Rôle des finances publiques dans la relance du secteur agricole en république démocratique du Congo de 2010 à 2014.

3.1.2. La nécessité de refonder le système et la gestion des finances publiques

Malgré les efforts fournis, la gestion des finances publiques est encore marquée par d'importantes faiblesses qui se résument à la difficulté de maîtriser aussi bien les recettes que les dépenses. Plus spécifiquement et comme souligné dans plusieurs diagnostics dressés par le Gouvernement avec l'appui des partenaires au développement, on observe notamment que :

§ le budget s'écarte souvent des priorités de la stratégie de développement,

§ la crédibilité du budget est limitée par les écarts entre l'exécution et les autorisations budgétaires; ce qui laisse de nombreux services de l'administration sans les ressources budgétisées alors que, à l'inverse, certaines entités bénéficient de fortes sur-exécutions,

§ la transparence budgétaire est affectée par l'importance des dépenses hors budget,

§ l'absence de maîtrise des effectifs et la pratique des enveloppes globales non nominatives affectent la pertinence de la solde,

§ la chaîne de la dépense souffre de l'importance des procédures exceptionnelles,

§ les contrôles des corps de contrôle sont faibles et peu suivis d'effet.

De plus, la sécurisation des recettes reste un grand défi en raison de nombreux dysfonctionnements facilités par la multitude des règlements et des intervenants, ainsi que par les faiblesses institutionnelles des administrations concernées.

Il ne s'agit pas d'une simple amélioration de la procédure budgétaire, mais d'un changement total de perspective. Avant ces lois et directives, le Gouvernement demandait au Parlement des autorisations de dépenser sans justifier les objectifs de la dépense. Aujourd'hui, le Gouvernement sollicite des autorisations de dépense sur la base de programmes, c'est-à-dire de politiques publiques, auxquels sont associés des objectifs et des indicateurs qui permettront, après exécution, d'en mesurer le degré de réalisation.

Les pays anglophones, avancés ou en développement, sont entrés dans ces nouvelles finances publiques avant les pays francophones. Néanmoins, ces derniers sont en voie de combler leur retard. La quasi totalité des pays francophones soit sont déjà passé au système des budgets de programmes (un petit nombre), soit mènent des expériences pilotes dans l'intention de réaliser à bref délai ce passage. La plupart des pays dans cette deuxième situation ont mis en place une organisation institutionnelle aux fins de piloter la transition.

L'intérêt de la transition vers les nouvelles finances publiques est difficilement contestable. Le budget de moyens est plus simple à établir et à exécuter que le budget de programmes, mais il est de peu de signification. Il autorise la dépense, mais la dépense pour quoi ? Il ne le dit pas.

Une fois la dépense autorisée, les gestionnaires publics, qui ne se sont engagés sur aucun objectif, peuvent se sentir libres de dépenser comme ils l'entendent, sans que les gaspillages inhérents à l'absence de responsabilité puissent leur être reprochés. Il leur est simplement demandé de respecter les dépenses par nature de l'autorisation parlementaire.

Le budget de programmes est plus complexe à établir et à exécuter que le budget de moyens, mais il est le seul qui permette de traduire les politiques publiques en un budget, instrument d'opérationnalisation de ces dernières.^31(*)

Par ailleurs, la Constitution affirme l'option de décentralisation dans l'organisation et le fonctionnement des institutions publiques. Elle indique notamment les compétences exclusives et respectives du pouvoir central et des provinces ainsi que celles exercées conjointement par le pouvoir central et les provinces. Le transfert des compétences voulu par la Constitution doit se traduire par des transferts de ressources financières grâce à l'allocation aux Provinces de 40% des recettes à caractère national.

Cependant, la décentralisation pose des défis sans précédents, notamment du point de vue de la gestion des ressources financières dont le transfert aux provinces et aux entités territoriales décentralisées (ETD) n'atteindra l'objectif recherché que s'il s'accompagne de progrès en matière de gouvernance (amélioration des services publics, transparence et imputabilité). Or, la faiblesse des jeunes administrations provinciales constitue une contrainte majeure, notamment pour une gestion des fonds publics effectivement orientée vers la fourniture de services publics aux populations.

Face aux faiblesses accumulées au cours des décennies en matière de gestion des finances publiques et aux défis de la décentralisation et de la réduction de la pauvreté, le Gouvernement a trouvé nécessaire de repenser l'ensemble que forment les dépenses et les recettes, en vue de refonder le système financier public dans sa totalité tout en tirant partie des avancées de ces dernières années.

* ³¹ Jean Mathis, gestion et finances publiques en Afrique francophone, inédit, Paris-Dauphine, 2012, p.7