Le controle des finances locales au sénégal

SOMMAIRE

PREMIERE PARTIE : le système de contrôle endogine des finances locales
Chapitre I : le contrôle politi que des finances locales
Chapitre II : le contrôle administratif interne des finances locales

DEUXIEME PARTIE : le système de contrôle exogine des finances locales
Chapitre I : la diversification du contrôle administratif externe des finances locales
Chapitre II : le contrôle juridictionnel des finances locales

SIGLES ET ABREVIATIONS

ARMP : Autorité de régulation des marchés publics
CCL : code des collectivités locales
CL : collectivité locale
CMP code des marchés publics
COCC : code des obligations civiles et commerciales
MP : marché public
DCMP : Direction centrale des marchés publics
DGCPT : Direction générale de la comptabilité publi que et du trésor
IGE : Inspection générale d'Etat
IGF : Inspection générale des finances

LE CONTROLE DES FINANCES LOCALES

Le choix d'une administration décentralisée, destinée a favoriser l'expression des spécificités locales, dans le respect du principe de l'indivisibilité du territoire¹, a été très tôt opéré au Sénégal.

En effet, conscient de la nécessité d'une prise en charge des problèmes socio-économiques au plan local, pour favoriser un développement harmonieux et durable sur l'ensemble du territoire, les autorités politiques ont poursuivi la politique de décentralisation enclenchée avant l'accession du pays a la souveraineté internationale². Le processus a été lent, marqué par une prudence du pouvoir politique, mais il a abouti en 1996 a une réforme ambitieuse définissant un nouveau cadre juridique³ et institutionnel d'administration des collectivités locales.

Au plan institutionnel, la région est crée pour servir de relais entre l'Etat et les collectivités locales préexistantes dans la programmation du développement économique social et culturel⁴.

Sur le plan fonctionnel, les compétences des collectivités locales sont élargies et parallèlement cela entraine un besoin supplémentaire de ressources budgétaires⁵.

La réforme accroit la liberté d'action des collectivités locales par la suppression du principe de la tutelle administrative, financière et technique.

En matière budgétaire, les collectivités locales jouissent de l'autonomie financière (même si elle est restreinte)⁶ leur permettant de poursuivre, au coté de l'Etat, les objectifs de développement économique social et culturel.

¹ Le préambule de la constitution du 22 janvier 2001 proclame le principe de l'intégrité du territoire et de l'unité nationale considérés comme intangible.

² Mouvement de communalisation des agglomérations urbaines dès le XVIII siècle

³ Plusieurs lois et décrets ont été adoptés. Entres autres on peut citer les lois 96-06 et 96-07 du 22 mars 1996 portant respectivement Code des collectivités locales et transfert de compétences a ces dernières. Voir a ce propos le recueil des textes de la décentralisation, République du Sénégal, Ministère de l'intérieur, édition novembre 2003

⁴ Exposé des motifs du CCL

⁵ Neuf domaines de compétences sont transférés aux collectivités locales (loi 96-07 du 22 mars 1996 ).il s'agit : Domaine ; Environnement et gestion des ressources naturelles ;Santé, population et action sociale ; Jeunesse, sports et loisirs ; Culture ; Education ; Planification ; Aménagement du territoire ; Urbanisme et habitat

⁶ Les collectivités locales dépendent encore beaucoup de l' Etat pour combler leurs ressources financières. Elles sont tenues d'inscrire dans leurs budgets un certain nombre de dépenses dites obligatoires ; ce qui limite leur liberté dans le choix de leurs dépenses. En France le conseil constitutionnel a considéré dans sa décision n^°90- 274 du 29 ami 1990 que la possibilité d'inscription des dépenses obligatoires ne devait pas conduire a une restriction de l'autonomie locale. En outre elles ne sont pas des acteurs de la procédure fiscale locale. Elles ne sont que bénéficiaires des impôts locaux

C'est ainsi qu'elles préparent, votent et exécutent leur budget, tout comme elles déterminent, seules, l'opportunité des dépenses qu'elles effectuent⁷.

Toutefois, cette autonomie financière ne peut s'exercer que dans le respect des règles budgétaires et comptables dont est garant le contrOle des finances locales.

La notion de "finance'' émane du vieux francais « finer » qui a la m.me étymologie que le verbe « finir ». Celui- ci signifiait au moyen age la fin d'une transaction contractuelle généralement concrétisée par le paiement d'un prix. Elle n'était toutefois pas synonyme de "monnaie'' car cette dernière n'était que l'un des moyen offert pour payer la transaction⁸.

Aujourd'hui cette notion a un caractère polysémique qui dépend de son nombre ou des acteurs qu'elle concerne.

On distingue alors la finance des finances publiques et ces dernières des finances privées

La finance désigne « l'ensemble des professions ayant pour objet l'argent et ses moyens représentatifs, notamment les valeurs mobilières. On parle ainsi de « monde des finances » pour désigner les milieux bancaires, les compagnies d'assurance et surtout la bourse ».

A l'opposée, les finances publiques renvoient aux deniers des organismes généralement publics qui ne sont pas (ou totalement pas) soumis a la logique du marché⁹.

Les finances publiques se distinguent également des finances privées. Celles-ci sont relatives aux deniers des personnes privées tels que les particuliers et les entreprises privées. Elles poursuivent un but d'intéret privé contrairement aux finances publiques. Les personnes privées couvrent leurs dépenses sur la base de leur revenu a la différence des personnes publiques dont les ressources sont essentiellement d'origine fiscale et domaniale

Les finances publiques ont été longtemps définies selon le critère organique. Elles concernaient alors les finances des personnes morales de droit public (Etat, collectivités locales, établissements publics)

Au demeurant, elles étaient réduites aux seules finances de l'Etat. C'est pourquoi Gaston J EZ E les définissait comme « l'étude des moyens par lesquels l'Etat se procure les ressources nécessaires ! la couverture des dépenses publiques ». Une telle définition a pu valoir dans un contexte marqué par la centralisation du pouvoir en France.

Cependant, avec le décret du 31 mai 1862, les personnes publiques gestionnaires des finances publiques se diversifient. En effet celui-ci dispose : « les derniers publics sont les derniers de l'Etat, des départements, des communes et des établissements publics ».¹⁰

⁷ Article 3 du CCL

⁸ Michel LASCOMBE, Xavier VAND ENDRI ESSCH E, les finances publiques, 5ème éd, p 1

⁹ Ibid.

Pour la doctrine, les derniers publics recouvrent aussi bien ceux des organismes publics « les fonds et valeurs appartenant aux organismes publics» et les deniers privés règlementés.

Le décret de 1962 marque l'adoption de la conception matérielle, qui met l'accent sur les règles et opérations relatives aux deniers publics comme critères des finances publiques.^"

Par ailleurs, il élargit le champ de ces dernières en y incluant les deniers des collectivités locales. De ce fait il marque la consécration réglementaire des finances locales.

Les finances locales sont singulièrement difficiles a définir. Elles sont rattachées aux collectivités locales, personnes morales de droit public bénéficiant de l'autonomie financière. De ce fait, elles constituent une des composantes des finances publiques. Ainsi dans une approche déductive, les finances locales peuvent etre définies comme l'ensemble des règles et opérations relatives aux deniers des collectivités locales. Les finances locales ont connues une évolution massive liée aux transferts de compétences. En effet, ceux-ci mettent a la charge de

l' Etat l'obligation d'octroyer aux collectivités locales des ressources financières additionnelles
qui puissent assurer leur plein exercice. Cette évolution traduit la vision politique du chef de

l' Etat en 1996 qui voulait davantage responsabiliser les collectivités locales. En contrepartie

l' Etat veille a la bonne gestion de ces ressources en exercant un contrOle.

Le concept de ''contrOle'' fait partie des termes dont le contenu demeure encore imprécis. En effet, rares sont les auteurs qui se sont évertués a lui donner un sens exact. 1l est employé dans une acception large en fonction de l'orientation choisie. C'est dans ce sens qu'on oppose le contrOle hiérarchique au contrOle de tutelle. Le premier désigne l'exercice du pouvoir hiérarchique du supérieur sur le subordonné. Le second renvoie au contrOle de l' Etat sur les collectivités décentralisées. On parle également de contrOle administratif, politique ou juridictionnel. Dans ces cas, le contrOle est défini en fonction de l'organe qui l'exerce. 1l est alors exercé soit par un organe administratif, soit par un organe politique ou par un organe juridictionnel.

Au demeurant, aucun de ces types de contrOle, pris isolement, ne suffit a cerner l'essentiel du contrOle des finances locales, dont le champ ne saurait etre réduit a un type de contrOle, compte tenu de sa diversité.

D'oii la nécessité de trouver une définition large pouvant permettre de tenir compte de la
diversité des corps de contrOle. Dans ce sens, on peut retenir la définition du Larousse selon
laquelle le contrOle est une vérification, un examen, une surveillance de certains actes ou de

¹⁰ Mouhamed Fall, cours de finances publiques, FSJP, 2006

¹¹ Ibid.

certains faits. Satisfaisante en raison de sa généralité, cette définition présente une limite relative aux critères du contrOle .Pour palier a cette insuffisance, on peut retenir le schéma de Fabre, Francis. J selon lequel trois critères peuvent etre retenus en matière de contrOle des finances publiques¹².

Le premier repose sur la régularité : il s'agit alors de vérifier la conformité d'un acte ou d'une gestion avec les règles de droit applicables a cette gestion.

Le deuxième critère repose sur les principes généraux d'une saine gestion qui transcendent la loi et le règlement. Ceux-ci doivent inspirer les responsables des gestions publiques et parapubliques dans l'interprétation des textes, afin de permettre leur adaptation a l'évolution des besoins ou parer a l'absence de textes.

Le dernier critère repose sur la qualité de gestion : le contrOleur cherchera alors a apprécier, ~ la lumière des informations et des connaissances dont il dispose, la rationalité économique de la politique financière. Il s'efforcera, par exemple, de vérifier si les prévisions budgétaires sont compatibles avec les objectifs fixés.

Le système de contrOle des finances locales tel qu'il est concu au Sénégal repose essentiellement sur la légalité et la régularité budgétaire.

La légalité vise a assurer la conformité des documents et des opérations budgétaires aux lois nationales. Quanta la régularité elle repose aussi sur l'idée de conformité mais de manière spécifique par rapport aux règles applicables en la matière.

Au demeurant, certains organes de contrOle disposent de larges pouvoirs leur permettant d'examiner la qualité de la gestion financière : c'est le cas de l'I.G. E mais aussi de la Cour des comptes.

Le contrOle s'applique aussi bien aux budgets qu'aux comptes. Les budgets sont de deux sortes : il s'agit du budget primitif et budget additionnel encore appelé autorisation spéciale. Le budget primitif prévoit et autorise, pour une année financière, l'ensemble des recettes et des dépenses de la collectivité locale concernée. Il a un caractère obligatoire. Quant au budget additionnel, il intervient, en cours d'année financière, pour modifier les prévisions initiales. Il est facultatif. Le contrOle relatif aux budgets concerne aussi bien les documents budgétaires que les opérations de mise en ceuvre.

Tout comme les budgets, les comptes sont également au nombre de deux : le comptes administratif et le compte de gestion.

¹² Francis. J FABRE, le contrOle des finances publiques, P.U.F, 1968, p9 et s

Le compte administratif est établi par l'ordonnateur. Il donne sous forme synthétique l'état des prévisions et des réalisations du budget de l'année clOturée¹³.

Le compte gestion, établi par le comptable, retrace la situation au début de la gestion établie sous la forme d'un plan d'entrée, les opérations de débit et de crédit, la situation a la fin de sa gestion.¹⁴

En somme, le contrOle des finances locales vise a assurer a titre essentiel la légalité et la régularité dans La conception et la mise en ceuvre des budgets des collectivités locales même si même l'on note une expérimentation du contrOle de la qualité de la gestion.

Au regard de ce qui précède, le contrOle des finances locales est entendu au sens du contrOle qui s'exerce sur les deniers des collectivités locales. Certes l'autonomie financière n'est pas spécifique aux collectivités locales. Leurs établissements publics et les services décentralisés de l'Etat en sont également dotés ; ce qui leur soumet aussi au contrOle de leurs deniers. Au demeurant le contrOle des finances locales interpelle au premier plan les collectivités locales d'une part et d'autres fait appelle généralement aux mêmes procédures pour toutes ces collectivités dotées de l'autonomie financières. D'ou le choix des collectivités locales comme champ d'application du contrOle

Le contrOle des finances locales est marqué par la diversité des acteurs ayant des compétences et des pouvoirs différents, intervenant au moyen de procédés divers et qui, parfois, entretiennent de relations a des fins de coordination de leur mission de contrOle.

IL est donc fondamental d'identifier les organes chargés de la surveillance des finances locales. Il est tout aussi essentiel de voir quelles sont leurs compétences, les pouvoirs, les moyens dont-ils disposent pour exercer de manière efficace ou non les missions qui leur sont dévolues. En outre, le contrOle des finances locales se heurte a un certain nombre de difficultés qu'il faudra déceler afin de voir comment y remédier. En somme il s'agit d'analyser les procédures de contrOles des finances locales et éventuellement d'apprécier leur d'efficacité.

Par ailleurs, la limitation de l'autonomie financière des collectivités, par le biais du contrOle de leurs finances, revêt une importance particulière. En effet, cette surveillance permet de préserver deux impératifs a savoir, l'intérêt national et la protection des administrés.¹⁵

¹³ Ibrahima MBAYE, cours de finances locales

¹⁴ Raymond MUZ ELLEC, finances locales, Dalloz 2ème éd, 1995, p 53

¹⁵ Louis TROTABAS, J-M COTTERET, finances publiques, Dalloz, 3ème éd, 1969, p52 et s

Le premier prévaut sur l'ensemble du territoire national et peut se heurter aux intérêts particuliers des collectivités locales, d'oU la nécessité d'un organe extérieur a celles-ci pour veiller a la sauvegarde des intérêts nationaux. Ainsi, le contrOle finances des locales permet d'assurer l'effectivité de la législation budgétaire et comptable nationale sur tout le territoire. Le second impératif est relatif a la protection des contribuables. En effet la gestion financière des élus locaux peut a certains égards etre préjudiciable aux habitants de leurs localités. 1l en est ainsi lorsque les ressources budgétaires sont utilisées a des fins qui ne cadrent pas avec l'autorisation initiale : propagande politique de la majorité au pouvoir, utilsation des ressources a des fins extérieures a la localité, détournements des deniers publics locaux... Dans tous ces cas qui ne sont qu'indicatifs, le contrOle des finances locales permet de protéger les administrés, dans la mesure ou ils sont les premiers pourvoyeurs de ressources, surtout pour la section fonctionnement, par le biais des impOts et des taxes.

Le contrOle des finances locales peut etre abordé sous plusieurs angles :

Selon le moment oil il est exercé on parlera de contrOle a priori, de contrOle concomitant et de contrOle a postériori. Le premier intervient avant l'exécution, le deuxième en cours d'exécution et le dernier après l'exécution du budget.

Selon la nature du contrOle : on aura alors le contrOle administratif, politique ou juridictionnel.

Ces classifications présentes des insuffisances pour mener une étude exempte de tout risque de confusion. En effet le critère temporel n'est pas exclusif, certains organes interviennent ~ la fois de manière concomitante et a postériori ou a priori et en cours d'exécution ou tout au long de l'année financière. Cela est valable pour le critère fondé sur la nature dans la mesure ou certains organismes exercent des contrOles qui ne leur sont pas spécifiques. C'est le cas de la Cour des comptes qui exerce, en plus du contrOle juridictionnel des comptes, un contrOle administratif.

C'est pourquoi le contrOle sera abordé selon qu'il est exercé au plan interne ou au plan externe. Le contrOle interne est assuré par des organes propres a la collectivité locale et des organes dont la compétence territoriale s'étend a la collectivité locale concernée. Le contrOle externe, a l'opposée, est assuré par des organes centraux, extérieurs aux collectivités locales. Ces corps de contrOle forme un ensemble dynamique dans l'exercice de leurs missions faisant naitre un véritable système.

En conséquence nous verrons le système de contrOle endogène (première partie) avant d'analyser le système de contrOle exogène (deuxième partie)

PARTIE I : LE SYSTEME DE CONTROLE ENDOGENE

Il est composé a la fois d'organes propres a la collectivité locale et d'organes extérieurs. Les secondes, bien qu'étatiques, sont déconcentrés et ont une compétence territoriale limitée. Le controle exercé rev.t une double nature : il est politique, mais également administratif.

CHAPITRE I : LE CONTROLE POLITIQUE DES FINANCES LOCALES

Il est l'ceuvre des organes élus a savoir les assemblées délibérantes et leurs exécutifs. Il est également exercé par les citoyens locaux.

Section 1 : le contrôle des assemblées délibérantes

Le pouvoir financier des assemblées délibérantes (Conseils régionaux, municipaux, ruraux) ne se réduit pas a l'examen et l'adoption du budget. En effet, elles disposent d'un pouvoir de controle leur permettant d'assurer le respect des autorisations budgétaires. « Il s'agit là de la matérialisation du principe général de droit qui veut que toute assemblée délibérante controle l'activité de l'organe exécuti f». Ce pouvoir de controle s'applique a la fois a l'ordonnateur du budget (Paragraphe I) et au comptable de la collectivité locale (Paragraphe II)

Paragraphe 1: le contrôle sur l'ordonnateur

L'ordonnateur est le chef de l'exécutif local (le Président du conseil régional, le maire, le Président du conseil rural). En tant que tel, il est chargé, en rapport avec les services compétents, de la mise en ceuvre du budget de la collectivité locale. Son activité reste soumise au controle de l'organe délibérant. Ce dernier porte aussi bien sur la gestion financière en cours (A) que la gestion financière arrivée a terme (B)

A/ le contrôle en cours d'exécution du budget

Les Conseils locaux peuvent suivre de très près l'exécution du budget. En effet, le Code des collectivités locales prévoit un ensemble de procédés leur permettant de contrOler la gestion financière du chef de l'exécutif local. A cet effet, obligation est faite a l'exécutif de rendre compte au Conseil, avec les pièces justificatives a l'appui, dans la première session qui suit l'ordonnancement de chaque dépense, de l'emploi de ces crédits¹⁶. Par ce mécanisme, les conseillers peuvent s'assurer de la régularité des opérations de dépense initiées par l'exécutif,

¹⁶ Voir l'article 261 du CCL

conformément aux autorisations budgétaires. En outre, leur intervention, au moyen d'une délibération, est requise pour ratifier les dépenses imprévues.

Les Conseils locaux sont également tenus informés de l'état d'avancement des travaux financés par la collectivité locale ou réalisés avec sa participation. Ils peuvent aussi s'enquérir de la situation financière de leur localité, en demandant a l'exécutif de leur fournir des explications et justifications y afférentes.

Pour les actes engageant les finances de la région, de la commune ou de la communauté rurale, l'exécutif doit solliciter a nouveau l'approbation du Conseil local, nonobstant le vote du budget. Celui-ci se prononce par une délibération. Ces actes sont relatifs a la souscription des marchés, a la passation des contrats divers, aux emprunts, a l'institution de régies entre autres¹⁷. L'intervention des assemblées locales pour la matérialisation de tels actes se justifie par les enjeux financiers importants qu'ils comportent. En effet, généralement ils font naitre soit au profit soit a l'encontre de la collectivité concernée une créance importante. D'oU l'exigence de la délibération des Conseils locaux, pour en assurer en plus de la régularité, leur rationalité.

Au-dela du contrOle qu'ils exercent en cours d'année financière, les Conseils locaux examinent également la gestion de l'ordonnateur arrivée a terme, par le biais de l'arreté du compte administratif

B/ le controle du compte administratif

Il permet aux conseillers d'examiner la sincérité de l'exécution du budget. Annuellement, l'ordonnateur est tenu de présenter a l'assemblée locale son compte administratif permettant de confronter les prévisions et les réalisations. Pour ce faire, le compte administratif suit la même présentation formelle que le budget afin d'assurer la transparence. Ainsi, il présente en les séparant la section fonctionnement et la section investissement et, en leur sein, les dépenses et les recettes. Il doit faire apparaitre, en suivant l'ordre du budget en chapitres et articles, la nature des recettes, les évaluations du budget et la fixation des sommes a recouvrer en ce qui concerne les ressources et, pour les dépense, celles effectuées, les montants des crédits et ceux annulés pour n'avoir pas été utilisés dans les délais prescrits. La balance des opérations par section ainsi que le déficit ou l'excédent global de cloture.

Ce compte est adopté par le Conseil au plus tard le premier octobre de l'année suivant l'exercice.

¹⁷ L'arret Gouverneur de la région de Tambacounda /Conseil régional de Tambacounda du 29 juillet 1978 est une consécration juridictionnelle de ce pouvoir dans la mesure ou le Conseil d' Etat annule une convention signée par le PCR sans obtention de l'autorisation préalable du Conseil régional (bulletin du Conseil d' Etat n 2, mars 2001, p 12)

Pour son examen, il est accompagné du compte de gestion du comptable de la collectivité locale et d'un rapport annuel d'exécution du budget¹⁸. Ces documents sont destinés ~ améliorer l'information des conseillers et, par conséquent, leur permettent d'opérer leur contrOle dans des conditions satisfaisantes.

Le Conseil délibère sur ces résultats et demande éventuellement des explications a l'ordonnateur. Ce dernier, qui est le chef de l'exécutif, peut assister aux discussions et peut etre amené a fournir des explications. Ce qui témoigne du caractère contradictoire de la procédure.

Au demeurant, il doit se retirer au moment du vote pour permettre aux conseillers de s'exprimer en toute indépendance.

Le vote du compte administratif par le Conseil vaut arreté de celui-ci lorsqu'une majorité des voix ne s'est pas dégagée contre son adoption.

Au regard du dispositif normatif relatif a la surveillance de la gestion financière de l'exécutif par le Conseil on pourrait croire a l'existence en fait d'un contrOle performent. Toutefois, ce serait méconnaitre la nature des relations qui existent entre ces deux organes. En effet, généralement, ils sont unis par des liens partisans et des solidarités qui font que les documents budgétaires sont souvent adoptés dans l'indifférence générale.

Aussi est-il que les conseillers restent peu outillés compte tenu de la technicité de ces documents.

Pour toutes ces raisons, l'examen politique de la gestion financière de l'ordonnateur demeure peu performant. C'est pourquoi, d'autres procédures sont prévues pour pallier a l'insuffisance de l'intervention des Conseils locaux.

C'est ainsi que le compte administratif est par la suite transmis au représentant de l' Etat au plutard quinze jours après l'expiration du délai limite fixé pour son adoption¹⁹.

Celui-ci pourrait déclencher les procédures appropriées pour remédier aux éventuelles irrégularités. Par ailleurs, les conseillers locaux examinent également la gestion du comptable.

Paragraphe 2 : le contrôle des activités du comptable local

18 Voir l'article 79 du décret n^°66-510 du 4 juillet 1966 portant régime financier des collectivités locales, J.0 n^°3836,p.891

¹⁹ Voir l'article 353 du code des collectivités locales

Bien qu il soit un agent de l'Etat, le receveur local reste soumis au contrOle des élus locaux. S'il en est ainsi, c'est parce qu'il est chargé, seul, de la gestion des fonds et valeurs de leur localité. Le contrOle peut intervenir en cours d'année financière : on parle alors de contrOle contemporain (A) ou a la fin de l'exercice budgétaire : il s'applique alors au compte de gestion du receveur local (B).

A/ le controle contemporain

Encore appelé contrOle concomitant, ce contrOle s'applique en cours d'année financière. 1l est l'cieuvre du Conseil local et dans une moindre mesure de l'exécutif local.

S'agissant du chef de l'exécutif (maire, Président du Conseil régional ou rural), il est chargé de surveiller la comptabilité du receveur local. A ce titre, il peut exercer sur ce dernier a la fois un contrOle inopiné et un contrOle périodique.

Dans le premier cas, le maire ou le PCR peut, a tout moment, prendre connaissance dans les bureaux du receveur local, des mandats de paiement, des titres de recettes et des registres de comptabilité.

Dans le second cas, le receveur transmet a l'ordonnateur certains documents périodiques lui permettant de suivre l'exécution du budget. Ainsi, chaque mois, le receveur municipal établit, en trois exemplaires, la situation des disponibilités de la commune, signalant, par section du budget, les recettes et les dépenses du mois, le report des antérieurs et les fonds libres. Deux des exemplaires sont transmis au Maire.²⁰

En outre, l'ordonnateur recoit du comptable les bordereaux des titres recus sans son intermédiaire, de même qu'il lui signale les recettes percues sans émission de titre. 1l est tenu informé des relevés de dépenses payées avant ordonnancement, mais aussi de la situation de la trésorerie.

S'agissant des recettes percues sans titre (lorsqu'elles sont percues au comptant par le régisseur ou bien par le comptable avant émission de titre de recettes), elles sont portées en détails sur un relevé CL6, valant titre de recettes, établi en trois exemplaires par le comptable dont l'un est transmis a l'ordonnateur. Celui-ci, après avoir contrOlé l'exactitude des inscriptions portées sur le CL6, l'insère dans la série normale des bordereaux des titres de recettes, en y joignant les justifications émises par le comptable après les avoir revetues de son visa²¹.

²⁰ Voir l'article 81 du décret n^°66-510 du 04 juillet 1966 portant régime financier des collectivités locales, J.0 n^°3836, p. 891. Voir aussi l'article 266 du code des collectivités locales

²¹ Instruction n^°006/DTCP/BFCL novembre 1999 sur la comptabilité des collectivités locales

Concernant la situation de la trésorerie, elle est présentée a l'ordonnateur au moyen du document CL 10, établi en quatre exemplaires par le comptable a la fin de chaque mois. Il doit etre visé par l'ordonnateur avant le 10 du mois suivant. Ce document décrit la situation du compte 568 « compte au trésor », les restes a payer ; il s'agit du solde créditeur des comptes 400, 401 et 402. Ce solde créditeur doit etre confronté avec la somme des mandats restant a payer et ils doivent etre rigoureusement identiques.

Quant au Conseil local, il exerce un contrOle indirect sur les opérations du comptable local, par la surveillance des actes du chef de l'exécutif. Il s'agit d'un contrOle information. En effet le Conseil régional, municipal ou rural peut demander, par l'intermédiaire du maire ou PCR, ~ tout moment, des renseignements sur l'exécution budgétaire, la situation financière de la trésorerie de la collectivité locale. A ce propos, il faut noter que le document CL 10 est établi toutes les fois qu'il apparait nécessaire a l'information des autorités locales. C'est aussi le cas de la balance générale des comptes CL 20 présentant la balance d'entré, les débits et crédits de l'exercice et les soldes débiteurs et créditeurs. En outre, le comptable peut assister aux réunions du Conseil et apporter des explications, des informations sur les éventuelles admissions en non valeurs.

Au dela du contrOle qu'exercent les autorités locales sur ses activités en cours d'année financière, le comptable local doit rendre compte a ces derniers a la fin de l'exercice budgétaire.

B/ l'examen du compte de gestion

Les comptables locaux sont tenus de rendre compte, une fois par an, conformément ~ l'article 266 du Code des collectivités locales qui dispose : « le comptable public est tenu de transmettre a la collectivité locale (...) son compte de gestion annuel ». Cette obligation est également prévue par le décret de 1966 portant régime financier des collectivités locales en son article 82 selon lequel, a la fin de l'année financière, le comptable arrete les écritures et établit le compte de gestion.

Au demeurant, il se peut qu'en cours d'année financière qu'il y ait changement de comptable ; dans ce cas, chacun est responsable personnellement de sa gestion²². Il est alors produit la part prise par chaque comptable dans la gestion, une copie de la balance des comptes arretés a chaque remise de service, afin de déterminer la responsabilité de chacun d'eux dans la gestion annuelle.

Le compte de gestion présente :

²² Voir l'article 82 du décret 66-510 du 4 juillet 1966 portant régime financier des collectivités locales

- le rappel de la situation financière a la clOture de la gestion précédente ;

- le développement, par section et chapitre, des opérations budgétaires faisant ressortir les restes a recouvrer ;

- le développement des opérations des services hors budget (denier et valeurs) ; - la situation financière a la clOture de la gestion

Il est établi en trois exemplaires. Une minute du compte est adressée, dans les meilleurs délais, au Trésorier général pour etre certifiée exacte, avant d'être soumis a l'organe délibérant. Les deux autres exemplaires sont adressés a l'ordonnateur et au juge des comptes. Après avoir effectué son contrOle, le Trésorier général renvoie le compte de gestion au comptable local, de sorte qu'il puisse parvenir a l'ordonnateur, avant l'ouverture de la session budgétaire d'octobre de l'organe délibérant de la collectivité locale.

Ce dernier examine le compte de gestion du comptable local. Afin d'améliorer l'information de l'assemblée locale, le comptable est tenu de produire, a l'appui de son compte, les états de développement des soldes des comptes de tiers, l'état de l'actif, l'état des restes a recouvrer et l'état des reste a payer. Le comptable peut etre amené a se justifier devant l'organe délibérant, notamment sur les restes a réaliser qui doivent encore etre recouverts ou sur les admissions en non valeur ou remise de dette.

Le compte de gestion est arreté au plutard le 1^er octobre suivant la clOture de la gestion. Il faut toutefois préciser que l'assemblée locale n'est pas juge du compte du comptable ; cela est du ressort de la Cour des comptes qui n'est pas liée par les délibérations sur les admissions en non valeurs proposées par le comptable. En dehors des organes locaux, le contrOle politique fait intervenir les citoyens locaux

Section 2 : le contrôle des citoyens locaux

L'un des aspects fondamentaux de la nouvelle conception du développement local, demeure la participation des particuliers a l'exercice du pouvoir.²³.Cela est compris par les auteurs de la réforme de 1996 qui ont prévu pour les citoyens locaux un ensemble de procédés leur permettant de s'assurer de la régularité et de l'efficience de la dépense publique locale. Il s'agit des droits de recours (A) et des autres modes de contrOle (B)

Paragraphe 1 : les droits de recours

²³ Bernard GU ESN ER, développement local et décentralisation, ERESA, 1986, p17

Le Code des collectivités locales a prévu au profit des particuliers des prérogatives (A) pour veiller a la régularité de la gestion des finances locales. Au demeurant, ces prérogatives restent méconnues (B)

A/ la consistance de ces prerogatives

Les citoyens locaux disposent de deux sortes de prérogatives pour participer a la gestion régulière des finances locales. Ces prérogatives peuvent etre mises en ceuvre aussi bien pour les actes de l'organe délibérant que pour les actes du maire ou du PCR ; et même dans une certaine mesure pour les actes du comptable local et du représentant de l'Etat. Il s'agit du droit de recours direct devant le juge administratif et du droit de recours devant le représentant de l'Etat.

S'agissant du droit de recours direct devant le juge administratif (la Cour supreme depuis la révision constitutionnelle de 2008 sur le système judiciaire), il s'applique aussi bien a tous les actes du pouvoir local (actes de l'assemblée locale et de l'exécutif), compte tenu de leur nature administrative, qu'aux actes des agents déconcentrés de l' Etat qui travaillent en rapport avec le pouvoir local pour assurer une gestion rationnelle des finances locales ( le comptable local , le représentant de l'Etat entre autres). La seule obligation, pour la mise en ceuvre de ce procédé de contrOle, est que le contribuable remplisse les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif²⁴. Parmi celles--ci on peut retenir l'intér.t a agir du requérant. En vertu de ce dernier le Conseil d' Etat francais, dans un arr.t du 29 mars 1901 (CASANOVA), a admis la recevabilité d'un recours introduit par un contribuable d'une commune contre une délibération du Conseil municipal engageant irrégulièrement les dépenses de ladite collectivité. Cette condition est retenue en droit sénégalais.

Quant au recours devant le représentant de l' Etat, il ne s'applique qu'aux actes du pouvoir local. Parmi ces actes on distingue ceux ayant un caractère exécutoire et ceux soumis ~ l'approbation du représentant de l' Etat.

Pour les premiers prévus par les articles 334 et 335, en cas d'irrégularité portant atteinte a une personne physique ou morale, celle-ci peut demander au représentant de l'Etat, dans le délai de deux mois ou l'acte est devenu exécutoire, de saisir le juge aux fins d'annulation. C'est ce qu'on appelle le déféré sur demande. Entre autres actes susceptibles de ce recours, on peut

²⁴ Ces conditions concernent l'absence d'un recours parallèle, la nature de l'acte, la qualité du réquérant et les délais et formes du recours pour excès de pouvoir. Voir dans ce sens Demba Sy, Droit administratif, CREDILA, 2007, p102 et s

citer les conventions relatives aux marchés ainsi que les conventions de concession ou d'affermage de service publics locaux a caractère industriel ou commercial.

Pour les seconds (article 336), qui nécessitent l'approbation du représentant de l' Etat, en cas de recours dans le délai d'approbation (un mois), celui-ci traite la demande selon la procédure du recours gracieux, autrement dit, il n'annule pas lui même l'acte, car n'ayant plus ce pouvoir, mais retourne celui-ci a son auteur en lui demandant de le retirer.

Parmi les actes concernés, on peut retenir les budgets primitifs et supplémentaires, les emprunts et garanties d'emprunts, les conventions financières de coopération internationale comportant des engagements financiers d'un montant global égal ou supérieur a 100 millions de francs²⁵, les marchés supérieurs au même montant²⁶.

En somme, on peut noter que les citoyens locaux peuvent surveiller la gestion financière des autorités locales, au moyen de ces deux prérogatives définies par le Code des collectivités locales. Au demeurant, leur mise en ceuvre se heurte a un certains nombre de difficultés.

B/ les difficultés d'exercices des droits de recours des citoyens locaux

L'une des difficultés majeures de la démocratie locale, au Sénégal, demeure le manque participation citoyenne a la gestion du pouvoir local, malgré les divers procédés aménagés dans ce sens²⁷. Cela est particulièrement remarquable en ce qui concerne la surveillance de la gestion financière. Plusieurs raisons concours aux difficultés d'exercice des droits de recours : D'abord, on peut noter le manque de vulgarisation de ces mécanismes de contrOle au profit des citoyens. En effet, nombreux sont les citoyens locaux qui ne savent pas qu'ils peuvent intenter des recours en cas d'irrégularités qui leur soient préjudiciables. Cela est renforcé par leur niveau intellectuel qui, généralement n'est pas approprié pour s'imprégner des procédures de contrOle compte tenu de leur complexité.

Ensuite, on peut relever des raisons d'ordre sociologique. En effet, il y a une absence de la culture de l'intérêt général qui n'est guère favorable a une prise de conscience, quant a la nécessité de mettre en ceuvre les procédures de contrOle pour veiller a la transparence de la gestion financière. 1l y a également une méfiance vis-a-vis du pouvoir car on estime que les actions mené contre lui, devant le juge ou une autre instance, ne seraient que vaine en raison

²⁵ Décret n^°96-1119 du 27 décembre fixant les montants des engagements en matière de conventions financières de coopération internationale soumises a approbation

²⁶ Décret n^°96-1124 du 27 décembre 1996 fixant le montant des marchés des collectivités locales soumis ~ approbation

²⁷1l faut remarquer qu'à coté de ces droits de recours, les audiences de l'organe délibérant de la collectivité locale sont publiques

des liens de solidarité qui lient les différentes spheres du pouvoir et de la disproportion existante entre elles et un simple particulier.

Enfin, une dernière raison reste liée a l'éloignement de la juridiction compétente (la Cour supreme depuis la révision constitutionnelle de 2008 sur le système judiciaire) qui peut décourager les éventuels requérants, car une action en justice serait tres coilteuse au regard de la faiblesse qui caractérise, en général, les ressources du citoyen local, or l'issue du proces s'avere incertaine.

Globalement ces raisons constituent des obstacles a l'exercice des droits de recours dont disposent les citoyens. Toutefois il est heureux de constater que les citoyens ont a la leur disposition d'autres modes de contrOle.

Paragraphe 2 : les autres modes de contrôle

Les citoyens locaux ont le droit d'acces a l'information financière (A) leur permettant, a l'issue du mandat des élus locaux, de procédés ou non a des sanctions (B)

A / le droit a l'information financière

Par information financière, on entend les documents publiés, c'est-a-dire mis a la disposition du public²⁸.Cet acces des citoyens locaux aux documents administratifs est prévus conjointement par le Code des collectivités locales et le régime financier de ces dernières. Selon l'article 3 du Code précité « tout habitant ou contribuable a le droit de demander a ses frais communication, de prendre copie totale ou partielle des proc~s- verbaux du conseil regional, du conseil municipal ou du conseil rural, des budget et des comptes, des arrétés (...)» Quant a l'article 10 du régime financier des collectivités locales et l'article 267 du Code desdites collectivités, ils font obligation a celles- ci de tenir a la disposition du public le budget, tous les actes modificatifs et les comptes .

Au regard de cette information, les citoyens peuvent savoir les priorités de leurs autorités locales notamment par le biais du budget et des actes modificatifs. Ainsi ils peuvent identifier les investissements prévus et les comparer avec ceux promis lors des campagnes électorales. Ils peuvent aussi déterminer la rationalité des choix budgétaires, en faisant le rapport entre les besoins de la population locale et les investissements prévus par les autorités locales, de meme qu'en faisant le rapport entre les réalisations et leurs coilts. En fin de gestion, les citoyens locaux peuvent vérifier la transparence de la gestion financiere locale, par l'acces a la

²⁸ CCAS-GCC.Fidulor Guerard Viola, Information financiere et collectivités locales, novembre 1993, éd DUNOD, p 237

fois au compte de gestion et au compte administratif. En effet, ces deux documents leur permettent de comparer la comptabilité du maire et celle du comptable pour établir leur concordance ou non d'une part, d'autre part ils peuvent déterminer la sincérité des écritures en les comparant avec les réalisations concrètes.

A la suite de l'analyse de ces documents, les citoyens locaux pourront apprécier la gestion financière du pouvoir local, pour procéder ou non au renouvellement des organes en place lors des élections.

B / le controle sanction

S'il s'avère que les finances locales sont gérées par les organes locaux au mépris des procédures budgétaires et comptables, en principe les autorités sortantes ne seront pas réélues. Il en va de même lorsque la population locale n'est pas satisfaite des investissements effectués par le pouvoir local, soit parce qu'ils sont insuffisants, soit parce qu'ils sont inadaptés ou encore inexistants. Par contre, dans le cas ou les populations sont satisfaites de la gestion financière, du point de la transparence, de la rationalité de l'utilisation des ressources financières notamment en tenant compte de la qualité et du réalisme des investissements, il va de soi que les autorités locales devraient etre réélues.

En réalité, les rapports entre les organes qui exercent le pouvoir local et leurs citoyens ne correspondent pas toujours a ceux définis par les textes de la décentralisation. Cela est particulièrement remarquable en matière de contrOle. En effet, bien souvent les citoyens locaux ignorent les moyens légaux dont-ils disposent, pour participer a la surveillance pouvoir local. Dans les rares cas ou ils sont imprégnés de ces procédés, il y a un manque d'ouverture délibéré ou ignorant des autorités locales quant l'accès des citoyens avertis aux documents administratifs et financiers²⁹.Ce qui fait qu'il est difficile de procéder ~ une sanction objective de la gestion financière des élus locaux. Bien souvent, le déterminisme des électeurs locaux n'est que subjectif. On vote pour telle équipe parce que le leader est un proche ou qu'il est du quartier entre autres.

Entre l'organe délibérant et l'exécutif également, le contrOle demeure complaisant compte tenu de la prévalence des relations partisanes. Dans d'autres cas, c'est le manque de compétence des élus qui fait obstacle a la mise en ceuvre de leur pouvoir de contrOle compte tenu de la technicité des documents financiers. Pour toutes ces raisons, le contrOle politique ne saurait suffire pour assurer la régularité de la gestion financière. C'est la raison pour laquelle le législateur a prévu d'autres types de contrOle

²⁹ Rapport sur la transparence budgétaire au Sénégal

CHAPITRE II : LE CONTROLE ADMINISTRATIF ENDOGENE

Au plan interne, le contrôle n'est pas que politique. En effet, il existe des autorités administratives chargés de veiller au respect des lois et règlement dans l'élaboration et la mise en ceuvre des budgets locaux : Il s'agit du comptable local qui exerce le contrôle de régularité des opérations internes d'exécution du budget (Sectionl) et du représentant de l' Etat qui assure le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire (Section2)

Section 1 : le contrôle exercé par le comptable local

Aux termes de l'article de 359 du code des collectivités locales : « le comptable de la collectivité locale est un comptable direct du trésor ayant qualité de comptable principal. Il est nommé par le Ministre chargé des finances ».Il en résulte que le comptable local est un agent de l' Etat. Au demeurant, il exerce ses fonctions au nom de la collectivité locale. A ce titre, il veille a la régularité des opérations d'exécution du budget local. Ce contrôle repose sur un fondement précis

Paragraphe 1 : le fondement du contrôle

Le contrôle exercé par le comptable sur les opérations de l'ordonnateur résulte du principe de la séparation de leurs fonctions (A). Toutefois cette séparation n'est pas absolue (B)

A/ le sens du principe de la separation des ordonnateurs et des comptables

La séparation des ordonnateurs et des comptables est affirmée par l'article 15 du décret 2003-101 portant Règlement général sur la comptabilité publique en ces termes : « les opérations d'exécution du budget de l'Etat et des autres organismes publics font intervenir deux catégories d'agents (...). Lesfonctions d'ordonnateur et celles de comptable sont incompatibles »^3°

En vertu de cette disposition, une opération financière en recettes ou en dépenses implique l'intervention de deux agents ; ce qui réduit les risques d'irrégularité et de malversations. La séparation entraine une division du travail au sein de l'administration financière. L'ordonnateur dispose du pouvoir d'appréciation en opportunité alors que le comptable n'a qu'un pouvoir de contrôle de la régularité en la forme des opérations d'exécution du budget. Le principe répond a une organisation rationnelle du travail. Il se justifie également par l'unité d'action financière, les comptables dépendant du Ministère de l'économie et des finances.

³⁰ J.0 n^°6094 du 29 mars 2003, p 301 a 324

Ce principe apparait comme étant l'une des limites a la libre administration des collectivités locales, en raison de la participation d'un agent de l' Etat a la vie financière de la collectivité locale qu'il impose.

En pratique, ce principe peut entrainer des retards dans la mise en ceuvre du budget compte tenu du formalisme excessif qu'il impose ; ce qui justifie son aménagement

B/ la relativité de la separation des ordonnateurs et des comptables

Les régies constituent les exceptions majeures au principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables^3~. Elles sont de deux natures : les régies d'avances et les régies de recettes. Leur création se justifie pour des raisons de commodité et de souplesse.

Pour les régies d'avances, il s'agit de faciliter le paiement de dépenses de faible importance caractérisées par leur urgence ou pouvant faire l'objet d'une régularisation a postériori.

Quant aux régies de recettes, elles facilitent le recouvrement de recettes de faible importance percues au comptant. Il en est ainsi des droits de place sur les marchés.

Les régies sont crées par arreté du maire après approbation du représentant de l' Etat³².

Outre l'identité du régisseur, l'acte constitutif d'une régie prévoit toutes les dispositions relatives au fonctionnement de la régie : le chapitre budgétaire qui supporte l'opération, le montant maximum de l'avance ou de l'encaisse, nature des recettes ou des dépenses, périodicité de justification des opérations et enfin le comptable assignataire.

Leurs titulaires sont nommés par l'ordonnateur du budget de la collectivité local après avis conforme du receveur.

Ils sont soumis aux mêmes obligations et responsabilités des régisseurs de l' Etat. Leur responsabilité administrative ne peut etre engagée s'ils établissent que les ordres auxquels ils ont refusé ou négligé d'obéir, étaient de nature a engager leur responsabilité personnelle et pécuniaire.

Le régisseur est soumis au double contrOle de l'ordonnateur et du comptable. Il est également soumis aux autorités habilitées a exercer un contrOle sur place du comptable et de l'ordonnateur.

En dehors des cas exceptionnels dont les régies constituent l'essentiel, les fonctions d'ordonnateur et de comptable demeure séparées. Et le comptable doit exercer un contrOle sur les opérations de l'ordonnateur.

³¹ Raymond MUZ ELLEC, finances locales, DALLOZ, 2ème éd 1995, p 86

³² Ibrahima MBAYE, cours de finances locales

Paragraphe 2 : le contrôle interne des operations financieres

Le comptable local veille a la régularité des opérations d'exécution du budget dans la limite de sa responsabilité personnelle et pécuniaire. A ce titre, il exerce un contrôle sur les opérations de dépenses (A) et sur les opérations de recettes (B).

A/ le contrôle des operations de dépenses

Selon l'article 360 du CCL, « le comptable ne peut subordonner ses actes de paiement a une appreciation de l'opportunite des decisions prises par l'ordonnateur. Il ne peut soumettre les mémes actes qu'au contróle de legalité qu'impose l'exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire ». Ces dispositions appellent deux observations.

La première est que le comptable n'est pas juge de l'opportunité des décisions prises par l'ordonnateur. Il n'y exerce qu'un contrôle de légalité.

La seconde est que ce contrôle de légalité ne peut etre exercé que dans la limite de sa responsabilité personnelle et pécuniaire.

En outre, le comptable n'exerce qu'un contrôle de légalité sur pièces. Autrement dit, il ne vérifie que la réalité formelle de l'opération. On dit qu'il n'est pas juge de la moralité de la dette³³. Le comptable local exerce son contrôle aussi bien sur le dossier de la dépense que sur l'identité de la personne bénéficiaire de la créance. Dans le premier cas, il assure une fonction de payeur dans le second cas une fonction de caissier

> les operations juridi ques ou la fonction de payeur

Elle est l'occasion, pour le comptable local, de s'assurer de la réalité formelle de l'opération de dépense initiée par l'ordonnateur. A cet effet, il vérifie un certain nombre de points fixés par la législation comptable : le règlement général sur la comptabilité publique, le régime financier des collectivités locales et l'instruction sur la comptabilité des collectivités locales.

Ces points sont les suivants :

n la qualité de l'ordonnateur : le comptable doit vérifier que la dépense considérée est signée par l'autorité habilitée a engager la collectivité locale a savoir le maire ou le PCR qui en est l'ordonnateur. Dans le cas d'une délégation de fonction, le comptable doit vérifier sous sa responsabilité la régularité de la délégation.

n l'exactitude de l'imputation : le comptable doit déterminer l'existence, dans le budget, d'une ligne supportant la dépense et s'assurer que l'imputation proposée par l'ordonnateur correspond a cette ligne.

³³ Ibid

n La disponibilité des crédits : il s'agit de déterminer si la dépense proposée peu etre couverte par le montant de crédit disponible a la ligne budgétaire concernée.

n La validité des créances : le comptable doit s'assurer de l'effectivité de la regle du service fait, de l'exactitude des calculs de créances, du respect des lois et reglements organisant la dépense, de l'application de regles de prescription et de déchéance, de l'absence d'opposition au paiement.

n En outre le comptable doit veiller a ce que le reglement de la dépense ait un caractere libératoire et de la disponibilité des fonds.

A l'issue du contrOle, le comptable prend sa décision en fonction de la régularité du dossier de dépense.

Si le dossier présenté est régulier, compte tenu des différents criteres déjà évoqués, le comptable vise le dossier et le prend en charge. Il procede alors au plan comptable en prenant en charge dans ses écritures la dépense.

Si par contre le dossier comporte des irrégularités ou des omissions, il en poursuit la régularisation aupres de l'ordonnateur en suspendant le paiement. Il retourne a l'ordonnateur le dossier de la dépense accompagné d'une note motivée. L'ordonnateur est tenu de le régulariser en complétant les pieces manquantes et retourne le dossier aupres du comptable. Si ce dernier est satisfait des correctifs apportés, il prend en charge le dossier et en assure le paiement en cas de disponibilité de fonds.

Dans le cas ou l'ordonnateur ne régularise pas la dépense ni ne la retire, il peut réquisitionner le comptable conformément a l'article 360 al 2 du CCL. Cette réquisition est écrite, incontestable, mais ne peut avoir un caractere permanent.³⁴

Elle entraine l'engagement de la responsabilité personnelle et pécuniaire de l'ordonnateur et parallelement dégage celle du comptable. L'ordre de réquisition doit etre transmis au représentant de l'Etat et notifié a la Cour des comptes. En vertu de cet ordre, le comptable peut payer la dépense sauf (absence de service fait, insuffisance de crédit budgétaire ou insuffisance de fonds disponible).

En dehors de ces cas le comptable peut procéder au paiement.

> L'opération matérielle ou la fonction de caissier

Tout comme les opérations juridiques, elle est subordonnée a l'exercice d'un contrOle.

Le comptable doit exercer un contrOle sur la qualité du bénéficiaire. Il doit s'assurer du caractere libératoire du versement des fonds au véritable créancier. Aux termes de l'article

³⁴ Raymond MUZ ELLEC, cours de finances locales, Dalloz, 2e^me éd, op.cit, p.96

166 du COCC, il peut 1l peut etre fait valablement a son représentant, a ses héritiers ou au cessionnaire de la créance.

n Si c'est le bénéficiaire qui se présente au comptable, celui-ci vérifie sous sa responsabilité les droits et les qualités du bénéficiaire, de meme que la régularité des acquis a fournir. L'acquis est apposé sur le titre de paiement. 1l doit etre daté et signé devant le comptable au moment de l'encaissement et ne comporter aucune restriction. Si le bénéficiaire ne sait pas signer, alors il peut déléguer sa signature a deux personnes qui signent a sa place. Il doit présenter une piece légale afin d'être identifié (carte nationale d'identité, passeport entre autres).

n Si le bénéficiaire est représenté par un ayant droit, le comptable vérifie ses droits et qualités et procede au paiement. Dans le cas oil le montant est supérieur a cinquante mille francs CFA, le comptable doit exiger de l'ayant droit comme de toute personne représentant le bénéficiaire une procuration (quittance notariée). Lorsque la somme est inférieure a cinquante mille, elle est administrative car établie devant une autorité administrative.

Le paiement peut se faire en espece par virement bancaire ou postal. Au-dela des opérations de dépense, le comptable exerce un contrOle sur les opérations de recettes

B/ le controle des operations de recettes

Le receveur est tenu d'exercer un contrOle sur le dossier de recettes comportant un titre de recettes et les pieces justificatives.

Ce contrOle porte sur :

n L'autorisation de percevoir les recettes : au cas oil elle ferait défaut, le comptable est fondé a rejeter le titre de recettes.

n Le titre de recettes établi par l'ordonnateur : le comptable s'assure de l'absence d'erreurs ou d'omissions

n Sur l'imputation de la recette : il s'agit pour le comptable de s'assurer que la recette est imputée a la ligne normale.

n le caractere exécutoire de la recette lui permet de s'assurer de la recevabilité de la recette afin d'éviter les délits de concussion, dans la limite des éléments dont-il dispose, sur la mise en recouvrement et la liquidation des créances ainsi que la régularité des réductions et des annulations des ordres de recettes. 1l procede également a l'identification du débiteur.

Après avoir effectué ses contrôles, le comptable peut soit refuser ou accepter de prendre en charge la recette.

Dans le premier cas, il est tenu d'adresser a l'ordonnateur une note motivée.

Dans le second cas, il procède a l'enregistrement comptable de la recette. 1l envoie alors au débiteur l'avis des sommes a payer et encaisse le règlement du débiteur par remise d'espèce, par virement bancaire ou postal.

Le contrôle administratif interne n'est pas exercé par le seul comptable de la collectivité locale. En effet, il fait intervenir une autre autorité a savoir le représentant de l'Etat.

Section 2 : l' action du représentant de l'Etat

Aux termes de l'article 361 du CCL, les représentants de l'Etat veillent a la sauvegarde des intérêts nationaux³⁵, au respect des lois³⁶, de l'ordre public³⁷. Ils exercent le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire conformément au CCL. Ils veillent en outre a l'exercice régulier par les collectivités locales de leurs compétences. En vertu de ces dispositions, ils exercent un contrôle a la fois sur l'élaboration et l'exécution du budget local.

Paragraphe 1 : lors de l'élaboration du budget local

Les représentants de l' Etat exercent un double contrôle sur les documents budgétaires ~ savoir un contrôle de légalité et un contrôle budgétaire.

A / L'examen de la légalité

Le représentant de l' Etat est chargé d'assurer le respect des lois dans sa circonscription administrative. A ce titre, il veille a la légalité de l'élaboration des documents budgétaires locaux. Conformément aux articles 334 et 336 du code des collectivités locales les budgets primitif et additionnel sont transmis au représentant auprès de la région de la commune ou de la communauté rurale, lequel en délivre aussitôt accusé de réception. La preuve de la réception du budget peut etre rapportée par tout moyen. La transmission de l'acte budgétaire

³⁵ La notion d'intéret national semble assez imprécise pour circonscrire le contrôle du représentant de l' Etat au champ de la légalité comme le vceu le législateur. En effet elle n'a pas été définie par les textes. D'ou le risque d'une interprétation large pouvant conduire a un examen de l'opportunité des décisions des autorités locales. Pour éviter cela, en France, elle a été circonscrite par la loi de 1982 a la défense nationale, aux relations extérieures et a la paix sociale. Voir dans ce sens Salvier Favier, le contrôle : une exigence de l' Etat de droit in Collectivités locales et le contrôle de l' Etat.

³⁶ 1l s'agit de veiller aux respects de la légalité dans la circonscription administrative.

³⁷ L'ordre public est une mission traditionnelle du représentant de l' Etat qui recouvre aussi bien la sécurité, la salubrité que la tranquillité public. C'est une notion qui a connu une extension : voir dans ce sens les manuels de droit administratif

est obligatoire. Le representant de l' Etat examine tous les elements de la legalite³⁸. En particulier, il examine la legalite de la procedure prealable au vote, l'adoption du budget ainsi qu la regularite des documents soumis a son approbation. Il examine en particulier :

n la tenue au sein du conseil de la collectivite locale, dans le mois precedant l'examen du budget primitif, d'un debat sur les orientations budgetaires ;

n la préparation du projet de budget ainsi que sa présentation devant l'assemblée locale par l'organe exécutif de la collectivité locale (Président du Conseil Régional, Maire, Président du Conseil Rural).

Il convient toutefois d'observer que, dans la préparation du budget, l'exécutif local associe en réalité divers acteurs : les conseillers répartis entre différentes commissions (Finances, Plan, etc.) et les services compétents de l'Etat, notamment ceux chargés de l'établissement de l'assiette et du recouvrement des impôts.

n la transmission du projet de budget, avec les rapports correspondants, aux conseillers de la collectivite locale quinze (15) jours avant l'ouverture de la premiere reunion consacree au budget ;

n le vote du projet de budget par l'assemblee locale conformement a la nomenclature budgetaire et au plus tard le 31 mars de l'exercice en cours, sauf exception³⁹;

n la transmission conjointe du budget et de tous les documents permettant au Representant de l' Etat de s'assurer de l'adoption dudit budget et d'avoir une appreciation exhaustive de la situation administrative et comptable de la collectivite locale.

Le representant de l' Etat dispose d'un delai d'un mois pour approuver le budget a compter de la date de l'accuse de reception. Ce delai peut etre reduit a la demande de l'autorite locale. En cas de silence au dela du delai d'un mois, l'approbation est reputee tacite. En cas

38 Il s'agit des elements de la legalite interne et externe developpes par la jurisprudence frangaise et reprise par le droit senegalais. La légalité externe : Il s'agit de verifier si l'acte n'est pas entache d'incompetences ou d'un vice de forme. Ici, il s'agit de se poser des questions sur l'auteur de l'acte par exemple, la decision en cause releverait-elle de la competence du maire ou du conseil municipal ? L'acte a-t-il ete pris dans les formes requises et aux termes de la procedure requise ?

La légalité interne : Il s'agit de verifier s'il n'y a pas eu violation de la loi ou detournement de pouvoir, si la regle sur laquelle la decision a ete fondee est bien applicable ?

En resume, la question est de savoir si la decision est juridiquement correcte, au regard de la legalite (Circulaire n^° 01737 MINT DCL du 21 mars 1997 relative au contrôle de legalite et contrôle budgetaire, article 2).

³⁹ Lorsque le conseil n'a pas regu les informations indispensables au vote du budget

d'irrégularité, le représentant de l'Etat ne peut annuler l'acte depuis la réforme de 1996. Par contre il peut refuser de l'approuver. Dans ce cas, l'exécutif local peut, dans le délai de deux mois suivant le refus d'approbation, saisir la Cour supreme aux fins d'annulation du refus. L'annulation de celui-ci est synonyme d'approbation des notification de l'arret a la collectivité locale. Le contrOle de légalité présente des limites en matière budgétaire. En effet ce contrOle peut aboutir a l'annulation de l'acte. Or en matière budgétaire une annulation intervenant de maniere tardive peut s'avérer inefficace ; des dépenses pouvant déja etre réalisées. C'est la raison pour laquelle dans la réforme de 1996, le législateur a prévu un contrOle pouvant permettre de substituer a l'acte initial un acte conforme au droit a la suite d'une réformation conjointement menée par les élus locaux et le représentant de l'Etat : il s'agit du contrOle budgétaire

B/ le controle budgétaire

Le représentant de l'Etat intervient tout au long de la procédure d'élaboration pour assurer le respect des regles budgétaires. A ce titre quatre cas d'ouverture sont prévues par le Code des collectivités locales : il s'agit de la date du vote, de l'équilibre réel du budget primitif, du déficit du compte administratif et enfin du défaut d'inscription d'une dépense obligatoire.

Lors que la date du vote n'est pas respectée : l'article 345 du code fixe une date limite d'adoption, a savoir le 31 mars de l'année de l'exercice. Si le Conseil local concernée n'a pas voté son budget avant la date limite alors qu'il a recu les informations indispensables ~ l'établissement du budget, le représentant de l' Etat le regle et le rend exécutoire dans les 15 jours qui suivent cette date.

Lors que le budget n'est pas vote en e quilibre⁴⁰, le représentant de l'Etat doit d'abord constater le déséquilibre dans les 15 jours qui suivent sa transmission. Il propose, par la suite, dans les 15 jours qui suivent ce constat, les mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre budgétaire. Ensuite il demande au Conseil une nouvelle délibération qui doit intervenir dans le délai d'un mois, a partir de la communication des propositions du représentant de l'Etat. En cas de non respect du délai ou lorsque le Conseil ne prend pas de mesures de redressement jugées suffisantes par le représentant de l'Etat, celui-ci, dans un

⁴⁰. L'équilibre présente un caractere impératif pour les collectivités locales. En effet contrairement a la loi de finances de l' Etat qui peut connaitre un déséquilibre prévisionnel qualifié d'impasse par la doctrine, le budget local doit etre impérativement équilibré. Pour ce faire 3 conditions sont a respecter : les deux sections du budget doivent chacune présenter un équilibre entre recettes et dépenses ; les techniques d'évaluations réglementaires doivent etre respectées lors de l'élaboration du budget et enfin l'intégralité de la dette arrivée a échéance doit etre couverte par un prélevement opéré sur la section fonctionnement. En outre le principe de l'équilibre budgétaire subordonne la validité des modifications proposées par les conseillers locaux lors de l'adoption du budget a l'acception de l'ordonnateur. En cours d'exécution la collectivité locale doit présenter un solde constamment positif (I MBAYE, Cours de finances locales)

délai de 15 jours qui suit la transmission de la nouvelle délibération, règle et rend exécutoire le budget.

En cas de déficit révélé par l'arrêté des comptes⁴¹ : a la fin de l'année financière, lorsque l'arreté des comptes fait apparaitre un déficit supérieur ou égal a 10% des recettes de la section fonctionnement, le représentant de l'Etat propose, a la collectivité locale, les mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre budgétaire, dans le délai de deux mois a compter de cette proposition.

Si, lors de l'examen du budget primitif suivant, le représentant de l' Etat constate que la collectivité locale n'a pas pris de mesures suffisantes pour résorber ce déficit, le budget est réglé et rendu exécutoire par lui.

Défaut d'inscription de dépenses obligatoires⁴² : lorsque le représentant de l' Etat, de sa propre initiative ou saisi par le comptable public ou toute personne y ayant intéret, constate qu'une dépense obligatoire n'est pas inscrite au budget ou l'est pour une somme insuffisante, il adresse une mise en demeure a la collectivité locale concernée.

Si dans le délai d'un mois, cette mise en demeure n'est pas suivie d'effet, le représentant de

l' Etat inscrit cette dépense au budget de la collectivité locale et propose, s'il y a lieu, la création de ressources ou la diminution de dépenses facultatives destinées a couvrir la dépense obligatoire. Le représentant de l'Etat règle le budget rectifié en conséquence et le rend exécutoire.

Celui-ci veille, par ailleurs, a la régularité de l'exécution du budget

Paragraphe 2 : lors de l'exécution du budget local

Les contrOles effectués par le représentant de l' Etat se poursuivent tout au long de l'exécution du budget.

S'agissant du contrOle de légalité tous les actes d'exécution du budget sont obligatoirement transmis au représentant de l'Etat. S'il s'agit d'un acte ayant un caractère exécutoire (articles 334 et 335) le représentant peu dans le délai de deux mois suivant la transmission le déférer devant la Cour supreme s'il l'estime illégale. Par contre, s'il s'agit d'un acte devant etre approuvé, le représentant de l'Etat ne peut ni l'annuler ni le déférer devant le juge. Tout au plus peut-il refuser de l'approuver. Dans ce cas, son refus est susceptible d'être déféré devant le juge par l'exécutif local comme précédemment vue.

⁴¹ Article 351 CCL

⁴² Article 355 et suivants

Concernant le contrOle budgétaire, il faut noter que le représentant de l'Etat peut, a tout moment, procéder a une vérification sur place de la comptabilité de l'exécutif et exiger la production de documents ou pièces justifiant la légalité des initiatives financières. Au demeurant ces vérifications sont rarement opérées. Elles interviennent généralement lorsqu'elles sont susceptibles de déceler des irrégularités ou des négligences dans la gestion financière de l'ordonnateur.

En outre le représentant de l'Etat exerce également un contrOle a la fin de la gestion financière. C'est ainsi que le compte administratif doit lui etre transmis au plus tard quinze jours a l'expiration du délai limite fixé pour son adoption (avant le 1^er octobre)⁴³. Il examine les opérations réalisées ainsi que les restes a réaliser pour s'assurer de leur sincérité. Il vérifie la conformité du compte administratif avec la comptabilité des engagements⁴⁴ tenue au fur eta mesure de l'exécution par l'ordonnateur. Lorsqu'il constate un déséquilibre du budget ou un déficit égal ou supérieur a 10% des recettes de la section ''fonctionnement'', l'exécution de ce budget doit etre suspendu jusqu'au terme de la procédure. Toutefois l'exécutif est en droit de mettre en recouvrement les recettes, d'engager, de liquider et de mandater les dépenses au remboursement en capital des annuités de la dette venant a échéance avant le vote du budget. En outre, les dépenses de la section " investissement'' de ce budget peuvent etre engagées, liquidées et mandatées dans la limite du quart (1/4) des crédits inscrits a ce titre⁴⁵.

En conclusion on peut dire que le représentant de l' Etat, doit veiller a la légalité de l'élaboration et de la mise en ceuvre du budget. Cette obligation découle de l'article 361 qui fait de lui le garant du respect des lois dans sa circonscription. Au demeurant, il ne peut exercer qu'un contrOle de légalité strict de l'élaboration et de l'exécution du budget. Il ne peut se faire juge de l'opportunité des initiatives financières des autorités locales⁴⁶. Son pouvoir de contrOle reste subordonné au strict maintien de la légalité dans sa circonscription administrative. Au-dela de celle-ci, il devient arbitraire et s'expose aux sanctions du juge administratif sur initiative de l'administration locale.

Dans la pratique, le contrOle interne connait des insuffisances portant atteinte a la protection des deniers publics locaux.

⁴³ Voir l'article 353 CCL

⁴⁴ La comptabilité des engagements de dépense est une comptabilité de prévisions qui a pour but de fournir, ~ tout moment, l'évaluation approchée des dépenses imputables a l'année financière en cours ( article 51du décret 66-510 précité, J.0 3836,p.891 )

45 Voir l'article 354 CCL

⁴⁶ Voir l'article 3 CCL

En effet les Conseillers locaux comme les citoyens ne disposent pas toujours d'une formation adaptée pouvant leur permettre d'assurer la régularité et l'efficience de la gestion financière. Au profit des élus locaux, le Code des collectivités locales prévoit le droit a une formation qui puisse leur permettre d'exercer leurs compétences⁴⁷. Toutefois celui-ci manque de performance en raison de la brièveté et de l'insuffisance des sessions de formation. S'agissant du contrOle administratif, il est limité par des raisons d'ordre sociologique et la limitation du pouvoir des organes qui l'exerce a la régularité formelle.

Dans le premier cas, c'est le subjectivisme qui l'emporte sur l'exercice rigoureux du contrOle. En effet la culture du dialogue, de la concertation qui caractérise la société sénégalaise n'épargne guère le fonctionnement de l'appareil administratif local. Ainsi les organes internes de contrOle privilégient la concertation avec les élus locaux au détriment de la rigueur du contrOle⁴⁸.

Dans le second cas, le comptable local n'exerce qu'un contrOle de régularité formelle sur pièce ; ce qui ne peut garantir la réalité de la dépense et peut entrainer une fréquence des dépenses fictives.

Quant au représentant de l' Etat, son contrOle ne vise qu'a assurer le respect de la légalité. 1l ne peut veiller a l'optimisation des deniers publics locaux. C'est pour toutes ces raisons qu'un système de contrOle externe aux pouvoirs élargis est nécessaire

⁴⁷ Voir l'article 9 CCL

⁴⁸ Cette pratique est d'ailleurs légitimée par la circulaire du 21 mars 1997 sur le contrOle de légalité qui dispose en son article 3 o Cependant, je demande aux reprisentants de l'Etat avant tout recours devant le juge administratif d'informer l'autorité dicentralisie de leurs observations et de rechercher avec elles, dans un esprit de collaboration les elements visant a rétablir la ligalité de l'acte ».

PARTIE II : LE SYSTEME DE CONTROLE EXOGENE

Bien qu'il ait institué un contrOle rapproché des finances locales, par la déconcentration d'agents administratifs et comptables, l'Etat surveille la gestion financière locale de l'extérieur. Autrement dit, il ait des organes extérieurs aux collectivités locales chargés d'assurer, de manière périodique ou ponctuelle, la régularité et l'optimisation des fonds publics locaux. Ce double contrOle s'explique par la nécessité de préserver et de rentabiliser les ressources financières locales, compte tenu de leur rareté. Le contrOle exogène est confié a une pluralité d'acteurs. C'est ainsi qu'on a des acteurs administratifs marqués par leur diversité et des acteurs juridictionnels. Par conséquent, il s'agira de voir la diversification du contrOle administratif exogène (chapitre1) avant de passer au contrOle des organes juridictionnels (chapitre 2)

CHAPITRE I : LA DIVERSIFICATION DU CONTROLE ADMINISTRATIF EXOGENE

Divers organes interviennent dans l'exercice du contrOle administratif externe des finances locales. Certains sont rattachés a la Présidence de la République (section 1), d'autres par contre sont soit rattachés, soit propres aux Ministères (section 2)

Section 1: les organes rattachés a la Présidence de la Républi que

Il s'agit de deux organes spécialisés en matière de contrOle a savoir : l'Inspection générale d' Etat (paragraphe 1) et le contrOle financier (paragraphe 2)

Paragraphe 1 : l'Inspection générale d'Etat (I.G.E)

L'I.GE est une institution supérieure de contrOle indépendante de la hiérarchie administrative et rattachée a la Présidence de la République.

Depuis sa création en 1964, a la place de l'ancienne Inspection générale des affaires administratives, l'inspection générale d'Etat a connu plusieurs réformes dans le sens de l'amélioration des conditions de travail de ces agents, du renforcement de leur pouvoir d'investigation et de leur indépendance fonctionnelle.⁴⁹ Dans la même lancé, un décret a été pris en 2007 afin d'améliorer son organisation et son fonctionnement. L'objectif poursuivi

⁴⁹ Voir dans ce sens le décret n^°80-914 du 5 septembre 1980 organisant l'I.G. E, modifié par le décret n^°87-588 du 7 mai 1987, la loi n^°87-18 du 13 aout 1987 portant statut des Inspecteurs généraux d' Etat, abrogée et remplacée par la loi n^°2005-23 du 11 aout 2005, modifiée par la loi n^° 2007-17 du 19 février 2007 du meme objet

étant de lui permettre d'accomplir ses missions de manière efficiente⁵⁰. En outre, il est également question de procéder a l'harmonisation de l'ensemble des divers textes qui la régisse afin de préciser ses missions, leur typologie, leur étendue et leur exécution ainsi que les objectifs poursuivis.

L'I.G E exerce des missions générales et permanentes de contrOle, de vérification, d'audit et d'inspection. Ses missions s'exercent sur les collectivités locales conformément ~ l'article 6 de la loi n°2005-23 du 11 aollt 2005. A ce titre elle veille a la régularité et a l'efficience de la gestion des finances locales, selon des modalités particulières et établit un rapport a la fin de chaque mission

A/ le contrôle de L'I.G.E auprès des collectivités locales

Auprès des collectivités locales, l'I.G. E est chargé de contrOler l'observation des lois, ordonnances, décrets, règlements et instructions qui régissent le fonctionnement administratif, financier et comptable.

Elle lutte contre la fraude et la corruption et participe a la promotion de la bonne gouvernance.

.L'I.G. E contribue, auprès des collectivités locales, a l'instauration d'une culture de reddition des comptes et d'imputabilité dans la gestion des affaires publics locaux

Elle vérifie en particulier l'utilisation optimale des fonds et crédits, la régularité des opérations des ordonnateurs, des régisseurs et des comptables, les conditions d'utilisation et de gestion des fonds publics alloués ainsi que les états financiers annuels. L'exercice de ses missions se fait selon des modalités particulières

B/ les modalités du contrôle

Les Inspecteurs généraux d' Etat exercent leurs missions de contrOle au sein des collectivités locales au cours de tournées inopinées. En effet sur ordre de mission présidentiel, ils vérifient inopinément toutes les caisses, et, de faCon générale, tous les comptes de disponibilité. Ils peuvent se les faire présenter, pour les examiner sur place ou ailleurs, les marchés, les factures, les bons de commande et, généralement tous les documents administratifs et financiers qu'il jugent nécessaires, contre décharge.

S'agissant des pièces justificatives des comptes des comptables, régisseurs, billeteurs, ils ne doivent en réclamer que la photocopie.

50 Décret n^°2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d'organisation et de fonctionnement de l'I.G.

Au demeurant, en cas de déficit de caisse, de faux en écritures ou de toute autre malversation présumée, ils peuvent saisir la comptabilité et les pièces justificatives contre décharge, ou apposer des scellés, tout en fermant les mains du comptable ou du responsable de caisse ~ titre conservatoire. Ils provoquent des explications qui doivent leur etre fournies soit oralement, soit par écrit, sur procès verbal s'ils le souhaitent, sur les faits et les actes qu'ils vérifient et contrOlent. Les inspecteurs généraux d' Etat visent et arretent les registres sur lesquels ont porté leurs vérifications.

Pour l'exercice de leurs missions, les inspecteurs généraux d' Etat ont des pouvoirs d'investigation très larges. En plus de l'accès total a tous les documents, les agents et responsables de la collectivité locale sont tenus de fournir aux inspecteurs généraux d'Etat tous les renseignements qui leur sont demandés et de répondre a toutes les questions qui leur sont posées avec le maximum d'exactitude, soit oralement, soit par écrit, selon qu'ils en sont requis. Ces agents et responsables devront, au surplus, apporter aux inspecteurs généraux d' Etat, aux assistants de vérifications et aux experts éventuellement désignés pour les seconder, toute collaboration nécessaire pour faciliter leurs investigations.

Toute entrave, tout refus de collaboration, tout renseignement inexact et, plus généralement, toute négligence de nature a empecher, giner ou ralentir leur mission, constitue une faute professionnelle pouvant entrainer pour son auteur, l'application des sanctions prévues par son statut.

Dans le cas oil des faits suffisamment graves sont constatés au cours de l'exécution d'une mission nécessitant la prise de mesures urgentes pour sauvegarder les intérêts de l'Etat, le chef de l' Etat doit en etre informé dans les meilleurs délais, par un rapport ou une note d'étape. Le rapport doit contenir les explications et observations de la personne mise en cause. Celles-ci peuvent etre obtenues, en cas d'urgence, au moyen d'un procès d'audition. Dans ce cas, le vérificateur prendra soin de recueillir lesdites observations sur chacune des constatations qui sont de nature a mettre en cause sa responsabilité. A la fin de sa mission, l'I.G. E doit établir un rapport contradictoire

C/ le rapport de l'Inspecteur générale d'Etat

A l'issue de la mission, l'inspecteur général d'Etat dresse un rapport provisoire ou pré rapport qui peut etre, selon les circonstances, un rapport d'étape ou un rapport particulier. Ce rapport est établi dans le respect de la procédure contradictoire. Ainsi, il doit contenir les réponses des responsables ou chefs de services de la collectivité locale concernée a propos des

observations faites par L'I.G. E vérificateur, ainsi que les explications de tous les agents dont la responsabilité personnelle est mise en cause par ses constations. L'établissement définitif du rapport reste subordonné a l'épuisement de la procédure contradictoire. Cette dernière est menée par l'inspecteur général d'Etat. Ainsi, il lui appartient de préciser la durée de la communication du pré rapport aux intéressés. La communication peut porter sur tout ou partie du pré rapport. Interdiction est faite a une personne a laquelle aura été communiqué un rapport d'en divulguer tout ou partie. La violation de cette interdiction constitue, pour son auteur, une faute contre l'obligation de discrétion professionnelle ou la divulgation d'un document classé secret. Elle est sanctionnée conformément aux lois et règlements.

A la fin du délai prévu pour la communication, sauf autorisation du Président de la République, donnée sur leur demande aux responsables, fonctionnaires ou agents concernés, le rapport est obligatoirement finalisé et transmis au chef de l' Etat avec mention s'il y a lieu du défaut de réponse des intéressés. Ce dernier est considéré comme une atteinte a l'autorité de l'I.G. E et au déroulement de sa mission. Sous réserve de l'observation de la procédure disciplinaire prévue au statut, il est sanctionné d'un blame sans préjudice de sanctions plus grave en cas de nécessité.

Les réponses des responsables concernés, aux constatations et conclusions de l'I.G. E, peuvent donner lieu a des commentaires et précisions. Ceux-ci font l'objet d'une note complémentaire qui met fin a la procédure contradictoire.

Par ailleurs il faut signaler que l'I.G. E est investie d'une mission d'amélioration de la qualité du service public. C'est la raison pour laquelle, l'inspecteur général d'Etat doit dans les conclusions de son rapport formuler des recommandations, sous la forme de propositions de directives reproduites sur une fiche analytique qu'il préconise pour corriger, le cas échéant, les erreurs de gestion administrative, financière et comptable et de manière générale l'organisation et le fonctionnement de la collectivité locale concernée.

Le contrOle de l'I.G. E peut s'avérer particulièrement efficace en raison de son caractère imprévu, de l'absence de restriction au pouvoir d'investigation du contrOleur et du fait de l'inexistence de complicité entre le contrOleur et le controlé. S' y ajoute son pouvoir de vérification de l'utilisation efficiente des deniers locaux notamment avec la (VOR⁵¹) qui est une nouveauté introduite par la réforme de 2007 de l'I.G. E même si les textes précédents ont

⁵¹ La vérification de l'optimisation des ressources permet « d'apprécier l'efficacité et l'efficience (coUts, résultats et impacts des programmes) ». Elle est un type de la vérification en générale laquelle est une o modalité du Contrôle, o audit » en anglais ». Nafy NGOM KEITA, contrôle et audit interne au Sénégal : états des lieux et perspectives, Marrakech, novembre 2007, p 9 et 18

toujours fait de l'I.G. E une institution de contrOle de la qualité du fonctionnement des services contrOlés. Ce qui n'est pas le cas du contrOle financier

Paragraphe 2 : le contrôle financier

Le service du contrOle financier a été créé au Sénégal en 1959. Son organisation est régie par le décret n°78-085 du 1^er février en 1978⁵². Il est rattaché au secrétariat général de la Présidence de la République. Il est dirigé par un contrOleur financier, haut fonctionnaire ayant le rang d'un inspecteur général d'Etat. Celui-ci a sous son autorité des contrOleurs

d' Etat choisis parmi les fonctionnaires de la hiérarchie A et comprenant aussi des agents contractuels titulaires d'une maitrise en droit ou en sciences économiques⁵³.

A l'instar de l'I.G. E, le contrOleur financier exerce sa mission au nom du Président de la République. Sa compétence s'étend aux collectivités locales conformément a l'article 3 du décret précité.

Le contrOle financier est chargé, dans le cadre de sa mission générale de contrOle, du suivi de la gestion financière des communes et des communautés rurales conformément a l'article 14 du décret relatif a son organisation. Cette suivi est assurée au moyen de documents qui lui sont transmis ou qu'il amande.

Dans le premier cas, il recoit du Ministre chargé de la tutelle :

n copie des budgets et des comptes administratifs ;

n communication de tous documents ou études nécessaires a l'accomplissement de sa mission.

Dans le second cas, il est habilité a demander, soit au trésorier général, soit aux autorités administratives de ces collectivités locales ou a leur comptable, les situations et les documents de comptabilité qui lui seraient nécessaires

Ces dispositions sont reprises de l'article 92 du décret n °66-510 du 4 juillet 1996 portant régime financier des collectivités locales. Elles font appel a un certains nombre d'observations.

La première est qu'a la différence de l'I.G. E dont les compétences ont été énumérées de manière précise, le contrOle financier bénéficie d'une compétence de principe : il « suit la gestion financière des communes et communautés rurales ». Ce qui constitue une limite quant a la détermination des objectifs du contrOle : s'agit--il de vérifier la régularité de la gestion financière ou de s'intéresser a la qualité de la gestion ?

⁵² J.0 n^°78-085 du 1^er février 1978, p 234 a 236

⁵³ Nafy NGOM KEITA, contrOle et audit interne au Sénégal : états des lieux et perspectives, Marrakech, novembre 2007, p 39

La seconde est que le contrOle financier dispose de moyens limités pour exercer sa mission. En effet, son contrOle sur les collectivités locales ne se fait que sur pieces au moyen des documents qui lui sont transmis ou qu'il réclame, lesquels ne rendent compte que de situations déjà accomplies.

En outre le suivi sur piece de la gestion financière locale peut s'avérer fastidieux au regard de l'augmentation du nombre des collectivités locales (érection des régions en collectivité locale depuis 1996 en plus des autres communes et communautés rurales créées).

Pour redynamiser le service du contrOle financier, il est important de procéder a sa restructuration a l'instar de l'I.G. E d'autant plus qu'il se trouve dans « une léthargie »⁵⁴ portant atteinte a l'efficience du contrOle. La réforme pourra s'attacher a la redéfinition du contrOle financier. Il s'agira de lui assigner des objectifs précis et de lui doter des moyens nécessaires a l'exercice de ses nouvelles compétences.

Avec cette redynamisation, qui nécessite une réforme, le contrOle financier pourra participer au coté de l'I.G. E a l'amélioration de l'information financiere du Président de la République. Ce qui ne fera qu'éclairer les choix politiques de ce dernier quant a la gestion financière locale. En attendant cette réforme, le Président de la République peut améliorer son information financiere aupres des Ministeres qui, a l'instar des organes déja étudiés, interviennent dans le contrOle des finances locales

Section 2 : la place des Ministères dans la surveillance des Finances locales

Ils agissent par le bais de services soumis au pouvoir hiérarchique du Ministre et de services rattachés

Paragraphe 1 : les contrôles propres aux Ministères

Il s'agit particulièrement du Ministere des Finances (A) et du Ministere chargés des collectivités locales actuellement nommé Ministere de la décentralisation (B)

A/ le contrôle hiérarchi que du Ministre des Finances

Par voie hiérarchique, le Ministre des Finances exerce un contrOle sur la gestion financière des receveurs locaux.

⁵⁴ Ibid.

En effet, il peut agir par l'intermédiaire du comptable supérieur a savoir le trésorier général. Celui-ci examine sur pièces et sur place la gestion financière du receveur local. Il exerce également un contrOle concomitant et un contrOle a postériori.

Le contrOle sur pièce peut intervenir concomitamment et a postériori :

S'agissant du contrOle concomitant, il est exercé par l'examen des titres de recettes, des situations mensuelles de disponibilités, et de toute situation périodique dont le trésorier général prescrit l'envoi ; par la communication qu'il peut demander des registres et pièces du comptable du receveur.

Quant au contrOle a postériori, il est effectué par la vérification sur chiffres du compte de gestion. Après cette vérification, le trésorier général l'adresse avant le 31 décembre au Ministre des Finances.

A la différence du contrOle sur pièces, le contrOle sur place présente l'avantage de permettre au comptable supérieur de vérifier inopinément les caisses et écritures auxquelles il est tenu, ~ titre personnel ou par l'intermédiaire de ses délégués au moins une fois par an.

Abstraction faite du comptable supérieur, le Ministre des Finances désigne les fonctionnaires chargés en fin d'année de vérifier la situation de caisse et de portefeuille des receveurs municipaux. Il fait procéder a toute vérification inopinée des caisses et des écritures par ses délégués.

Les procès verbaux et rapports établis a l'occasion des vérifications de la caisse et des écritures du receveur local lui sont communiqués sans délai.

En cas d'irrégularités décelées par la vérification de la caisse ou des écritures du comptable local, il peut mettre en jeu la responsabilité du comptable local par débet administratif. S'il est constaté un manquement dans sa caisse, il émet a son encontre un titre de recettes ayant force exécutoire. Précisons enfin que d'une façon générale et notamment par des vérifications sur place, la DCPT veille à ce que le receveur fasse toute diligence pour assurer la rentrée des revenues et produits locaux et ruraux aux dates prévues.

B/ le controle du Ministère de la décentralisation

En tant qu'autorité de ''tutelle'' des collectivités locales, le Ministre de la décentralisation est un organe du contrOle administratif externe des collectivités locales. L'institution de cet organe est récente. Sa consécration juridique est le fait du décret n°2009-206 du 11 mars 2009 fixant son organisation. Auparavant, les questions relevant de la décentralisation et du développement local étaient rattachées au Ministère de l'Intérieur. Dans ce contexte c'est

l'Inspection de l'administration territoriale de locale qui étaient chargée des missions de contrOle du respect de la législation administratif, financière et comptable. Cette Inspection fut instituée pour la première fois par l'arreté n°75-998/Mint. Cab.5 du 23 juillet 1975⁵⁵

Avec le détachement des questions relevant de la décentralisation, c'est désormais l'Inspection de l'administration locale qui assure cette mission. Celle-ci est placée sous l'autorité directe du Ministre de la décentralisation. Elle comprend un inspecteur coordonnateur et des inspecteurs. Elle est chargée de la mission de contrOle, de la vérification et de conseil des collectivités locales⁵⁶.

C'est dans ce sens qu'elle vérifie l'application des lois et règlements ainsi que des instructions ministérielles relatifs au fonctionnement administratif, financier et comptable des collectivités locales. Elle peut proposer des mesures de redressement nécessaires ainsi que toutes mesures susceptible d'améliorer la qualité des services rendus par l'administration locale⁵⁷. Les solutions qu'elle propose sont contenues dans le rapport qu'elle établit a l'attention du Ministre de la décentralisation.

Par ailleurs, ce dernier recoit sans délai un exemplaire des rapports ou procès verbaux établis par les fonctionnaires chargés en fin d'exercice budgétaire de vérifier les écritures et la caisse du receveur local.

Il est habilité a prendre des mesures disciplinaires a l'endroit des ordonnateurs locaux tels que le maire ou les PCR, en laissant le soin a son homologue des Finances de prononcer les sanctions administratives vis- vis des comptables auteurs d'irrégularités.

Ainsi, lorsque les rapports établis par les contrOles administratifs tels que l'Inspection de l'administration locale font état d'irrégularités commises par le maire ou les PCR, il peut prendre a leur encontre des mesures disciplinaires tel qu'une suspension a l'issue d'une procédure contradictoire.

Le Code des collectivités locales prévoit dans ce sens une liste non exhaustive de faits pouvant entrainer des sanctions. Parmi ceux-ci, on peut retenir ceux concernant les finances locales.

Il s'agit :

· des faits prévus et punissables devant la chambre de discipline financière qui seront détaillés dans l'étude du contrOle juridictionnel ;

l'utilisation des deniers publics de la collectivité locale a des fins personnelles ou privées ;

⁵⁵ Abdoulaye BALD E, le contrOle des finances publiques au Sénégal, septentrion, p251

⁵⁶ Article 4 décret n^°2009-206 du 11 mars 2009 portant organisation du Ministère de la décentralisation

57 O_p.ci_t

n prets d'argent effectués sur les recettes de la collectivité locale ;

n concussion ou corruption.

Lorsque de tels fait sont révélés par les missions d'inspection, le maire, le PCR ou l'adjoint concerné est entendu ou invité a fournir des explications sur les faits qui lui sont reprochées conformément au principe du droit de la défense consacré par la constitution⁵⁸. A l'issue de la procédure, lorsque les faits se confirment, le Ministre peut prendre un arreté motivé de suspension qui n'excède pas un mois. Cette mesure peut etre aggravée par une révocation qui ne peut etre effectuée que sur la base d'un décret motivé.

C'est dans ce sens qu'un décret portant révocation du maire de la commune d'arrondissement des parcelles assainies a été pris le 29 octobre 2008⁵⁹. A l'origine, une mission de vérification menée par l'Inspection de l'administration locale du Ministère de la décentralisation. Parmi les irrégularités décelées on peut retenir :

· une utilisation abusive de contractuels dont le nombre dépasse largement les besoins et les capacités financières de la Commune d'Arrondissement ;

· un octroi abusif et discrétionnaire de secours a des indigents, dans l'irrespect des procédures en la matière qui requièrent, notamment, la délibération du Conseil municipal a huis clos et l'avis des services de l'action sociale ;

· une utilisation irrationnelle de carburant (20.000 litres) pour une commune qui
compte 7 scooters et un véhicule affecté au Directeur de la radio communautaire.

A l'issue d'une procédure contradictoire ayant confirmé ces faits, la décision portant révocation du maire a été prise. Cette décision qui peut paraitre illégitime, compte tenu de l'origine élective du Maire, est salutaire dans la mesure oil elle a mis un terme a une gestion désastreuse des fonds publics de la commune d'Arrondissement des parcelles assainies.

Par ailleurs, il faut signaler que le contrOle des Ministères n'est pas exclusivement exercé par des services soumis au pouvoir hiérarchique du Ministre. En effet, des organes spécialisés, rattachés auxdits Ministères, participent a la surveillance de la gestion financière locale

Paragraphe 2 : les organes specialises rattaches aux ministeres : le controle specifique des marches publics locaux

58 Article 9 de la constitution du 22 janvier 2001

⁵⁹ JO du 18 avril 2009

On entend par marché public un contrat écrit, conclu a titre onéreux par une autorité contractante pour répondre a ses besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services. Il s'agit de contrats administratifs a l'exception de ceux passés par les sociétés nationales et les sociétés anonymes a participation publique majoritaire qui demeurent des contrats de droit privé⁶⁰. Ces contrats inclus les marchés des collectivités locales conformément a l'article 2 du code des marchés publics (CMP).

Les marchés publics locaux ne constituent pas a proprement parler des actes budgétaires. Néanmoins, ils ont incontestablement un enjeu financier. C'est ce qui ressort de l'article 9 du CMP qui subordonne leur conclusion a l'existence de crédits budgétaires suffisants ainsi qu'au respect des règles d'engagement des dépenses. L'autorité contractante doit, en outre, déterminer aussi exactement que possible les besoins a satisfaire; ce qui permet d'assurer la rationalité de la dépense. Eu égard a ses conditions, la conclusion d'un marché public local est subordonné au respect des règles budgétaires et comptables sans préjudices des règles qui lui sont spécifiques. De la régularité des marchés des collectivités locales, dépendent, en partie, la transparence et l'efficience de l'utilisation de leurs deniers publics. La réalisation de cet objectif double serait illusoire s'il n'existait pas des institutions chargées d'assurer le respect du dispositif normatif relatif aux marchés publics.

C'est tout l'intéret de la création de l'Autorité de régulation des marchés publics et de la Direction centrale des marchés publics. Ces deux institutions ont des attributions différentes malgré leur ressemblance apparente. La première est chargée de la régulation du système de passation des marchés publics alors que la seconde exerce un contrOle a priori de la passation des marchés publics. Leur mise en place traduit la mise en ceuvre de la volonté de l'U EMOA de séparer les fonctions de régulation et de contrOle des marchés publics exprimée dans deux directives a savoir :

n La Directive N°04/2005/CM/U EMOA portant procédure de passation, d'exécution et de règlement des marchés publics et des délégations de service public et ;

n La Directive N°05/2005/CM/U EMOA portant contrOle et régulation des marchés publics et des délégations de service public dans l'U EMOA

Elles sont destinées a instaurer, dans le domaine spécifique des marchés publics, des
pratiques de bonne gouvernance économique permettant aux systèmes nationaux de

⁶⁰ Article 4 al 8 du décret n^°2007-545 du 25 avril 2007 portant code des marchés publics, JO n^°6349 du 2 juin 2007

passation des Etats membres d'atteindre l'efficience de la dépense publique⁶¹. Comme déjà évoqué, leur transposition dans le droit sénégalais est a la base de la création de l'Autorité de régulation des marchés publics (A) et de la Direction centrale des marchés publics (B)

A/ l'Autorité de regulation des marches publiques (ARMP)

La principale faiblesse du système de passation des marchés publics en général et des marchés des collectivités locales en particulier était l'absence de la fonction de régulation. Cela est désormais résolu avec la création de l'ARMP⁶².

Cette dernière est une autorité administrative indépendante, rattachée a la Primature. Elle est dotée de l'autonomie financière et de gestion⁶³.

En plus de son role de conseil et de résolution des différends, l'ARMP exerce un contrOle ~ postériori du respect des règles nationales et de l'U EMOA relatives a la passation et a l'exécution des marchés publics.

A ce titre, elle peut exercer un contrOle en cours d'année financière comme a la fin de l'exercice budgétaire.

En cours d'année financière, elle peut initier et procéder, avec ses propres moyens ou faire procéder, a tout moment, a des contrOles externes ou enquetes portant sur la transparence et les conditions de régularité des procédures d'élaboration et de passation ainsi que les conditions d'exécution des marchés publics locaux.

A la fin de chaque exercice budgétaire, elle commande un audit indépendant sur un échantillon aléatoire de marchés. Par ailleurs, il faut signaler qu'il existe au sein de chaque collectivité locale une commission de contrOle interne devant s'assurer de faCon permanente du respect rigoureux des dispositions légales et règlementaires applicables aux marchés publics. Celle-ci doit établir avant le 31 mars de chaque année, a l'intention de l'ARMP, un rapport annuel sur l'ensemble des marchés passés l'année précédente. Parmi les informations contenues dans ce rapport, on peut citer la liste des entreprises défaillantes accompagnée de précisions relatives a la nature des manquements constatés et, un compte rendu détaillé des marchés passés par entente directe.

⁶¹ Ministère de l'économie et des finances, le système national de passation des marchés au Sénégal, Contribution a la réunion de l'activité conjointe sur la passation des marchés de L'OCDE/CAD (ARUSHA), 5- 7 mai 2008

⁶² Voir la loi n^°2006-16 du 30 juin 2006 modifiant le code des obligations de l'administration, JO du 5 aout 2006, p790

⁶³ Voir le décret n^°2007-546 du 25 avril 2007 portant organisation et fonctionnement de l'ARMP, JO du 2 juin 2007, p 2938

A l'issue des enquetes ou contrOles externes effectués au sein d'une collectivité locale, l'ARMP rend compte a l'autorité contractante, au Ministre de la décentralisation et au Ministre des Finances, de la procédure suivie, des anomalies relevées et propose le cas échéant des améliorations.

En outre, elle saisit les autorités compétentes de l'U EMOA de toue infraction ou irrégularité constatées au cours des enquetes et contrOles effectués.

Elle doit rendre compte de ses contrOles dans un rapport annuel transmis au Président de la République, au Président de l'Assemblée nationale, au Premier Ministre, au Ministre des Finances et a la Cour des comptes. Ce rapport doit etre publié aux fins d'amélioration de l'information du public.

Pour mettre en ceuvre cette obligation, le portail des marchés publics a été mis en place. La consultation de celui a permis d'obtenir des audits commandés sur les marchés de six collectivités locales et le rapport annuel de l'ARMP pour la gestion de 2008.

S'agissant des audits, ils sont relatifs a aux villes de Dakar, de Saint Louis, de Pikine, de Thiès aux communes de Kaolack, de Ziguinchor.

L'analyse de ces rapports montre une généralisation des violations du Code des marchés publics et des textes d'application. S'agissant des villes de Saint louis et de Pikine, les rapports ont retenu que les procédures de passation et d'exécution des marchés n'étaient pas conformes aux principes de transparences, d'économie, d'efficacité et d'équité édictés par le nouveau Code des marchés publics. A titre d'exemple, on peut relever entre- autres une forte présomption d'abus de la procédure de demande de renseignement de prix par un fractionnement délibéré des marchés afin de se soustraire a la rigueur et a la transparence de la procédure d'appel d'offre⁶⁴. Ces violations récurrentes du régime juridique des marchés publics sont également visibles concernant les communes de Kaolack compte tenu des rapports d'audit.

A titre d'exemple, pour la commune de Kaolack certaines dépenses ont été exécutées sans appel a la concurrence ; ce qui n'est pas favorable a une gestion rationnelle et efficiente de ces ressources financières. C'est le cas des dépenses de carburant et des tickets de perception, pour des montants respectifs de 109.759.066 francs et de 14.790.400 francs, qui auraient dus faire l'objet d'un appel d'offre pour le carburant et d'une demande de renseignement de prix pour les tickets⁶⁵ ;

⁶⁴ Voir le rapport d'audit de la ville de Pikine, BSC, 4 novembre 2009, p 2

⁶⁵ Voir le rapport d'audit de la commune de Kaolack, MDCDC, décembre 2009, p6

Pour la commune de Ziguinchor, les auditeurs n'ont pas formulés d'opinion sur la passation et l'exécution des marchés en raison des limitations et des réserves auxquelles ils se sont heurtés. Néanmoins, ils ont relevé le non établissement du plan et de l'Avis général de passation des marchés, l'absence d'Avis d'appel d'offre et le fait que le maire n'ait passé aucun marché pour la gestion 2008⁶⁶

Cependant certaines collectivités locales ont fait du respect des dispositions du Code mes marchés publics la règle compte tenu des rapports d'audit : c'est le cas des villes de Dakar et de Thiès. On peut, néanmoins, leur opposer quelques griefs en matière de publicité : publication tardive de l'avis général de passation des marchés⁶⁷, formalités de publicité édictées par les articles 81 a 85 du nouveau CMP pas toujours respectées⁶⁸

Par ailleurs toutes ces collectivités locales n'étaient pas en règle concernant l'instauration ou le fonctionnement des commissions et cellules des marchés publics. L'irrégularité la mieux partagée est que les commissions et cellules des marchés, si elles sont mis en place auprès de ces autorités contractantes, n'ont pu établir les rapports annuels et semestriels qui leur incombent a la l'endroit de la L'ARMP et de la DCMP.

Dans son rapport annuel de 2008, l'ARMP a analysé ces manquements établis par les audits comme étant des difficultés de la part des collectivités locales a mettre en ceuvre les dispositions du nouveau CMP, compte tenu de leurs faibles capacités institutionnelles. Elle a proposé des mesures tendant a alléger les procédures en matière de publicité d'appel d'offre et de demande de renseignement de prix⁶⁹.

C'est tout l'intér.t de la mise en place de cet organe. En effet, avec son contrOle a postériori suivi d'un rapport annuel, elle incite les structures contrOlées a se départir des pratiques de dilapidation des ressources publiques, tant-il est vrai que celles-ci pourront etre connue de tous les citoyens et déterminer leur attitude lors des élections. En outre, avec ce contrOle ~ postériori L'ARMP peut déceler les faiblesses du système de passation et d'exécution des marchés publics et proposer les mesures nécessaires a son amélioration. Ce qui n'est pas le cas de la DCMP qui est chargé d'intervenir en amont pour prévenir les irrégularités.

B/ La Direction centrale des marches publi ques (DCMP)

⁶⁶ Voir le rapport d'audit de la commune de Ziguinchor, Cabinet Mamina Camara, 2009, p 13 et s

⁶⁷ Voir le rapport d'audit de la ville de Thiès, Cabinet Mamina Camara, 2009 p4 ⁶⁸Voir le rapport d'audit de la ville de Dakar, Cabinet Mamina Camara, 2009 p2 ⁶⁹ Voir le rapport final de L'ARMP pour la gestion 2008, p 78 et s

Elle a été créée par le décret n°2007-547 du 25 avril 2007 au sein du Ministère de l'Economie et des Finances et rattachée au cabinet du Ministre⁷⁰. Son organisation et son fonctionnement sont régis par l'arrêté n°9286 du 3 octobre 2007⁷¹.

La DCMP est chargée du contrOle a priori des procédures de passation des marchés publics et par conséquent des marchés des collectivités locales. A cet effet, elle émet un avis sur les dossiers d'appel a la concurrence concernant :

Les marchés fractionnées quel que soit leur montant ;

Les marchés que l'autorité contractante souhaite passer par appel d'offres restreint ou par entente directe.

C'est en vertu de cette compétence que la DCMP a autorisé, a la suite de son contrOle, un marché conclu par entente directe, entre la ville de Dakar et la société national d'approvisionnement en médicament qui ne comportait pas une clause relative au contrOle des prix de revient. Ce qui est une violation de l'article 75 du CMP, amenant l'auditeur de l'ARMP au titre de la gestion de 2008⁷² a rappeler dans ses recommandations, que les dispositions du CMP s'imposent aussi bien aux cocontractants qu'à la DCMP

En outre cette dernière exerce un contrOle sur les marchés dont la valeur estimée est égale ou supérieure aux seuils fixés par arreté du Premier Ministre⁷³ a savoir :

- Cent cinquante (150) millions FCFA toutes taxes comprises pour les marchés de fournitures et de services y compris les prestations intellectuelles ;

- deux cent cinquante (250) millions FCFA toutes taxes comprises pour les marchés de travaux.

Son contrOle s'applique aussi aux conventions de délégation de service public et les contrats de partenariat. 1l en est de même pour les avenants aux marchés ci-dessus ou qui ont pour effet de porter le montant du marché au montant du seuil d'examen du dossier.

Elle émet un avis sur le rapport d'analyse comparative des offres ou propositions et sur le procès verbal d'attribution provisoire du marché établis par la commission des marchés, relatifs aux marchés dont la valeur estimée est égale ou supérieure aux seuils suivants :

- quarante (40) millions FCFA toutes taxes comprises pour les marchés de fournitures et de services y compris les prestations intellectuelles ;

70 Voir le JO du 2 juin 2007, p2947

⁷¹ Voir le JO n^°6381 du 22 décembre 2007

⁷² Business système consulting group (Conseil- Audit- Expertise)

⁷³ Arreté n^°011580 du 28/12/07 pris en application de l'article 138 du code des marchés publics fixant les seuils de contrOle a priori des dossiers de passation des marchés publics

- cent (100) millions FCFA toutes taxes comprises pour les marchés de travaux.

Elle effectue un examen juridique et technique avant leur approbation des projets de marchés pour lesquels elle a indiqué souhaiter faire un tel contrOle lors de l'examen du dossier d'appel a la concurrence ou qui répondent aux conditions de nature et de montants fixés par l'arrêté précité . Ces conditions sont les suivantes :

- marchés de travaux dont le montant atteint 800 millions de francs CFA toutes taxes comprises ;

- marchés de fournitures dont le montant atteint 400 millions de francs CFA toutes taxes comprises ;

- marchés de services et de prestations intellectuelles dont le montant atteint 350 millions de francs CFA toutes taxes comprises ;

- marchés par entente directe, quelque soit le montant et la nature des prestations ;

- avenants aux marchés ci-dessus ou qui ont pour effet de porter le montant du marché au montant des seuils d'examen ci-dessus.

Avec de tels montants, peu de marchés publics locaux seront soumis a l'examen juridique et technique abstraction faite de ceux passé par entente directe. En effet, peu de collectivités locales sont capables de financer des travaux atteignant 800 millions de francs CFA sur la base de leur propre budget, ou s'offrir des fournitures ou prestations intellectuelles atteignant les seuils de contrOle prévus. Cette mesure n'est pas fortuite. Elle vise a restreindre les marchés soumis a l'examen de la DCMP en raison travail additionnel qui est induit par l'examen des dossiers des nouvelles autorités contractantes visées par le Code (sociétés nationales, sociétés anonymes a participation publique majoritaire, agences ou organismes, personnes morales de droit public ou privé) désormais soumises a son contrOle, même si les seuils proposés a cet effet ont été fixés a des montants suffisamment élevés pour ne concerner que des marchés suffisamment importants⁷⁴.

La DCMP peut également donner un avis sur les dossiers que lui soumettent spontanément les autorités contractantes.

Pour l'examen des dossiers qui lui sont soumis, la DCMP est assujettie a des délais dont la détermination a été laissée a la discrétion de l'ARMP. C'est dans ce sens que celle-ci a adopté la Décision N° 01/CRMP du 06/03/08 fixant les délais impartis a la DCMP pour examiner les dossiers qui lui sont soumis. En vertu de cette décision, la DCMP dispose des délais suivants :

⁷⁴ Ibid

· Examen dossier d'appel a la concurrence avant le lancement de la procédure d'appel d'offres : 10 jours ouvrables a compter de la date de réception du dossier ;

· Examen documents d'analyse comparative des offres et d'attribution provisoire :

· Marchés dont le dossier d'appel a la concurrence a fait l'objet de revue avant le lancement de la procédure : 5 jours ouvrables

· Marchés dont le dossier d'appel a la concurrence n'a pas fait l'objet de revue avant le lancement de la procédure : 7 jours ouvrables

· Revue juridique et technique des marchés soumis a une telle revue : 5 jours ouvrables

En l'absence de réponse dans le délai imparti, la réponse de la DCMP est réputée favorable et la procédure de passation de marché peut se poursuivre. Lorsqu'une collectivité locale passe outre a l'avis défavorable ou a des réserves accompagnant un avis favorable de la DCMP sur un dossier d'appel a la concurrence, elle doit motiver sa décision par écrit et en rendre compte a l'autorité d'approbation du marché dont elle relève et en informer l'Organe chargé de la Régulation des Marchés publics⁷⁵. Si cette dernière n'accepte pas les avis et recommandations qui, le cas échéant, auront été formulées par la Direction chargée du ContrOle des Marchés Publics concernant la possibilité d'utiliser un procédure autre que l'appel d'offres ouvert ou relatives a la proposition d'attribution du marché, elle ne peut poursuivre la procédure de passation qu'en saisissant le Comité de Règlement des Différends près de l'Organe chargé de la Régulation des Marchés Publics⁷⁶.

Dans la pratique les collectivités locales n'ont pas encore eu a mettre en oeuvre cette disposition compte tenu des décisions du comité de règlement des différends ayant été publiées⁷⁷. En effet, la consultation du contentieux sur le portail des marchés publics ne fait état, a ce jour, d'aucune contestation de ce genre.

Par ailleurs, la surveillance de la gestion financière locale n'est pas du seul ressort des organes administratifs. En effet elle est aussi exercée par des organes juridictionnels.

⁷⁵ Article 139 al 2 NCMP

⁷⁶ Ibid, al 3

⁷⁷ Mai-Juin 2010

CHAPITRE II : LE CONTROLE DES ORGANES JURIDICTIONNELS

Le contrOle juridictionnel offre, a coté du contrOle comptable, la meilleure garantie de l'utilisation régulière et efficiente des finances locales. Cela s'explique par l'indépendance des organes juridictionnels vis-a-vis des autorités de décision. Ce contrOle est essentiellement exercé par la Cour des comptes. Néanmoins, d'autres juridictions, n'exercant pas de manière spécifique des attributions financières, interviennent lorsque les faits ou actes des agents gestionnaires des finances locales sont susceptibles de recours devant elles et parfois passibles de sanctions. On retiendra, parmi elles, la juridiction pénale lorsque le parquet ouvre une information judicaire a la suite de rapports des organes de contrOle révélant des infractions a la loi pénale préjudiciables aux deniers publics locaux et la juridiction administrative compétente pour le contentieux de la légalités des actes des collectivités locales et par conséquent pour celui des actes budgétaires et ceux ayant une incidence financière (marchés publics par exemple).

Section 1 : le contrôle de la Cour des comptes

Pour parachever sa politique de spécialisation des hautes juridictions initiée en 1992⁷⁸ et pour donner effet aux directives de l'U EMOA n°05/97/CM/U EMOA et n°06/97CM/U EMOA du 16 décembre 1997 relative aux lois de finances, le Sénégal s'est doté depuis 1999 d'une Cour des comptes⁷⁹. Celle-ci est une juridiction financière. L'objectif poursuivi est de déceler toute irrégularité ou infraction par rapport aux normes juridiques et de gestion en vigueur de manière a permettre, dans chaque cas, de prendre les corrections nécessaires, d'engager la responsabilité des personnes en cause, d'obtenir réparation ou de déceler des mesures propres a éviter pour l'avenir la répétition de tels actes. 1l est également question de favoriser l'obligation de rendre compte et la transparence de la gestion des finances publiques.

S'agissant des finances locales, ces objectifs sont poursuivis par deux chambres de la Cour des comptes a savoir : la chambre des affaires administratives et des collectivités locales et la chambre de discipline financière

Paragraphe 1: le role de la chambre administrative et des collectivites locales

⁷⁸ Voir la loi constitutionnelle n^°92-22 du 30 1992, JO n^°5469 du 01 juin 1992

⁷⁹ Voir les lois constitutionnelle n^°99-02 du 29 janvier 1999, JO n^°5842 du 30 juin 1999 et organique n^°99-70 du 17 février 1999, JO, n^°5845 du 20/2/1999

La chambre administrative et des collectivités locales est une chambre permanente de la Cour des comptes. Elle est chargée du jugement des comptes des comptables locaux et de l'appréciation de la gestion des ordonnateurs

A / le controle juridictionnel des comptes

C'est la fonction originelle du juge des comptes⁸⁰. Pour les collectivités territoriales, elle est assurée par la chambre administrative et des collectivités locales. Celle-ci juge les comptes des receveurs locaux ainsi que les comptes des personnes qu'elle a déclarés comptables de fait⁸¹. Néanmoins, les comptes des collectivités locales dont la population n'excède pas 15.000 habitants et dont les recettes ordinaires des trois dernières années n'excèdent pas 150.000.000 font l'objet d'un apurement administratif opéré par les trésoriers payeurs régionaux, ~ l'exception de leurs propres comptes. Parmi les comptes soumis au régime de l'apurement administratif, certains sont assortis d'observations du comptable supérieur pouvant entrainer la mise en débet du receveur local avant d'être transmis au juge des comptes. D'autres, par contre, ne sont pas assorties d'observations. Pour celles-ci, les arretés des trésoriers payeurs régionaux emportent décharge définitive du comptable local. Au demeurant, la chambre administrative et des collectivités locales peut exercer vis-a-vis de ces arretés son droit d'évocation et de réformation dans un délai de six mois a compter de la date de leur notification au comptable. Ce délai peut etre prorogé par le juge des comptes une fois sans excéder six mois.

Pour le compte soumis directement au régime de l'apurement juridictionnel, il est mis en état d'examen par le comptable supérieur avant d'être transmis au juge des comptes⁸². Notons que le comptable supérieur n'exerce pas un contrOle de fond, il se borne a vérifier la régularité formelle du compte. Ce dernier est examiné au fond par le juge des comptes.

80 M BOUVIER, M.C. ESCLASSAN, J.P. LASSALE, finances publiques, L.I.D.J, 6^ème éd, p 425

⁸¹ Article 26 du décret n^°99-499 fixant les modalités d'application de la loi organique sur la cour des comptes, JO n^°5885, p1884 : les représentants légaux des collectivités sont tenus de communiquer a la cour des comptes les gestions de fait découvertes dans leurs services ou organismes. Cette obligation incombe également aux représentant de l' Etat au sein de ces dites collectivités

⁸² Le comptable supérieur vérifie si le compte est présenté conformément a la réglementation et accompagné des pièces générales requises, notamment le compte administratif, voir dans ce sens l'article 34 al 3 de la loi organique sur la cour des comptes

L'examen du compte se fait selon une procédure écrite⁸³, inquisitoriale⁸⁴ et contradictoire conformément aux articles 30 et 31 de la loi organique sur la Cour des comptes.

Les enquetes sont menées sur place et sur pièces par les magistrats et rapporteurs avec de larges pouvoirs d'investigation : droit d'accès permanent dans tous les bureaux, locaux ou dépendances de la collectivité locale contrOlée, droit de se faire communiquer tous les documents, de quelque nature que soit, relatifs a la gestion de la collectivité locale concernée. A cet effet, tout refus injustifié soit de communiquer les renseignements ou documents demandés ou de laisser visiter les locaux soit de répondre a une convocation est passible d'une amende allant de 100.000 a 1.000.000 de Francs. Quanta la destruction de preuve ou pièces justificatives, elle est passible de poursuites pénales.

En outre, le comptable doit donner son avis durant l'instruction et avant le jugement définitif compte tenu du caractère contradictoire de la procédure. Dans sa phase d'investigation, cette dernière doit se dérouler dans le secret dont l'assurance s'impose a la Cour des comptes

A la suite des investigations, la chambre statue sur les comptes des comptables locaux. Le Président de chambre répartit les dossiers des comptes entres les magistrats. D'autres rapporteurs peuvent etre désignés en concertation avec les Présidents des chambres et de la commission de vérification des comptes et de contrOle des entreprises. Cette commission peut etre chargée par le Président de la Cour des comptes de vérifier sur place et sur pièce du bon emploi des crédits, fonds et valeurs. Les rapporteurs désignés procèdent a la vérification des comptes se rapportant aux pièces de recettes et dépenses et aux justifications qui y sont annexées. Ils présentent leur rapport a la chambre qui rend un arr.t provisoire notifié au comptable avec les observations et injonctions éventuelles de la Cour. Celui-ci dispose d'un délai d'un mois pour fournir ses justifications. En cas de retard injustifié, il est passible d'une amende de 100.000 francs⁸⁵ au maximum par injonction et par mois de retard fixée par l'arr.t définitif rendu a la fin de l'instruction.

Cet arr.t peut se présenter sous des formes diverses selon que le compte est régulier ou non

⁸³ André PAYSANT, finances publiques, Armand Colin, 5ème éd, nov. 1999, p 354 : le compte est écrit, de meme que les pièces justificatives, le rapport du rapporteur les conclusions du procureur général et les arrets eux-memes. Les séances ne sont pas publiques. Toutes ces raisons justifient le caractère écrit de la procédure

⁸⁴ Ibid, p 353, le jugement du compte s'impose a la cour et n'est pas lié a la demande d'une partie. D'ou le rOle prépondérant et presque exclusif du juge financier dans la conduite de l'instance.

⁸⁵ Le recouvrement de cette amende est du ressort du receveur général du trésor qui est destinataire des extraits d'arrets provisoires. Il peut recourir a tous les moyens de droit, notamment le précompte sur le traitement, le salaire ou les indemnités percues par le comptable local

Dans le premier cas, si le comptable demeure en fonction, le juge rend un arret de décharge et un arret de quitus si le comptable sort de fonction donnant main levée de toutes les saretés et garanties grevant les biens personnels du comptable local au profit du Trésor public.

Dans le second cas, a savoir lorsque les écritures du comptable ne font pas état de tous les deniers qu'il a revues ou aurait du recevoir, ou s'il a payé a tord certaines dépenses, le juge rend un arret de débet. Suite a cet arret, le Ministre des Finances met en jeu la responsabilité du comptable et le cas échéant, les garanties correspondantes. Notons, toutefois, que des faits extérieurs au compte ou a la situation personnelle du comptable peuvent justifier une décharge de responsabilité ou un remise gracieuse de débet

L'arret définitif de la chambre, statuant sur le compte d'un receveur local, peut etre révisé par la Cour en cas de demande du comptable ou de ses héritiers, lorsque ceux-ci produisent des pièces justificatives retrouvées depuis le prononcé dudit arret.

La Cour peut également procéder a une révision d'un arret pour cause d'erreur, d'omission, faux ou double emploi reconnu par la vérification d'autres comptes de sa propre initiative ou sur demande du Ministre des Finances ainsi que des représentants des collectivités locales. L'arret peut également, sur initiative du Ministre des Finances ou du représentant de la collectivité locale concernée, etre soumis a cassation devant la Cour supreme pour cause d'incompétence, de vice de forme ou de violation de la loi. Le pourvoi doit etre formé dans le mois de notification de l'arret.

Dans la pratique la chambre administrative et des collectivités locales est confrontée ~ certaines contraintes préjudiciables a l'exercice de son contrOle. Ces conditions sont essentiellement relatives a l'état de reddition des comptes des collectivités locales. Elles concernent également l'ineffectivité de l'apurement administratif de certains comptes, prévus par le Code des collectivités locales.

La reddition des comptes se fait dans un environnement peu favorable. En effet, bon nombre de comptables locaux ne rendent pas compte de leur gestion devant la chambre administrative et des collectivités locales. C'est en tout cas ce que révèlent les rapports de la Cour des comptes sur la période allant de 1997 a 2006. Jusqu'en 2006 la chambre n'a pas recu les comptes de 164 collectivités locales réparties entre 5 régions et un département du Sénégal.⁸⁶. 1l s'agit pour les régions de Thiès, Saint louis, Ziguinchor, Tambacounda ; pour les

⁸⁶ Voir le rapport de la cour des comptes 2006, p 27 et s, voir également les rapports de la meme juridiction pour les années 2005,2004, 2003, 2002, 2001, 2002

communes Marsassoum, Kébémer et les communautés rurales de son département, Sédhiou, la ville de Rufisque et les communes d'arrondissement du département de Rufisque.

Pour les collectivités locales dont la chambre a recu leur compte de gestion, généralement ceux-ci ne sont pas en état d'être jugé car n'étant pas accompagnés de toutes les pièces générales tel que le compte administratif du Maire ou du PCR. Ce qui est significatif d'une défaillance des comptables supérieurs car il leur appartenait de veiller a l'état d'examen du comptes de gestion de leurs subordonnés.

En outre, la Cour déplore également dans ses rapports, le manque d'effectif mais également le volume des affaires a traiter : les comptes des comptables des 441 collectivités locales, en l'absence de décret prescrivant l'apurement administratif. Cette plainte est toutefois curieuse car cela est prévu depuis 1996 par le Code des collectivités notamment pour les collectivités locales de faible importance. Il faut également noter que les difficultés tenant aux conditions de reddition des comptes, a l'insuffisance des ressources humaines ont été soulignées dans les rapports de 2007 et 2008.

1l est dès lors impératif d'envisager des solutions pour améliorer les conditions d'exercice des missions de la Cour des comptes afin d'assurer une meilleure protection des finances publiques en général et des finances locales en particulier.

A cet effet, il est nécessaire de renforcer les sanctions vis-a-vis des comptables retardataires et veiller a leur effectivité. Celles-ci doivent etre étendues aux comptables supérieurs laxistes quant a la mise en état d'examen du compte de gestion du receveur local qui lui est subordonné. L' Etat doit renforcer l'effectif de la juridiction financière du fait de l'importance qualitative et quantitative de sa mission, en procédant a des recrutements au moyen des procédés prévus par les textes en vigueur

En outre, pour désengorger la chambre administrative et des collectivités locales l' Etat doit donner effet et élargir les compétences des trésoriers-payeurs régionaux en matière d'apurement des comptes des receveurs locaux. Une autre solution est d'ailleurs envisageable ; il s'agit de la mise en place de chambres régionales a l'instar de la France qui seraient compétentes pour assurer le contrOle juridictionnel a postériori des comptes des receveurs locaux

Par ailleurs, il faut signaler que la mission de la chambre administrative et des collectivités locales n'est pas que juridictionnelle. En effet, celle-ci exerce aussi un contrOle sur la qualité de gestion. Cette mission est dite contrOle administratif ou non juridictionnel

B / le contrôle non juridictionnel

Au-dela du contrOle juridictionnel qu'elle exerce sur la gestion financière locale, la chambre administrative et des collectivités locales dispose du pouvoir d'apprécier la qualité de la gestion desdits organismes publics. C'est la l'originalité de ses missions⁸⁷. C'est ce qui ressort de l'article 343 du code des collectivités locales qui dispose que le juge des comptes « examine la gestion des collectivités locales ». La loi organique sur la Cour des comptes est beaucoup plus explicite en ce qu'elle dispose en son article 26 que la Cour des comptes s'assure « du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l'Etat et les autres organismes publics» étant entendu que les collectivités locales sont partie intégrante desdits organismes au sens de la même disposition.

Pour les besoins du contrOle, un magistrat rapporteur est désigné. Celui-ci dispose de larges pouvoirs d'investigations sur pièces et sur place. Il est chargé d'examiner les états financiers, notamment bilans, documents annexes et en tire toutes les conclusions sur les résultas et la qualité de la gestion. Comme dans le contrOle juridictionnel, le rapporteur dispose d'un droit d'accès permanent dans tous les bureaux de la collectivité contrOlée de même que les agents de ladite collectivité sont tenus de répondre a ses demandes de renseignements sous peine de sanctions.

Néanmoins, l'exercice de ses prérogatives ne peut se faire que dans le respect du principe général du droit de la défense. Ainsi, le magistrat rapporteur ne peut formuler ses observations sans un entretien préalable entre lui et l'ordonnateur conformément a l'article 343 précité. Par la suite, le rapporteur établit un pré-rapport qui est communiqué par le Président de la chambre a l'ordonnateur de la collectivité locale. Celui--ci doit apporter sa réponse aux observations formulées dans un délai d'un mois par mémoire écrit lequel est transmis au rapporteur et au magistrat contre-rapporteur. Le dossier complet est transmis au commissaire du Droit pour ses conclusions. En outre le juge des comptes doit garantir le secret des investigations comme lors contrOle juridictionnel.

A l'issue de la procédure, la chambre arrête définitivement le rapport. Elle peut au préalable procéder a l'audition des parties s'elle l'estime nécessaire pour éclaircir certains points.

Le rapport permet a la chambre de donner son avis sur la régularité et la sincérité des comptes mais aussi de formuler les observations ainsi que les modifications qui s'imposent le cas échéant relativement a l'organisation et au fonctionnement de la collectivité locale contrOlée. En outre, elle donne son avis sur la qualité de la gestion.

⁸⁷ M BOUVIER, M-C ESCLASSAN, J-P LASSALE, finances publiques, L.G.D.J, 5^ème éd, 2000, p409

On constate ainsi qu'en même temps qu'elle apprécie la régularité de la gestion, la chambre administrative et des collectivités locales s'intéresse a la qualité eta la sincérité des comptes. D'oM la complémentarité entre le contrOle juridictionnel et le contrOle de gestion. C'est a ce titre que Michel Bouvier et Cie soulignent que le contrOle administratif de la Cour revet une importance stratégique dans la surveillance de la régularité des opérations sur fonds publics⁸⁸.

Dans la pratique le contrOle de gestion demeure encore timide si l'on tient compte des rapports de la Cour des comptes de 2000 a 2007. C'est ainsi que pour l'année 2000 il n'y a pas eu de contrOle de gestion, la priorité étant accordée a l'examen du projet de la loi de règlement. De 2001 a 2005 seules cinq collectivités locales ont été contrOlées (Les Régions de Dakar et Thiès, la commune de Mbour, ainsi que les communes d'arrondissement de Tivaone-Diacksao, Djiddah-Thiaroye Kao). En 2006 le rapport public de la Cour des comptes n'a pas fait état du contrOle de gestion des collectivités locales.

De plus ce dernier connait une difficulté majeure d'ordre procédurale souligné dans le rapport de 2005 en ces termes : « Cette formalité obligatoire, consistant a subordonner l'adoption du rapport définitifpour tout controle non juridictionnel de l'une ou de l'autre formation de la Cour, a l'exception de la CVCCEP, a l'avis prealable du Commissaire du Droit restera un facteur notable de contre performance jusqu'd l'adoption des propositions de reforme des textes regissant la Cour des Comptes ».

Néanmoins, la chambre administratives et des collectivités locales arrive a adopter des rapports définitifs sur la gestion des collectivités locales qu'elle examine malgré les lenteurs accusées. C'est ainsi que le rapport 2007 de la Cour des comptes fait état de ses conclusions définitives sur la gestion de la commune de Mbour des années 1999 a 20003. Celles-ci relatent plusieurs manquements pour lesquels la chambre a formulé des recommandations.

Ainsi, en ce qui concerne la tenue des documents budgétaires, on note l'insuffisance des renseignements, le défaut de production de l'autorisation de report, d'établissement des comptes administratifs. Ce qui rend malaisé le contrOle budgétaire.

S'agissant des marchés publics, on remarque des irrégularités relatives aux procédures de passation (recours, injustifié a l'entente direct, défaut d'appel d'offre a l'occasion de l'acquisition d'une ambulance, défaut d'approbation du contrat d'aménagement des batiments entre autres)

Quanta la gestion du personnel, il est mentionné le maintien en activité d'agents ayant atteint l'age de la retraite, des indemnités ind6ment percues ou allouées notamment l'indemnité kilométrique du secrétaire municipal.

88 ibid

Toutes ces observations de la chambre ont fait l'objet de réponses apportées par les personnes concernées conformément a la procédure. La chambre a formulée des recommandations destinées a résorber les insuffisances relevées⁸⁹.

Par ailleurs, si lors du contrOle de gestion, des faits relevant de la Cour en matière de discipline financière sont découverts, celle-ci s'en saisit par l'intermédiaire de sa chambre de discipline financière

Paragraphe 2 : le role de la chambre de discipline financière

Avant la mise en place de la Cour des comptes, le Sénégal disposait d'une Cour de discipline budgétaire. En 1999, elle fut transformée en une chambre de la Cour des comptes. Au sein de cette dernière, la chambre de discipline financière est chargée de la sanction des fautes de gestion. Il s'agit surtout de permettre la restitution des sommes ind6ment percues au trésor public. Ces faits sont punissables devant cette chambre vis-a-vis d'un nombre déterminé de personnes selon une procédure spécifique

A/ les attributions de la chambre de discipline financière

La chambre discipline financière a pour mission de sanctionner les fautes de gestion des fonds publics. C'est a ce titre qu'elle punie les irrégularités dans la gestion des fonds publics locaux. Ce sont les articles 48 et 49 de la loi organique sur la Cour des comptes qui fixent les attributions de la chambre de discipline financière. C'est ainsi qu'on peut distinguer la compétence rationae personae de la compétence rationae materiae.

S'agissant de la compétence rationae personae qui est relative aux personnes, au sein des collectivités locales, peuvent être déférés devant cette chambre toute personne investie d'un mandat public ou ayant exercé de fait lesdites fonctions, les agents de ces collectivités ou de leur établissements publics, les agents de l'Etats en rapport avec les deniers publics locaux qu'ils soient en activité ou en détachement/ disponibilité dans un service public local.

Il en découle que le comptable ou le représentant de l'Etat, les agents de l' Etats exercant les fonctions de secrétaire municipal, régional ou toute personnes ayant exercé de fait ces fonctions entres autres sont justiciables devant cette chambre lorsque lorsqu'ils commettent des fautes de gestion. Il en est de même pour le maire et le président du conseil régional ainsi que les membres du bureau conformément aux articles 62 et 147 du CCL. Les fautes de gestion sont énumérées par l'article 48 de la loi précitée et constituent la compétence rationae

⁸⁹ Voir le rapport 2007 de la cour des comptes pour de plus amples détails, p 51 et s

materiae relative aux faits. On distingue les fautes en matiere de dépenses et celles en matiere de recettes.

En matiere de dépenses, les faits punissables peuvent etre classés en quatre catégories :

· :* Les man quements aux regles d'engagement des dépenses

n le fait de n'avoir pas soumis a l'examen préalable des autorités habilitées a cet effet, dans les conditions prévues par les textes en vigueur, un acte ayant pour effet d'engager une dépense ;

n le fait d'avoir passé outre au refus de visa d'une proposition d'engagement de dépenses, excepté dans le cas ou l'avis conforme du Ministre chargé des Finances a été obtenu préalablement par écrit ;

n le fait d'avoir engagé des dépenses sans avoir recu a cet effet délégation de signature

· :* Les infractions a la réglementation des marchés ou conventions

n le fait d'avoir procuré ou tenté de procurer a un cocontractant d'une collectivité locale un bénéfice anormal ;

n le fait de n'avoir pas assuré une publicité suffisante aux opérations dans les conditions prévues par les textes en vigueur ;

n le fait de n'avoir pas fait appel a la concurrence dans les conditions prévues par les textes en vigueur.

· :* les faits caractérisés créant un état de gaspillage

n les transactions trop onéreuses pour la collectivité intéressée, en matiere de commande directe, de marché ou d'acquisition immobilière ;

n les stipulations de qualité ou de fabrication qui, sans etre requises par les conditions d'utilisation des travaux ou de fournitures, seraient de nature a accroitre le montant de la dépense ;

n les dépenses en épuisement de crédits.

Les autres infractions

n le fait d'avoir imputé ou fait imputer irrégulièrement une dépense ou d'avoir enfreint la réglementation en vigueur concernant la comptabilité des matières ;

n le fait d'avoir produit, a l'appui ou a l'occasion de ses liquidations, de fausses certifications.

n le fait d'avoir enfreint les règles régissant l'exécution des dépenses ;

n le fait d'avoir négligé, en sa qualité de chef de service responsable de leur bonne exécution, de contrOler les actes de dépenses de ses subordonnés ;

n le fait d'avoir omis sciemment de souscrire les déclarations qu'ils sont tenus de fournir aux administrations fiscales et sociales conformément aux codes en vigueur ou d'avoir fourni sciemment des déclarations inexactes ou incomplètes.

En matière de recettes, les infractions sont les suivantes :

n le fait d'avoir manqué de diligence pour faire prévaloir les intérêts de la collectivité locale, notamment le défaut de poursuite d'un débiteur ou de constitution de sareté réelle ;

n le fait d'avoir enfreint les règles régissant l'exécution des recettes ;

n le fait d'avoir négligé en sa qualité de chef de service responsable de leur bonne exécution, de contrOler les actes de recettes effectués par ses subordonnés.

Lorsque de tels faits sont constatés, des sanctions peuvent être prononcées après mise en oeuvre de la procédure prévue à cet effet

B/ La procédure et les sanctions

Les irrégularités précitées peuvent etre sanctionnées après mise en ceuvre de la procédure.

A propos de cette dernière, il faut noter que la saisine reste fermée⁹⁰. Ainsi, en ce qui concerne les collectivités locales, la chambre peut etre saisie par le Président de la République, le Ministre des Finances lorsque les faits incriminés sont découverts par leurs organes spécialisés de contrOles tel que l'I.G. E, l'I.G.F ou le contrOle financier. La chambre peut également etre saisie par le Premier Ministre et le Président de la Cour des comptes.

L'instruction est menée par un rapporteur désigné par le commissaire du gouvernement. Ce dernier informe l'intéressé des poursuites a son encontre.

⁹⁰ Voir l'article 55 de la loi organique sur la Cour des comptes

Le rapporteur dispose de larges pouvoirs d'investigation car peut se faire communiquer tous documents et entendre tout témoin. S'il découvre d'autres contrevenants que ceux poursuivis au cours de l'instruction, il en informe le commissaire du gouvernement. A l'issue de l'instruction, le rapporteur transmet le dossier au Président de chambre qui en informe le commissaire du gouvernement. Celui-ci est habilité a prononcer le classement sans suite ou le renvoi devant la chambre compte tenu des informations dont-il dispose.

En cas de renvoi devant la chambre, le greffier avise le prévenu par voie d'huissier et l'invite a prendre connaissance du dossier dans le délai de huit jours au greffe de la chambre. La consultation du dossier fait l'objet d'un procès verbal qui y est joint par le greffier. Au surplus, si le prévenu réside a l'étranger, il peut, dans le délai de quinze jours suivant la consultation, produire un mémoire écrit porté a la connaissance du commissaire du droit. Ce délai est porté a un mois, a compter de la réception de la notification par l'ambassade du Sénégal habilité pour son pays de résidence, lorsqu'il n'a pu prendre connaissance du dossier. Pour le jugement, c'est le Président de chambre qui prend l'ordonnance portant ouverture de la session dans lequel il arrete le role des audiences. Celles-ci ne sont pas publiques. Le prévenu est cité a comparaitre par le greffier. Il peut etre jugé en son absence s'il en fait la demande. Lors de l'audience, le prévenu est appelé, personnellement ou par son conseil, a formuler des observations complémentaires au mémoire déposé. Le commissaire du droit peut également présenter des conclusions orales complémentaires a ses réquisitions. Toutefois, il ne peut assister aux délibérations.

La chambre rend un arr.t sanctionnant le prévenu lorsque les faits qui lui reprochés sont établis.

A titre de sanction, La chambre applique une amende dont le minimum ne peut etre inférieur a 50.000 francs CFA et dont le maximum pourra atteindre le double du traitement ou salaire brut annuel alloué a l'auteur des faits a la date a laquelle ceux-ci ont été commis. Lorsque la personne justiciable devant la chambre de discipline financière ne percoit pas une rémunération ayant le caractère d'un traitement ou salaire, le maximum de l'amende pourra atteindre le double du montant du traitement ou salaire brut annuel correspondant a l'échelon le plus élevé de la grille indiciaire de la fonction publique a l'époque des faits.

Au demeurant, celle-ci peut se soustraire aux sanctions s'elle peut exciper d'un ordre écrit, préalablement donné, a la suite d'un rapport particulier a chaque affaire, par son supérieur hiérarchique. La responsabilité de ce dernier se substituera alors a la sienne.

L'arret de la chambre n'est pas susceptible d'appel. 1l est revetu de la formule exécutoire et
notifié par le Secrétaire général de la Cour des comptes a l'intéressé, a l'autorité ayant saisi la

Cour, au Ministre des Finances et éventuellement au Ministre dont dépend la personne condamnée. Néanmoins, il peut faire l'objet d'un recours en cassation devant la Cour supreme. En cas de cassation, l'affaire est renvoyée devant la formation '' en chambres réunies'' de la Cour des comptes.

Un recours en révision est également possible devant les chambres réunies de la Cour des comptes, lorsqu'un fait nouveau de nature a attester de l'irresponsabilité du prévenu survient. Toutefois, les amendes prononcées a titre de sanction ne peuvent faire l'objet d'aucune remise ou décharge sauf grace présidentielle.

De telles sanctions peuvent parfois se révéler insuffisantes notamment en cas d'irrégularités graves⁹¹. En outre, ces irrégularités peuvent dépasser le champ du contentieux financier ; d'oU l'importance du role joué par les juridictions non financière.

Section 2 : les juridictions non financières

Les violations des règles budgétaires et comptables peuvent interpeller d'autres juridictions. Il en est ainsi lorsque l'irrégularité est constitutive d'une infraction a la loi pénale. Dans ce cas, la responsabilité de son auteur peut etre engagée devant le juge pénale. Parfois c'est une question de légalité qui se pose, alors le juge administratif peut etre saisi.

Paragraphe 1 : la responsabilité pénale dans la gestion financière locale

Les sanctions d'ordre administratif ou celles prononcées par la Cour des comptes peuvent dans la pratique se révéler insuffisantes pour dissuader les auteurs des infractions au règles régissant les deniers publics locaux. C'est la raison pour laquelle le législateur a déterminé certaines atteintes auxdites deniers qu'il a qualifié de délit afin de mieux les sanctionner notamment par des peines privatives de liberté.

A/ le champ d'application de la responsabilité pénale

Il est déterminé par le Code pénal en ces articles 149 a 163. Ceux-ci prévoient les fautes engageant la responsabilité pénale ainsi que les personnes pouvant etre poursuivies. Les faits répréhensibles sont regroupés en quatre catégories. Elles sont relatives aux deniers publics en général et par conséquent a ceux des collectivités locales. De ce fait on peut noter :

⁹¹ M BOUVIER, M-C ESCLASSAN, J-P LASSALE, finances publiques, L.G.D.J, 5^ème éd, 2000, p406

v Les détournements, soustractions, escro queries portant sur les deniers publics locaux

Les détournements et soustractions visent toutes les personnes ayant accompli ou auteurs d'une simple tentative desdites infractions sur les deniers ou effets en tenant lieu, des pièces, titres de paiement, valeurs mobilières, actes contenant ou opérant obligation ou décharge, effets mobiliers au préjudice d'une collectivité locale. Les délits d'escroquerie quanta eux entrainent des poursuites contre toute personne qui aura obtenus frauduleusement d'une collectivité locale, par l'intermédiaire de ses élus ou de ses agents, au moyen de pièces fausses ou de manoeuvres quelconques, des sommes d'argent ou des avantages matériels indus.

v Les concussions commises par les fonctionnaires publics locaux et l'exercice d'activités incompatibles a leurs fonction.

Les fonctionnaires publics locaux sont envisagés de manière large, a savoir les fonctionnaires propres a la collectivité locale et ceux de l'Etat exerCant leurs activités au nom desdites collectivités. Cela dit, les concussions concernent tous les fonctionnaires locaux, les officiers publics locaux tels que les maires, les percepteurs de droits, contributions ou deniers publics locaux, leur commis ou préposés qui auront recu, exigé ou ordonné de percevoir pour droits, taxes, contributions ou deniers, ou pour salaire ou traitement, ce qu'ils s'avaient n'être pas du ou excéder ce qui était dU.

Elles visent aussi les détenteurs de l'autorité publique agissant au nom d'une collectivité locale lorsqu'ils ordonnent des contributions directes ou indirectes autres que celles autorisées par la loi, de même que tous les fonctionnaires, agents ou employés qui en établiront le rOle et en feront le recouvrement. Ces mêmes personnes peuvent également etre poursuivies pour concussion lorsqu'elles accordent des exonérations ou franchises de droits, impOts ou taxes publiques locales sans autorisation de la loi. Les bénéficiaires seront considérés comme des complices.

En outre, peut etre poursuivi pour concussion, tout fonctionnaire qui, par acte simulé ou personnes interposées aura pris ou recu quelque intéret que ce soit dans les actes ou régie dont-il avait au temps de l'acte en tout ou partie l'administration ou la surveillance.

Enfin, l'exercice d'activité commerciale, préjudiciable aux finances locales, est interdit a tout fonctionnaire.

v Corruption de fonctionnaires publics locaux

Cette infraction est retenue contre tout fonctionnaire local, les élus locaux, les agents ou
préposé des collectivités locales agréant des offres ou promesses, sollicitant ou ayant recu
des dons ou présents, pour faire un acte relevant de leur fonction ou de leur emploi juste ou

non, mais sujet a salaire. Les memes personnes peuvent etre poursuivies lorsqu'elles acceptent ou sollicitent des offres ou promesses pour faire ou tenter de faire obtenir des fonctions ou emplois accordés par la collectivité locale, des marchés ou autres bénéfices résultant d'accord conclu avec ladite collectivité ou personne placée sous son autorité et qui aurait ainsi abusé d'une influence réelle ou supposée.

~L'enrichissement illicite

On parle d'enrichissement illicite lorsque sur simple mise en demeure, une des personnes visées se trouve dans l'impossibilité de justifier l'origine licite des ressources, qui lui permettent d'être en possession d'un patrimoine ou de mener un train de vie sans rapport avec ses revenues. Au sein des collectivités locales, cette infraction peut etre retenu contre les élus, les fonctionnaires, les agents, les comptables, les régisseurs entre autres lorsqu'ils se trouvent dans la situation prédéfinie.

Compte tenu de ces différentes infractions, le législateur a prévu des sanctions diverses

B/ les sanctions encourues

Les sanctions varient en fonction de la gravité des faits et de l'importance de la responsabilité professionnelle assumée par le prévenu. Elles consistent en des emprisonnements pouvant aller jusqu'a dix ans, des amendes, des interdictions et confiscations de biens.

Du point de vue des peines privatives de liberté a savoir les emprisonnements, certaines infractions se ressemblent.

C'est que ainsi que la corruption et la concussion sont sanctionnées sévèrement s'agissant des fonctionnaires, des élus locaux, des officiers publics : La peine est de 2 a 10 ans. Toutefois, pour ce qui est des commis, les peines sont plus sévères pour les concussions. Pour ces dernières la peine est de 1 a 5 ans contrairement aux corruptions pour lesquelles elle est de 1 a 3 ans.

Les peines pécuniaires desdites infractions sont également différentes. Ainsi, pour les autorités précitées, s'agissant de la corruption, l'amende équivaut au double de la valeur des promesses agréées, ou des choses revues ou demandées, sans que ladite somme puisse etre inférieur a 150.000 francs contrairement aux concussions dont l'amende est comprise entre 250.000 et 500.000 francs.

Pour les commis, les concussionnaires subissent les memes amendes que leurs supérieurs contrairement aux corrompus dont l'amende est différente de celle de leurs supérieurs et équivaut a 25.000 au minimum et 100.000 francs au maximum.

Par ailleurs, on peut relever certaines particularités concernant ces deux infractions.

S'agissant des corruptions, lorsque le corrompu n'a fait que faciliter l'accomplissement ou l'abstention d'un acte qui est en dehors de ces attributions personnelles la peine peut etre moins sévere. Ainsi concernant les autorités supérieures, la peine est de 1 a 3ans et l'amende de 50.000 a 500.000 francs alors que les commis sont passibles d'une peine de prison de 6 mois a 2ans et d'une amende de 25.000 a 75.000 francs.

Quant aux concussions, elles peuvent entrainer des interdictions. C'est ainsi que le concussionnaire pourra se voir interdire, pendant 10 ans au plus, a partir de l'expiration de la peine, les droits civiques, civils et familiaux énumérés par l'article 34 du Code pénal. Il peut aussi etre déclaré incapable d'exercer un emploi public pendant 20 ans au plus.

Par ailleurs on peut faire le meme rapprochement en ce qui concerne les détournements, soustractions, escroqueries et l'enrichissement illicite. Ces infractions sont punies de la meme peine de prison s'agissant du maximum a savoir 5 a 10 ans. Toutefois, l'enrichissement illicite se différencie des autres infractions en ce qui concerne l'amende puisque celle-ci est au moins égale au montant de l'enrichissement et peut etre portée au double de ce montant alors que les autres infractions (détournements, soustractions et escroquerie) sont sanctionnées d'une amende allant 20.000 a 5.000.000 de francs.

Ces dernières infractions se particularisent également par rapport a l'enrichissement illicite puisqu'elles peuvent entrainer des confiscations de biens lorsque les sommes ou objets détournés ou soustraits n'ont pas été remboursées ou restituées en totalité ou au moment du jugement dans certaines conditions⁹². En outre, des circonstances atténuantes peuvent etre accordées a la personne reconnue coupable de détournement ou soustraction lorsqu'elle restitue ou rembourse, avant le jugement, du tiers au moins de la valeur détournée ou soustraite. Elle peut, aussi, bénéficier du sursis en cas de restitution avant jugement des trois quarts, au moins, de ladite valeur.

On peut enfin noter une singularité a propos de la peine d'emprisonnent. En effet, s'agissant des particuliers, cette dernière est moins sévere concernant les détournements, soustractions ou escroqueries puisqu'elle est d'un a cinq ans contrairement a l'enrichissement illicite pour lequel la meme peine d'emprisonnement est appliquée de maniere indifférente.

Ces diverses sanctions relevant de la compétence du juge pénal joue essentiellement deux roles : la prévention des infractions contre les deniers publics locaux et la réparation du préjudice financier subi par la collectivité locale concernée.

⁹² Si le condamné est marié, la confiscation ne portera que sur la moitié de ses biens. S'il a des descendants ou des ascendants, la confiscation ne portera que le cinquieme de ses biens. 1l sera, s'il y a lieu, procédé au partage ou a la licitation suivant les regles applicables en matiere de succession (article 30 du code pénal)

L'aspect préventif ou dissuasif est assuré par les peines de prison et les interdictions d'exercice des emplois publics pendant une longue durée ou a titre définitif. En effet, le fonctionnaire, l'agent ou l'élu qui est tenté par les infractions déjà évoquées peut, sur la base d'une réflexion sérieuse, etre dissuadé d'accomplir de telles actes, compte tenu de leur conséquences individuelles et sociales désastreuses a savoir : la privation de liberté et la perte de revenu, source de difficultés familiales s'il s'agit d'un pere de famille.

La réparation du préjudice financier est assurée par les amendes pouvant atteindre le double des sommes objets de l'infraction comme c'est le cas de l'enrichissement illicite.

C'est tout le contraire du contrOle exercé par juge administratif dont l'objet est de prononcer l'annulation d'un acte pour illégalité.

Paragraphe 2 : le contentieux de la légalité des actes locaux93

Depuis la régionalisation en 1996, le représentant de l' Etat n'est plus habilité a prononcer l'annulation des actes qu'il estime entachés d'illégalité. Il saisit le juge compétent a cet effet : C'est ce que l'on appelle le déféré.

Avant la révision constitutionnelle ayant mis en place la nouvelle Cour supreme, cette fonction était dévolue au Conseil d'Etat. Aujourd'hui, elle est assurée par la chambre administrative de la Cour supreme.

Selon l'article 337 du CCL repris par l'article 79 de la loi organique sur la Cour supreme, le représentant de l'Etat, dans les deux mois qui suivent la transmission, défere au Conseil d' Etat (la chambre administrative de la Cour supreme) qui statue dans un délai d'un mois, un acte d'une collectivité locale qu'il estime entaché d'illégalité.

Le déféré peut etre une initiative personnelle du représentant de l'Etat (déféré spontané ou direct) ou une demande d'un administré (déféré provoqué). En effet selon l'article 341 du Code, une personne lésée par un acte peut demander au représentant de l' Etat, dans le délai de 2 mois, a compter de la date a laquelle l'acte est devenu exécutoire pour ceux prévus par l'article334, et a partir de la saisine pour les actes mentionnés a l'article 335, de déférer l'acte au juge. Il faut signaler que la demande ne prolonge pas le délai du recours contentieux dont dispose le représentant de l'Etat pour les actes de l'article 334

⁹³ Le Code ne fixe pas un régime particulier en ce qui concerne le contentieux de la légalité des actes budgétaires et financiers. C'est le meme régime qui est applicable a tous les actes des autorités locales compte tenu de leur nature administrative. Néanmoins des particularités peuvent etre observée en raison de la classification de ces actes (articles 334,335 et 336).c'est ainsi que pour les actes prévus aux articles 334 et 335 en plus du recours direct devant la Cour supreme celle-ci peut en etre saisie par la procédure dite du déféré qui est une innovation de la réformede1996 a la disposition du représentant de l' Etat

En outre, ce dernier est tenu d'informer l'autorité locale de son intention de ne pas déférer l'acte transmis en application de l'article 334, tout comme il doit l'aviser, par écrit, en cas de déféré, sans délai et lui communique toutes précisions sur les illégalités a l'encontre de l'acte incriminé.

Le représentant de l' Etat peut assortir sa requete d'une demande de sursis a exécution. Ce dernier est accordé dans certaines conditions : caractère sérieux de l'un des moyens invoqués dans la requete en l'état de l'instruction pouvant justifier l'annulation de l'acte, possibilité d'une compromission de l'exercice d'une liberté publique, ou c'est le juge administratif qui décide de sa propre initiative de surseoir a l'exécution d'un marché public que lui transmet le représentant de l'Etat aux fins d'annulation.

Toutefois, il faut noter que le déféré ne concerne que les actes pris en application des articles 334 et 335.

S'agissant des actes a caractère budgétaire ou financier pris en applications de l'article 336 a savoir les budgets primitifs et supplémentaires, les emprunts et garanties d'emprunts ainsi conventions financières de coopération internationale comportant des engagements d'un montant 100.000.000 de francs⁹⁴ de même que les marchés du même montant⁹⁵, ils ne sont pas assujettis a la procédure du déféré.

Néanmoins, le juge administratif peut en etre saisi par la procédure du recours pour excès de pouvoir, du fait qu'il s'agit d'actes qui sont de nature administrative.

En outre, le refus d'approbation du représentant de l' Etat d'un acte pris en application de l'article 336 du Code des collectivités locales peut etre contesté par l'exécutif local devant la chambre administrative de la Cour supreme. Le recours est introduit dans un délai de 2 mois suivant le refus d'approbation. La chambre se prononce dans un délai d'un mois. L'annulation du refus d'approbation est synonyme d'approbation, dès la notification de l'arr.t a la collectivité locale.

Lorsqu'un particulier a intéret a agir contre un acte a caractère budgétaire ou financier, soumis a l'approbation préalable qui est devenu exécutoire, il peut intenter un recours direct devant le juge administratif. Ce dernier, après avoir examiné les conditions de recevabilité du recours, se prononce sur tous les éléments de la légalité interne comme externe. C'est a la suite de son contrOle de légalité qu'il procède a l'annulation de l'acte s'il l'estime illégale. Dans le cas contraire, le recours est rejeté.

⁹⁴ Décret n^° 96-1119 du 27 décembre 1996 fixant les montants des engagements en matière de conventions financières et de coopération internationale soumises a approbation

⁹⁵ Décret n^°96-1124 du 27 décembre 1996 fixant le montant des marchés des collectivités locales soumis ~ approbation préalable du représentant de l' Etat

Conclusion :

D'une manière générale, le contrOle des finances locales comporte des imperfections susceptibles d'entraver son efficacité.

Du point de vue politique, c'est la prévalence des relations partisanes entre l'organe délibérant et l'exécutif qui constitue le premier blocage a l'effectivité du contrOle.

Il y a ensuite le manque de formation des élus locaux chargés du contrOle. En effet, très souvent, ceux-ci ne disposent pas des compétences nécessaires pour surveiller la gestion financière locale compte tenu de la technicité des documents budgétaires et financiers. Ce manque de formation se justifie essentielle par la priorité accordé a la représentativité lors de l'établissement des listes de candidature au détriment des qualités techniques et intellectuelles. Il constitue d'ailleurs un problème fondamental qui, au dela de la gestion financière, affecte tout le fonctionnement des collectivités locales.

Conscient de cela, le législateur sénégalais a prévu dans le Code des collectivités locales (article 9), au profit des élus locaux, un droit a une formation adaptée qui leur permettra d'exercer convenablement leurs compétences⁹⁶. Au demeurant, cette disposition semble insuffisante pour assurer une bonne administration financière des collectivités locales. Certes il existe beaucoup d'initiatives de renfoncement de capacités, en partenariat avec l'Etat ou des partenaires étrangers, mais celles-ci se révèlent, généralement, peu efficaces en raison des courts délais de formation pour des conseillers qui, en générale ne sont pas prédisposés ~ accueillir les connaissances relatives au droit budgétaire et comptable qui, il faut le signaler, pose des problèmes même aux initiés. Ce manque de formation n'est pas spécifique aux élus locaux. Il est aussi remarquable chez les citoyens locaux qui, pour la plupart, ignorent les prérogatives dont-ils disposent pour surveiller l'action des élus. Ce qui n'est guère favorable a l'émergence d'un véritable contrOle citoyen.

Du point de vue administratif on note une diversité des structures externes de contrOle. Néanmoins, les résultats restent mitigés. En effet, ces organes, bien qu'ils puissent contrOler la régularité et pour certains l'efficacité de la gestion financière locale, ne disposent pas d'une relation d'autorité suffisamment contraignante vis-a-vis des pouvoirs locaux. Ils doivent rendre compte a leurs supérieurs, lesquels doivent prendre les mesures appropriées pour corriger les irrégularités et imperfections relevées ; or il n'est pas évident que celles-ci soient toujours prises. Parfois, c'est un manque de personnel qui empeche a ces administrations d'exercer convenablement leurs missions. C'est le cas de la Direction Générale de la

⁹⁶ Voir dans ce sens la circulaire n^° 4743 du 24 juin 1998 relative a l'organisation de la formation continue des élus locaux et des fonctionnaires travaillant dans les services déconcentrés de l' Etat et dans les collectivités locales, www.sendeloppement.sn

Comptabilité Publique et du Trésor qui, avec un personnel réduit peine a assurer la mise en état d'examen des comptes des collectivités locales qui lui sont soumises ; ce qui déteint négativement sur l'action de la chambre administrative et des collectivités locales. A titre d'exemple, dans son rapport de 2005, la Cour a ordonné que les comptes de gestion de la commune de Kolda ainsi rendus au titre des années 1997 et 1998 soient retournés ~ l'Administration centrale (la DGCPT) et mis en état d'examen avant d'être déposés a nouveau au greffe central de la Cour, par la voie hiérarchique.

La DGCPT n'a pas donné suite a ces décisions de la Cour, ni en accomplissant les formalités de mise en état prescrites ni en apportant des justifications ou des observations en retour⁹⁷. Cette difficulté majeure tenant a la mise en état d'examen des comptes des collectivités locales est d'ailleurs déplorée dans les rapports suivants de la Cour des comptes.

Par ailleurs, elle constitue une entrave fondamentale a l'efficacité du contrOle juridictionnel. C'est ce qui ressort du rapport public 2008 de la Cour des comptes lorsqu'il souligne:« en effet, les conditions dans lesquelles sont produits les comptes de gestion des comptables publics limitent les performances de la Cour en matière de contróle juridictionnel. Les comptes ne sont pas deposes a la Cour a bonne date et lorsqu'ils sont produits, ils sont tres rarement en état d'examen >>⁹⁸. En outre on note également une insuffisance du personnel : celui --ci n'a pas évolué depuis 2003⁹⁹. Toutes ces raisons concourent a l'instauration d'un environnement défavorable a l'efficacité du contrOle des finances locales. S'y ajoute la place secondaire qui leur est attribuée dans le contrOle juridictionnel des finances publiques en général, la priorité étant donnée aux finances de l' Etat. En témoigne l'absence du contrOle de gestion pour l'année 2000 au profit de l'examen du projet de la loi de règlement. En outre, on peut relever l'encombrement de la Cour des comptes si l'on tient compte de l'importance quantitative des organismes publics soumis a son contrOle. C'est la raison pour laquelle il est nécessaire, en ce qui concerne les collectivités locales, de tenter l'expérience francaise des chambres régionales des comptes ; ce qui permettrait d'alléger sensiblement la Cour des comptes.

Au-dela de son encombrement, l'action de la Cour des comptes pose le problème des suites données a ses rapports car il y va de son efficacité. En effet, la large publicité donnée aux contenues de son rapport annuel (communiqué de presse, diffusion sur son site Internet et celui du gouvernement, et dans le journal officiel de la République...) a pour but d'inciter les pouvoirs publics, sous la pression de l'opinion publique, a prendre les mesures de réformes convenables. Ce procédé de contrOle repose sur l'idée selon laquelle l'exposition publique de

⁹⁷ Voir le rapport public de la cour des comptes de 2005, page 32

⁹⁸ Voir la page 8 dudit rapport

⁹⁹ Ibid

mauvaises gestions financières ou de défectuosités dans le fonctionnement des services peut contraindre les autorités responsables a agir. Certes des réponses sont apportées aux observations formulées par la Cour des comptes, avant leur publication, mais elles ne sont pas toujours suivies d'effets. Ce qui fait que les mêmes problèmes reviennent, souvent, dans ses rapports (état de reddition des comptes, retard dans leur dépOt, insuffisances de son personnel, irrégularités récurrentes dans la gestion financière des marchés publics, du personnel des collectivités locales entre autres).

A ces difficultés s'ajoute le cantonnement du contrOle au respect de la légalité et de la régularité même si certains organes extérieurs sont compétents pour apprécier la qualité de la gestion.

En effet dans contexte marqué par la rareté des ressources financières, le contrOle ne peut se limiter au respect de la légalité et de la régularité budgétaire. 1l doit s'intéresser a l'efficience de la dépense publique pour permettre de prendre en charge le maximum de besoins locaux. Pour y parvenir l' Etat doit entreprendre des réformes afin d'élargir les compétences des organes de contrOle. Comme déjà évoqué, Il doit également mettre en place des chambres régionales des comptes, comme en France, pouvant contrOler la qualité de la gestion. Cela permettra d'évaluer, de manière régulière, la gestion financière de l'ensemble des collectivités locales du Sénégal, chose que ne peut assurer l'actuelle Cour des comptes. 1l faudrait également que les organes centraux de contrOle s'activent davantage et que l'Etat les dote de moyens a la hauteur de leurs missions et qu'ils ne soient plus a la solde d'un pouvoir central en conflit avec une quelconque autorité locale.

L'effectivité des procédures de passation des marchés publics peut etre particulièrement bénéfiques

Enfin une dernière solution, fondamentale, qui, du reste, sera sans doute la plus difficile ~ mettre en ceuvre, c'est d'arriver a un changement des mentalités au sein des différents rouages du pouvoir qu'ils s'agissent des organes de contrOle ou des autorités locales. Ceux-ci doivent comprendre que les ressources publiques sont sacrées. De ce fait, ils doivent veiller ~ ce qu'elles couvrent effectivement les besoins collectifs, dans le respect des procédures édictées a cet effet. Celles-ci doivent d'ailleurs etre améliorées a chaque fois que de besoin par le pouvoir central, notamment par un suivi des mesures de réformes proposées par les organes de contrOle.

Ces mesures semblent d'ailleurs avoir peu d'échos au regard des plaintes récurrentes de la Cour des comptes; toute chose qui amène a s'interroger sur les perspectives du contrOle des finances locales.

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> M. Klopfer, Gestion financiere des collectivites locales, 3e ed, ed Moniteur, Guides -- Methodes, Paris, 2001

> Philip Loic, finances publiques, 3eme ed, Cujas, 1989.

> Pierre Di Malta, finances publiques, tome I, le budget, PUF, 1999

> Raymond Muzellec, finances publiques ; 12^eme ed, paris, Sirey, 2002.

> Raymond Muzellec, finances locales, Dalloz, nov. 1993, 209 pages

II) LEGISLATION

Ø Loi n° 2001-03 du 22 janvier 2001 relative a la constitution senegalaise, JORS du 22 janv. 2002

Ø Directive n° 06/97/CM/U EMOA du 16 decembre 1997 portant reglement general sur la comptabilite publique.

> Loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances senegalaises, JORS du 10 nov. 2001

> Loi organique 99-70 du 17 fevrier 1999 sur la Cour des comptes, JORS du 20 fev. 1999

> Loi organique 2008- 35 du 7 aoilt 2008 relative a la Cour supreme, JO n°6420 du vend 8 aoilt 2008

> Loi n°96-06 du 22 mars 1996 portant code des collectivites locales

> Loi n° 2005-23 du 11 aoilt 2005 portant statut des inspecteurs generaux d ' Etat, JORS du17 septembre 2005

> Loi n° 2007-17 du 19 fevrier 2007 modifiant la loi n° 2005-23 du 11 aoilt 2005, portant statut des inspecteurs generaux d ' Etat, JORS du 19 fev. 2007

> Loi n°2006-16 du 30 juin 2006 modifiant le code des obligations de l'administration, JORS du 5 aoilt 2006

> Decret n°78-085 du 1^er fevrier en 1978 portant organisation et fonctionnement du contrOle financier, JORS du1^er fevrier 1978

> Decret 2003-101 du 13 mars 2003 portant comptabilite publique senegalaise, J.O. n° 6094, p. 301

> Decret n° 2007-545 du 25 avril 2007 portant code des marches publics, JORS du 2 juin 2007

> Decret n° 2007-809 du 18 juin 2007 fixant les regles d'organisation et de fonctionnement de l'Inspection generale d' Etat, JORS du 22 nov. 2008

> Décret 66-510 du 04 juillet 66 portant régime financier des collectivités locales, JORS n° 3836, p 891

> Décret n°2007-546 du 25 avril 2007 portant organisation et fonctionnement de l'ARMP, JORS du 2 juin 2007

> Décret 2007-547 du 25 avril 2007 portant création de la DCMP, JORS du 2 juin 2007

> Arreté ministériel n° 9286 en date du 3 octobre 2007 portant organisation et
fonctionnement de la Direction centrale des Marchés publics, JORS du 22 déc.2007

> Instruction n° 006/DTCP/BFCL Nov. 1999 sur la comptabilité des collectivités locales, www.sendeveloppementlocal.com.

> Circulaire n° 01191/MINT/CAB du 29 Janv. 2003 sur l'exercice du controle budgétaire des collectivités locales, www.sendeveloppementlocal.com

III) ARTICLES, ETUDES ET RAPPORTS

> LUC SAIDJ, l'évolution des finances locales au cours des vingt dernières années, quelle cohérence ? RFFP, N°87 septembre 2004, PP147-155.

> .XAVIER PRETOT, l'évolution des finances locales : quelles réflexions d'ordre économique juridique et politique, RFFP N°87, Septembre 2004, PP 129-145.

> Le controle des finances locales: perspectives, RFFP n°43, 1993

> Les Finances locales: scénarios du futur, RFFP n°38, 1992

> Les rapports de la Cour des comptes de 1999 a 2007, www.courdescomptes.sn

> Rapport annuel 2008 de l'ARMP, www.marchespublics.sn

> Rapport définitif sur la revue indépendante de la conformité de la passation des
marchés de la ville de Dakar pour la gestion de 2008, www.marchespublics.sn

> Rapport définitif sur la revue indépendante de la conformité de la passation des marchés de la ville de Pikine pour la gestion 2008, www.marchespublics.sn

> Rapport définitif sur la revue indépendante de la conformité de la passation des marchés de la ville de Saint-Louis pour la gestion 2008, www.marchespublics.sn

> Rapport définitif sur la revue indépendante de la conformité de la passation des marchés de la ville de Kaolack pour la gestion 2008, www.marchespublics.sn

> Le rapport de d'audit de la ville de Ziguinchor pour la gestion 2008, www.marchespublics.sn

> Le rapport d'audit de la ville de Thiès pour la gestion de 2008,

www.marchespublics.sn

TABLES DES MATIERES

Sommaire................................................................................................1 Sigleset abreviations....................................................................................2 Introduction generale...................................................................................3

LE SYSTEME DE CONTROLE ENDOGENE DES FINANCES LOCALES.........9

Le controle politi que des finances locales.......................................................9

Le controle des Assemblees deliberantes............................................9
Le controle sur l'ordonnateur.........................................................9
Le controle en cours d'execution.....................................................9
Le controle du compte administratif...............................................10
Le controle des activites du comptable local.......................................11
Le controle contemporain............................................................12
L'examen du compte de gestion.....................................................13
Le controle des citoyens locaux......................................................14
Les droits de recours..................................................................14
La consistances de ces prerogatives..................................................15
Les difficultes d'exercice des droits de recours des citoyens locaux..............16
Les autres modes de controle .........................................................17
Le droit a l'information financiere...................................................17
Le controle sanction......................................................................18
Le controle administratif endogène............................................................19
Le controle exercé par le comptable local............................................19
Le fondement du controle .............................................................19
Le sens du principe de la separation des ordonnateurs et des comptables........19
La relativite de la separation des ordonnateurs et des comptables.................20
Le controle interne des operations financieres.........................................21
Le controle des operation de depenses................................................21
Le controle des operations de recettes................................................23
L'action du représentant de l'Etat....................................................24
Lors de l'elaboration du budget local.................................................24
L'examen de legalite.....................................................................24
Le controle budgetaire.....................................................................26
Lors de l'execution du budget local....................................................27

LE SYSTEME DE CONTROLE EXOGENE DES FINANCES LOCALES.............30

La diversification du controle administratif.....................................................30
Les contr8les rattachés a la présidence de la Républi que................................30
L'Inspection generale d'Etat.............................................................30
Le controle de l'I.G. E aupres des collectivites locales...................................31
Les modalites du controles..............................................................31
Le rapport de l'Inspection generale d'Etat.............................................32
Le controle financier......................................................................34
La place des ministères dans la surveillance de la gestion financières des collectivités
locales............................................................................................35
Les controles propres aux ministeres......................................................35
Le controle hierarchique du Ministre des Finances...................................35
Le controle du Ministre de la decentralisation........................................36

Les contrôles organiques rattachés aux ministères : le contrôle spécifique des marches publics

locauxRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRR.RRRRR 38

L'Autorité de regulation des marches publicsRRRRRRRRR.RRRR40
La direction centrale des marches publicsRRRRRRRRRRRRRR 42

Le contrôle des organes juridictionnels 46

Le contrôle de la Cour des comptes 46

Le role de la chambre administrative et des collectivités localesRRRRRRR 46

Le contrôle juridictionnel des comptesRRRRRRRRRRRRRRRR 47

Le contrôle non juridictionnelRRRRR.RRRRRRRRRRRRRRR51

Le role de la chambre de discipline financièreRRRR..RRRRRRR.RR 53

Les attributions de la chambre de discipline financièreRRRRR...RRRRR 53

La procedure et les sanctionsRRRRRRRRRRRRRR........R..RRR 55

Les juridictions non financièresRRRRRRR........................RRRRRR 57

La responsabilité pénale dans la gestion financière localeRRRRRRRRRR 57

Champ d'application de la responsabilitéRRR.................RRRRRRRRR 57

Les sanctions en couruesRRRRRRRRRRRRRRRRRR..RRRR59

Le contentieux de la légalité des actes locauxRR......RRRRRRRRR.RR61

ConclusionRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRR 63

BibliographieRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRRR 66