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REPUBLIQUE DU BENIN
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MINISTERE DE L'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA
RECHERCHE
SCIENTIFIQUE
?????c?c
UNIVERSITE D'ABOMEY-CALAVI
(UAC)
FACULTE DES
SCIENCES ECONOMIQUES ET DE GESTION
(FASEG)
000
MEMOIRE BE MAITRISE ES-SCIENCES ECONOMIQIJES
OPTION: Gestion
Réalisé et soutenu par: Sous la direction de
:
DOSSA Kokou Alain Giresse Dr YEBA C. Thomas
NOUKPO Anicet Jerson Enseignant a la
FASEG
Année académique
2009-2010
(Version après soutenance du 23 aoüt
2011)
IDENTIFICATION DU JURY
PRESIDENT: YEBA C. Thomas
MEMBRE: FAKEYE Hubert
MEMBRE : AGONHOSSOHOU Damase
LA FACULTE DES SCIENCES ECONOMIQUES ET
DE GESTION N'ENTEND DONNER AUCUNE
APPROBATION NI IMPROBATION AUX
OPINIONS EMISES DANS CE MEMOIRE. CES
OPINIONS DOIVENT ETRE CONSIDEREES
COMME PROPRES A LEURS AUTEURS.
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Contribution a l'amélioration du
contrôle a posteriori de l'exécution de la Loi de Finances au
Bénin
|
II
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DEDICACE
A mes chers parents, Rachelle et Cyriaque DOSSA,
pour
l'abnégation et la patience dont vous
avez toujours fait preuve
envers moi.
KoKou Alain Giresse DOSSA
DEDICACE
A la mémoire de ma tante Pélagie GBEHOU.
Anicet Jerson NOUKPO
REMERCIEMENTS
Nous tenons a remercier :
v' Monsieur Thomas YEBA, notre directeur de mémoire, qui a
accepté de suivre ce travail, nonobstant ses plurielles occupations;
v' Monsieur Justin GANDJIDON, pour sa franche collaboration;
v' Monsieur Maxime Bruno AKAKPO, pour son aide inestimable et sa
constante disponibilité ;
v' Monsieur Léonide AKPO, pour ses fructueuses
recommandations ;
v' tous les agents de la Chambre des Comptes, de la Direction
Générale du
Trésor et de la Comptabilité Publique et de
l'Assemblée Nationale;
? nos frères, soeurs, cousins, neveux et amis pour leur
soutien
inconditionnel ;
V' tous ceux qui, de près ou de loin, ont contribué
a la réalisation de ce modeste travail.
Kokou Alain Giresse DOSSA et Anicet Jerson NOUKPO
SIGLES ET ABREVIATIONS
AN : Assemblée Nationale BGE
: Budget Général de l'Etat
BCEAO : Banque Centrale des Etats de l'Afrique
de l'Ouest
BDR : Bordereau de Développement des
Recettes
CA : Compte Administratif
CAA: Caisse Autonome d'Amortissement
CAPAN : Cellule d'Analyse des Politiques de
Développement de l'Assemblée
Nationale
CC/CS : Chambre des Comptes de la Cour Supreme
CGAF : Compte Général de l'Administration des
Finances CGE : Compte de Gestion de l'Etat
DCCE : Direction de la Centralisation des
Comptes de l'Etat
DGCTP : Direction Générale du
Trésor et de la Comptabilité Publique DGDDI :
Direction Générale des Douanes et Droits Indirects
DGID : Direction Générale des
Impôts et des Domaines DPRV : Direction des Pensions et
Rentes Viagères
DSIA : Direction du Service de l'Intendance des
Armées DSIM : Direction des Services de l'Intendance
Militaire ENAM : Ecole Nationale d'Administration et de
Magistrature FASEG : Faculté des Sciences Economiques
et de Gestion FNRB : Fonds National des Retraites du
Bénin
GOPAC : Organisation Mondiale des Parlementaires
contre la Corruption
IGE : Inspection Générale
d'Etat
IGF : Inspection Générale des
Finances
IGSEP : Inspection Générale des
Services et Emplois Publics
INTOSAI : Organisation Internationale des
Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques
LOLF : Loi Organique relative aux Lois de
Finances MEF : Ministère de l'Economie et des Finances
OP : Ordre de Paiement
PERAC: Public Expenditure Reform Adjustement
Credit
(Crédit d'Ajustement pour la Réforme des
Dépenses Publiques)
PLR : Projet de Loi de Règlement
PNUD: Programme des Nations Unies pour le
Développement
PRoReGAR : Projet d'Appui a la Réforme de
la Gestion Budgétaire Axée sur les
Résultats
RELF : Rapport sur l'exécution de la Loi
de Finances
RF : Recettes des Finances
RGF : Recette Générale des
Finances/Receveur Général des Finances RP :
Recettes-Perceptions
SCP : Service de la Comptabilité
Publique
SCL : Service des Collectivités
Locales
SD : Service de la Dépense
SE : Service Epargne
SIGFiP : Système Intégré de
Gestion des Finances Publiques
SR : Service de la Recette
SS : Service de la Solde
ST : Service de la Trésorerie
UEMOA : Union Economique et Monétaire
Ouest Africaine
UNACEB : Union Nationale d'Analyse, de
Contrôle et d'Evaluation du Budget de
l'Etat
LISTE DES TABLEAUX
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Tableaux
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Intutulés des tableaux
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Numéros
de pages
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N°1
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Répartition des données d'enquête relative
a la
transmission tardive des comptes de l'Etat aux structures
chargées du contrôle a posteriori par la DGTCP
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76
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N°2
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Répartition des données d'enquête relatives
a
l'ineffectivité du contrôle juridictionnel des
comptes de gestion de l'Etat
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78
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N°3
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Répartition des données d'enquête
relatives au vote tardif des Projets de Loi de Règlement par les
parlementaires
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80
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LISTE DES GRAPHIQUES
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Graphuques
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Intutulés des graphuques
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Numéros
de pages
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N°1
|
Représentation de la répartition des
données
relatives a la question n°1 du
questionnaire
d'enquête
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77
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N°2
|
Représentation de la répartition des
données
relatives a la question n°2 du
questionnaire
d'enquête
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79
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N°3
|
Représentation de la répartition des
données
relatives a la question n°3 du
questionnaire
d'enquête
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81
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GLOSSAIRE DE L'ETUDE
Apurement luridictionnel des comptes :
ensemble d'opérations consistant a vérifier la
régularité des opérations de recettes et de
dépenses publiques exécutées par les comptables publics,
ainsi que des mouvements de fonds et de valeurs auxquels ils ont
procédé au cours de la période contrôlée.
Arrêt : acte par lequel la Chambre
des comptes statue en matière juridictionnelle.
Audit de performance :
opération destinée a contrôler a l'issue de
l'exécution des budgets-programmes, la réalisation ou non des
objectifs initialement fixés par les programmes.
Budget Général de l'Etat :
document intégrateur de l'ensemble des ressources et des charges de
l'Etat pour une année civile.
Budget-programme : document explicatif
joint au projet de Loi de Finances, précisant les objectifs d'un
ministère, les programmes qui y concourent et les moyens qui y sont
consacrés.
Comptable d'ordre : comptable public
qui centralise et présente dans ses écritures et comptes les
opérations financières exécutées par d'autres
comptables.
Comptable de fait: personne qui, sans
titre légale de comptable, s'immisce dans la détention et le
maniement de fonds et valeurs appartenant a des collectivités
publiques.
Comptable deniers: personne
habilitée, affectée au maniement et a la conservation des fonds
et valeurs appartenant aux collectivités publiques.
Comptable matières : personne
habilitée a tenir la comptabilité matières des organismes
publics.
Comptable patent: comptable
détenant, a la différence d'un comptable de fait, un titre
légal de comptable public.
Comptable principal: comptable public a
qui incombe au terme de chaque gestion la reddition des comptes a la
juridiction financière.
Comptable secondaire : comptable public
dont les agissements connaissent une imputation définitive dans les
écritures d'un comptable principal.
Comptable subordonné :
comptable directement rattaché, dans la hiérarchie des
comptables publics, a un comptable supérieur a qui il doit rendre compte
de sa gestion.
Comptable supérieur : comptable
occupant le niveau le plus élevé dans la hiérarchie des
comptables publics.
Comptables publics : fonctionnaires et
agents régulièrement habilités pour effectuer la prise en
charge et le recouvrement des roles et des ordres de recettes qui leur sont
remis par les ordonnateurs, la prise en charge et le règlement des
dépenses, la garde et la conservation des fonds, valeurs et titres
appartenant ou confiés a l'Etat ou aux organismes publics, le maniement
des fonds et les mouvements des comptes de disponibilités, la
conservation des pièces justificatives des opérations
financières et des documents comptables, la tenue de la
comptabilité des postes comptables qu'ils gèrent.
Contrôle : fait de s'assurer qu'une
chose a été faite telle qu'on le déclare ou telle qu'elle
doit être par rapport a une norme donnée.
Déclaration générale de
conformité : acte par lequel la juridiction
financière atteste chaque année la conformité entre le
Compte de Gestion produit par le comptable principal de l'Etat et le Compte
Général de l'Administration des Finances présenté
par le ministre chargé des finances.
Deniers publics : fonds ou valeurs qui
sont la propriété des organismes publics.
Loi de Finances : Elle
détermine la nature, le montant et l'affectation des ressources et des
charges de l'Etat, compte tenu d'un équilibre économique et
financier qu'elle définit.
Loi de Finances Rectificative : Elle
modifie les dispositions de la Loi de Finances de l'année. Elle
intervient éventuellement en cours d'année et modifient la Loi de
Finances initiale.
Mémoire en répliciue :
document retracant les réponses du justiciable aux observations
du rapport provisoire de la juridiction financière.
Ordonnateur : autorité ayant
qualité pour prescrire l'exécution des dépenses et des
recettes d'un organisme public.
Ordre de paiement : titre provisoire
donnant au comptable public l'ordre de payer les dépenses urgentes de
l'Etat ou celles des autres organismes publics.
Reddition des comptes : acte par lequel
un mandataire, un comptable, etc. présente les comptes de sa gestion.
AVANT-PROPOS
La Faculté des Sciences Economiques et de Gestion (FASEG)
exige, de tout étudiant en fin de formation, la production d'un
mémoire de recherche.
Dans le cadre de l'accomplissement de cet exercice
pédagogique de grand intérêt, nous avons choisi la Chambre
des Comptes et l'Assemblée Nationale comme cadre d'étude. Ce
choix s'explique par le rôle important joué par ces deux
institutions dans la sphère de la gestion des finances publiques au
Bénin. En effet, il leur est constitutionnellement dévolu
l'exercice d'un contrôle sur les comptes des organismes publics
après l'exécution de la Loi de Finances. Cette tâche est
d'autant plus fondamentale que `'la crainte du gendarme est un début de
sagesse». Il nous a donc paru impérieux de nous enquérir des
tenants et des aboutissants de ce maillon capital de la chaIne de la gestion
des finances publiques qu'est le contrôle a posteriori.
L'étude menée sur la Chambre des Comptes nous a
permis de prendre connaissance de son fonctionnement et des difficultés
auxquelles elle est confrontée. Il en ressort, entre autres, qu'aucun
arrêt définitif n'a été rendu sur la gestion du
comptable principal de l'Etat. De surcroIt, en posant un regard observateur sur
les modalités d'exercice du contrôle parlementaire a posteriori,
nous nous sommes aperçus qu'il est rare et quasiment sans
intérêt.
La recherche des causes de cette situation
préjudiciable a l'efficacité du contrôle des finances
publiques a été conduite sous le thème (<Contribution a
l'amélioration du contrôle a posteriori de l'exécution de
la Loi de Finances au Bénin » afin d'apporter notre modeste
contribution a l'éradication des entraves a l'effectivité de
l'apurement juridictionnel des comptes de gestion de l'Etat et au vote
régulier et a bonne date des Projets de Loi de Règlement au
Bénin.
SOMMAIRE
AVANT-PROPOS xii
INTRODUCTION GENERALE 1
CHAPITRE PREMIER : Cadre général de
l'étude 5
Section n°1 : Cadre juridique et
institutionnel du système de gestion des
finances publiques au Bénin 6
Section n°2 : Cadre institutionnel
du contrôle a posteriori 14
CHAPITRE DEUXIEME : Cadre
théorique et méthodologique de l'étude 30
Section n°1 : Problématique,
objectifs et hypothèses 31
Section n°2 : Revue de
littérature et méthodologie de recherche 33 CHAPITRE
TROISIEME : Diagnostic du contrôle a posteriori des
finances publiques au Bénin 53
Section n°1 : Constats significatifs
54
Section n°2 : Présentation,
analyse des données et suggestions 75
CONCLUSION GENERALE 88
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES 91
ANNEXES 95
|
Contribution a l'amélioration du
contrôle a posteriori de l'exécution de la Loi de Finances au
Bénin
|
1
|
INTRoDuCTioN CtNtRALE
Le Bénin, a l'instar des autres Etats, pour mettre en
oeuvre ses politiques, a besoin de ressources. Celles-ci sont mises a sa
disposition par la Loi de Finances qui est un document qui décrit
l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Elle est
préparée par le gouvernement et votée par le Parlement.
Elle devient exécutoire après sa promulgation par le
Président de la République. Son exécution s'étend
sur une année civile.
En fin d'année, l'organe exécutif, le
gouvernement en l'occurrence, se doit de rendre compte de l'utilisation faite,
par ses diverses structures, des autorisations de crédits a lui
accordées, a travers la Loi de Finances, par l'organe législatif.
Les comptes produits, a cet effet, par l'Exécutif sont au nombre de
trois (03) a savoir :
- le Compte de Gestion ;
- le Compte Général de l'Administration des
finances et
- le Projet de Loi de Règlement.
Ces comptes font l'objet de trois (03) types de contrôle
que sont :
- le contrôle juridictionnel effectué par la Chambre
des Comptes de la Cour Suprême ;
- le contrôle administratif exercé par la Chambre
des Comptes de la Cour Suprême et
- le contrôle parlementaire effectué par la
Représentation Nationale.
Ces contrôles, qualifiés de contrôles a
posteriori en raison de la période post-gestion dans laquelle ils
interviennent, peuvent être diversement appréciés.
En effet, au niveau de la Chambre des Comptes, si le
contrôle administratif, qui s'intéresse essentiellement aux fautes
de gestion, présente un bilan plus ou moins acceptable, le
contrôle juridictionnel des Comptes de Gestion de l'Etat, quant a lui,
n'est jamais arrivé a terme ; en témoigne le fait
que, depuis toujours, aucun arrêt définitif sur la
gestion du comptable principal de l'Etat n'a été rendu par la
juridiction financière.
Au niveau du Parlement, le contrôle porte sur les
Projets de Loi de Règlement. La Loi de Règlement constate les
résultats financiers de chaque année et rend compte de
l'exécution du budget ainsi que de l'utilisation des crédits.
Mais force est de constater que les Projets de Loi de Règlement sont
élaborés par l'Exécutif avec un grand retard et
votés par l'Assemblée Nationale après un délai
relativement long. De plus, au total, a ce jour, sur neuf (09) Projets de Loi
de Règlement déposés, seulement sept (07) ont fait l'objet
de vote.
Ces constats peu reluisants pour un Etat, désireux
d'accéder au rang des pays émergents et aspirant a la bonne
gouvernance financière et a la transparence dans la gestion des finances
publiques, sont de nature a susciter les interrogations suivantes :
« Pourquoi les divers comptes de fin de gestion ne sont-ils pas
produits dans les délais légaux par l'Exécutif ? Qu'est-ce
qui bloque l'aboutissement du contrôle juridictionnel des Comptes de
Gestion de l'Etat au Bénin ? Pourquoi le vote des Projets de Loi de
Règlement se fait-il avec autant de retard? Et que faut-il donc faire
pour enrayer ces goulots d'étranglement a l'exercice d'un contrôle
a posteriori de qualité ? .
C'est pour répondre a ces interrogations que nous avons
choisi de porter notre étude sur le thème
CONTRIBUTION A L'AMELIORATION DU CONTROLE A POSTERIORI DE
L'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES AU BENIN».
La présente étude sera conduite suivant une
structure tripartite qui se décline en :
- un chapitre premier a travers lequel nous
présenterons le système de contrôle des finances publiques
en général et le système de contrôle a posteriori en
particulier ;
- un chapitre deuxième qui restituera le cadre
théorique de notre étude ainsi que la méthodologie de
recherche adoptée ;
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Contribution a l'amélioration du
contrôle a posteriori de l'exécution de la Loi de Finances au
Bénin
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4
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- un chapitre troisième dans lequel nous
établirons, après avoir présenté l'état des
lieux sur le contrôle a posteriori au Bénin, le diagnostic des
problèmes spécifiques a cette étude tout en y formulant,
par la suite, quelques suggestions dans le sens de l'amélioration de ce
système de contrôle.
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Contribution a l'amélioration du
contrôle a posteriori de l'exécution de la Loi de Finances au
Bénin
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5
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CHApiTRE pREMiER :
CADRE GENERAL DE L'tTuDE
Dans ce chapitre, il sera essentiellement question de
présenter dans un premier temps le système de gestion des
finances publiques en général, a travers la description de son
cadre juridique et institutionnel, puis dans un second temps le système
de contrôle a posteriori mis en place en particulier, a travers la
description détaillée des différentes structures y
intervenant.
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