La participation citoyenne dans l'élaboration de la politique nationale de population

Chapitre II

La problématique démographique et la politique de population en Haïti

Dans ce chapitre, nous avons tout d`abord porté notre attention sur le processus de transition démographique au niveau de la Caraïbe pour ensuite suivre l`évolution de la démographie haïtienne, esquisser l'historique des politiques de population en Haïti et traiter le document de politique nationale de population.

II-1 La question démographique dans le contexte caraïbéen.-

Nous ne saurions aborder la problématique démographique haïtienne sans la placer dans le contexte caraïbéen, vu la position géographique du pays. Cet espace caraïbéen comporte globalement trente huit (38) Etats et territoires pour une population estimée en 2002 à 250 millions d'habitants avec une densité de 47 hab/km², soit une proportion de 4% de la population mondiale (Insee Guadeloupe Démographie). Vingt cinq (25) de ces Etats et territoires constituent ce qu'on appelle les « Iles de la Caraïbe ». Celles-ci comptent, en 2002, 38 millions d'habitants avec une densité de 163 hab/km², soit 0.6% de la population mondiale.

Il n'y a que cinq pays (Mexique, Colombie, Venezuela, Guatemala et Cuba) qui ont chacun une population de plus de 10 millions d'habitants, soit environ 78% de l'espace Caraïbe.

Le processus de transition démographique s'est amorcé dans la Caraïbe depuis 1950. Elle s'est vue sa population triplée d'une augmentation de près de 176 millions d'habitants avec un taux d'accroissement annuel moyen de 2,4%. A l'exception de Saint-Kitts et Nevis et de Montserrat qui ont enregistré sur la période une baisse de population.

La Guyane a pu remporter la palme avec une augmentation de population de 600% due à la résultante de ces trois facteurs : vagues successives d'immigration - structure par âge de la population jeune - taux de fécondité élevé. Au cours de la période, les îles de la Caraïbe ont connu une hausse de plus de 21 millions de personnes, soit une augmentation de 125% avec 1,6% taux d'accroissement annuel moyen. Leur hausse est ainsi repartie : Cuba, République Dominicaine et Haïti rassemblent plus de 73% de la population tandis que Porto Rico, la Jamaïque et Trinité-et-Tobago ayant respectivement plus d'un million d'habitants comptabilisent 20%. Ce qui donne au total 93% de l'ensemble de la population des îles.

La croissance démographique de l'Espace Caraïbe s'est ralentie dans les années 1990. Et en faisant la relation entre les taux de natalité, de mortalité et d'accroissement annuel moyen, on a pu établir les quatre (4) stades d'avancement de la transition démographique des pays de l'Espace. Le tableau ci-après que nous avons élaboré à partir des données de l'INSEE Guadeloupe Démographie l'illustre clairement.

Tableau II-1:Stade d'avancement de la transition démographique,

Pays	Taux de Natalité	Taux de Mortalité	Taux d'Accroissement annuel moyen	Transition
Haïti	élevé	élevé	modéré	émergente
Guatemala, Honduras, Nicaragua	élevé	modéré	élevé	en cours
Costa Rica, Mexique, République Dominicaine	modéré	modéré, faible	faible	avancée
Barbade, Cuba, Martinique	faible	faible	faible	achevée

II-2 L'évolution démographique en Haïti

Avant de suivre cette évolution démographique, il serait intéressant de souligner que la République d'Haïti fait partie des grandes antilles. Elle occupe la partie occidentale de l'île d'Hispaniola qu'elle partage avec la République Dominicaine. Cette île se trouve au sud-est de Cuba et à l'ouest de Porto Rico. Avec une superficie de 27750 km², Haïti qui a pour capitale Port-au-Prince est bornée au nord par l'océan Atlantique, au sud par la mer des Caraïbes et à l'ouest par le Canal du vent. Ses premiers habitants étaient des Amérindiens Arawak. Colonisée par les espagnols tout de suite après sa découverte, puis par les français, Haïti fut la première république nègre à conquérir son indépendance en 1804 au terme d`une guerre sanglante. Jadis prospère, ce pays, constitué en grande partie de montagnes et de très peu de plaines, fait face depuis plus de trois décennies à de graves difficultés politiques, économiques et sociales au point de devenir l'unique PMA (Pays moins avancé) du continent américain. Il accuse, en effet, un indice de développement humain (IDH) de 0,482 occupant la 154^ème position sur 170 pays, une fréquentation scolaire de moins de 50% avec d'environ 60% d'alphabétisés et un taux de chômage de 32,7%. Son PNB en 2004 est de $US 3690 millions avec une croissance du PIB de -1,00%. Ses secteurs d'activités sont ainsi répartis : 27,40% pour l'agriculture, 16,30% pour l'industrie et 56,30% pour les services. Son taux d'urbanisation est de 40,8%.

Figure II-1: Carte des Républiques d'Haïti et Dominicaine

Source : Encyclopédie Microsoft Encarta 2004

L'histoire démographique d'Haïti (Nations-Unies, 1990) remonte à 1492, date de la découverte de l'île d'Hispaniola par Christophe Colomb. Elle est divisée en trois (3) périodes : 1492 - 1804, 1804 - 1920, 1920 à date.

1ère période:1492 -1804

Lorsque Colomb débarqua avec ses espagnols en 1492, il trouva environ un million d'amérindiens sur l'île. Cette population fut rapidement décimée à cause des traitements inhumains que lui infligeaient les occupants. Il n'y resta que 20000 habitants vers 1600 qui s'établirent dans la partie orientale de l'île d'Hispaniola. Avec la traite négrière, l'extension des plantations et l'immigration significative des français à Saint-Domingue, il y eut une augmentation considérable du nombre d'habitants dont la majorité furent les esclaves. Mais avec la révolte de ces derniers et la guerre pour l'indépendance d'Haïti qui s'ensuivit, la démographie a chuté en 1804 à 500000 habitants.

2ème période: 1804 -1920

On a enregistré une croissance démographique substantielle. La population est passée de 500000 à 2,1 millions d'habitants avec un taux annuel moyen de croissance de 1,4 %. Cet accroissement naturel est dû notamment au fort niveau de fécondité de 8 enfants par femme (des femmes africaines prolifiques transplantées à Saint-Domingue) en dépit de la faible espérance de vie à la naissance estimée à 25 ans, à la structure par âge et au type de société rurale établie.

3ème période: 1920 à 2003

Cette période est aussi caractérisée par l'augmentation de la croissance naturelle mais contrebalancée par une émigration significative. En dépit des crises politiques et socio-économiques successives qui affectent le pays, l'on observe une augmentation accélérée de la population due au fort indice synthétique de fécondité. Pour les quatre recensements réalisés en Haïti de 1950 à 2003, on a enregistré un taux de croissance compris entre 1,3% et 2,4%. On a donc au :

Recensement de 1950: 3,1millions d'habitants avec 1,3% de taux de croissance (1920 - 1950)

Recensement de 1971: 4,3 millions d'habitants avec 1,6% de taux de croissance (1950 - 1971)

Recensement de 1982: plus de 5 millions d'habitants avec 1,4% de taux de croissance (1971 - 1982)

Recensement de 2003 (IHSI, 2003): 8.373750 d'habitants avec 2,4% de taux de croissance (1982 - 2003)

Tableau II-2 : Evolution de la population en Haïti

PERIODE CONSIDÉRÉE	NOMBRE D'HABITANTS
Avant 1492	1000000
1492 - 1804	500000
1804 - 1920	2100000
1920 - 2003	8373750

On peut observer sur le tracé de la courbe que la population haïtienne a connu une croissante lente à partir de 1804 mais qui a quadruplé au cours des quatre-vingts dernières années.

II-3 Les politiques publiques de population en Haïti

Haïti n'a pas une tradition de politique publique de population explicite^3(*). D'ailleurs, les politiques gouvernementales, jusqu'en 1970, se trouvaient tout simplement définies à travers les messages présidentiels et les programmes d'actions sectoriels. Elles se trouvent à partir de 1971 exprimées à travers des plans quinquennaux et biennaux.

Ce n'est qu'au début des années 1980 que le gouvernement de Jean Claude Duvalier commença à s'intéresser aux problèmes démographiques et à rechercher des solutions susceptibles de réduire l'accroissement naturel, la migration et d'améliorer les conditions de vie de la population. A cet effet, le document du troisième plan quinquennal (1981-1986) du ministère du Plan comporte une section intitulée « politique de population » qui est officiellement une politique explicite de population.

En 1983, Un comité ad hoc interministériel prépara, à la demande du président de la République, un document de travail intitulé « Politique de Population en Haïti ».

En 1987, le Conseil National de Population (CONAPO) fut mis en place après promulgation du décret du 3 octobre 1986.

En juillet 1989, le processus de formulation d'une politique de population, à la charge d'un comité intersectoriel, fut repris. Cette politique devrait être soumise au CONAPO et au gouvernement au début de 1990.

En mars 1999, le Premier Ministre Jacques Edouard Alexis procéda à la réouverture de la Secrétairerie d'Etat à la Population (SEP) dont la mission principale est de parvenir à la formulation, à l'implantation et au suivi d'une politique de population (SEP, 2000). Effectivement, la politique nationale de population a pu enfin voir le jour en juillet (SEP, 2002).

II-4 Présentation de la politique nationale de population (PNP)

Avec l'émergence de la méthode d'ajustements mutuels, les politiques publiques sont depuis quelque temps caractérisées par leur mode de fabrication (interactions d'acteurs multiples) et leur contenu (produit de ces interactions). Le schéma ci-dessous que nous avons conçu l'illustre bien.

Schéma II-1: Processus d'élaboration d'une politique publique

Mode de

Fabrica -

tion de la

politique

Politique

Publique

Contenu

De la politique

En ce qui concerne les mesures en matière de population, elles gravitent généralement autour des trois (3) paramètres démographiques fondamentaux qui sont la fécondité, la mortalité et la migration.

La politique nationale de population (PNP), telle qu'elle est élaborée dans le document (SEP, 2002) publié par le gouvernement de Jacques Edouard Alexis semble s'inscrire dans le cadre de la « rationalité des acteurs multiples de l'action publique » communément appelée méthode des ajustements mutuels (Massardier, 2003) que nous avons traité au chapitre I et satisfaire à la définition de Hubert Gérard (1983) dans le sens qu'elle vise la réalisation d'objectifs économiques, sociaux, démographiques et collectifs en réponse aux problèmes de population identifiés.

Le document de Politique Nationale de Population (PNP) d'une cinquantaine de pages, préfacé en juillet 2000 par le ministre de la santé publique et de la population, Dr Michaèle AMEDE GEDEON, a été préparé sous la direction du secrétaire d'Etat à la population, Dr Jean ANDRE et publié en juillet 2002. Il comporte - outre une introduction et une conclusion - cinq (5) chapitres qui présentent successivement le problème démographique en Haïti (chap. I), le cadre d'élaboration de la politique de population (chap II), les axes stratégiques d'action et les composantes principales de la politique de population (chap III), les interactions entre la politique de population et les politiques sectorielles (chap. IV) et la mise en oeuvre de la politique (chap V).

Pour mieux appréhender ce document de politique, nous avons utilisé une grille d'analyse de quatre (4) unités :

1. Contexte et justification

2. Philosophie, principes et but de la politique nationale de population (PNP)

3. Les axes stratégiques

4. Structure et procédure de mise en oeuvre

II-4-1 Contexte et justification.-

Au chapitre I, on trouve exposé le cadre référentiel de la problématique de la population haïtienne inscrit dans une triple dimension politique et institutionnelle, socio-économique et démographique. L'accent est donc mis sur la démocratie comme système politique, la gouvernance responsable, l'égalité des sexes et des droits, le partenariat secteur public/privé - gouvernants/société civile, l'évolution sur le plan de la justice et des droits humains, la prise en charge des jeunes, la structure et la distribution spatiale de la population haïtienne, les migration et tendances migratoires, les tendances de l'économie haïtienne, de l'éducation, de la sécurité alimentaire, de l'environnement. Les tendances de l'état de santé de la population accusent un taux de mortalité maternelle de 457 pour mille, une fécondité réelle de 4,8 enfants par femme, une prévalence contraceptive de moins de 20%. Les occasions perdues y ont été évaluées ainsi que les acquis et nouvelles opportunités à saisir.

II-4-2 Philosophie, principes et but de la PNP.-

Au chapitre II est indiqué le cadre constitutionnel et légal de la PNP comme la Constitution de 1987, les déclarations « universelle des droits de l'homme », « américaine sur les droits et devoirs de l'homme », les conférences de « Rio sur l'environnement et le développement (1992) », du « Caire sur la population et le développement (1994) », de « Beijing sur la femme (1995) », d' « Istambul sur les établissements humains (1996) », le Sommet mondial de Copenhague sur le développement social (1995).

Ce chapitre montre aussi les quatre (4) principes respectés par la Politique Nationale de Population (PNP) qui sont l'universalité, la globalité, l'équité et l'autodétermination. On y trouve surtout le but de la PNP qui consiste à «améliorer les conditions de vie du peuple haïtien passant par la gestion rationnelle des variables démographiques en appui à la mise en application synergique de politiques sectorielles dans une optique de développement durable » accompagné des objectifs généraux et spécifiques.

II-4-3 Les axes stratégiques.-

Au chapitre III sont développés les quatre (4) axes stratégiques de base de la PNP :

1) Gestion des variables démographiques incluant la mortalité, spécifiquement la mortalité materno-infantile, la natalité et la fécondité sous-jacente, la migration.

2) Promotion de l'équité de genre

3) Plaidoyer en faveur du droit reproductif

4) Promotion de l'intégration des variables démographiques dans les plans sectoriels de développement

La PNP se propose, entre autres, d'augmenter l'espérance de vie à la naissance, la prévalence contraceptive de 13 à 50 % et de réduire :

a) la mortalité maternelle de 450 pour 100000 naissances vivantes à 100 pour 100000 naissances vivantes

b) la mortalité infantile de 74 pour 1000 à 34 pour 1000

II-4-4 Structure et procédure de mise en oeuvre.-

Au chapitre IV, l'accent est mis sur l'interdépendance des différents secteurs influant sur la vie de l'individu et l'environnement comme la prise en charge des jeunes, l'éducation, l'économie, la sécurité alimentaire, l'environnement, la gouvernance, la justice et les droits humains. La nécessité d'un plan d'actions global et intégré qui doit être suivi par chaque organisme et ministère concerné y est également abordé.

Au chapitre V est défini le cadre institutionnel pour la mise en oeuvre de la politique de population. Il y est finalement proposé la création d'un « Haut Commissariat à la population (HCP) » ou d'un « Ministère de la Population et du Développement Humain (MPDH) ».

En somme, la politique nationale de population (PNP) que nous venons de présenter aurait été, comme indiqué dans la préface et également à la page 19 du document de PNP, le fruit d'une large participation citoyenne à l'échelle d'Haïti.

« Cette politique est le résultat d'un processus laborieux de sensibilisation, (...), de réflexions, d'analyses auquel ont été impliqués, à un niveau ou à un autre, les différents secteurs de la société haïtienne, y compris la communauté internationale 

(...) la large participation qui a marqué l'élaboration de la politique et le consensus qui est entrain de s'établir autour d'elle contribueront à garantir sa pérennité

(...) Le processus qui a abouti à la formulation de cette politique de population a privilégié la sensibilisation de masse, la concertation, les consultations départementales, les ateliers de réflexion, les conférences débats» (SEP, 2002)

Il est donc intéressant que nous nous penchions dans le troisième et dernier chapitre de notre recherche sur ce volet - combien important de nos jours dans la fabrication, la mise en oeuvre et l'évaluation des politiques publiques - qu'est la « participation ».

* ³ Ce qui illustre fort bien la définition de Dye, citée par Thoenig que nous avons évoquée plus haut dans notre travail.