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La dématérialisation des procédures administratives

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par Antoine Estarellas
Université Paris X Nanterre - DESS DPNTSI 2005
  

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2. Première et deuxième loi d'habilitation

2.1 Le choix de la simplification par ordonnance

Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, lors de sa déclaration de politique générale de juillet 2002 a déclaré que le gouvernement allait demander au Parlement le droit de « légiférer par ordonnance pour simplifier nos législations ». Selon l'article 38 de la constitution de 1958 : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. » Elles sont prises après avis du Conseil d'État et sont caduques à l'expiration du délai imparti.

Guy Carcassonne, spécialiste de droit constitutionnel en a donné une définition assez personnel : « une législation de chef de bureau ». Une opinion à laquelle, on peut opposer que le gouvernement est plus à même de produire des normes qui présentent souvent un caractère très technique. Aussi, toute codification, qui plus est relative à la simplification du droit, constitue une entreprise urgente : selon les termes mêmes du Conseil constitutionnel dans la décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999 susmentionnée, la codification « répond [...] à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ». Dans cette même logique, le Conseil Constitutionnel a déclaré conforme à la constitution et à l'article 38 et justifie notamment : « Considérant, en deuxième lieu, que l'urgence est au nombre des justifications que le Gouvernement peut invoquer pour recourir à l'article 38 de la Constitution ; qu'en l'espèce, l'encombrement de l'ordre du jour parlementaire fait obstacle à la réalisation, dans des délais raisonnables, du programme du Gouvernement tendant à simplifier le droit et à poursuivre sa codification ; que cette double finalité répond à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ».

2.2 La première loi d'habilitation

La première loi d'habilitation du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement pour un an à simplifier le droit a crée le Conseil d'Orientation de la simplification Administrative et la Délégation des Usagers des Services Administratifs (DUSA). Elle remplace la Commission de Simplification Administrative (COSA), et a pour mission de proposer des solutions pour simplifier les textes législatifs et réglementaires en matière de procédures et de prendre en compte les attentes des usagers. Sur ces propositions le gouvernement est habilité à prendre toute mesure destinée à cette simplification. La loi précise également que le gouvernement est habilité à organiser dans le respect de la Loi Informatique, Fichiers et Libertés, la transmission et l'échange d'informations entre les administrations.

Pour simplifier les démarches administratives des entreprises et des particuliers, le gouvernement est également chargé de simplifier les procédures de passation des marchés publics, d'harmoniser et d'homogénéiser la perception des cotisations sociales en créant un guichet unique social, ainsi que l'établissement des bulletins de paie, d'étendre le système de transmission électronique (Sesam-Vitale) en vigueur pour la branche maladie aux prestations de la branche accidents du travail et maladies professionnelles. Il est également chargé de simplifier et d'harmoniser les modalités d'organisation et de contrôle, ainsi que la procédure contentieuse, applicables aux élections aux chambres de commerce et d'industrie, aux tribunaux de commerce et aux tribunaux paritaires des baux ruraux, aux élections prud'homales et aux élections à la mutualité sociale agricole. Si au niveau de l'administration électronique, les conséquences directes de ce premier texte d'habilitation sont peu nombreuses, il est toutefois nécessaire de souligner que mettre en place des procédures administratives en ligne requiert au préalable des simplifications afin d'éviter les différences de traitement entre l'usager traditionnel et l'internaute10(*). Concernant les formalités administratives, un ensemble d'ordonnances et de décret ont été adopté pour limiter les demandes de pièces justificatives afin de réduire les délais de réponse de l'administration. Au total un peu plus d'une trentaine d'ordonnances ont été adoptées.

En ce qui concerne l'administration électronique proprement dite :

- Le d) du 1° de son article 2 prévoit la possibilité aux administrations d'échanger entre elles des informations sur les usagers (cf. infra, ordonnance `téléservice')

- l'article 4 prévoit d'aménager les conditions d'entrée en vigueur des textes législatifs et réglementaires notamment en améliorant les conditions d'accès « grâce aux technologies de l'information ». (L'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs)

- Le 2° de son article 19, prévoit le recours au vote électronique pour les élections aux chambres consulaires, aux tribunaux paritaires des baux ruraux et pour les élections prud'homales (deux ordonnances ont commencé à mettre en oeuvre cette disposition)

- Enfin, l'article 28 avait prévu de donner le pouvoir au gouvernement de prendre les mesures pour simplifier le fonctionnement des collectivités territoriales et des autorités administratives, ainsi que la transmission de leurs actes soumis au contrôle du représentant dans le département. Le gouvernement a préféré laisser le pouvoir au parlementaire d'adopter la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

2.2 La 2ème loi d'habilitation

La seconde loi d'habilitation, plus connue sous le nom de PLH211(*) , est issue du projet de loi baptisé « Faisons simple ! », présenté par l'ancien secrétaire d'État à la réforme de l'État, Henri Plagnol et poursuit trois objectifs dont la poursuite de la simplification des procédures concernant les usagers, les personnes physiques et les associations12(*). Dans ce volet, la loi d'habilitation donne le pouvoir au gouvernement pour la mise en place des fondements législatifs de l'administration électronique. Jusque maintenant chaque grande téléprocédure faisait l'objet d'un texte, Avec la loi d'habilitation un cadre juridique adopté par voie d'ordonnance va généraliser la mise en place de téléprocédures administratives. C'est l'article 3 de la loi d'habilitation qui fixe un grand nombre d'objectifs en matière de téléprocédures et va faciliter le développement plus rapide de l'administration électronique.

La sécurité des informations échangées par voie électronique est visée en premier lieu entre l'usager et les autorités administratives. De cette disposition est née la Politique Référentiel Intersectoriel de Sécurité (PRIS) qui homologue un certain nombre de produits et services conformes aux exigences de sécurité requis par les échanges dématérialisés. La certification offre une réponse adéquate aux exigences d'authentification et de signature électronique. Le choix du Gouvernement de définir clairement une politique de certification est un signal fort pour les usagers qui exigent un certain niveau de confiance, et pour les autorités de certification pour qui un marché s'ouvre. La première famille de certificat référencée selon la PRIS V1 est en cours et référencie les certificats reconnus par l'Administration parmi les autorités de certification déjà référencées par la politique de certification (PC V3.1) définie par le MINEFI dans le cadre de la procédure TÉLÉ TVA.

Le gouvernement devra fixer un cadre définissant les conditions d'une interopérabilité des services rendus par les autorités administratives. De façon globale ces deux premiers objectifs seront retranscrits dans une ordonnance dite `téléservice'. Celle-ci précisera le cadre de la signature électronique des actes administratifs, les conditions de mise à disposition d'un espace de stockage pour les usagers.

Ensuite, le gouvernement, par l'intermédiaire de l'ADAÉ a été chargé de mettre en oeuvre par une ordonnance n° 2005-395 du 28 avril 2005 relative au service public du changement d'adresse, le service public « mon changement d'adresse » qui permet en une seule opération d'indiquer à plusieurs administrations et organismes sociaux sa nouvelle adresse.

Enfin le gouvernement devra créer des groupements d'intérêt public pour favoriser l'utilisation des technologies de l'information, en vue de développer l'administration électronique ou de gérer des équipements d'intérêt commun dans ce domaine. Cette disposition a été prise pour reproduire l'expérience positive du portail de services destiné aux entreprises « net-entreprises », porté par le GIP Modernisation des Déclarations Sociales.

* 10 CE, Denoyez et Chorques 10 mai 1974

* 11 Le PLH pour les Nuls ! http://www.adae.gouv.fr/article.php3?id_article=616

* 12 La facilitation de la preuve de la filiation et la simplification fiscale sont les deux autres objectifs.

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