Memoire Online - Etude prospective du renforcement de la coordination de l'action humanitaire du ministère des affaires etrangères de l'intégration africaine de la francophonie et des béninois de l'extérieur

A ma mère Flore HOUNTONDJI et à son époux Eugène AHIMAKIN pour tout l'intérêt qu'ils ont porté à mes études ;

A mon père John GODONOU DOSSOU qui m'a enseigné la rigueur en tout et donné le goût des études ;

Que cette page nous offre l'occasion de remercier tous ceux, familles et amis, qui ont pu nous aider, par leur soutien, leur disponibilité et par l'intérêt qu'ils ont porté à ce travail, à oublier un instant que dans l'étude des relations internationales, l'oeuvre a déjà vieilli alors qu'elle vient d'être écrite.

Nous tenons tout particulièrement à souligner la patience et l'attention dont ont fait preuve, le directeur de mémoire le professeur ADELOUI Arsène-Joel, et Monsieur SOGLOHOUN Prudent. Qu'ils en soient remerciés, tout comme le professeur GODONOU DOSSOU John pour la vigilance et le soin apportés à la recherche dans le cadre de ce travail. Nous tenons aussi à remercier tous les cadres de la DICODAH.

Enfin, que tous ceux qui ont participé, de près ou de loin, dans l'élaboration de ce travail, veuillent bien accepter l'expression de notre profonde gratitude.

CDEEP Comité Départemental de suivi de l'Exécution et d'Evaluation des Projets et

CNEEP Comité Départemental de suivi de l'Exécution et d'Evaluation des Projets et

DICODAH Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire

DSCRP Document de Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté

FAO Food and Agriculture Organisation (Organisation des NU pour l'Alimentation

MAEIAFBE Ministère des Affaires Etrangères de l'Intégration Africaine de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur

MECCAG Ministère d'Etat Chargé de la Coordination de l'Action Gouvernementale, du

USAID United States Agency for International Development (Agence des Etats-Unis

VIH/SIDA Virus de l'Immunodéficience Humaine / Syndrome d'Immunodéficience Acquise

Action sociale Système organisé d'institutions et de services conçu pour aider les individus

et les groupes à atteindre un niveau de vie, de santé et de relations personnelles et sociales assez satisfaisant pour leur permettre de développer pleinement leurs capacités et de parvenir à un bien-être s'accordant avec les besoins de leur famille et de la communauté.

développement développement d'un pays tiers (Pays en développement). Les conceptions du

développement sont nombreuses, les formes de l'aide le sont tout autant. L'aide publique au développement (APD), est la forme la plus connue de l'aide au développement. Mais l'aide au développement est aussi le fait d'ONG, de fondations...

Aide humanitaire Une forme de solidarité ou de charité, généralement destinée aux populations pauvres, sinistrées ou prises dans une guerre.

Assistance aux Action de répondre aux besoins matériels essentiels d'une personne

personnes vulnérable et de lui apporter réconfort et/ou soutien psychologique.

Bénéficiaires Terme spécifique désignant les populations locales auxquelles les

humanitaires viennent en aide, les relations avec elles ne se situant pas dans une logique marchande.

Catastrophe Situation dans laquelle les individus et les communautés sont exposés à un

danger tel qu'il menace directement leur vie, ou dans laquelle les structures économiques et sociales ont été endommagées à tel point que la capacité de survie

Développement Terme intégrant un processus par lequel les communautés, les familles et les

individus deviennent plus forts, peuvent mener des vies plus pleines et plus productives et devenir moins vulnérables.

L'humanitaire Le monde de l'humanitaire et de la solidarité internationale est en mutation

depuis une quinzaine d'années, elle se structure et se professionnalise de plus en plus et la seule bonne volonté ne suffit plus. L'humanitaire est un secteur d'activités regroupant des métiers de plus en plus divers. Ainsi l'humanitaire n'est plus seulement médical mais s'ouvre maintenant à des domaines variés comme l'éducation, la formation professionnelle, l'économie, l'eau, l'agronomie, le développement durable.

Intervention en cas Ensemble d'activités coordonnées visant à répondre aux besoins des de catastrophe personnes victimes d'une catastrophe.

Mission But général d'une institution, définissant les valeurs qu'elle défend et ce

Mission exploratoire Mission au cours de laquelle une équipe découvre la situation d'un pays ou d'une région en butte à une urgence humanitaire et tente de cerner les besoins de la population.

Une ONG est une personne morale qui, bien que n'étant pas un Gouvernement, intervient dans le champ international. Les relations juridiques internationales sont en effet traditionnellement des relations uniquement entre États (ou entre Gouvernements). On considère parfois le Comité international de la Croix-Rouge comme l'ancêtre des ONG, bien qu'ayant un statut hybride spécifique vis-à-vis des États.

Ensemble de priorités définies au sein d'une stratégie globale d'un Gouvernement afin de permettre à celui-ci de progresser dans l'accomplissement de sa mission.

Personnes forcées ou contraintes de quitter leur foyer ou leur lieu de résidence habituel en raison de facteurs extérieurs (violences ou catastrophe, par exemple), et qui n'ont pas franchi les frontières internationalement reconnues d'un État. Juridiquement, la responsabilité de protéger les personnes déplacées à l'intérieur de leur pays incombe au gouvernement de ce pays (voir <<réfugiés>>).

Outils interactifs de communication basés sur l'échange et le réseau entre différentes entités associatives - entre les différents acteurs de la solidarité. Nés de l'expansion d'Internet et de la volonté de communiquer de plus en plus ouvertement sur les différentes << missions >> humanitaires, les portails sont devenus au fil de leur croissance des instruments de sensibilisation quant aux problématiques du monde, de recrutement et de recherche de fonds. Amélioration des relations Nord-Sud, lutte contre la pauvreté et les inégalités, renforcement des Droits de l'homme, militance en faveur de l'environnement, aide en cas de catastrophes naturelles ou de conflits armés sont autant de thèmes largement abordés sur les portails humanitaires.

A titre d'exemple, on peut citer des portails comme : le portail Humanitaire.ws, regroupant 12 ONGs centrales (Médecins sans frontières, Reporters sans frontières, Urbanistes sans frontières, Ballons du Monde, Enfants du Monde, Tourism for help, Terre des Hommes Suisse, E-changer, Peace Brigade International Suisse, ACTED, Ingénieurs du Monde et la Fédération Genevoise de Coopération).

Réfugié(e) Personne qui, craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa

religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors de son pays d'origine et ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut pas se réclamer de la protection de ce pays ni retourner dans ledit pays.

Sensibilisation Action de mobiliser du soutien pour une personne, une cause ou une

Société civile Vaste ensemble formé par les groupes non gouvernementaux à caractère non

commercial et plus ou moins structurés qui ont recours, de façon organisée, à l'expression collective pour s'efforcer d'atteindre tout un éventail d'objectifs culturels, humanitaires et autres.

Stratégie Moyens et méthodes permettant à une organisation, administration, structure

RESUME

Cette étude sur l'aide humanitaire intitulée «Etude prospective du renforcement de la coordination de l'action humanitaire du MAEIAFBE» vise à combler un déficit dans le domaine de la recherche académique constaté dans les centres de documentation à notre portée.

En analysant l'action humanitaire des ONG étrangères installées au Bénin, nous voulons, d'une part, mettre en lumière les potentialités, les avantages, les incidences que peut avoir l'assistance au développement des organismes mentionnés de la coopération humanitaire sur le développement social au Bénin eu égard aux Objectifs du Millénaire pour le Développement et Orientations Stratégiques de Développement du Bénin 2006-2011, Document de Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (DSCRP 2007-2009) à la Vision Bénin 2025 Alafia.

Nous présenterons la problématique, le cadre physique et méthodologique de notre étude. Cela se fera à travers les atouts de la coordination de l'action humanitaire de la DICODAH, la présentation des problèmes spécifiques à la coordination, puis le ciblage et la résolution de la problématique grâce à des objectifs spécifiques et une méthodologie à volet empirique et théorique.

Ensuite, nous analyserons les données et vérifierons les hypothèses par rapport aux données collectées et présentées.

Enfin, dans les approches de solutions et conditions de mise en oeuvre, nous proposerons des mesures, pour une mobilisation de l'assistance humanitaire et le renforcement des capacités du personnel de la DICODAH, appuyées par la cohérence des politiques humanitaires et la promotion de l'efficacité des acteurs humanitaires. Pour ce qui est des conditions de mise en oeuvre des solutions, nous proposons l'élaboration d'une stratégie de prise en compte des besoins humanitaires et de renforcement des capacités du personnel de la DICODAH, puis un cadre institutionnel et relationnel du renforcement de la coordination de l'action humanitaire.

Le travail présente les difficultés liées à la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire au Bénin, difficultés dues à la diversité des approches d'harmonisation de l'aide humanitaire. Un tableau de synthèse de cette étude peut être consulté en annexe N°2.

La question de l'efficacité globale de l'aide est apparue dans les années 80, alors qu'on prenait conscience de la difficulté des pays bénéficiaires à connaître un véritable développement. Au cours des années 90, période souvent qualifiée de la « crise de l'aide¹ », les fondements de l'aide et ses justifications économiques ont été largement remis en cause par la publication d'études très critiques sur la réalité de son impact économique, ses effets pervers et les coûts sociaux des programmes d'ajustement structurels. Les travaux ont alors collectivement conclu, à l'inefficacité globale de l'aide sur la croissance.

Les travaux de Burnside et Dollar², en 2000, ont marqué un tournant dans cette mise en évidence de l'inefficacité de l'aide en prouvant une efficacité différenciée selon certains paramètres comme la qualité des politiques et des institutions des pays bénéficiaires.

D'autres paramètres ont ensuite été étudiés comme le rôle des chocs extérieurs (chocs climatiques ou chocs des prix à l'exportation) sur l'efficacité de l'aide.

Comme Dollar, certains chercheurs ont même tenté de déterminer l'allocation optimale de l'aide permettant de maximiser la réduction de la pauvreté, en calculant l'effet marginal de l'aide (le nombre de personnes pouvant sortir de la pauvreté grâce à un dollar d'aide supplémentaire). Ceci a renforcé le débat sur l'utilisation de critères de performance pour allouer l'aide en priorité aux pays qui en font l'utilisation la plus efficace en terme de lutte contre la pauvreté, au détriment d'autres critères comme leur niveau de développement ou les besoins de leurs populations.

L'Aide Publique au Développement (APD) reste une politique mal évaluée, parce qu'elle est partiellement évaluée, laissant donc une large place aux discours idéologiques sur son utilité et ses résultats. L'objet de ce mémoire n'est pas de trancher ce débat sur l'efficacité de l'aide humanitaire, débat bien trop vaste et complexe. Néanmoins, il se bornera à déterminer les conditions de renforcement de la coordination de l'aide humanitaire. En effet, l'émergence d'un consensus sur la nécessité de renforcer la coordination de l'aide humanitaire et son appropriation par les pays bénéficiaires trouve ses racines dans ce paradigme de l'efficacité de l'aide apparu à la fin des années 90.

¹ La part de l'aide des pays donateurs est passé de 0, 33% de leur Revenu National Brut en 1990 à 0,22% en 2000, pour remonter lentement depuis jusqu'à 0,25% en moyenne en 2005. Source: CAD de l'OCDE.

² BURNSIDE C., DOLLAR D., «Aid, Policies and Growth», American Economic Review 90, 2000, p.847-868. commenté dans la revue du FMI « Finances& Développement» septembre 2005, p. 19.

Le contexte de notre objet d'étude est donc fortement marqué par la question de l'efficacité de l'aide. Mais l'autre grand paradigme qui marque son contexte d'émergence est celui des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Alors que le premier débat sur l'efficacité de l'aide trouvait ces racines dans des recherches académiques, les Objectifs du Millénaire pour le Développement trouvent leur origine dans une démarche politique. Ces objectifs ont été adoptés par l' Assemblée générale des Nations Unies en 2000, en partie pour remédier à la crise de l'aide. Ces objectifs, au nombre de huit (8), sont les suivants : faire disparaître l'extrême pauvreté et la faim, garantir à tous une éducation primaire, promouvoir l'égalité des sexes et une plus grande autonomie des femmes, réduire la mortalité infantile, améliorer la santé maternelle, lutter contre le VIH/Sida, le paludisme et autres maladies, assurer la durabilité des ressources environnementales, mettre en place un partenariat mondial pour le développement.

Ils ont ainsi permis de renouveler la problématique de l'aide publique au développement en la focalisant sur la lutte contre la pauvreté extrême au travers d'indicateurs clairs et mesurables que l'ensemble de la communauté internationale s'est engagé à réaliser.

C'est dans ce nouveau contexte général, où certains voient que l'aide doit être marquée par la priorité accordée aux OMD et à l'efficacité, qu'est apparue la question de l'harmonisation de l'aide.

On a trop souvent vu des priorités qui n'étaient pas alignées sur les besoins locaux, une mauvaise orientation des efforts, des systèmes et des programmes qui manquent de cohérence, des doubles emplois auraient pu être évités. Les coûts importants de gestion de cette aide (procédures,rapports, visites) en terme financier et humain ont également trop souvent grevé les capacités des pays bénéficiaires de l'aide. Une des raisons de l'absence d'efficacité de l'aide repose donc à la fois sur le manque de coordination dont nous avons choisi spécifiquement le volet humanitaire. Ici, c'est l'analyse des acteurs humanitaires (de leurs procédures et des modalités de leurs interventions) et le manque d'appropriation des stratégies de développement par les pays bénéficiaires de l'aide qui nous intéressent.

Le concept d'harmonisation de l'aide, tel que défini dans les différents fora³ de haut niveau qui lui ont été consacrés depuis quelques années, se veut une réponse à ces deux sources

³ Ce sont les fora de haut niveau, qui se sont tenu à Rome et à Paris qui se sont successivement achevé par la Déclaration de Rome sur l'harmonisation en février 2003 et la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement de mars 2005.

Des travaux de recherche ont été réalisés sur la diplomatie gouvernementale. Dans une large mesure, ces travaux⁴ ont tendance à montrer le rôle des ONG dans le débat public et la négociation internationale et font une analyse sur l'action des ONG face à la gouvernance et la diplomatie, et enfin font ressortir les enjeux d'une collaboration plus efficace dans la lutte pour le développement du tiers monde. Ces analyses sont faites par les acteurs comme d'Orfeuil, Maradeix et autres.

La coopération humanitaire nous incite à mener nos investigations dans ce champ qui reste à explorer. Il s'agit de proposer des stratégies d'harmonisation de l'action humanitaire pour que cette dernière participe effectivement à la réduction de la pauvreté au Bénin.

En étudiant les potentialités des ONG étrangères installées au Bénin, nous croyons étendre notre champ de connaissances sur ces organismes très dynamiques et incontournables qui sont de grands pourvoyeurs de l'aide au développement social au Bénin.

Notre intérêt à l'aide humanitaire provient des arguments avancés en sa faveur et au regard des critiques formulées contre l'aide en général. Il est unanimement admis que l'action internationale pour le développement exige d'importants apports fournis par les pays développés aux pays en développement. Mais la conception que l'on s'est faite de ces apports a considérablement évolué dans le temps. A l'origine, on a cru que le développement se ferait au moyen de l'aide que les pays développés et la Communauté Internationale apporteraient aux pays en développement: assistance technique, aide financière,etc.

Dans cet ordre d'idées, nous aborderons dans un premier temps, la présentation préliminaire de l'étude qui est consacrée à la présentation de la problématique, au cadre physique et méthodologique de notre étude (chapitre préliminaire). Ensuite, pour procéder à la résolution de la problématique de notre étude, nous avons fait une recherche des données qui y sont relatives, et mis en présence les réalités auxquelles sont confrontées les structures concernées par l'action humanitaire, pour en tester l'efficacité (chapitre premier). Enfin, nous présenterons les solutions envisagées aux problèmes ciblés et les conditions de mise en oeuvre de ces solutions envisagées (chapitre deuxième).

⁴ Henri Rouillé d'Orfeuil, << La diplomatie non gouvernementale, les ONG peuvent-elles changer le

monde ? >> ; Marie Stéphane Maradeix, << Les ONG américaines en Afrique, activités et perspectives de 30 organisations non gouvernementales. >>.

Ce chapitre préparatif de l'étude consacré à la présentation de la problématique, du

cadre physique et méthodologique de notre étude permettra successivement de faire la restitution des observations de stage, de cibler la problématique (section 1), puis de présenter les objectifs de l'étude et la méthodologie adoptée (section 2). Il s'agira d'aborder également l'état des lieux de base puis de cibler et de spécifier la vision globale de résolution de la problématique.

Ces différentes sections permettront d'amorcer les objectifs et les hypothèses à travers une revue de la littérature. Ainsi l'intégration de ces parties permettra de retenir une méthodologie précise pour la réalisation de cette étude.

Section 1 Restitution des observations de stage et ciblage de la problématique

Cette section permettra de faire l'état des lieux du Service «Action Humanitaire» (SAH) de la Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire (DICODAH) du Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur (MAEIAFBE) (paragraphe 1). Aussi allons- nous cibler la problématique à travers les problèmes majeurs liés à la coordination de l'action humanitaire de la DICODAH (paragraphe 2).

Paragraphe 1 Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur (MAEIAFBE)

Il s'agira de présenter la structure du lieu de stage, plus précisément la DICODAH qui est le département du MAEIAFBE concerné par notre étude (A). Ensuite, nous allons relever les faiblesses du système de coordination de l'action humanitaire au Bénin (B).

Notre stage s'est déroulé au Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur (MAEIAFBE) dont le département concerné par l'action humanitaire est la Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire (DICODAH).

Le Ministère des Affaires Etrangères de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur (MAEIAFBE), a créé la Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire (DICODAH) pour assurer la coordination de la mobilisation⁵ des ressources extérieures humanitaires, de l'assistance et de l'aide humanitaire destinées aux populations nécessiteuses, sinistrées, personnes déplacées et aux réfugiés. Conformément à ses attributions, la Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire (DICODAH) est responsable de l'élaboration et de la mise en oeuvre de la politique de coopération de l'Etat béninois avec les organisations, les institutions, les structures non gouvernementales internationales de solidarité internationale. A cet effet, la Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire (DICODAH) représente conjointement avec la Direction des Organisations Internationales (DOI), le MAEIAFBE à la Commission Nationale⁶ chargée des Réfugiés (CNAR). Elle représente également le MAEIAFBE au Comité National⁷ pour la Protection Civile (CNPC).

Avec l'institution d'un département chargé de la coordination de l'action humanitaire, de nombreuses améliorations ont été apportées dans le domaine de l'assistance humanitaire. Il convient de retenir comme points forts du système de coordination de l'action humanitaire de la DICODAH :

- l'existence d'un service consacré à l'action humanitaire dénommé Service Action Humanitaire⁸, avec les divisions ci-après :

· Division Développement Social (DDS) chargée du suivi des activités de l'assistance sociale et humanitaire, des programmes de développement durable en faveur des populations défavorisées ou en difficulté.

⁵ Les attributions de la Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire (DICODAH) dans le Décret n°2006-748 du 31 décembre 2006.

⁷ Créée par Décret n°85-112 du 5 avril 1985 relatif au Comité National pour la Protection Civile

⁸ Voir Arrêté n° 008/MAE du 20 février 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement de la DICODAH.

· Division Action Humanitaire, chargée : du suivi des dossiers de prévention et de gestion des risques de catastrophes naturelles et humaines, et de la participation à la gestion des situations d'urgence et mise en oeuvre du système d'alerte précoce.

- l'existence d'unités secondaires d'activités dans les divisions, ce qui assure une

- la multiplicité d'acteurs humanitaires avec lesquels la DICODAH collabore. Ces acteurs pourraient augmenter considérablement la quantité de l'aide humanitaire au profit des populations pauvres.

- l'institution du Comité de Direction⁹ (CODIR) de la DICODAH, qui est une sphère d'échange entre les structures de la DICODAH, permet la prise en compte de l'avis de tous les cadres pour le choix des décisions.

Toutefois, le système de coordination de l'action humanitaire de la DICODAH est

B. Problèmes liés à la coordination de l'action humanitaire

La coordination de l'action humanitaire est malgré tout confrontée à des problèmes qu'il convient d'identifier. De manière générale, le Service Action Humanitaire (SAH) de la DICODAH est confronté aux difficultés de mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire.

D'une part, il y a lieu de relever le problème lié au manque d'état des lieux sur les réels besoins humanitaires des Ministères techniques et des structures sous tutelle. En effet, le manque de synergie entre les différents Ministères concernés par l'aide humanitaire avec la DICODAH ne permet pas une harmonisation des priorités. Il faut souligner à ce niveau l'absence d'un mécanisme de centralisation des données relatives à l'action humanitaire.

D'autre part, il faut s'intéresser aux problèmes de l'efficacité des activités du SAH. Les activités du SAH sont marquées par la capacité limitée d'initiative du personnel. Aussi, existe-il une faiblesse en ce qui concerne la compétence du personnel du SAH en matière de coordination de l'action humanitaire. L'insuffisance de formations spécialisées continues destinées au personnel du SAH ne facilite pas les activités de coordination attribuées à la DICODAH.

⁹ Voir Arrêté n° 008/MAE du 20 février 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement de la DICODAH.

Il faut noter que la difficulté de la coordination, du suivi et du contrôle des activités des acteurs humanitaires internationaux est un problème majeur qui ne permet pas un suivi efficace de la coopération humanitaire. En effet, l'ineffectivité du mécanisme de concertation et de suivi évaluation ne permet pas de suivre les activités des organisations humanitaires, d'évaluer l'impact de leurs actions dans les stratégies de réduction des populations vulnérables.

Paragraphe 2 Ciblage et vision globale de résolution de la problématique

Pour mieux coordonner l'action humanitaire, il est important de relever les insuffisances constatées (A) et de veiller au renforcement de la coordination de l'action humanitaire (B).

A. Amélioration de la coordination de l'action humanitaire

Dans le but de réduire le nombre très important de cibles vulnérables et de participer à l'effort de construction d'une solidarité internationale, le MAEIAFBE a créé la DICODAH pour coordonner la mobilisation de l'aide humanitaire ou de l'assistance humanitaire.

En créant la DICODAH, l'Etat béninois s'est engagé à contribuer à la réduction de la proportion de la population défavorisée, inverser la tendance de la dispersion des ressources extérieures humanitaires. Ces objectifs ne seront atteints que si la DICODAH oriente les stratégies et assure la cohérence des initiatives. Si la DICODAH exerce une coordination de l'action humanitaire, qui a un impact positif au niveau général, il faut noter également l'existence d'insuffisances. En effet, la mise en oeuvre de la coordination par la DICODAH n'est pas sans difficultés.

Niveau d'analyse		Problématique

		(Problème général)

Niveau Général		La difficulté de la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire par la DICODAH
Niveaux Spécifiques	1	Problème spécifique 1 :
		Le manque d'état des lieux sur les réels besoins humanitaires des Ministères techniques et des structures sous tutelle
	2	Problème spécifique 2 :
		Le problème de la faible promotion des actions de solidarité internationale et d'action humanitaire
	3	Problème spécifique 3 :
		L'insuffisance de formations spécialisées destinées au personnel
	4	Problème spécifique 4 :
		La difficulté de la coordination, du suivi et du contrôle des activités des acteurs¹⁰ humanitaires internationaux

Ces problèmes mis en exergue ci-dessus méritent de faire l'objet d'analyse approfondie. A présent nous allons libeller la problématique centrale de notre étude comme suit : l'amélioration de la coordination de l'action humanitaire de la DICODAH. Elle découle du problème général qui est « la difficulté de la mise oeuvre de la coordination de l'action humanitaire par la DICODAH ». Le choix de cette problématique nous conduit à retenir comme thème d'étude : étude prospective du renforcement de la coordination de l'action humanitaire du MAEIAFBE.

B. Renforcement de la coordination de l'action humanitaire de la

¹⁰ Agences humanitaires, Organismes donateurs, Organisations Internationales Non Gouvernementales étrangères.

Nos observations de stage nous ont permis de découvrir quelques problèmes au SAH de la DICODAH. Ces derniers constituent autant de contraintes majeures à résoudre en vue d'optimiser la coordination de ce service. Ainsi, la mise en oeuvre de nos connaissances théoriques acquises et notre souhait de voir se renforcer la coordination du SAH de la DICODAH justifient le choix de notre sujet. Pour ce faire, un certain nombre de problèmes retiennent notre attention et prennent en compte nos objectifs.

? Manque d'état des lieux sur les réels besoins humanitaires des Ministères techniques et des structures sous tutelle (problème spécifique n°1)

? Difficulté de la coordination, du suivi et du contrôle des acteurs humanitaires

Par ailleurs, le SAH est la section de la DICODAH qui est chargée de la coordination, du contrôle et du suivi de toutes les activités des acteurs humanitaires au Bénin. De même, cette section met en oeuvre et suit les actions relatives à la politique d'action humanitaire de la diplomatie béninoise. A ce sujet, la DICODAH doit garantir l'efficacité de la coordination de l'action humanitaire. Cela permettra sans doute de mieux participer à la politique de réduction de la pauvreté. C'est la raison pour laquelle nous pensons axer nos réflexions sur le renforcement de la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire par la DICODAH à travers :

? la mise en place des stratégies et procédures pour faciliter la coordination, le suivi et le contrôle des activités des acteurs humanitaires internationaux.

Le problème général est la difficulté de la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire par la DICODAH. Alors, pour tenter de résoudre cette difficulté, la DICODAH doit dynamiser son système de coordination de l'action humanitaire.

Le premier problème spécifique est le manque d'état des lieux sur les réels besoins humanitaires des Ministères techniques et des structures sous tutelle. La connaissance des besoins humanitaires par la DICODAH permettra d'éviter la dispersion des interventions humanitaires dans les départements du Bénin, et l'orientation de ces dernières vers les poches de pauvreté. La résolution de ce problème spécifique passe par la détermination des conditions de mobilisation de l'assistance humanitaire en faveur des populations défavorisées. Pour ce faire, nous essaierons de mettre en place un système de mobilisation en nous fondant sur les idées développées dans la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement de 2005¹¹.

Le deuxième problème spécifique est la faible promotion des actions de solidarité internationale et d'action humanitaire. La création d'un fonds spécial pour les actions de solidarité internationale serait un atout considérable dans les stratégies de coordination de l'action humanitaire. Nous allons proposer des stratégies pour renforcer la promotion des actions de solidarité internationale et humanitaire en nous fondant sur les approches développées sur << Humanitarian Reform » de la Cellule chargée de la reforme humanitaire de OCHA.¹²

Le troisième problème spécifique est l'insuffisance de formations spécialisées destinées au personnel de la DICODAH.

La formation se définit selon l'encyclopédie universelle¹³ comme l'action de former quelqu'un intellectuellement ou moralement ; c'est l'instruction, l'éducation. Pour pallier ce problème, nous essaierons de voir comment définir les conditions de renforcement des capacités du personnel dans le domaine de la coordination humanitaire, puisque la qualité de leur prestation en dépend beaucoup.

Le quatrième problème spécifique est la difficulté de la coordination, du suivi et du contrôle des activités des acteurs humanitaires internationaux. La coordination¹⁴ se définit en général comme l'accord de différentes réglementations, éventuellement contradictoires, afin de prévenir les incohérences sur le terrain, une présence internationale importante mais désordonnée pourrait créer des confusions. Selon les principes¹⁵ directeurs du PNUD, l'évaluation est l'analyse rétrospective des conséquences réelles des projets. Pour proposer des stratégies et

¹¹ La Déclaration de Paris, entérinée le 2 mars 2005, est un accord international auquel une centaine de ministres, de responsables d'organismes d'aide et d'autres hauts fonctionnaires ont adhéré et engagé leurs pays et organismes à continuer à augmenter les efforts d'harmonisation, alignement et gestion axés sur les résultats avec des actions et indicateurs à suivre.

procédures pour faciliter la coordination, le suivi et le contrôle des activités des acteurs humanitaires internationaux, nous allons partir des théories de Marie Stéphane Maradeix¹⁶, dans son ouvrage << Les ONG américaines en Afrique, Activités et perspectives de 30 organisations non gouvernementales », nos recherches sur Internet viendront appuyer ces théories.

La finalité de cette étude est de contribuer au renforcement de la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire par la DICODAH. Au regard des considérations relatives à l'intérêt ou tendant à circonscrire l'objet de cette étude, on peut établir la problématique. Le problème essentiel est de savoir comment renforcer la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire de la DICODAH ?

Si ce problème se pose, c'est parce que les acteurs humanitaires internationaux exercent leurs activités sans un cadre institutionnel et relationnel d'action humanitaire. C'est également parce qu'il n'existe pas une synergie entre la DICODAH et les structures sectorielles pour la centralisation des besoins humanitaires des populations défavorisées qui sont bénéficiaires de l'action humanitaire. En se demandant pourquoi il en est ainsi, on sera amené à évoquer : comment déterminer les conditions de mobilisation de l'action humanitaire en faveur des populations défavorisées pour l'atténuation de leur souffrance ? Quels sont les domaines dans lesquels interviennent les acteurs humanitaires au Bénin ? Quel est l'impact de leurs actions sur le développement durable au Bénin au regard des critiques portées contre la diplomatie des ONG ? Quelles pourraient être les stratégies et procédures pour faciliter la coordination, le suivi et le contrôle des activités des acteurs humanitaires internationaux ?

Section 2 Des objectifs de l'étude à la méthodologie

Cette partie nous permettra de présenter les objectifs retenus, de formuler les hypothèses relatives aux problèmes identifiés et d'en déduire ensuite le choix de la méthodologie adoptée.

Paragraphe 1 Objectifs, hypothèses, tableau de bord et revue de la

Pour mener une étude cohérente nous avons retenu des objectifs, formulé des hypothèses relatives aux problèmes identifiés (A) et choisi un plan de travail appuyé par une revue de la littérature (B).

A. Objectifs et hypothèses de l'étude

L'objectif général que nous poursuivons à travers la présente étude est de contribuer au renforcement de la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire par la DICODAH. En vue d'atteindre cet objectif, nous nous sommes fixé des objectifs spécifiques suivants :

Ensuite, notre réflexion s'articule autour de quatre grandes hypothèses. Ce choix est tributaire des problèmes spécifiques identifiés et des objectifs fixés. Pour résoudre ces problèmes, nous avons essayé d'isoler la cause la plus plausible à leur existence parmi toutes celles qui pourraient en être la base.

La difficulté de la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire par la DICODAH aurait pour cause le manque de volonté politique.

pourraient permettre d'organiser des formations spécialisées au profit du personnel du SAH de

4- L'ineffectivité du mécanisme de concertation et de suivi évaluation explique

les problèmes de coordination, de suivi et de contrôle des activités des acteurs humanitaires internationaux.

B. Tableau de bord et revue de la littérature

Pour mener notre étude de façon ordonnée et garantir une cohérence dans nos idées, nous nous sommes proposé de réaliser un tableau de bord.

Il présente une synthèse des préoccupations de notre étude et se schématise comme suit :

Niveau d'analyse		Problématique	Objectifs	Causes (supposées être à la base des problèmes)	Hypothèses
Niveau Général		Problème général	Objectif général	Cause générale	Hypothèse générale
		La difficulté de la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire par la DICODAH	Contribuer au renforcement de la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire par la DICODAH	Le manque de volonté politique	La difficulté de la mise en oeuvre de la coordination l'action humanitaire par la DICODAH aurait pour cause le manque de volonté politique
	1	Problème	Objectif spécifique 1	Cause spécifique 1	Hypothèse spécifique 1
		spécifique 1	Déterminer les conditions de mobilisation de l'assistance humanitaire en faveur	Le manque de synergie entre la DICODAH et les structures sectorielles	Le manque de synergie entre la DICODAH et les structures sectorielles se trouve à la base de l'ineffectivité de l'état des lieux sur les réels besoins
		Le manque d'état des lieux sur les réels besoins humanitaires des
Niveaux Spécifiques		Ministères techniques et des structures sous tutelle	des populations défavorisées		humanitaires
	2	Problème	Objectif spécifique 2	Cause spécifique 2	Hypothèse spécifique 2
		spécifique 2	Proposer une stratégie de promotion des actions de solidarité internationale et d'action humanitaire	L'insuffisance des initiatives de la DICODAH	L'insuffisance des initiatives de la DICODAH est la base de la faible promotion des actions de solidarité internationale et d'action humanitaire
		Le problème de la faible promotion des actions de solidarité internationale et d'action humanitaire
	3	Problème	Objectif spécifique 3	Cause spécifique 3	Hypothèse spécifique 3
		spécifique 3	Définir les conditions de renforcement des capacités du personnel	Le manque de plan stratégique de suivi de carrière du personnel du MAEIAFBE	L'ineffectivité d'un plan stratégique de suivi de carrière du personnel du MAEIAFBE se trouve à la base de l'insuffisance de formations spécialisées destinées au personnel de la DICODAH
		L'insuffisance de formations spécialisées destinées au personnel
	4	Problème	Objectif spécifique 4	Cause spécifique 4	Hypothèse spécifique 4
		spécifique 4	Proposer des stratégies et procédures pour faciliter la coordination, le suivi et le contrôle des activités des acteurs humanitaires internationaux	Le manque de mécanisme de concertation et de suivi évaluation	L'ineffectivité du mécanisme de concertation et de suivi évaluation est la cause des problèmes de coordination, de suivi et de contrôle des activités des acteurs humanitaires internationaux
		La difficulté de la coordination, du suivi et du contrôle des activités des acteurs¹⁷ humanitaires internationaux

En ce qui concerne la revue de la littérature, il faudrait retenir que la restitution de l'état des connaissances est relative à la question de la coordination de l'action humanitaire.

En effet, nous avons procédé à la lecture de nombreux documents. Dans le cadre de la réalisation de ce travail, l'accent est focalisé entre autres, sur les travaux de :

peuvent-elles changer le monde ? ». Cet ouvrage s'interroge sur la participation des ONG au défit du millénaire. Il s'intéresse entre autres aux rôles des ONG dans le débat public et la négociation internationale et fait une analyse sur l'action des ONG face à la gouvernance et la diplomatie.

perspectives de 30 organisations non gouvernementales ». Ici, cet auteur fait l'étude de ces organisations et de leurs pratiques dans une région, l'Afrique. Il apporte un éclairage original

¹⁷ Agences humanitaires, Organismes donateurs, Organisations Internationales Non Gouvernementales étrangères.

dans la difficile recherche d'une coopération au développement plus juste et plus efficace. Ce document fait ressortir les enjeux d'une collaboration plus efficace dans la lutte pour le développement du tiers monde ;

- OCHA, Humanitarian Reform support unit, << Humanitarian Reform ». Ce document met l'accent sur la mise en oeuvre de l'approche de responsabilité sectorielle pour renforcer l'action humanitaire. Ainsi, pour une assistance humanitaire plus efficace, il faudrait édifier un système d'action humanitaire plus fort et prévisible.

Bénin ; Mémoire cycle I ENAM, 2006 ; l'auteur recommande la prospection et la promotion de partenariats avec les ONG de bienfaisance et ou de solidarité internationale installées au Bénin, pour un renforcement des moyens d'action du gouvernement béninois, indépendamment de l'appui très appréciable des organes du SNU¹⁸ et de la communauté internationale.

- La Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement, Paris, 2005

Paragraphe 2 Méthodologie de l'étude

La méthodologie consiste en la démarche qui a abouti à la réalisation du diagnostic de la présente étude. Pour vérifier les différentes hypothèses formulées, nous avons opté pour une méthodologie inductive et déductive, renforcée par une double approche théorique et empirique. Le diagnostic réalisé servira de base pour la résolution de la problématique.

A. Approche théorique

Du point de vue théorique, nous nous sommes attelé à faire une revue documentaire sur la coordination de l'aide humanitaire, de l'efficacité de l'aide. Tout ceci nous a permis de

¹⁹ Cette déclaration s'inscrit dans le contexte d'un important effort international dont le but est d'harmoniser les politiques, procédures et pratiques opérationnelles de nos institutions avec celles en vigueur dans les pays partenaires en vue d'améliorer l'efficacité de l'aide au développement, et de contribuer de cette façon à atteindre les objectifs de développement pour le Millénaire.

faire le point des idées développées par les auteurs qui ont mené des réflexions sur la question et de confronter nos hypothèses à leurs développements.

Notre approche est une combinaison de méthode des sciences sociales, juridiques, statistiques etc. Elle est autant descriptive qu'analytique. Tout au long de la recherche, nous allons emprunter les recommandations de Madeleine Grawitz²⁰. Il sera question d'une approche pluridisciplinaire qui mettra l'accent sur les aspects politiques, juridiques et socio-économiques. La méthode descriptive nous permettra de présenter les acteurs des relations internationales humanitaires au Bénin. La méthode analytique sera mise à profit pour l'exploitation des résultats (succès, échec, difficultés) des acteurs engagés dans l'action humanitaire au Bénin.

B. Méthodes empiriques retenues

Nos méthodes empiriques utilisées dans la réalisation de cette étude sont : les observations sur le terrain, les investigations dans les institutions concernées par l'action humanitaire au Bénin, les entretiens avec les cadres des ministères techniques concernés par l'action humanitaire.

A travers les enquêtes, les entretiens, les investigations dans les structures concernées par la coordination de l'action humanitaire, la Protection Civile, la Protection Sanitaire, l'action humanitaire à la découverte des réalités auxquelles ils sont confrontés dans leurs différentes activités. Après avoir recueilli leurs réponses et des informations, nous avons constitué une base de données primaires dont l'analyse et l'exploitation nous ont permis de vérifier nos hypothèses de départ. Très utiles les entretiens réalisés auprès des cadres du MAEIAFBE et plus spécifiquement à la DICODAH nous ont permis de confirmer ou d'infirmer les constats effectués sur le terrain.

²⁰ Madeleine Grawitz, Méthodes des sciences sociales, Paris, Dalloz, 9^ème édition, 1993.

Pour procéder à la résolution de la problématique de notre étude, nous avons fait une recherche des données qui y sont relatives. Ensuite, nous les avons mises en présence des réalités auxquelles sont confrontées les structures concernées par l'action humanitaire pour en tester l'efficacité.

Nous ferons en section 1 la restitution de la collecte des données et leur présentation, puis en section 2 nous procèderons à la vérification des hypothèses et à l'établissement du diagnostic qui constituent la seconde partie de ce chapitre.

Section 1 De la restitution des résultats aux limites

Il s'agit de procéder d'abord à la présentation du processus de préparation et de

réalisation de la collecte (paragraphe 1) puis, de présenter les données recueillies tout en relevant leurs limites (paragraphe 2).

Paragraphe 1 Préparation et réalisation de la collecte

Une préparation préalable de la collecte a dû être faite et nous l'exposons d'abord (A) avant de parler de la réalisation proprement dite (B).

A. Préparation de la collecte

On conviendra qu'une préparation matérielle de la collecte et un choix des outils appropriés pour la réaliser étaient nécessaires. A cet effet, un fond documentaire a été mobilisé et exploré.

De façon spécifique, nous avons pris connaissance du contenu des documents suivants :

+ Arrêté n°008/MAE du 20 février 2007 portant attribution, organisation et fonctionnement de la Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire (DICODAH) ;

+ Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement, Paris, mars 2005 ; + Déclaration de Rome sur l'harmonisation, Rome, février 2003 ;

+ Henri ROUILLE D'ORFEUIL, << La diplomatie non gouvernementale, les ONG peuventelles changer le monde ? >> Édition La collection << Enjeux Planète. >> 2006 ;

+ Marie Stéphane MARADEIX, << Les ONG américaines en Afrique, activités et perspectives de 30 organisations non gouvernementales. >> Collection Atelier du développement, décembre 1990 ;

+ Le Comité Sénatorial permanant des Affaires Etrangères et du Commerce International, << Surmonter 40 ans d'échec : Nouvelle feuille de route pour l'Afrique subsaharienne, février 2007, (Report) ;

+ Soubédath DJINADOU, << Protection internationale des enfants réfugiés au Bénin ; Mémoire cycle I ENAM, 2006 ;

+ Les OING dans l'action Humanitaire et la solidarité internationale : http://www.msf.fr;

Après cette mobilisation, nous avons élaboré un guide d'entretien dans l'intention de le soumettre à l'attention des acteurs de la coordination de l'action humanitaire. Principalement nous l'avons soumis à l'attention des cadres du SAH de la DICODAH.

B. Réalisation de la collecte

Les divers documents énumérés ci-dessus ont été mobilisés grâce à une recherche qui nous a porté vers des structures et centres de documentation. Les plus importants sont :

Nous avons ensuite procédé à l'interview avec le questionnaire initialement établi pour servir de guide d'entretien aux personnes ressources préalablement identifiées. Après avoir pris connaissance des réponses qu'elles ont apportées à nos préoccupations, nous avons fait la synthèse des informations recueillies.

Paragraphe 2 Présentation et limites des données

Nous avons d'une part restitué les résultats collectés au cours de notre recherche documentaire et les différents entretiens que nous avons eus, sur la base du questionnaire élaboré (A). D'autre part, nous essayons de relever leurs limites (B).

A. Présentation des résultats de la collecte

Les structures nationales et les OING²² concernées par l'action humanitaire au Bénin dans lesquelles nous avons mené nos entretiens sont : la DPPC, la DPP/MS, Plan International Bénin, Terre des Hommes Bénin et Oxfam-Québec Bénin.

La Direction de la Prévention et de la Protection civile (DPPC). C'est une direction technique du Ministère de l'Intérieur et de la Sécurité Publique. La DPPC assure le fonctionnement du secrétariat permanent de la Commission Nationale chargée des Réfugiés (CNAR)

La DPPC est chargée de mettre en oeuvre une prévention des sinistres et d'alerter à temps les autorités et les populations concernées sur toute l'étendue du territoire national. A cet effet, elle élabore des plans de sauvegarde et de protection des populations en cas de sinistres et en cas de catastrophes naturelles.

La DPPC, est aussi chargée d'évaluer les besoins des populations sinistrées. Elle assure au sein du Ministère de l'Intérieur et de la Sécurité Publique le Secrétariat Permanent du Comité National pour la protection civile (CNPC). Elle assure également le Secrétariat Permanent de la Commission Nationale chargée des Réfugiés (CNAR).

Pour ce qui est de la collaboration et de la concertation avec la DICODAH, il faut reconnaître que le MAEIAFBE est membre du CNPC et de la CNAR où il est représenté par la DICODAH et/ou la DOI.

La Direction de la Programmation et de la Prospective (DPP) est l'organe de conception et de coordination du processus de planification, de programmation, de budgétisation et de suivi des programmes du secteur de la santé. A ce titre, elle a les attributions suivantes :

o coordonner l'exécution du processus de planification stratégique et opérationnelle
et préparer les plans de développement assortis de budgets d'investissement ;

o établir un plan de collecte des données sanitaires et coordonner la collecte de données en collaboration avec le personnel des structures décentralisées;

o apporter l'appui nécessaire à la conception générale, au suivi et à l'évaluation des programmes du secteur;

o participer aux activités de mise en oeuvre des projets/programmes du Ministère ; o participer aux négociations avec les Gouvernements Etrangers relatives aux différents accords et au suivi des diverses missions ;

o rédiger les protocoles d'accord avec les Gouvernements Etrangers et les partenaires au développement ;

o coordonner les activités de recherche opérationnelle en collaboration avec les Directions Techniques ;

o coordonner l'élaboration et le suivi des différentes politiques du secteur en collaboration avec les autres Directions ;

o assurer le secrétariat du Comité National de suivi de l'Exécution et d'Evaluation des Projets et Programmes (CNEEP) ;

o coordonner les activités des Comités Départementaux de suivi de l'Exécution et d'Evaluation des Projets et Programmes (CDEEP).

De façon globale, la DPP/MS, se charge de l'élaboration des documents de politique et de stratégie nationales de développement du secteur de la santé qui s'étendent sur une certaine période.

Il existe une implication des acteurs des différents niveaux de la pyramide sanitaire. La DPP/MS retient les grandes orientations du secteur et définit les principales actions à mener durant une période donnée qui peut varier de trois (03) à cinq (05) ans.

Notons que l'adoption du document de Politique et Stratégies Nationales de Développement du secteur santé pour la période 2007-2011 est en cours.

Cette OING est basée dans le département du Mono. Le Mono²³ est caractérisé par une densité considérable de la population, la pauvreté, les maladies et l'accès difficile à l'eau potable. Plan International Bénin travaille à assurer la promotion de l'éducation, la santé et la formation agricole.

La mission et les interventions de Plan International Bénin ont pour base la Convention Internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989. L'article 28 de cette Convention stipule que tout enfant a le droit à l'enseignement primaire gratuit et obligatoire. C'est pourquoi Plan International Bénin s'engage dans la réalisation de programme sur l'accessibilité et une meilleure qualité de l'enseignement. Une attention toute particulière est portée à l'enseignement maternelle et primaire.

Terre des Hommes Bénin (Tdh) a démarré son intervention au Bénin en 1974. Pendant 10 ans, à partir de 1996 à 2006, la Délégation a été binationale coiffant à la fois le Bénin et le Togo. Les activités humanitaires de Terre des Hommes Bénin sont concentrées dans deux domaines prioritaires : la protection de l'enfance et la santé. Elles sont principalement mises en oeuvre dans la ville de Cotonou et dans les départements du Zou²⁴ et des Collines²⁵

Dans le domaine de la protection de l'enfance, le Projet Vivê²⁶ développe ses efforts contre l'exploitation, le trafic et la maltraitance. Le trafic d'enfants reste au Bénin un phénomène visible et massif : en effet des milliers d'enfants sont exploités au vue de tous.

Dans le domaine de la santé, plusieurs projets sont menés de front. S'agissant de la santé materno-infantile, un programme de sensibilisation communautaire est mené dans les villages, ainsi qu'un appui matériel aux centres de santé pour améliorer la qualité des soins.

Terre des Hommes Bénin dispose d'une unité d'appui comme le Centre Oasis de Cotonou et le Centre pédiatrique créé en 1990, qui accueille temporairement des enfants victimes d'exploitation, de trafic et de maltraitance. Le Centre hospitalier est devenu en 2000 une unité du Centre Hospitalier Départemental du Zou.

²⁶ Résultats Terre des Hommes Bénin 2006, disponible sur : http:// www.tdh.ch.

Enfin, Terre des Hommes Bénin a des partenaires stratégiques comme le Ministère de la Santé, le Ministère de la Famille et de l'Enfant, les institutions sanitaires, UNICEF, CRS²⁷ et World Vision.

Oxfam-Québec est membre d'Oxfam- International, une confédération de 13 organisations qui travaillent ensemble dans plus de 100²⁸ pays pour trouver des solutions durables à la pauvreté et l'injustice. Oxfam-Québec a pour mission d'appuyer les populations défavorisées des pays en développement qui luttent pour leur survie, pour leur progrès, pour la justice sociale et pour le respect des droits humains, de mobiliser la population du Québec et de faciliter l'expression de sa solidarité pour un monde plus équitable.

La famille Oxfam fonde l'ensemble de ses actions sur une approche intégrée du développement, basée sur les droits fondamentaux de chaque individu : droit à des moyens de subsistance durables, à des services sociaux de base, à la vie et à la sécurité, d'être entendu, à une identité. Dès 1985, Oxfam-Québec s'est engagée auprès de la population du Bénin dans différents projets de développement.

Au Bénin, Oxfam-Québec, a exécuté plusieurs projets²⁹dont Dynamisation de l'agriculture ; Appui technique aux producteurs, Alphabétisation des femmes de Cotonou.

En 2005-2006, selon le Rapport annuel d'Oxfam-Québec, le Bénin a bénéficié au titre des projets de développement durable et d'aide humanitaire d'un montant de 1.556.689 dollars us. Les Secteurs d'interventions d'Oxfam-Québec sont :

Aussi, en 2007³⁰, les Récupératrices ont participé au Projet de Gestion des Déchets solides Ménagers d'Oxfam-Québec. Ce projet vise la réhabilitation environnementale dans les villes de Cotonou, Ouidah et Porto-Novo.

Ainsi, Oxfam-Québec, grâce à ses projets de développement durable et d'aide humanitaire au Bénin contribue directement à la lutte contre la pauvreté. Elle joue un rôle moteur auprès des femmes, des jeunes, des personnes réfugiées au Bénin.

B. Limites des données

Les résultats exposés ci-dessus comportent des limites qui méritent d'être présentées. D'abord, concernant la mobilisation des documents, nous avons rencontré des difficultés dans le cadre de la recherche documentaire. Les documents traitant spécifiquement du thème de notre réflexion ne sont pas suffisamment disponibles.

³⁰ Cette information est tirée du « Guide de mise en oeuvre de la gestion des déchets solides ménagers (GDSM) » Oxfam-Québec, mai 2007, p. 1.

Ensuite, les entretiens menés avec les différentes personnes ressources interrogées, sur la base du guide d'entretien élaboré n'ont pas permis de trouver toutes les réponses souhaitées et attendues.

Toutefois, les données collectées nous permettent de présenter les insuffisances du cadre institutionnel et relationnel global. En effet, les différentes structures qui ont fait l'objet de notre présentation des données n'ont pas une collaboration suffisante avec la DICODAH.

En ce qui concerne la DPPC, elle ne met pas en oeuvre une réelle action dynamique dans la prévention et la protection civile. L'évaluation par la DPPC des besoins des populations sinistrées ne bénéficie pas encore d'une large vulgarisation, qui pourrait permettre à la DICODAH de mobiliser efficacement l'assistance humanitaire en faveur des populations défavorisées. En effet, les populations défavorisées ne bénéficient pas pleinement de la diplomatie humanitaire de la DICODAH. Les secours aux sinistrés sont opérés grâce aux crédits du budget de l'Etat et aux aides non gouvernementales, qui sont toujours insuffisantes. Or une action diplomatique envers les ONG étrangères pourrait permettre de couvrir entièrement les besoins humanitaires de la DPPC.

Quant à la DPP/MS, sa collaboration avec la DICODAH, en matière d'orientation stratégique dans le secteur sanitaire n'est pas effective. Si la DPP/MS réussit à associer les différents acteurs de la pyramide sanitaire, sa concertation avec la DICODAH n'est pas dynamique. Cet état de choses, ne permet pas à la DICODAH de connaître les orientations stratégiques dans le domaine de la santé et d'en informer les acteurs humanitaires.

Enfin, pour ce qui concerne les OING, on se rend compte que le contenu des relations de coopération humanitaire avec la DICODAH est axé sur l'information des activités mises en oeuvre sur le terrain. Il n'existe pas de concertation avant la mise en oeuvre des programmes ou projets d'assistance humanitaire. Ce qui ne favorise pas l'efficacité de l'action humanitaire.

Il existe un réel effort pour développer une nouvelle stratégie de prévention communautaire et l'implication des structures nationales dans la mise en oeuvre de l'action humanitaire, mais les partenaires privilégiés de ces ONG sont les Ministères techniques comme le Ministère de la Santé et le Ministère de la Famille et de l'Enfant (MFE).

Cet état de choses réduit l'approche de coordination de la DICODAH qui dans le cadre

d'une action humanitaire efficace doit organiser une concertation avec les OING sur les nouveaux secteurs prioritaires de la coopération humanitaire.

Section 2 Vérification des hypothèses et établissement du

Cette sous partie est consacrée à la vérification des hypothèses formulées en vue de répondre aux préoccupations de la problématique. Après l'analyse des données collectées et la vérification des hypothèses (paragraphe 1), le diagnostic établi constituera notre contribution au renforcement de la coordination de l'action humanitaire du MAEIAFBE (paragraphe 2).

Paragraphe 1 Analyse des données et vérification des hypothèses

Nous présentons une analyse des différentes données collectées. De cette analyse, nous dégageons les éléments de réponses nécessaires à la vérification des hypothèses formulées (A). Cette vérification est suivie d'un diagnostic qui permet de confirmer ou d'infirmer les hypothèses formulées (B).

A. Analyse des données

A l'analyse, l'action humanitaire ne bénéficie pas encore d'un mécanisme de coordination très dynamique. En effet, les autorités politiques béninoises n'ont pas encore perçu les enjeux des actions de développement social liées à l'action humanitaire.

Si nous faisons une analyse de l'effectivité du cadre institutionnel et relationnel de la coordination actuelle de l'action humanitaire, nous nous rendons compte et nous pouvons affirmer que les défis liés à la coordination de l'action humanitaire au Bénin sont très importants.

De manière globale, aucune des structures ayant fait l'objet de notre présentation des données n'a une collaboration régulière avec la DICODAH, ce qui serait pourtant bénéfique pour l'efficacité de l'action humanitaire, qui est un moyen de réduction de la pauvreté au Bénin. Les relations des OING au Bénin sont de plus en plus effectives avec le MS, le MFE, le MISP et d'autres ministères techniques. Ces relations interviennent surtout au cours de l'exécution des projets, des programmes de ces OING.

Dans ce cas, les actions humanitaires ne seraient pas régulièrement alignées sur les priorités des bénéficiaires, bien que ces OING partent des constats significatifs de la pauvreté des populations. Il faudrait reconnaître que les priorités retenues par les OING ne sont pas contraires à ceux faisant l'objet d'orientations stratégiques par l'Etat béninois. Mais, comme leurs actions ne bénéficient pas d'un suivi des activités de l'assistance sociale et humanitaire, des programmes de développement durable en faveur des populations béninoises défavorisées et d'un suivi des mécanismes de réduction de la pauvreté, nous ne saurions affirmer qu'elles sont pleinement bénéfiques pour le Bénin.

Ainsi, il conviendrait de rendre plus palpables, leurs actions et de coordonner leur déploiement stratégique sur le territoire en vue de permettre aux principaux bénéficiaires de tirer le maximum de profits des activités de ces OING.

En ce qui concerne les structures nationales, l'état actuel de leur collaboration avec la DICODAH n'est pas encore empreint du dynamisme et de la synergie nécessaire.

En effet, la concertation recommandée par les dispositions³¹portant attribution, organisation et fonctionnement du MAEIAFBE est difficile à réaliser.

Notre remarque à l'endroit de ces structures techniques est qu'elles privilégient la concertation avec les partenaires extérieurs, ce qui est nécessaire, mais une concertation avec la DICODAH aiderait cette dernière à mieux coordonner l'action humanitaire. Donc une harmonisation des efforts nationaux et extérieurs de développement, de réduction de la pauvreté est nécessaire.

B. Vérification des hypothèses

Avant d'établir le diagnostic et de montrer ses limites qui font partie de notre démarche méthodologique, on peut retenir, par hypothèse générale que la difficulté de la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire par la DICODAH aurait pour cause le manque de volonté politique.

D'abord la première des hypothèses que nous avions formulées considérait que le manque de synergie entre la DICODAH et les structures sectorielles se trouve à la base de l'ineffectivité de l'état des lieux sur les réels besoins humanitaires. Il ressort des données collectées et analysées que les structures techniques à savoir la DPPC et la DPP/MS n'entretiennent pas une concertation régulière avec la DICODAH. Le niveau de collaboration de ces structures nationales avec la DICODAH n'est pas à un niveau élevé. Par exemple, en ce qui concerne la prévention et la protection civile, la DICODAH ne dispose pas d'une synthèse des besoins des populations sinistrées.

Donc, une synergie entre la DPPC et la DICODAH améliorerait la mobilisation de l'assistance humanitaire en faveur des populations défavorisées. Quant à la DPP/MS, sa collaboration avec la DICODAH n'est pas dans la perspective de mettre à disposition de cette dernière les orientations stratégiques retenues pour le secteur de la santé alors la DICODAH ne saurait faire un plaidoyer de l'action humanitaire sur les besoins humanitaires des populations défavorisées.

De ces développements, nous pouvons confirmer que le manque de synergie entre la DICODAH et les structures sectorielles ne favorise pas la mobilisation de l'aide humanitaire en faveur des populations défavorisées. Alors la première hypothèse est vérifiée.

Notre deuxième hypothèse affirmait que l'insuffisance des d'initiatives du personnel de la DICODAH serait à la base de la faible promotion des actions de la solidarité internationale et d'action humanitaire. En effet, l'ineffectivité d'une stratégie de promotion ne permet pas la promotion des actions de solidarité internationale et d'action humanitaire ; c'est ce qui ressort des constats faits.

Ainsi, l'élaboration et l'adoption d'une stratégie de promotion des actions de solidarité internationale et d'action humanitaire pourraient faciliter la promotion des actions de solidarité internationale et d'action humanitaire dans le cadre de la coordination de l'action humanitaire. Ainsi, notre deuxième hypothèse formulée est vérifiée.

La troisième hypothèse quant à elle estimait que l'insuffisance de formations spécialisées destinées au personnel aurait pour cause le manque de plan stratégique de suivi de carrière du personnel du MAEIAFBE, ce qui ne permet pas d'organiser des formations spécialisées au profit du personnel. Il nous semble important de relativiser cette hypothèse.

En effet, l'organisation de formations spécialisées n'implique pas automatiquement le renforcement des capacités du personnel. Après la participation à une formation, il peut ne pas y avoir une appropriation ou internalisation des enseignements reçus. Nous pouvons alors considérer que notre troisième hypothèse n'est vérifiée qu'en partie.

Enfin, la quatrième hypothèse formulée considérait que l'ineffectivité du mécanisme de concertation, de suivi évaluation est la cause des problèmes de coordination, de suivi et de contrôle des activités des acteurs humanitaires internationaux.

Des données collectées et analysées, il ressort que les principaux acteurs humanitaires conçoivent l'action humanitaire d'une façon très fragmentée et dispersée. Cela ne favorise pas une coordination optimale de l'action humanitaire et une efficacité de l'aide humanitaire. Des stratégies de suivi et de contrôle des activités des acteurs humanitaires internationaux pourraient réduire les risques de chevauchement et de fragmentation. Si la mise en oeuvre de l'action humanitaire n'est pas harmonisée, c'est la preuve de l'inefficacité du mécanisme de concertation et de suivi évaluation des activités des acteurs humanitaires internationaux. Tout ceci induit l'établissement d'un diagnostic pour notre étude.

Paragraphe 2 Etablissement et limites du diagnostic

L'analyse des différents résultats de nos recherches nous révèle que la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire est confrontée à certaines difficultés. Les différentes hypothèses que nous avions formulées sont vérifiées pour l'essentiel. Nous pouvons alors établir un diagnostic (A) en déterminant aussi les limites (B).

A. Etablissement du diagnostic

Elément de diagnostic n°1 : le manque de synergie entre les structures sectorielles des Ministères techniques et la DICODAH ne permet pas à cette dernière de s'approprier les réels besoins humanitaires.

Elément de diagnostic n°2 : la faible promotion des actions de solidarité internationale et d'action humanitaire résulte de l'insuffisance des initiatives du personnel de la DICODAH.

Elément de diagnostic n°3 : l'ineffectivité d'un plan stratégique de suivi de carrière du personnel du MAEIAFBE ne favorise pas le renforcement des capacités intellectuelles des agents du SAH/DICODAH par des formations spécialisées.

Elément de diagnostic n°4 : la difficulté de la coordination, du suivi et du contrôle des activités des acteurs humanitaires internationaux découle du manque de mécanisme de concertation et de suivi évaluation.

L'analyse de la coordination actuelle de l'action humanitaire par la DICODAH nous permet de constater qu'il faut une mobilisation efficiente de l'assistance humanitaire en faveur des populations défavorisées. Au regard des nombreuses insuffisances qui existent dans la coordination de l'action humanitaire au Bénin, on aurait pu estimer que le manque de synergie entre la DICODAH et les structures sectorielles n'est pas de nature à rendre performante la coordination actuelle.

Ensuite, il faut retenir que la capacité de suivi et d'influence de la DICODAH vis-à-vis des acteurs humanitaires est insuffisante, de même que sa perception des enjeux stratégiques de l'action humanitaire.

L'existence de plusieurs structures sectorielles reposant sur des textes différents, mais concernées par l'action humanitaire, n'est pas de nature à favoriser l'harmonisation des besoins humanitaires destinés aux populations défavorisées. On ne négligera pas non plus la qualité des initiatives de la DICODAH qui limite la promotion des actions de solidarité internationale et d'action humanitaire.

Il ressort du développement fait que si les difficultés liées à la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire étaient aplanies, il s'en suivrait une amélioration considérable de la coordination de l'action humanitaire de la DICODAH. Il importe donc de

retenir que l'éradication des divers problèmes liés à l'action humanitaire est certainement nécessaire. Elle peut effectivement contribuer au renforcement de la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire par la DICODAH. Ce diagnostic n'est pas sans limites.

B. Limites du diagnostic

Si le manque de synergie entre la DICODAH et les structures sectorielles se trouve à la base de l'ineffectivité de l'état des lieux sur les réels besoins humanitaires, il y a tout de même lieu de s'interroger sur l'organisation de chaque structure sectorielle des ministères techniques.

En effet, ces structures sont autonomes et fonctionnent avec des contraintes d'ordre administrative, financière, organisationnelle que nous ne connaissons pas. Ces différentes réalités apparaissent comme de véritables freins à la constitution d'une synergie d'action. Dans le même ordre d'idées, l'ineffectivité du mécanisme de concertation et de suivi évaluation est la cause des problèmes de coordination, de suivi et de contrôle des activités des acteurs humanitaires internationaux.

Si l'existence d'un mécanisme clair de concertation et de suivi évaluation pourrait faciliter la coordination des activités des acteurs humanitaires internationaux, il n'en demeure pas moins que les aspects financiers et matériels ne soient disponibles. Les différentes analyses présentées ci-dessus méritent tout de même d'être approfondies, compte tenu du fait que nous ne détenions pas tous les éléments d'appréciation sur certaines affirmations ou certaines considérations. De même, il n'est pas évident que la prise de mesures visant à corriger les nombreuses insuffisances identifiées entraînera immédiatement et impérativement leur résorption.

Ici, il s'agira de présenter les solutions envisagées aux problèmes ciblés et ce dans une première partie. La seconde partie fera ressortir les conditions de mise en oeuvre de ces solutions envisagées. Parmi ces approches de solution, il sera proposé des mesures pour une mobilisation de l'assistance humanitaire et le renforcement des capacités du personnel, puis une orientation stratégique de la coordination de l'action humanitaire (section 1). Ce chapitre sera également consacré à l'élaboration d'une stratégie de prise en compte des besoins humanitaires et de renforcement des capacités du personnel de la DICODAH (section 2).

Section 1 Solutions envisagées aux problèmes identifiés

Leur présentation est faite sur la base des problèmes dont elles pourraient permettre la résolution. Ainsi, nous exposons d'abord les approches de solution aux problèmes relatifs à la mobilisation de l'assistance humanitaire en faveur des populations défavorisées et aux capacités intellectuelles du personnel du SAH de la DICODAH (paragraphe 1), puis les approches de solution pour le problème de suivi et de contrôle des activités des acteurs humanitaires internationaux (paragraphe 2).

Paragraphe 1 Mesures pour une mobilisation de l'assistance humanitaire et le renforcement des capacités du personnel

Nous préconisons pour une mobilisation de l'assistance humanitaire la centralisation des besoins humanitaires par la DICODAH (A) et le renforcement des capacités du personnel de la DICODAH (B).

A. Centralisation des besoins humanitaires par la DICODAH

Le suivi de l'action humanitaire exige que soient centralisés et harmonisés les besoins humanitaires des populations défavorisées recensés sur l'ensemble du territoire du Bénin. Cette centralisation va permettre la répartition efficiente des interventions des partenaires au développement sur les différents secteurs et départements du pays pour un développement plus équilibré. Ainsi, les besoins humanitaires concernant l'éducation pour tous, la santé, l'extrême pauvreté et la faim, l'approvisionnement en eau potable seront harmonisés par la DICODAH et vont permettre la réalisation d'un plan d'action national pour l'harmonisation de l'action humanitaire. Ce document, assorti de propositions claires et mesurables servira à coordonner les efforts d'aide humanitaire des ONG étrangères.

La DICODAH a tout intérêt à centraliser les besoins humanitaires. En effet, étant donné l'importance politique qu'a pris la question de l'harmonisation³²de l'aide à l'échelle internationale, un investissement important sur cette question, dans le cadre de sa politique humanitaire, devrait constituer pour la DICODAH un espoir de voir augmenter l'aide fournie par les ONG étrangères au Bénin. La poursuite de cet agenda de la centralisation devrait constituer également pour la DICODAH un moyen de pression sur les acteurs humanitaires. En effet, la logique de centralisation aurait pour corollaire une perte d'autonomie et de liberté dans les initiatives d'intervention directe des acteurs humanitaires. Le rapport de forces qu'elle instituera avec les acteurs humanitaires lui permettrait également de concentrer son attention sur ceux qui sont les plus actifs dans ce secteur. Mais, c'est également un moyen pour le MAEIAFBE par le biais de la DICODAH de renforcer son influence en matière de coordination d'action humanitaire au Bénin. Une augmentation de l'aide, consécutive à une meilleure harmonisation de celle existante, serait sans doute portée à son crédit.

Toutefois, il faut ajouter que le haut niveau d'engagement du MAEIAFBE sur toutes ces questions de coordination de l'aide ne trouve que peu d'écho dans les autres Ministères³³. Le travail transversal interministériel a de grosses difficultés à se mettre en place.

Ainsi, la centralisation des besoins humanitaires et la rédaction d'un document stratégique seraient un élément important de l'harmonisation de l'action humanitaire. Il en est le point de départ indispensable.

B. Renforcement des capacités du personnel de la DICODAH

Le renforcement des capacités du personnel du SAH de la DICODAH se décline en renforcement des capacités professionnelles et en proposition de stratégie de promotion d'actions de solidarité internationale et humanitaire. Pour ce qui est des capacités professionnelles, il faut prioritairement oeuvrer à la qualification professionnelle des agents du SAH de la DICODAH. Pour cela, il faudra recruter des agents ayant un certain nombre d'aptitudes professionnelles et morales. Ensuite, il faudra leur assurer une formation appropriée et spécialisée qui ait un rapport direct avec les tâches auxquelles ils seront confrontés.

Aussi, le renforcement des capacités professionnelles des agents du SAH de la DICODAH est très important. On imagine mal un réel développement social sans que les hommes et les institutions chargés de concevoir des politiques de les mettre en oeuvre soient appuyés par des formations spécialisées et opérationnels. Cela permettra d'approuver la conformité des objectifs généraux des orientations³⁴ stratégiques de développement des stratégies de réduction de la pauvreté aux projets/programmes de l'action humanitaire.

Aussi, l'appui à la professionnalisation devra oeuvrer à renforcer les compétences en développement social des cadres ayant en charge la direction de la DICODAH, engagés dans le cadre des stratégies de réduction de la pauvreté. Ainsi, ces cadres pourront apprécier les résultats obtenus à l'aune des objectifs spécifiques dégagés.

En ce qui concerne le renforcement de promotion des actions de solidarité internationale et d'action humanitaire, il faudrait retenir que ce renforcement se décline en une stratégie de

³³ C'est le constat fait lors de nos collectes de données et entretiens dans les structures nationales concernées par l'action humanitaire.

³⁴ Ce sont les différents objectifs retenus dans le cadre des stratégies de développement, voir « Bilan commun de pays (CCA)-Bénin » p. 1.

promotion des actions de solidarité internationale et d'action humanitaire. Les ONG étrangères sont des instruments privilégiés pour oeuvrer au renforcement des actions de développement social.

Cette promotion servira de base aux consultations périodiques avec les organisations humanitaires et tous les autres partenaires de la solidarité internationale et de l'action humanitaire, en ce qu'elle viendrait encourager les ONG étrangères aux actions de développement social, montrer l'importance de leur aide aux populations bénéficiaires de leur action. Ajoutons que la DICODAH devra renforcer la promotion des actions de solidarité internationale et humanitaire pour une mobilisation accrue de l'aide humanitaire. Cette promotion doit montrer la volonté de l'Etat de favoriser les interventions humanitaires en faveur des populations défavorisées.

Dans un cadre propice au développement social, la DICODAH devra apporter un soutien particulier aux ONG étrangères de solidarité internationale et de l'action humanitaire. Elle pourrait choisir d'accompagner les ONG étrangères qui interviennent dans les domaines ciblés par les documents d'orientation de développement du Bénin : l'éducation, la santé, l'eau et promouvoir ainsi l'action humanitaire.

Dans cette même optique de promotion des actions de solidarité internationale et de l'action humanitaire, la DICODAH devra centrer son intervention sur certains acteurs humanitaires avec lesquels elle souhaiterait développer des relations privilégiées. Mais, les autres acteurs humanitaires devraient aussi bénéficier de promotion.

Paragraphe 2 Orientations stratégiques de la coordination de l'action humanitaire

Au vue des difficultés liées à la coordination, au suivi et au contrôle des activités des acteurs humanitaires, il faudrait envisager une priorité dans l'action humanitaire (A) et promouvoir l'efficacité des acteurs de l'aide humanitaire (B).

A. Cohérence des politiques humanitaires

d'intervention des acteurs humanitaires. A supposer que les acteurs humanitaires coordonnent mieux leurs interventions : les structures nationales chargées de leur coordination feraient des économies de temps et d'efforts. Cela améliorerait grandement les choses³⁵.

D'abord, les ONG étrangères doivent penser à une stratégie plus efficace de leurs programmes d'aide, c'est-à-dire qu'elles doivent explorer de nouvelles méthodes d'exécution de leurs programmes, car nous estimons que cela augmenterait les effets de l'aide humanitaire sur la réduction de la pauvreté et même l'accélération des avancées vers les Objectifs du Millénaire pour le Développement.

L'amélioration de l'efficacité de l'aide est nécessaire quelles que soient les modalités de l'aide humanitaire. Et il faudrait faire en sorte que l'aide humanitaire soit fournie selon les modalités propres à rationaliser la dispersion des activités des acteurs humanitaires menées aux niveaux local et sectoriel. Les acteurs humanitaires devraient oeuvrer ensemble à réduire le nombre de missions sur le terrain et d'études de diagnostic susceptibles de faire double emploi.

Ensuite, les ONG étrangères pourraient agir ensemble à l'harmonisation des procédures, plus précisément l'élaboration de cadre de résultats. Ainsi, des interventions seraient élaborées plus stratégiquement. Le nombre d'ONG internationales ayant signé un accord de siège au Bénin intervenant dans le domaine de l'humanitaire étant important,³⁶ exige une meilleur harmonisation entre acteurs humanitaires qui devraient harmoniser leurs actions et cela entraînerait probablement une grande synergie, en conformité aux orientations de gouvernance du Bénin.

B. Promotion de l'efficacité des acteurs de l'aide humanitaire

Dans le cadre de l'action humanitaire, le Bénin bénéficie de l'assistance humanitaire des organisations, institutions et structures non gouvernementales étrangères de solidarité et/ou de bienfaisance. Parmi les stratégies de renforcement de la coordination de l'action humanitaire, la DICODAH pourrait favoriser le développement de l'action humanitaire. A cet effet, un cadre de concertation et d'échange entre les différentes organisations humanitaires en vue de créer la synergie nécessaire entre les acteurs humanitaires est très important. Ce cadre de concertation et

³⁵ Le Comité Sénatorial permanent des affaires étrangères et du Commerce international du Canada, << Surmonter 40 ans d'échec : Nouvelle feuille de route pour l'Afrique subsaharienne >>p. 72.

³⁶ Plus de 150 ONG selon les données de << Information du Rapport d'activité 2003 de la Direction des Affaires Juridiques et des Droits de l'Homme du MAEIAFBE >>.

d'échange permettra aux acteurs humanitaires de communiquer davantage ouvertement sur les différents projets, programmes humanitaires mis en oeuvre au Bénin.

Ainsi, par le biais de ce cadre de concertation, la DICODAH pourra regrouper la plupart des organisations d'aide humanitaire et de coopération au développement et fédérer les différents protagonistes qui luttent pour des valeurs communes. Tout cela, afin d'encourager le développement des ONG et leurs activités de coopération, facteur d'amélioration et d'élargissement de l'aide humanitaire.

Il faut reconnaître que l'action des ONG reste globalement bénéfique pour les populations auxquelles elles s'adressent. Quoi qu'il en soit, les échanges sur les pratiques et leurs actions au Bénin est un point capital de la coordination de l'aide humanitaire et de l'assistance humanitaire qui devrait être pris comme un véritable défi, compte tenu du nombre d'acteurs humanitaires impliqués, ainsi que des conditions de vie locales (politiques et sociales).

Toutes ces actions, si elles sont mises en oeuvre, auront pour conséquence directe une grande visibilité des ONG étrangères au Bénin, une grande valorisation politique de l'action humanitaire, ainsi qu'une large représentation et présence dans les fora nationaux et même sous régionaux.

Qu'en est-il à présent des mesures à prendre pour une mise en oeuvre effective des différentes approches de solutions préconisées ci-dessus pour résoudre les problèmes de la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire par la DICODAH ?

Section II Conditions de mise en oeuvre des solutions

Les approches de solution suggérées ci-dessus ne seraient d'aucune utilité si les conditions adéquates de leur mise en oeuvre n'étaient proposées. Ces conditions vont de l'élaboration d'une stratégie de prise en compte des besoins humanitaires et de renforcement des capacités du personnel de la DICODAH (paragraphe 1) au cadre institutionnel et relationnel du renforcement de la coordination de l'action humanitaire (paragraphe 2).

Paragraphe 1 Elaboration d'une stratégie de prise en compte des besoins humanitaires et de renforcement des

Le renforcement proposé ne sera effectif que si des mesures courageuses sont prises. Elles devront prendre en compte aussi bien l'alignement des priorités pour une viabilité sectorielle (A) que la stratégie de renforcement des capacités du personnel de la DICODAH (B).

A. Alignement des priorités pour une viabilité sectorielle

Les activités des organisations humanitaires au Bénin sont fortement orientées dans la logique de lutte contre la pauvreté. Elles visent les régions les plus sensibles sur ce sujet et pas forcément les plus vulnérables en terme de pauvreté.

Alors, pour que l'aide humanitaire soit efficace, il faudrait que la DICODAH joue un rôle pilote en définissant les priorités sectorielles dans le cadre du développement social. C'est cette appropriation qui permettra ensuite d'articuler l'apport des différents acteurs humanitaires de manière coordonnée autour de ces priorités. Cette appropriation pourrait prendre la forme d'un document de planification qui servira à la fois de déclaration de priorités sectorielles du Bénin et d'outil d'évaluation des résultats obtenus.

Ce document devra être pour les acteurs humanitaires l'outil de base pour amorcer le processus d'alignement. Ainsi, ce document élaboré par la DICODAH indiquera les grandes orientations stratégiques des priorités au Bénin dans le domaine du développement social.

L'idéal serait que la rédaction du document stratégique de l'action humanitaire donne lieu à une consultation avec les ONG étrangères. La rédaction de ce document stratégique est un élément important de l'harmonisation de l'aide humanitaire. Il en sera le point de départ indispensable.

De la question de l'appropriation dépend celle de l'alignement. En effet, pour que les acteurs humanitaires puissent s'aligner sur les politiques retenues par la DICODAH, encore faudrait-il qu'elles soient clairement énoncées et qu'une volonté politique soutienne leur mise en oeuvre. L'utilisation des systèmes nationaux³⁷ par les ONG étrangères serait donc un élément clef de l'alignement de l'aide humanitaire dans sa dimension technique. Elle devra faire intervenir la

43 plupart des déterminants de l'efficacité de l'aide humanitaire : l'appropriation, le renforcement

des capacités, l'alignement et l'harmonisation. Aussi, l'élaboration du document stratégique devra se faire dans la perspective d'un accroissement de l'aide humanitaire, il serait d'une grande utilité s'il se penchait sur les problèmes stratégiques³⁸à long terme.

La DICODAH devrait, dans l'élaboration de la stratégie de prise en compte des besoins humanitaires, examiner comment l'aide humanitaire pourrait contribuer encore plus efficacement à la croissance et au développement.

Tout ce processus doit donc se concrétiser par une modification des pratiques à travers : l'élaboration d'une stratégie nationale de coordination de l'action humanitaire par la DICODAH sur laquelle les ONG étrangères s'aligneraient.


				Appropriation
				Appropriation
				Alignement Harmonisation

* par procédures, il faut généralement entendre, des dispositifs et procédures en vigueur à l'échelon national en matière de passation de marchés, d'évaluation de cadres de résultats et de suivi.

L'alignement des priorités a pour objectif un cercle vertueux où l'action humanitaire apporte un soutien aux capacités du Bénin, qui doit encourager et contribuer à une utilisation plus intégrée et plus efficace de l'aide. La question de l'alignement de l'aide sur les priorités

nationales semble être inséparable de celle de l'harmonisation des modalités de l'aide entre ONG étrangères.

B. Stratégie de renforcement des capacités du personnel de la DICODAH

Le renforcement de l'effectif du personnel du MAEIAFBE en nombre et en qualité pourrait favoriser une très grande rationalité dans la mise en oeuvre des services publics de la DICODAH. En effet, la non identification des besoins du Ministère expose la DICODAH à des risques.

Pour mener à bien le renforcement préconisé, il faudrait assurer le recrutement et la formation de nouveaux agents ; la formation et le recyclage des anciens agents aux NTIC³⁹ ; l'organisation des voyages d'études et de formation à l'étranger et le suivi de la gestion de la carrière des agents. Le recrutement et la formation de nouveaux agents consisteront en l'identification des besoins du MAEIAFBE, la formation des agents par des Directeurs et anciens Ambassadeurs, et enfin une répartition devra être faite dans les directions.

Ensuite, la formation et le recyclage des anciens agents aux NTIC pourrait se réaliser par l'identification du lieu de formation, la sélection des agents concernés, toutes ces actions auront comme référentiel un programme pour le suivi de la formation préalablement établi.

En ce qui concerne l'organisation des voyages d'études et de formation à l'étranger, il faut retenir que cela sera rendu possible par des actions concrètes à savoir : la sélection des agents, une prospection des bourses d'études et de formation à l'étranger, la formation du personnel de la DICODAH, plus particulièrement à la gestion et au suivi évaluation des projets humanitaires. La rationalisation de tout ceci devra s'opérer grâce à l'établissement d'une programmation et une planification des formations.

Enfin, le suivi de la gestion de la carrière des agents qui sera conditionné par l'établissement et l'adoption d'un plan de carrière du personnel du MAEIAFBE. Aussi, allons nous proposer la création d'un fonds central de la coordination humanitaire. Ce fonds pourrait

être alimenté par des canaux divers dont : subventions, dons, assistance technique, envoi d'expert. Ce fonds⁴⁰ pourrait être une alternative aux limites des capacités des agents de la DICODAH qui pourrait permettre de garantir des financements convenables et souples pour avoir une réponse rapide et pour des situations d'urgence sous financées.

Au total, le renforcement des capacités du personnel du MAEIAFBE permettra, tout en consolidant les politiques menées jusqu'à présent, d'engager les réformes⁴¹nécessaires et de contribuer au renforcement de la coordination de la DICODAH. Il confortera l'ambition et l'exigence de la politique humanitaire du MAEIAFBE.

Le contexte sociointernational est de plus en plus évolutif, la situation⁴²économique et sociale change profondément au gré des conjonctures. Les enjeux d'hier ne sont plus forcement ceux d'aujourd'hui. La politique de coordination de l'action humanitaire doit être adaptée par rapport à l'environnement. La DICODAH doit anticiper les enjeux de demain.

Paragraphe 2 Cadre institutionnel et relationnel du renforcement de la coordination de l'action humanitaire

Le renforcement de la coordination de l'action humanitaire de la DICODAH pourrait se réaliser à travers la mise en place d'un cadre institutionnel et relationnel dont l'harmonisation de l'action humanitaire dans le contexte du Bénin (A) et les mécanismes d'appropriation locale par les acteurs humanitaires (B).

A. Harmonisation de l'action humanitaire dans le contexte du Bénin

Le point de départ de cette approche de solution consiste à partir d'une étude⁴³ de cas sur la crise de la Sierra Leone de 1993 et déboucher sur un contrat de partenariat pour l'harmonisation de l'action humanitaire au Bénin.

En ce qui concerne l'étude de cas sur la crise de la Sierra Leone (voir Annexe n°1 pour l'intégralité de la fiche), elle a consisté à examiner les relations entre les agences humanitaires. Selon l'étude de cas, les responsables des agences d'aide humanitaire ont tendance, en

⁴⁰ C'est inspiré de « Humanitarian Reform >> OCHA, Humanitarian Reform support unit.

⁴² Le PIB par habitant était de 261000 F CFA en 1999, qui a remonté légèrement en 2005 à 278000 F CFA, selon le « Bilan Commun de Pays (CCA)-Bénin 2007 >>p. 4.

⁴³ L'étude de cas est tirée du document « Extrait du Document hors série n°40 La dynamique de la coordination >> de l'Institut d'Etudes Internationales, Thomas J.Watson JR, du Centre Pearson pour le Maintien de la Paix.

particulier, dans les situations d'urgence, à confondre coordination et productivité des relations interpersonnelles, c'est-à-dire à confondre la question de la coordination et la question de savoir si les responsables des différentes agences s'entendent entre eux ou pas. Leur raisonnement est que, si les relations sont bonnes, alors la coordination pourra se développer ; si elles ne le sont pas, alors on fera du surplace. Les relations entre les représentants des agences ne constituent cependant qu'un élément parmi d'autres de la coordination, même s'il s'agit d'un élément particulièrement important. Les conflits entre les mandats des différentes organisations et les lectures variables qui sont faites du contexte politique sont eux aussi des facteurs qui influencent les relations entre les institutions. Le problème majeur est le caractère contradictoire des approches concernant la façon dont les acteurs humanitaires et nationaux devraient travailler ensemble.

La Commission Nationale pour la Reconstruction, le Rétablissement et la Réhabilitation (CNRRR) était censée recevoir les résultats des travaux de tous les groupes de coordination et conseiller le Comité interministériel du gouvernement sur les questions de politique humanitaire. En réalité, cependant, son rôle de coordination était moins clair et ses relations avec les autres acteurs gouvernementaux étaient souvent tendues. Un responsable de l'ONU notait ainsi que, même si la CNRRR avait son propre budget de fonds à distribuer aux ministères d'exécution, ces ministères s'opposaient à son rôle de principal coordinateur du travail du gouvernement dans le domaine humanitaire. Le résultat en était que le Comité interministériel présidé par la CNRRR ne se réunissait que rarement. Ce même responsable de l'ONU expliquait que << la CNRRR avait besoin de soutien pour mettre en marche le Comité interministériel » et ajoutait que le PNUD était l'un des obstacles, parce qu'il << concentrait son travail sur [les ministères d'exécution] afin de les soutenir dans leur opposition à la CNRRR ». Ce dernier commentaire illustre bien à la fois la complexité de la participation du gouvernement et le fait que son rôle était de nature principalement << réactive ».Le fait que le PNUD s'était apparemment rangé du côté des ministères d'exécution contrastait avec les relations qu'entretenait le Groupe de Coordination de l'Assistance Humanitaire (GCAH) avec le CNRRR. Dans le même temps, de nombreuses ONG internationales et de nombreux organismes donateurs gardaient leur distance par rapport à toutes les figures principales du gouvernement, à quelques exceptions près. Et le GCAH semblait certes en mesure de maintenir des relations avec un plus grand nombre d'acteurs de l'aide humanitaire que toute autre agence ce qui constituait une force notable et importante - mais, comme le notait un Sierra Léonais qui avait une certaine expérience de travail tant avec l'ONU qu'avec le gouvernement du pays, dans son explication convaincante de la supériorité du GCAH, le GCAH avait surtout pris la tête de la coordination aux dépens de la CNRRR en raison de sa

« plus grande influence >> et de ses biens meilleurs relations avec les ONG puissantes bien organisées et bien financées.

Les responsables de la CNRRR réservaient une bonne part de leurs critiques aux ONG. Selon eux, les ONG empiétaient sur leur autorité et leur souveraineté gouvernementale.

Comme le notait un de ces responsables, « les ONG internationales vont là où elles veulent [et] nous ne pouvons pas les coordonner. Il s'agit d'un problème grave pour nous. Parfois, les ONG mettent en place des centres médicaux ou creusent un puits et nous sommes mis devant le fait accompli. Certaines ONG nous envoient un rapport tous les mois, mais elle ne nous disent pas combien d'argent il leur reste. Nous ne connaissons pas leurs plans pour l'avenir. La base de tout le problème est cependant que les ONG s'adressent aux interlocuteurs qui les arrangent au sein du gouvernement. Elles font ce qu'elles veulent >>.

La leçon que nous pouvons tirer de cette étude de cas, quand nous la rapprochons du modus operandi des ONG étrangères au Bénin, est qu'il faille établir une convention d'intervention entre la DICODAH et les acteurs humanitaires. Cette recommandation formulée, s'intègre dans un contexte de concurrence, de quête d'image, de diversité d'approches opérationnelles.

Pour ce qui est des activités d'action humanitaire, les ONG devraient s'aligner sur les priorités du pays dans lequel elles interviennent. Cette obligation pourrait être précisée dans un Memorandum of Understanding (MoU) ou un accord signé avec les autorités du pays d'intervention. Ce MoU pourrait être élaboré sous la forme d'un contrat cadre de partenariat entre la DICODAH et les organisations humanitaires. Il aspirera à simplifier les procédures administratives et à optimiser la mise en oeuvre et les résultats des projets d'aide humanitaire. Il établira le rôle, les droits et les obligations des partenaires humanitaires. L'objet du contrat cadre sera de définir les principes communs qui vont régir la relation de partenariat entre la DICODAH et les ONG, ainsi que d'établir les procédures et les règles d'exécution applicables aux activités humanitaires.

De plus, le contrat cadre de partenariat permettra d'établir des relations de coopération à long terme entre la DICODAH et les ONG afin d'assurer la rapidité, l'effectivité et l'efficacité de l'aide.

? optimiser la mise en oeuvre et les résultats des activités d'aide humanitaire

avec des principes d'économie et d'efficacité ainsi que des objectifs bien définis et des indicateurs de performance ;

La qualité du partenariat devra se concrétiser lors de la mise en oeuvre des projets humanitaires. Cette qualité doit être basée sur la transparence, la formulation de stratégies et le développement d'initiatives en quête de l'efficacité.

Ainsi, la prise en main du processus d'harmonisation de l'action humanitaire devra devenir une nécessité.

B. Mécanismes d'appropriation locale par les acteurs humanitaires

Les mécanismes d'appropriation locale par les acteurs humanitaires concernent l'utilisation de dispositifs communs et l'amélioration du partage de l'information entre acteurs humanitaires. L'harmonisation entre acteurs humanitaires pourrait apporter des progrès importants et devrait être imposée comme un des objectifs majeurs du renforcement de la coordination de l'action humanitaire.

Le contexte national est assez favorable à l'harmonisation de l'aide humanitaire. En effet, le nombre d'acteurs humanitaires est important. En 2003 les ONG et associations étrangères ayant signé un accord de siège au Bénin étaient plus de 150.⁴⁴A ces ONG s'ajoutent les Agences⁴⁵ des Nations Unies. Cela induit que les approches communes seraient plus faciles à réaliser avec ce nombre élargi de partenaires humanitaires. Il faut noter que les acteurs humanitaires pourraient chercher à concentrer leurs activités sur les secteurs ciblés par les documents⁴⁶stratégiques de développement du Bénin.

Aussi, les acteurs humanitaires devraient chercher des complémentarités et constituer des groupes plus restreints de partenaires humanitaires clefs dans un secteur, pouvoir travailler à

⁴⁴ Information du Rapport d'activités 2003 de la Direction des Affaires Juridiques des Droits de l'Homme du MAEIAFBE.

⁴⁶ Ce sont les objectifs retenus dans les documents d'Orientations Stratégiques pour développer le Bénin.

l'harmonisation des pratiques et politiques. Ce qui pourrait rendre plus aisé l'alignement des pratiques harmonisées sur celles du Bénin.

En ce qui concerne les dispositifs communs, évoqués plus haut, il faut retenir qu'il s'agit des analyses conjointes. Ces dernières consisteraient à essayer d'aboutir à des réflexions conjointes sur la situation socioéconomique du Bénin, et à s'inspirer de la même base pour définir sa stratégie. Par exemple, une mission d'experts pourrait être constituée pour faire une analyse exhaustive des secteurs potentiels d'intervention dans le domaine de l'éducation, de la santé, de l'eau. Cette mission devrait faire l'objet d'une publicité importante auprès des autres acteurs humanitaires afin de partager les analyses qui en seront tirées. Mais une analyse commune ne signifie pas qu'on en tire la même conclusion sur les politiques à adopter pour y faire face.

Quant au partage de l'information, il va consister à promouvoir la concertation et la collaboration entre acteurs humanitaires. Plusieurs enceintes de coordination devraient être crées. Une instance pourrait réunir sur une base semestrielle l'ensemble des acteurs humanitaires au sein d'un forum où seront évoqués les progrès en matière d'harmonisation, les nouvelles initiatives et l'actualité des problématiques de développement que rencontre le Bénin. Ces fora seront conjointement présidés par les directions techniques telles que la DICODAH pour le MAEIAFBE et la DPPC pour le MISP. Ces fora seront un espace d'échanges tout à faire nécessaire. Le partage d'information sera développé à travers un Forum National de l'Humanitaire. Ce forum national va constituer un cadre de concertation, d'échanges entre les différentes organisations humanitaires en vue de créer une synergie nécessaire entre les organisations humanitaires.

Enfin, la réalisation d'un Portail humanitaire, qui est un outil interactif de communication basé sur l'échange et le réseau entre les différentes entités associatives entre les différents acteurs de la solidarité internationale serait un atout majeur dans les actions de renforcement de l'action humanitaire. En effet, ce Portail humanitaire comportera un annuaire répertoriant les ONG humanitaires intervenant au Bénin. Il comportera aussi un flux d'information sur l'humanitaire au Bénin, des liens⁴⁷utiles pour l'humanitaire par thème, par secteur et par région d'intervention.

Les consultations entre acteurs humanitaires permettront de dégager les orientations et objectifs suivants :

Cette démarche effectuée annuellement permettra de baliser le programme de mise en oeuvre de l'action humanitaire sur une période donnée.

⁴⁸ Comme groupes thématiques nous avons : l'éducation, l'eau, la santé, l'alphabétisation et les autres secteurs ciblés par les Orientations Stratégiques.

L'harmonisation de l'aide au Bénin n'est pas encore dotée d'un processus spécifique et défini. Elle comporte encore de sérieuses limites liées à la faiblesse des stratégies et des institutions du Bénin qui rendent difficile l'alignement de ses priorités et ses systèmes nationaux.

Mais, ces limites sont également fortement liées au manque de volonté des acteurs humanitaires de s'inscrire dans une dynamique d'harmonisation de l'aide humanitaire. L'harmonisation des procédures demande également une importante volonté politique.

Les Objectifs du Millénaire pour le Développement, en fournissant un cadre commun largement accepté par les donateurs et le gouvernement, permettent, lorsqu'ils sont bien appropriés par le gouvernement, comme dans le secteur de l'éducation, de faire des progrès efficaces et de fédérer les diverses initiatives du secteur au sein d'une stratégie sectorielle cohérente. Cet exemple prouve que l'harmonisation peut contribuer à rendre l'aide humanitaire allouée plus efficace.

Mais, il ne faudrait pas que la question de l'harmonisation de l'aide finisse par se substituer au débat plus général sur l'efficacité de l'aide. Les Organismes donateurs peuvent améliorer la délivrance de leur aide, gagner en efficacité, réduire les coûts de transaction, améliorer leurs procédures et ainsi rendre leur aide plus efficace. La réflexion doit être menée sur les moyens de faire de l'aide humanitaire un catalyseur efficace du développement social au Bénin.

Pour améliorer l'efficacité de l'aide humanitaire, les acteurs humanitaires se doivent de contribuer à la réflexion sur les dynamiques politiques de développement qui pourraient aider le Bénin à amorcer le développement social au regard de leur intervention.

De la même manière, les acteurs humanitaires ne peuvent se contenter uniquement d'harmoniser et coordonner leur aide entre eux et de l'aligner sur les priorités du Bénin pour la rendre plus efficace. Une augmentation des actions de terrain au profit des populations défavorisées serait très bénéfique.

L'harmonisation recherchée ne doit donc pas se limiter à une harmonisation entre les différents acteurs humanitaires. Le gouvernement béninois doit également chercher à harmoniser ses déclarations d'intentions et les objectifs affichés de ses politiques de coopération avec l'ensemble de ses politiques. Après le défi de l'harmonisation, il reste celui de la cohérence, tout aussi nécessaire, mais sans doute encore plus difficile à atteindre.

BIBLIOGRAPHIE

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54 DAJDH/MAEIAFBE, (2003) << Liste des ONG et des associations ayant signé un accord de siège au Bénin. » Mimographe, DAJDH/MAEIAFBE.

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II- TEXTES, LOIS ET DECLARATIONS

Arrêté n°008-c du Ministère des affaires, étrangères portant attribution, organisation et fonctionnement de la DICODAH, février 2007.

Décret n°2006-748 du 31 décembre 2006 portant attribution, organisation et fonctionnement du Ministère des affaires, étrangères.

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III- PRINCIPAUX SITES INTERNET CONSULTES

Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du Canada (MAECI) : www.dfait-maeci.gc.ca

A.G NU ( http:// www.un.org/french)

ANNEXE N°1

Extrait du Document hors série n°40 La dynamique de la coordination » de l'Institut
d'Etudes Internationales Thomas J.Watson JR.

Le problème de la coordination des activités humanitaires en Sierra Léone montre combien les conflits de personnalité entre acteurs importants peuvent masquer des difficultés structurales

sous-jacentes et démotiver les intervenants qui essayent de faire preuve d'originalité et d'innovation. Vers la fin 1998, alors que nous effectuions des recherches sur le terrain en Sierra Leone dans le cadre de la présente étude, la responsable du PNUD dans ce pays, Elizabeth Lwanga, était devenue à elle seule le symbole de ce qui allait bien ou n'allait pas bien dans la coordination humanitaire en Sierra Leone - selon le point de vue de la personne à qui on s'adressait. La controverse autour de cette personne indiquait, de façon générale, une faiblesse dans le schéma global de coordination et, en particulier, trois problèmes structuraux bien précis.

Ces problèmes étaient les suivants : la passion intrinsèquement problématique du PNUD en tant que coordinateur de l'action humanitaire, la situation d'impasse au sommet de la hiérarchie de la coordination des Nation Unies et enfin le caractère contradictoire des approches concernant la façon dont les acteurs internationaux devraient travailler ensemble.

Si le rôle du gouvernement, en tant que responsable en titre de la coordination, n'était pas négligeable c'était l'ONU qui avait le pouvoir et la capacité d'orchestrer la coordination des interventions humanitaires de la communauté internationale. Bon nombre de participants internationaux pensaient également qu'il n'aurait pas été approprié pour le gouvernement du pays de coordonner l'action humanitaire, parce que ce gouvernement n'était pas neutre dans la guerre civile qui avait entraîné la situation d'urgence. Au-delà de ce débat de principes, cependant, il y avait d'autres problèmes pour le gouvernement de la Sierra Leone. La guerre menaçait sa souveraineté, affaiblissait sa base de ressources économique et politiques au plan intérieur et continuait de faire ses relations avec les pays donateurs de processus de négociation. Les autorités du pays n'avaient d'autre choix d'accepter l'hégémonie de l'ONU. Ainsi, lorsque le FRU et le CFRA ont envahi Freetown à deux reprises, les autorités locales se sont préoccupées davantage (et c'est compréhensible de leur propre survie que de la coordination des secours.

A mesure que le FRU s'est lentement infiltré dans les forêts de régions de l'est et du nord de la Sierra Leone, lors des premières phases de la guerre, la réaction de la communauté internationale face aux changements dans le pays a varié. Certaines divisions sont apparues en 1993, lorsque bon nombre d'agences non liées aux Nations -Unies, qui étaient présentes depuis longtemps dans le pays, comme l'Agence américaine pour le développement international (USAID) et les Catholic Relief Services (CRS), ont commencé à passer de leurs travail de développement à un travail d'intervention d'urgence. Dans le même temps, le représentant résident (RR), qui remplissait également les fonctions de coordonnateur résident (CR) de toutes les activités des Nations Unies dans le pays faisait preuve de réticence à l'idée de décrire la situation comme étant une situation d'urgence sur le plan humanitaire. Comme l'a admis un représentant du PNUD dans ses déclarations en 1998, « l'urgence a commencé avant qu'on se décide à l'appeler urgence ». Ce représentant a aussi indiqué que les attaques des rebelles contre Kabbah en novembre 1994 avaient constitué « le signal pour l'intervention d'urgence » des Nations Unies a lors attribué au RR du PNUD un seconde titre ; celui de coordinateur des affaires humanitaires (CAH). C'est cette décision qui est à l'origine des divisions et des conflits qui ont suivi.

Le PNUD est une agence de développement comportant une Divisions des interventions d'urgence (DIU). A la différence de la plupart des agences d'aide, il adopte une approche axée sur le développement même pendant les conflits et dans les régions en guerre. « Toute notre Coordination tourne autour du renforcement de la Sierra Leone », expliquait Mme Lwanga en octobre 1998. La guerre n'a pas perturbé les politiques de PNUD, qui avaient été élaborées en temps de paix. « La seule matière de traiter avec (le gouvernement), c'est de travailler avec lui », continuait-elle, ajoutant aussi que, en tant que RR, son rôle « est d'harmoniser ce que toutes les agences de l'ONU font sur le plan opérationnel » et de faciliter leur coopération avec les autorités politiques du pays d'accueil. Le fait que le PNUD assume le rôle de coordinateur des affaires humanitaires était approprié, d'après elle, tout simplement parce que, dans son rang de responsable de l'aide de l'ONU sur

le terrain, « le coordinateur résident devrait être le coordinateur des affaires humanitaires ».

Si ce type de déclarations a pu s'attirer des critiques de la part des autres de l'aide en Sierra Leone, la position de Mme Lwanga était parfaitement conforme à la mission et aux buts de son agence. L'un des dirigeants de la DIU au siège social du PNUD à New York expliquait ainsi le raisonnement consistant à demander au RR du PNUD dans un pays en guerre de remplir à la fois les fonctions de CR et celles de CAH dans le pays : « Ces deux [titres] sont combinés dans une seule et même personne afin un pont entre travail humanitaire et le travail de développement ». Le fait d'assumer ce double rôle est important parce que « les agences humanitaires ne prennent pas l'engagement d'établir des liens avec [les agences] travaillant sur le plan du développement ». Ce dirigeant ne voyait donc aucune contradiction et pensait que les deux postes étaient complémentaires.

Du point de vue du PNUD, la guerre et les situations d'urgence humanitaire ne détruisent pas les activités de développement ; elles ne font que les supplanter. Si l'on met en danger les processus de développement pendant les situations d'urgence, alors il convient que le PNUD apporte sons soutien à des initiatives de développement de nature « curative ». Comme l'explique un document du PNUD, « le souci principal du PNUD a été s'assurer, au fil du déroulement du conflit, que l'on établisse des ponts entre les opérations humanitaires et les mesures à venir en matière d'aide au développement humain ».

Alors que le PNUD se considère comme étant un défenseur des activités de développement et un organe de soutien et de facilitation vis-à-vis des institutions gouvernementales, son énoncé de

mission explique aussi que l'agence est « politiquement neutre » et « impartiale ». Etant donnée que le gouvernement de la Sierra Leone était directement impliqué dans la guerre civile, contradictoires, si ce n'est symptomatiques d'une certaine schizophrénie. Mais les responsables du PNUD considéraient que leur approche de guerre et de paix en Sierra Leone était à la fois cohérente et appropriée. Que ce soit en période de guerre civile ou en période de paix, comme le notait un responsable du PNUD en Sierra Leone, « les travailleurs des organismes humanitaires ont à traiter avec les autorités [gouvernementales] locales pour pouvoir offrir leurs services à la population ». L'offre humanitaire exige qu'on ait des relations étroites avec le gouvernement et qu'on maintienne prudemment une certaine distance vis-à-vis des groupes d'opposition, poursuivit ce responsable, parce qu'on ne peut négocier avec [les rebelles du FRU] et s'aliéner ainsi la bonne volonté du gouvernement ».

internationale en Sierra Leone n'était en accord avec l'approche du PNUD. Ainsi, un responsable d'une autre agence de l'ONU à Freetown faisait une critique qu'on retrouvait un peu partout : « Le PNUD a pour mandat d'aider le gouvernement pour ce qui est de ses objectifs en matière de développement. Il incombe par conséquent au PNUD de se ranger aux côtés du gouvernement.» Si d'autres agences de l'ONU comme « le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF) et le programme alimentaire (PAM) savent offrir l'aide humanitaire sans prendre parti » dans les conflits civils, le mandat du PNUD, en revanche, « l'empêche de faire de même ». La neutralité de l'UNICEF, du PAM et d'autres organismes des Nations Unis au niveau des opérations d'aide est sans aucun doute discutable.

Mais ce responsable soutenait que, contrairement à bon nombre d'agences de l'ONU qui ont une expérience considérable en matière humanitaires, le PNUD « est un parfait débutant ». Le rôle de coordinateur des affaires humanitaires rempli par le PNUD a constitué, par conséquent, « le plus grand obstacle à la prise en charge des crises par l'ONU » en tant que système.

Le PNUD n'a pas pris de telles critiques sans broncher. « Certaines agences [internationales] s'en fichent complètement de la Sierra Leone », déclarait un dirigeant du PNUD dans le pays parce qu'elles se contentent de distribuer de la nourriture, sans se soucier des aspects politiques de la crise ». A bien des égards, les efforts humanitaires en Sierra Leone ont grandement souffert de confrontations ouvertes entre des figures clés de la coordination dans le pays. On a eu ainsi, un épisode controversé dans la Guinée voisine, qui a parfaitement illustré la gravité de ces divisions et que décrirons un peu plus loin.

Les responsabilités de l'ONU en matière de coordinateur en Sierra Leone se sont progressivement réparties entre trois organismes distincts. Au début de la situation d'urgence, c'est le PNUD qui a dirigé les efforts de coordination. En 1996, une deuxième agence est arrivée : le Groupe de l'assistance humanitaire (GCAH), représentant local du Bureau de la coordination des affaire humanitaires (BCAH) de l'ONU, connu avant janvier 1998 sous le nom de Département des affaires humanitaires (DAH). L'arrivée du GCAH a entraîné une répartition des activités de coordination de l'ONU sur deux niveaux. Mme Lwanga a continué de remplir les fonctions de coordinateur des affaires humanitaires de l'ONU, tandis que le GCAH est devenu, de façon informelle, l'organisme facilitant la coordination de l'intervention humanitaire, dont les participants allaient bien au-delà de la famille des agences faisant partie de l'ONU.

On s'entendait de la façon générale sur le fait que le GCAH coordonnerait les activités sous la direction du PNUD, mais les relations entre ces deux agences étaient perçues de façon différente de part et d'autre. Les responsables du PNUD envisageaient leurs relations avec les autres agences humanitaires selon un point de vue hiérarchique. Ainsi, en évoquant sa vision du PNUD comme étant l'agence international chargée de la coordinateur des affaires humanitaires, Mme Lwanga expliquait que « le GCAH est l'organisme exécutif qui met en oeuvre la coordinateur », sous la supervision du PNUD, en tant que coordinateur des affaires humanitaire. Le rôle du GCAH était en recherche décrit par un de ses responsables de façon non hiérarchisée, à savoir comme étant le maintien d'un « équilibre entre les agences de l'ONU et les autres ». Par comparaison au principal centre d'intérêt du PNUD, à savoir la coordination entre le gouvernement du pays d'accueil et les agences de l'ONU, il considère la mission du GCAH comme étant beaucoup plus vaste et incluant d'autres intervenants. Pour le GCAH, les « acteurs de la coordination » comprenaient non seulement l'ONU et les agences du gouvernement du pays d'accueil, mais aussi les « autres parties concernées par le conflits : les ONG locales et internationales, les organisations communautaires comme les groupes d'agricultures et les groupes de femmes, les leaders, les leaders des tribus et autres leaders traditionnels et les leaders religieux ».

Le fait que le PNUD déléguait la responsabilité de la coordination des affaires humanitaires au GCAH, mais mettait aussi en oeuvre ses propres activités de développement est tout particulièrement symbolique du conflit entre les différentes conceptions de la coordination.

Ainsi, un responsable du GCAH à qui on demandait pourquoi le travail de développement du PNUD n'était pas coordonné avec les activités humanitaires répondait, avec une grande frustration, que c'était « parce que le PNUD fait du développement » et que le GCAH n'en fait pas. Ce qui était sous-entendu, c'est que le PNUD considérait que son double rôle sur le plan du développement et sur le plan humanitaire n'était pas contradictoire. Les activités de développement du PNUD sapaient cependant sa crédibilité en tant que coordinateur des affaires humanitaires. Son travail sur le plan du développement et sur le plan humanitaire était peut être par le PNUD comme étant une bonne combinaison de « développement de nature curative » et d'action humanitaire, mais, pour de nombreux autres acteurs de la communauté internationale, cette approche semblait chercher délibérément à créer la division. A leurs yeux, en effet, le travail de développement du PNUD, axé sur le gouvernement du pays, était directement en désaccord avec ses responsabilités sur le plan de la

coordination des affaires humanitaire, qui auraient dû s'inspirer du principe d'impartialité. Le style de leadership adopté par Mme Lwanga en tant que CAH et l'approche distincte adoptée par le PNUD en matière d'intervention humanitaire ont ainsi contribué à les isoler, elle et son agence, de bon nombre sinon de la plupart des autres responsables internationaux et des ONG en particulier, tout en leur permettant de maintenir des relations étroites avec les autorités de la Sierra Leone.

onusienne au sommet de la structure de coordination, à savoir la Mission d'observation des Nations Unies en Sierra Leone (MONUSIL), a encore compliqué davantage la situation. Cette mission, établie par le Conseil de sécurité de l'ONU le 13 juillet 1998, de situait, non pas avec le PNUD et GCAH dans les locaux de l'ONU au centre-ville de Freetown, mais sur une colline avec vue sur la ville. Pour de nombreux intervenants internationaux, cette localisation symbolisait la position séparée assumée par cette nouvelle instance de l'ONU dans la structure de coordination.

La MONUSIL était dirigée, à l'origine, par Francis Okello, le représentant spécial du Secrétaire général (SRSG) pour la Sierra Leone. Son personnel avait une grande composante militaire, mais comprenait également des observateurs des droits de l'homme du Haut Commissariat des Nations Unies aux droits des l'homme (HCDH-ONU). Le MONUSIL avait pour responsabilité de surveiller la situation sur le plan militaire et sur celui de la sécurité et de rendre compte des violations des droits de l'homme, mais son rôle en matière de coordination était moins clair. Un des dirigeants de la MONUSIL expliquait que l'arrivée de la mission en Sierra Leone ne perturbait pas la structure de coordination existante ; elle prenait simplement la tête des opérations. « Une fois qu'un SRSG de l'ONU arrive, expliquait-il, il prend automatiquement la tête de la famille des agences de l'ONU. Il coordonne leurs activités sans enfreindre le mandat des autres agences de l'ONU. » Le rôle du SRSG à la tête de la famille était considéré comme venant compléter les activités existantes de l'ONU et non comme une source d'interférence, parce que « le SRSG ne s'implique pas dans les questions d'ordre local »

A l'automne 1998, cependant, les relations entre le PNUD et la MONUSIL étaient devenues difficiles. Les lignes défissent l'autorité de chacun étaient floues. Un responsable de l'ONU en Sierra Leone expliquait qu'il fallait s'y attendre, puisque les deux groupes tiraient leur autorité de départements différents de l'ONU. « Le SRSG relève du Conseil de sécurité de l'ONU, disait ce responsable, tandis qui le RR du PNUD relève de l'Assemblée générale des Nations Unies ». Il expliquait également que la politique de l'ONU était d'attribuer la plus haute

responsabilité au SRSG, tandis que le RR/CAH avait pour responsabilité de mettre en oeuvre des tâches spécifiques de coordination, en consultation avec le SRSG.

Selon bon nombre d'ONG, le conflit entre le PNUD et la MONUSIL devenait de moins en moins important. Comme le disait un responsable d'ONG de longue date, (( les structurales coordination se sont développées en dépit du RR/CAH et, lorsque la MONUSIL est arrivée, la structure de coordination était déjà en place ». Le CAH de la PNUD, ajoutait-il, (( avait essayé d'empêcher les ONG de participer à la coordination » et avait échoué. Plusieurs ONG ont en effet noté qu'elles avaient, au bout du compte, simplement ignoré le PNUD et travaillé en collaboration avec le GCAH en vue de créer une stratégie de coordination plus globale, alors même que le PNUD et la MONUSIL, qu'elles percevaient comme étant favorables au gouvernement et détachés de la scène plus globale de l'aide humanitaire, suivant une voie séparée.

En somme, la présence de trois acteurs institutionnels relevant de l'ONU, qui se considéraient tous trois comme étant des leaders en matière de coordination, mais qui étaient perçu différemment par les autres acteurs de l'aide humanitaire, a compliqué l'exercice de la coordination sur le terrain, mais ne l'a pas entièrement miné. En 1998, les responsables de la plupart des ONG et du comité international de la Croix-rouge (CICR) semblaient considérer le PNUD, la MONUSIL et le gouvernement de la Sierra Leone comme étant essentiellement la même unité. Une telle alliance, qu'elle ait été réelle ou perçu sapait de toute évidence la crédibilité de la MONUSIL et du PNUD en tant qu'agents de coordination. Les opinions concernant le GCAH étaient divisées, mais même ceux qui étaient méfiants à l'égard de son rôle de coordination trouvaient que ses responsables étaient accessibles. Le GCAH n'a peut-être jamais été le leader de la coordination consacré par l'ONU, mais ce sont ses responsables qui étaient les coordinateurs les plus efficaces. Le GCAH se situait peut-être au bas de la hiérarchie de l'ONU, mais il a collaboré avec un vaste éventail d'acteurs de l'aide humanitaire et du point de vue de la plupart des observateurs, a généralement réussi dans son rôle. Le rôle du gouvernement du pays

coordination incorporaient souvent en leur sein le représentant officiel avec qui les responsables des agences internationales préféraient traiter, au lieu de la personne de range du ministère du gouvernement approprié. Les responsables des gouvernementaux étaient souvent soit incompétents, soit corrompus, soit les deux. Le fait d'ignorer ainsi les relations formelles de coordination avec le gouvernement en vue de trouver des solutions aux crises urgentes

(( Les `'bonnes» personnes [au sein du gouvernement] sont repérées comme étant des points d'entrée, déclarait ainsi un responsable d'une ONG. Tout le monde s'adresse alors à [elles] pour tout et bien vite, elles deviennent incapables de faire quoi que ce soit de façon appropriée.

C'est un cercle potentiellement vicieux et leurs collègues [au gouvernement] finissent [bientôt] par appeler de telles personnes les `'mignons des donateurs» et par considérer qu'elles sont à la solde d'intérêts étrangers [et] ne sont pas de vrai patriotes ». En choisissant les représentants gouvernementaux avec lesquels elles veules travailler, les agences internationales envoyaient un message clair aux autorités de Freetown concernant les rapports de pouvoir. Ces agences se défendaient en disant que cela permettait d'accélérer les choses, qu'elles ne faisaient cela que pour aller vite et sauver des vies. Du point de vue du gouvernement, cependant, le message était perçu différemment : c'était les agences internationales, et non le gouvernement, qui avaient le pouvoir dans le pays.

Que rôle en matière de coordination devait jouer le gouvernement dans un pays qui est en guerre et déchiré par les situations d'urgence humanitaire ? On n'a jamais trouvé réponse à cette question en Sierre Leone. A la différence d'états en situation d'échec, comme la Somalie au début des années 1990, le conflit civil en Sierra Leone a affaibli l'Etat sans jamais le détruire. Même lorsque le CFRA et le FRU ont envahi Freetown et entraîné l'exil du président Kabbah, son gouvernement a continué de bénéficier de la reconnaissance de la communauté internationale et à jouer un rôle dans les affaires intérieures du pays. Pour bon nombre d'ONG internationales et d'organismes donateurs en Sierra Leone, le problème de la tension entre le maintien du savoir de neutralité (afin de permettre à toutes les victimes du conflit d'avoir accès à l'aide internationale) et la mise en place d'une sorte de relation de travail avec le gouvernement s'est avéré difficile à résoudre. Cette tension est devenue un thème récurrent dans la politique de la coordination dans ce pays. Elle minait les efforts en vue de trouver une approche commune pour les actions dans le pays et soulignait la nécessité d'agir de façon concertée.

Les agences internationales qui étaient attachées plus fermement aux principes de la neutralité et de l'impartialité percevaient ce qui faisait la force principale du PNUD pendant les années de crise à savoir le maintien de bonnes relations avec le gouvernement de la Sierra Leone comme une faiblesse. Cette perception était tout particulièrement prononcée chez les ONG, car bon nombre d'entre elles étaient en opposition avec la commission

centrale du gouvernement pour la coordination de l'aide humanitaire, c'est-à-dire la Commission nationale pour la reconstruction, le rétablissement et la réhabilitation (CNRRR). Cette commission, créée spécialement par le gouvernement pour coordonner l'aide apportée aux ministères d'exécution (comme le ministère de la Santé et le ministère de l'Education), cherchait à renforcer la mainmise sur la structure de coordination internationale, en se positionnant comme l'homologue du GCAH.

La CNRRR était censée recevoir les résultats des travaux de tous les groupes de coordination et conseiller le Comité interministériel du gouvernement sur les questions de politique humanitaire. En réalité, cependant, son rôle de coordination était moins claire et ses relations avec les autres acteurs gouvernementaux étaient souvent tendues. Un responsable de l'ONU notait ainsi que, même si la CNRRR avait son propre budget de fonds à distribuer aux ministères d'exécution, ces ministères s'opposaient à son rôle de principal coordinateur du travail du gouvernement dans le domaine humanitaire. Le résultat en état que le Comité interministériel présidé par la CNRRR ne se réunissait que rarement. Ce même responsable de l'ONU expliquait que « la CNRRR avait besoin de soutien pour mettre en marche le Comité interministériel » et ajoutait que le PNUD était l'un des obstacles, parce qu'il « concentrait son travail sur [les ministères d'exécution] afin de les soutenir dans leur opposition à la CNRRR », apparemment rangé du côté des ministères d'exécution contrastait avec les relations qu'entretenait le GCAH avec le CNRRR. Dans le même temps, de nombreuses ONG internationales et de nombreux organisme donateurs gardaient leurs distances par rapport à toutes les figures principales du gouvernement, à quelques exceptions près. Et le GCAH semblait certes en mesure de maintenir des relations avec un plus grand nombre d'acteurs de l'aide humanitaire que toute autre agence ce qui constituait une notable et importante mais, comme le notait un Sierra Léonais qui avait une certaine expérience de travail tant avec l'ONU qu'avec le gouvernement du pays, dans son explication convaincante de la supériorité du GCAH avait surtout pris la t^te de la coordination aux dépens de la CNRRR en raison de sa « plus influence » et de ses bien meilleurs relations avec les ONG puissantes bien organisées et bien financées.

Les responsables de la CNRRR réservaient une bonne part de leurs critiques aux ONG. Selon eux, les ONG empiétaient sur leur autorité et leur souveraineté gouvernementale.

Comme le notait un de ces responsables, « les ONG internationales vont là où elles veulent [et] nous ne pouvons pas les coordonner. Il s'agit d'un problème grave pour nous. Parfois, les ONG mettent en place des centre médicaux ou creusent un puits et nous sommes mis devant le fait accompli. Certaines ONG nous envoient un rapport tous les mois, mais elle ne nous disent pas combien d'argent il leur reste. Nous ne connaissons pas leurs plans pour l'avenir. La base de tout le problème est cependant que les ONG s'adressent aux interlocuteurs qui les arrangent au sein du gouvernement. Elles font ce qu'elles veulent. »

D'autres responsables du gouvernent considéraient également les ONG comme une menace pour leur souveraineté. Ils avaient du mépris pour elles parce qu'elles oeuvraient en dehors du gouvernement et se concentraient sur des activités de nature humanitaire au lieur de s `attaquer à ce qui était, selon les termes d'un responsable de la CNRRR à la fin 1998, « nécessaire aujourd'hui, c'està-dire le travail en développement ». Dans une interview avec un responsable du gouvernement, sa conclusion était que « peut-être il faudrait que nous faisions comme les Rwandais ou les Ethiopiens » c'est-à-dire qu'ils expulsent certaines ONG du pays. Il est ainsi à noter que, même si les organismes donateurs comme l'Office d'aide humanitaire de la Commission européenne (ECHO) et l'office of Foreign Disaster Assistance (OFDA) de USAIS gardaient leurs distances vis-à-vis des responsables du gouvernement, ils ne subissaient pas les critiques adressées aux ONG, peut-être parce que le gouvernement continuait à essayer d'avoir accès à leurs fonds.

Les relations entre les responsables internationaux et les responsables nationaux illustraient bien l'impact du caractère sélectif des action sur la coordination. Le fait que les ONG mettaient l `accent sur l'efficacité de l'offre des services mettaient en colère bon nombre de responsables du gouvernement, alors que les organismes donateurs, quant à eux, finançaient de tels groupes en raison de leur capacité d'obtenir des résultats ». Comme l'expliquaient des responsables d'ECHO et de l'OFDA, « nous finançons [ensemble] les ONG directement » parce que ce sont les acteurs principaux, des « professionnels ». Il est possible que cette attitude des organismes donateur ait contribué à susciter à rancoeur du gouvernement du pays. Par comparaison, le gouvernement et les ONG locales ont reçu relativement peu de financement de l'extérieur pendant les années de guerre.

Le message collectif des agences internationales était qu'elles avaient la maîtrise du jeu de la coordination et qu'elles accordaient une plus grande priorité à la réponse aux besoins des populations qu'au respect de la souveraineté. Cette approche fait, bien entendu, partie intégrante de l'action humanitaire dans les situations de guerre civile. Mais la question de savoir si les agences étaient en mesure de conserver la maîtrise du jeu de la coordination allait faire surface par la suite à Ngara.

Là aussi, les aspects réussis de la coordination de l'aide humanitaire ont fini par entrer en conflit avec certains aspects de la souveraineté nationale.

L'application de sanctions et l'aide en provenance de l'extérieur du pays lors des guerres civiles prennent souvent une dimension politique et la Sierra Leone n'a pas fait exception cet égard. Après la fuite en exil du gouvernement du président Kabbah suite à l'attaque des rebelles à Freetown en mai 1997, la communauté de l'aide humanitaire s'est divisée en deux groupes. Toutes les agences de l'ONU et bon nombre d'ONG ont établi leurs bases opérationnelles à Conakry, en Guinée, comme l'avait fait l'administration de Kabbah en exil. Le CICR et plusieurs ONG européennes, en revanche, ont maintenu la base de leurs opérations humanitaires, on a observé un effort en vue de coordonner les activités des groupes. L'histoire du travail de ce comité illustre bien les difficultés qu'il y a à maintenir une structure de coordination unifiée lorsque les principaux acteurs sont profondément divisés.

La division au sein de la communauté de l'aide humanitaire s'est révélée lors d'un conflit entre un groupe de premier plan, composé de la CAH Mme Lwanga, du SRSG M. Okello, du président Kabbah et Peter Penfold, Haut-commissaire de la Grande-Bretagne pour la Sierra Leone, d'un côté, et le groupe formé par le CICR et les ONG européennes, de l'autre. La réalité des opérations était plus complexe, cependant. Un certain nombre d'ONG américaines, comme World Vision et Catholic Relief Services (CRS), avaient établi leur base à Conakry tout en continuant à gérer leurs opérations à l'intérieur de la Sierra Leone, avec du personnel local et certains employés qui finissaient par faire le trajet de Conakry à Freetown pour aller au travail.

Les agents d'ECHO sur le terrain faisaient régulièrement des visites en Sierra Leone, alors que leurs homologues de l'OFDA et tous les autres membres du personnel du gouvernement américain restaient en Guinée. Même certaines agences de l'ONU comme UNICEF réussissaient à maintenir un certain niveau d'activité opérationnelle en Sierra Leone, alors que le personnel international était interdit de séjour dans le pays. Les membres de ce groupe « intermédiaire, qui comprenait la majorité de la communauté de l'aide internationale, étaient tiraillés entre les deux pôles de plus éloignés que formaient les deux principaux groupes.

Dès le départ, les membres de ces deux principaux groupes ont perçu de façon radicalement différente le problème fondamental du danger pour les opérations humanitaires. Les membres du contingent du CICR et des ONG européennes basées en Sierra Leone soulignaient l'excellent niveau de sécurité dans les régions rurales et disaient que leur capacité d'apporter de l'aide humanitaire dans les zones extérieures à la capitale était meilleure qu'elle l'avait jamais été depuis le début du conflit en 1993-1994. Ils disaient que c'était dû au déplacement des forces du FRU vers la capitale, alors que, auparavant, elles faisaient leurs patrouilles dans les forêts de l'intérieur des terres. Le personnel international des ONG basées à Conakry qui se déplaçait en Sierra Leone était, de façon générale, en accord avec ce point de vue.

Bon nombre d'organismes établis à Conakry, cependant, avaient un point de vue différent. Les responsables des agences de l »'ONU, certains articles dans la presse, le gouvernement en exil, les responsables de la communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) et de son groupe de contrôle (ECOMOG), ainsi que d'autres encore soutenaient que la Sierra Leone était trop dangereuse pour les opérations de secours. Ils concentraient leur attention non pas sur les régions rurales, mais sur Freetown, où la junte était basée. Bon nombre d'entre eux soutenaient également les sanctions imposées aux dirigeants de la junte par la communauté internationale.

Au bout du compte, le président en exil et ses défenseurs sont devenus hostiles aux ONG européennes et au CICR, qui n'étaient jamais partis de la Sierra Leone. De leur point de vue, l'offre de service d'aide à l'intérieur du pays soutenait la junte. Pourtant, Kabbah et ses défenseurs ne condamnaient pas toutes les agences offrant de l'aide à l'intérieur de la Sierra Leone. Ils ne dénonçaient que celles qui avaient maintenu leurs quartiers généraux en Sierra Leone ( c'est- dire le CICR et les ONG européennes), qui étaient pour eux les « ONG de la junte ». Les ONG comme les CRS, World Vision et Care ne faisaient pas l'objet de telles critiques.

La politique a pris le pas sur l'humanitaire à Conakry. Après la signature des accords de Conakry par les dirigeants du FRU et du CFRA et par le gouvernement de Kabbah à l'automne 1997, la CEDEAO étaient censée superviser un plan de paix par étapes de six mois. Même si la CEDEAO avait invoqué des sanctions à l'encontre de la junte pendant cette période (avec le soutien de l'ONU), ce plan de paix exigeait également un mécanisme visant à faciliter l'offre de l'aide humanitaire » en Sierra Leone. Ce mécanisme a vu le jour sous la forme du Comité des exemptions humanitaires.

Ce comité comprenait des représentants des agences de l'ONU et des ONG internationales, ainsi que des observateurs de la CEDEAO et des gouvernements de la Guinée et de la Sierra Leone. Sa tâche consistait à étudier les demandes d'exemption de certains services humanitaires par rapport aux sanctions imposées par la CEDEAO et de faciliter l'offre de ces services en Sierra Leone. La CEDEAO, le GCAH et SRSG étaient considérés comme étant les principaux acteurs au sein de ce

comité, ainsi que Mme Lwanga a indiqué, par la suite, que le comité avait approuvé toutes les quatre demandes d'exemption qu'il avait reçues et ce fait est généralement accepté par tous. Le conflit qui a fait surface portait sur ceux qui empêchaient les secours humanitaires de traverser la frontière et d'entrer en Sierra Leone.

Certains responsables de l'ONU ont accusé la CEDEAO. Elle aurait empêché la livraison des services, selon l'un d'entre eux. (( La CEDEAO plaçait des contrôleurs a, la frontière, qui étaient chargés de donner l'autorisation d'importer les biens expédiées - mais elle avait peu de personnel pour remplir cette tâche. » Les efforts faits par le GCAH pour payer les salaires des contrôleurs, afin d'accélérer les procédures de contrôle a la frontière, n'ont jamais pu passer la frontière et entrer en Sierra Leone. Pour ses nombreux détracteurs, l'échec du Comité des exemptions humanitaires en matière de coordination des secours était délibéré et avait des motivations politiques. De leur point de vue, le fait des bloquer l'arrivée de l'aide dans le pays, qui était alors sous la domination du FRU et du CFRA, venait a l'appui de l'opinion du président Kabbah, selon qui on utilisait le riz en Sierra Leone comme ` arme de guerre' ». La livraison de la nourriture était censée attendre le retour de Kabbah, même si cela voulait dire qu'il y aurait des civils qui mourraient de faim en attendant - ce qui semble effectivement avoir été le cas pour des milliers de Sierra Léonais.

L'échec du comité a eu un impact prolongé sur les efforts de coordination. Vers la fin 1998, a Freetown, un an après la formation du Comité des exemptions humanitaires, la simple mention de ce comité suffisait encore a susciter des débats virulents sur ce qui était arrivé et sur l'identité des responsables. L'un des nombreux responsables de l'aide humanitaire sévèrement critiques a l'égard de la position adoptée collectivement par le SRSG, le président Kabbah et Mme Lwanga sur cette question s'exprimait ainsi : (( Leur stratégie a marché : le fait d'empêcher l'aide humanitaire d'entrer dans le pays a contribué a ramener Kabbah en Sierra Leone. » Ce processus a fait beaucoup de tort, cependant, l'ONU sur le plan de sa crédibilité en tant que leader au sein du Comité des exemptions humanitaires. Les Nations Unies se sont ainsi mises dans une position où elles (( bloquait leurs propres opérations [humanitaires et] empêchaient l'aide humanitaire de franchir la frontière ». Mme Lwanga et d'autres ont certes contestés cette version des évènements, mais le soutien apporté par le PNUD et le SRSG au régime de Kabbah, tant a Conakry qu'après le retour de Kabbah a Freetown au début 1998, a confirmé les soupçons concernant, le poids plus important accordé aux objectifs politiques qu'aux buts de l'aide humanitaire.

A l'opposé de la confrontation, on trouvait le CICR et les nombreuses ONG qui considéraient que leur but ultime était d'offrir une assistance humanitaire a tous les civils affectés par la guerre. (( Nous essayons non pas tant d'être neutres, déclarait un responsable d'ONG, que d'être impartiaux. Comment faire pour atteindre les gens qui se trouvent dans le camp adverse ? Il faut être aussi impartial que possible. » Un responsable du CICR déclarait quant lui que son organisation cherchait a adopter une position neutre, qu'il définissait comme étant une (( position de soutien a ceux qui souffrent. ». Même si soutenir ceux qui souffraient derrière les lignes de combat du FRU était devenu quasiment impossible une fois que la guerre avait repris en 1998, ce responsable du CICR soutenait, de concert avec les responsables des ONG européennes, que (( si un des groupes [humanitaires] est perçu comme ayant pris parti pour le gouvernement, alors on n'a aucune chance d'arriver a aider les gens qui souffrent dans les territoires détenus par les rebelles. ». De leur point de vue, les politiques favorables au gouvernement du PNUD et des autres agences de la même mouvance donnaient l'impression que toute forme d'aide humanitaire avait des motivations politiques et était contre le FRU - et cela avait pour conséquence de bloquer les efforts faits en vue d'aider les civils du côté des rebelles.

Alors que le CICR et certaines ONG s'efforçaient d'être perçus comme étant neutres ou impartiaux, ce n'était pas le cas des autres agences humanitaires. Le principal objectif de ce deuxième groupe était de soutenir un gouvernement démocratiquement élu contre le FRU, qui avait commis des atrocités en matière de droits de l'homme. Comme l'observait le responsable d'une ONG, la question était (( simple comme noir et blanc. Certains [soldats du FRU] commettent des violations des droits de l'homme et les [soldats de la CEDEAO et du gouvernement] n'en commettent pas. Il s'agit d'une opposition entre un gouvernement démocratiquement élu et les auteurs de violations des droits de l'homme. » Un responsable de l'ONU est même allé plus loin, en exprimant le point des vue que (( le refus [des autres acteurs de l'aide humanitaire] de prendre parti, de reconnaître qui a raison et qui a tort, va perpétuer la crise ». Les responsables du CICR et des ONG européennes ont répondu a cela en disant que certains soldats du gouvernement avaient eux aussi commis des atrocités, même si c'était a un degré nettement moins élevé que le cas du FRU. Leur point de vue, leur fidélité au principe humanitaire de base qu'est la neutralité a été interprétée, a tort, comme une certaine sympathie pour la cause du FRU, parce que l'offre de l'aide humanitaire était devenu extrêmement politisée.

Ce phénomène de politisation est quelque chose qu'on retrouve souvent lors de la mise en application de sanctions et de l'offre d'une aide internationale au cours des guerres civiles. Dans cette opposition, cependant, les deux côtés avaient une conviction en commun : ils étaient convaincus que leurs opposants rendaient leur travail beaucoup plus difficile. L'imbroglio du Comité des exemptions humanitaires avait exposé à ciel ouvert le débat entre démocratie et impartialité/neutralité et endommagé de façon irréversible les relations entre les agences. Malgré cela, cependant, les agences humanitaires les plus politisées -- c'est-à-dire le PNU et la MONUSIL -- n'étaient généralement pas impliquées directement dans les activités au niveau des différents secteurs et l'aide aux civils derrière la ligne de front est restée plus un but qu'une réalité. Ceci a eu pour conséquence que les différences d'ordre philosophique, si prononcées qu'elles soient, sont restées limites à la communauté de l'aide humanitaire et que le travail d'aide aux civils s'est quand même poursuivi.

En dépit de tous ces désaccords marqués faisant intervenir quasiment toute la communauté de l'aide humanitaire internationale en Sierra Leone, les deux principaux organismes donateurs - c'est-à-dire l'OFDA et ECHO - ont réussi à continuer de coordonner la plupart de leurs activités l'un avec l'autre. Cette réussite était liée à un certain nombre d'éléments importants. Tout d'abord, les deux organismes étaient de l'opinion qu'ils < obtiendrai [en]t de meilleurs résultats des deux côtés s[`ils] coordonnai[en]t bien [leur] travail ». La coordination entre l'OFDA et ECHO était une réussite, d'après eux, < parce qu[`ils faisaient] en sorte qu'elle marche ». Deuxièmement, leur choix de préserver le caractère informel des liens de coordination entre l'OFDA et ECHOP a aidé. Comme le disait un responsable de l'OFDA, < la coordination, ça marche [en Sierra Leone] parce que personne n'en fait une montagne ».

Le troisième facteur était l'expérience. Les représentants de l'OFDA et ECHO sur le terrain étaient arrivés à leur poste avec une certaine expérience professionnelle dans la région et entretenaient de bonnes relations avec leurs supérieurs dans leurs agences respectives. Quatrièmement, ils ont effectué, en collaboration avec leurs collègues des délégations des gouvernements de l'Union européenne et des Etats-Unis résidant en Afrique de l'Ouest, des études sur le terrain qui ont souvent débouché sur un financement conjoint pour certaines ONG. Cinquièmement, les représentants d'ECHO et de l'OFDA mettaient régulièrement en commun leurs informations sur les ONG et sur la situation générale en Sierra Leone, afin d'éviter de faire double emploi et de renforcer leurs connaissances concernant l'efficacité des

opérations et du programme des ONG. Cette collaboration réussie entre l'OFDA et ECHO a également été aidée par le fait que leurs gouvernements donateurs respectifs avaient des politiques globalement compatibles vis-à-vis de la Sierra Leone, qui était, selon les termes d'un responsable d'ECHO, < un petit endroit oublié » où les représentants de l'OFDA et d'ECHO pouvaient < faire ce qu'[ils] voulai[en]t » sans trop d'interférence de la part de leurs instances dirigeantes.

Le fait que les deux plus grands organismes donateurs de l'aide humanitaire puissent travailler en collaboration harmonieuse dans un tel contexte de discorde était remarquable. Les responsables d'OFDA et d'ECHO étaient, de façon générale, compréhensifs vis-à-vis des principes des droits de l'homme et de l'aide humanitaire qui divisaient la communauté et parvenaient à maintenir d'assez bonnes relations avez presque tous les acteurs de l'aide humanitaire. Dans le même temps, leur évaluation des capacités de gestion du gouvernement du pays était généralement très négative et le soutien fort qu'ils apportaient aux ONG exacerbait le conflit entre les ONG et les autorités de la Sierra Leone. Les deux organismes étaient tout particulièrement critiques vis-à-vis de ce qu'ils considéraient comme l'échec de l'ONU sur le plan de la coordinations, dont ils rejetaient la responsabilité sur la MONUSIL et le PNUD. L'OFDA et ECHO différaient, cependant, sur le plan de leur appui aux agences de l'ONU. ECHO était réticent à l'idée de les financer et était parfois extrêmement critique vis-à-vis de leurs opérations, tandis que l'OFDA finançait certaines des agences de l'ONU et en particulier le GCAH, tout en évitant d'autres.

Est-ce qu'il aurait fallu considérer la guerre civile en Sierra Leone comme un conflit une démocratie en émergence et une opposition impopulaire coupable de grave violations des droits de l'homme ? S'il y a une leçon à tirer du cas de la Sierra Leone, c'est que même si les principes de neutralité et d'impartialité de l'aide humanitaire ont souffert en raison de la politisation de la situation, les activités humanitaires se sont malgré tout poursuivies. L'urgence qu'il y avait à apporter des secours a régulièrement pris le dessus sur le soutien à la démocratie. Les organismes donateurs occidentaux faisaient partie de ceux qui étaient réticents à l'idée de faire au gouvernement, même s'il s'agissait d'un gouvernement élu démocratiquement dont on avait l'impression qu'il luttait contre une racaille de sadiques.

Comme le disait le responsable d'un organisme donateur, la raison de l'intervention n'avait rien à voir avec des principes.

Le problème central était un problème pratique : le temps. < Le développement, c'est un

investissement pour l'avenir, expliquait-il. L'idée humanitaire, c'est fait pour sauver des vies aujourd'hui. » Pour conclure, il ajoutait : « soutenir le développement pour l'avenir, ça n'a pas de sens quand il y a des gens qui sont en train de mourir. »

ANNEXE N°2

Niveau d'analyse		Problématique	Objectifs	Causes (supposées être à la base des problèmes)	Diagnostic	Solutions
		(Problème général)	(Objectif général)	(Cause générale)	-	-
Niveau Général		La difficulté de la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire par la DICODAH	Contribuer au renforcement de la mise en oeuvre de la coordination de l'action humanitaire par la DICODAH	Le manque de volonté politique	-	-
Niveaux Spécifiqu es	1	(Problème spécifique 1) Le manque d'état des lieux sur les réels besoins humanitaires des Ministères techniques et des structures sous tutelle	(Objectif spécifique 1) Déterminer les conditions de mobilisation de l'assistance humanitaire en faveur des populations défavorisées	(Cause spécifique 1) Le manque de synergie entre la DICODAH et les structures sectorielles	Elément de diagnostic n°1 : le manque de synergie entre les structures sectorielles des Ministères techniques et la DICODAH ne permet pas à cette dernière de s'approprier les réels besoins humanitaires.	Elaborer d'une stratégie de prise en compte des besoins humanitaires par : -L'appropriation des priorités par la DICODAH -l'alignement sur les objectifs fixés par la DICODAH et l'utilisation des systèmes du Bénin - l'harmonisation entre acteurs qui comprend :la mise en place de dispositifs communs, la simplification des procédures et le partage de l'information
	2	(Problème spécifique 2) Le problème de la faible promotion des actions de solidarité internationale et d'action humanitaire	(Objectif spécifique 2) Proposer une stratégie de promotion des actions de solidarité internationale et d'action humanitaire	(Cause spécifique 2) L'insuffisance des initiatives de la DICODAH	Eléments de diagnostic n°2 : la faible promotion des actions de solidarité internationale et d'action humanitaire résulte de l'insuffisance des initiatives du personnel de la DICODAH.	Instituer la création d'un fonds central de la coordination humanitaire. Ce fonds pourrait être alimenté par des canaux divers dont : subventions, dons, assistance technique, envoi d'expert.
	3	(Problème spécifique 3) L'insuffisance de formations spécialisées destinées au personnel	(Objectif spécifique 3) Définir les conditions de renforcement des capacités du personnel	(Cause spécifique 3) Le manque de plan stratégique de suivi de carrière du personnel du MAEIAFBE	Elément de diagnostic n°3 : l'ineffectivité d'un plan stratégique de suivi de carrière du personnel du MAEIAFBE ne favorise pas le renforcement des capacités intellectuelles des agents du SAH/DICODAH par des formations spécialisées.	Elaborer une stratégie de renforcement des capacités du personnel de la DICODAH pour assurer : -le recrutement et la formation de nouveaux agents ; -la formation et le recyclage des anciens agents aux NTIC; -l'organisation des voyages d'études et de formation à l'étranger -le suivi de la gestion de la carrière des agents.
	4	(Problème spécifique 4) La difficulté de la coordination, du suivi et du contrôle des activités des acteurs humanitaires internationaux	(Objectif spécifique 4) Proposer des stratégies et procédures pour faciliter la coordination, le suivi et le contrôle des activités des acteurs humanitaires internationaux	(Cause spécifique 4) Le manque de mécanisme de concertation et de suivi évaluation	Elément de diagnostic n°4 : la difficulté de la coordination, du suivi et du contrôle des activités des acteurs humanitaires internationaux découle du manque de mécanisme de concertation et de suivi évaluation.	Instituer un cadre institutionnel et relationnel du renforcement de la coordination de l'action humanitaire

Chapitre deuxième : Conditions d'un renforcement de la coordination de 36
l'action humanitaire