Le CICR et les conflits étatiques internes

Paragraphe 2 : Les difficultés d'application du DIH

Il convient de mettre en exergue les contraintes qui sont relatives à l'application des textes conventionnels dans les conflits étatiques internes (A) et les difficultés qui peuvent être notées dans l'appréhension du caractère interne d'un conflit armé (B).

A. Les contraintes relatives à l'application des textes conventionnels

Deux obstacles de taille entravent l'application des textes conventionnels dans les conflits étatiques internes actuels.

D'abord les textes ne s'appliquent qu'aux Etats qui les ont ratifiés. De ce fait, les traités de DIH qui s'appliquent dans tel ou tel conflit varient en fonction des instruments conventionnels que les Etats concernés ont ratifiés. Si les quatre Conventions de Genève ont été ratifiés par presque tous les Etats, tel n'est pas le cas à ce jour, des Protocoles Additionnels. Le Protocole Additionnel II n'est applicable que dans les conflits armés qui se déroulent sur le territoire d'un Etat qui l'a ratifié or, si l'on compte quelque 150 Etats qui ont ratifié ce texte, tel n'est pas le cas de plusieurs pays dans lesquels se déroulent des conflits armés non internationaux. Dans ces conflits, l'art. 3 commun aux Conventions de Genève demeure souvent l'unique disposition applicable d'un traité de droit humanitaire.

Ensuite, une proportion importante des conflits armés d'aujourd'hui n'est pas régie de manière suffisamment détaillée par ces nombreux traités. La raison essentielle en est que la majorité des conflits armés actuels ne sont pas de caractère international ; de ce fait, ils font l'objet d'un nombre de règles conventionnelles bien inférieur à celui des règles qui régissent les conflits internationaux. En réalité, les traités qui s'appliquent aux conflits étatiques internes ne sont guère nombreux : il s'agit de la Convention sur certaines armes classiques, telle qu'amendée du Statut de la CPI, de la Convention d'Ottawa sur l'interdiction des mines antipersonnel, de la Convention sur les armes chimiques, de la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels et de son Deuxième Protocole et, du Protocole Additionnel II et l'art. 3 commun aux Conventions de Genève. L'art.3 commun revêt une importance capitale, mais il ne fixe qu'un cadre rudimentaire de normes minimales. Le Protocole Additionnel II complète utilement l'art.3 commun, mais il demeure moins détaillé que les règles qui régissent les conflits armés internationaux dans les Conventions de Genève et dans le Protocole Additionnel I.

Le Protocole Additionnel II ne contient guère que 15 articles de fond, là où le Protocole Additionnel I en compte plus de 80. Ces chiffres ne sont sans doute pas si importants en soi, mais ils mettent en évidence une nette disparité dans la réglementation touchant les conflits armés, selon qu'ils sont internationaux ou non. Les conflits étatiques internes souffrent d'un manque de règles, de définitions, de dispositions détaillées et d'exigences en droit conventionnel. Telle est la situation, alors même que la majeure partie des conflits sont aujourd'hui non internationaux.

Plus spécifiquement, le Protocole Additionnel II ne contient qu'une réglementation très rudimentaire de la conduite des hostilités. L'art.13 dispose que « ni la population civile en tant que telle, ni les personnes civiles ne devront être l'objet d'attaques (...) sauf si elles participent directement aux hostilités et pendant la durée de cette participation ». Or, contrairement au Protocole Additionnel I, le Protocole Additionnel II ne contient ni règles, ni définition s spécifiques concernant les principes de distinction et de proportionnalité.

Ces obstacles de taille notées dans l'application des textes conventionnels dans les conflits étatiques internes auront, sans doute, des répercussions graves sur l'intervention la compétence du CICR dans ces types de conflit.

B. Les difficultés dans l'appréhension du caractère interne d'un conflit armé

Il s'agit de montrer le problème de la constatation de l'existence d'un conflit étatique interne qui risque de se poser en termes aigus et de mettre en relief les problèmes qui peuvent survenir dans la distinction conflit armé international et conflit armé non international.

Le principe dominant du DIH dans les conflits étatiques internes est d'enlever au gouvernement légal directement concerné l'appréciation discrétionnaire de l'existence d'un état de conflit : toute autre solution équivaudrait à faire resurgir, dans un contexte nouveau, l'esprit de la reconnaissance facultative de belligérance. La détermination de l'existence du conflit doit répondre à des conditions objectives... De fait, tous les Etats parties aux Conventions de Genève ont le droit et l'obligation de faire respecter les dispositions de l'art. 3 commun aux Conventions de Genève et du Protocole Additionnel II. Ils peuvent donc théoriquement pour faire constater l'existence d'un conflit étatique interne. Mais si le gouvernement de l'Etat en proie à la lutte armée n'a pas cru bon de prendre lui-même une telle initiative, l'action entreprise par le gouvernement tiers risque d'être dénoncée comme une inadmissible ingérence dans les affaires intérieures de l'Etat intéressé. On retrouve ici, toute proportion gardée, les réactions que provoque la reconnaissance de belligérance émanée d'une puissance tierce, lorsque le gouvernement légal continue de considérer les insurgés comme les purs et simples criminels.

La distinction opérée entre les conflits armés internationaux et les conflits armés non internationaux peut aussi présenter des difficultés dans la qualification d'une guerre. En effet, la stricte division du DIH en règles applicables dans le cadre de conflits armés internationaux et règles applicables aux conflits qui ne sont pas de caractère international est presque universellement critiquée. Ces difficultés sont plus notables surtout en ce qui concerne les conflits internationalisés, c'est-à-dire les conflits armés présentant, tout à la fois, les caractéristiques d'un conflit interne et d'un conflit international. Cette « internationalisation » a institué des tests complexes qui, dans la pratique, sont quasiment irréalisables. L'exemple de la RDC illustre bien la complexité d'un conflit internationalisé. Ce pays est en proie à neuf conflits - internes, internationaux ou internes internationalisés - dans lesquels sont engagés six armées nationales et 21 groupes irréguliers. Le plus grave oppose le gouvernement de Kinshasa au Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD) allié du Rwanda, à l'Ouganda et au Burundi. Le RCD a subi plusieurs scissions et la faction soutenue par l'Ouganda a affronté celle appuyée par le Rwanda sur le sol congolais, en y provoquant des pertes humaines et matérielles. Le Mouvement de Libération du Congo (MLC) lutte contre le gouvernement. Un autre conflit, attisé par les par les forces armées ougandaises, oppose les ethnies hema et lendu. Dans tous ces conflits, les victimes sont toujours les congolais^43(*).

Et même lorsqu'un conflit est internationalisé, il est difficile de déterminer quel droit est applicable, car les relations et les présences militaires changent. En outre, la dichotomie « international/non international » du DIH peut faire l'objet d'incroyables manipulations politiques, souvent au détriment de la protection humanitaire.

Cependant les difficultés que rencontrent le CICR sont plus remarquables dans le déroulement de ses opérations dans les conflits étatiques internes. Elles vont des problèmes d'accès aux victimes à la question de la sécurité du personnel du CICR.

* ⁴³ « Question de la violation des droits de l'Homme et des libertés fondamentales où qu'elle se produise dans le monde », Rapport sur la situation des droits de l'Homme en RDC, présenté par le Rapporteur spécial, M. Roberto GARRETON, conformément à la résolution 2000/15 de la Commission des droits de l'Homme.