 Source : Commission locale de l'eau, 2012, Compte-rendu de la réunion du 10 janvier de la commission thématique « Gestion des milieux aquatiques superficiels ». p 8.
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"I don't believe we shall ever have a good money again before we take the thing out of the hand of governments. We can't take it violently, out of the hands of governments, all we can do is by some sly roundabout way introduce something that they can't stop ..." | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
