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Le controle des finances locales au sénégal

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par Ibrahima Diallo
Cheikh A Diop de Dakar - Master II en Aadministration des Collectivités locales 2011
  

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SOMMAIRE

PREMIERE PARTIE : le système de contrôle endogine des finances locales
Chapitre I : le contrôle politi que des finances locales
Chapitre II : le contrôle administratif interne des finances locales

DEUXIEME PARTIE : le système de contrôle exogine des finances locales
Chapitre I : la diversification du contrôle administratif externe des finances locales
Chapitre II : le contrôle juridictionnel des finances locales

SIGLES ET ABREVIATIONS

ARMP : Autorité de régulation des marchés publics
CCL : code des collectivités locales
CL : collectivité locale
CMP code des marchés publics
COCC : code des obligations civiles et commerciales
MP : marché public
DCMP : Direction centrale des marchés publics
DGCPT : Direction générale de la comptabilité publi que et du trésor
IGE : Inspection générale d'Etat
IGF : Inspection générale des finances

LE CONTROLE DES FINANCES LOCALES

Le choix d'une administration décentralisée, destinée a favoriser l'expression des spécificités locales, dans le respect du principe de l'indivisibilité du territoire1, a été très tôt opéré au Sénégal.

En effet, conscient de la nécessité d'une prise en charge des problèmes socio-économiques au plan local, pour favoriser un développement harmonieux et durable sur l'ensemble du territoire, les autorités politiques ont poursuivi la politique de décentralisation enclenchée avant l'accession du pays a la souveraineté internationale2. Le processus a été lent, marqué par une prudence du pouvoir politique, mais il a abouti en 1996 a une réforme ambitieuse définissant un nouveau cadre juridique3 et institutionnel d'administration des collectivités locales.

Au plan institutionnel, la région est crée pour servir de relais entre l'Etat et les collectivités locales préexistantes dans la programmation du développement économique social et culturel4.

Sur le plan fonctionnel, les compétences des collectivités locales sont élargies et parallèlement cela entraine un besoin supplémentaire de ressources budgétaires5.

La réforme accroit la liberté d'action des collectivités locales par la suppression du principe de la tutelle administrative, financière et technique.

En matière budgétaire, les collectivités locales jouissent de l'autonomie financière (même si elle est restreinte)6 leur permettant de poursuivre, au coté de l'Etat, les objectifs de développement économique social et culturel.

1 Le préambule de la constitution du 22 janvier 2001 proclame le principe de l'intégrité du territoire et de l'unité nationale considérés comme intangible.

2 Mouvement de communalisation des agglomérations urbaines dès le XVIII siècle

3 Plusieurs lois et décrets ont été adoptés. Entres autres on peut citer les lois 96-06 et 96-07 du 22 mars 1996 portant respectivement Code des collectivités locales et transfert de compétences a ces dernières. Voir a ce propos le recueil des textes de la décentralisation, République du Sénégal, Ministère de l'intérieur, édition novembre 2003

4 Exposé des motifs du CCL

5 Neuf domaines de compétences sont transférés aux collectivités locales (loi 96-07 du 22 mars 1996 ).il s'agit : Domaine ; Environnement et gestion des ressources naturelles ;Santé, population et action sociale ; Jeunesse, sports et loisirs ; Culture ; Education ; Planification ; Aménagement du territoire ; Urbanisme et habitat

6 Les collectivités locales dépendent encore beaucoup de l' Etat pour combler leurs ressources financières. Elles sont tenues d'inscrire dans leurs budgets un certain nombre de dépenses dites obligatoires ; ce qui limite leur liberté dans le choix de leurs dépenses. En France le conseil constitutionnel a considéré dans sa décision n°90- 274 du 29 ami 1990 que la possibilité d'inscription des dépenses obligatoires ne devait pas conduire a une restriction de l'autonomie locale. En outre elles ne sont pas des acteurs de la procédure fiscale locale. Elles ne sont que bénéficiaires des impôts locaux

C'est ainsi qu'elles préparent, votent et exécutent leur budget, tout comme elles déterminent, seules, l'opportunité des dépenses qu'elles effectuent7.

Toutefois, cette autonomie financière ne peut s'exercer que dans le respect des règles budgétaires et comptables dont est garant le contrOle des finances locales.

La notion de "finance'' émane du vieux francais « finer » qui a la m.me étymologie que le verbe « finir ». Celui- ci signifiait au moyen age la fin d'une transaction contractuelle généralement concrétisée par le paiement d'un prix. Elle n'était toutefois pas synonyme de "monnaie'' car cette dernière n'était que l'un des moyen offert pour payer la transaction8.

Aujourd'hui cette notion a un caractère polysémique qui dépend de son nombre ou des acteurs qu'elle concerne.

On distingue alors la finance des finances publiques et ces dernières des finances privées

La finance désigne « l'ensemble des professions ayant pour objet l'argent et ses moyens représentatifs, notamment les valeurs mobilières. On parle ainsi de « monde des finances » pour désigner les milieux bancaires, les compagnies d'assurance et surtout la bourse ».

A l'opposée, les finances publiques renvoient aux deniers des organismes généralement publics qui ne sont pas (ou totalement pas) soumis a la logique du marché9.

Les finances publiques se distinguent également des finances privées. Celles-ci sont relatives aux deniers des personnes privées tels que les particuliers et les entreprises privées. Elles poursuivent un but d'intéret privé contrairement aux finances publiques. Les personnes privées couvrent leurs dépenses sur la base de leur revenu a la différence des personnes publiques dont les ressources sont essentiellement d'origine fiscale et domaniale

Les finances publiques ont été longtemps définies selon le critère organique. Elles concernaient alors les finances des personnes morales de droit public (Etat, collectivités locales, établissements publics)

Au demeurant, elles étaient réduites aux seules finances de l'Etat. C'est pourquoi Gaston J EZ E les définissait comme « l'étude des moyens par lesquels l'Etat se procure les ressources nécessaires ! la couverture des dépenses publiques ». Une telle définition a pu valoir dans un contexte marqué par la centralisation du pouvoir en France.

Cependant, avec le décret du 31 mai 1862, les personnes publiques gestionnaires des finances publiques se diversifient. En effet celui-ci dispose : « les derniers publics sont les derniers de l'Etat, des départements, des communes et des établissements publics ».10

7 Article 3 du CCL

8 Michel LASCOMBE, Xavier VAND ENDRI ESSCH E, les finances publiques, 5ème éd, p 1

9 Ibid.

Pour la doctrine, les derniers publics recouvrent aussi bien ceux des organismes publics « les fonds et valeurs appartenant aux organismes publics» et les deniers privés règlementés.

Le décret de 1962 marque l'adoption de la conception matérielle, qui met l'accent sur les règles et opérations relatives aux deniers publics comme critères des finances publiques."

Par ailleurs, il élargit le champ de ces dernières en y incluant les deniers des collectivités locales. De ce fait il marque la consécration réglementaire des finances locales.

Les finances locales sont singulièrement difficiles a définir. Elles sont rattachées aux collectivités locales, personnes morales de droit public bénéficiant de l'autonomie financière. De ce fait, elles constituent une des composantes des finances publiques. Ainsi dans une approche déductive, les finances locales peuvent etre définies comme l'ensemble des règles et opérations relatives aux deniers des collectivités locales. Les finances locales ont connues une évolution massive liée aux transferts de compétences. En effet, ceux-ci mettent a la charge de

l' Etat l'obligation d'octroyer aux collectivités locales des ressources financières additionnelles
qui puissent assurer leur plein exercice. Cette évolution traduit la vision politique du chef de

l' Etat en 1996 qui voulait davantage responsabiliser les collectivités locales. En contrepartie

l' Etat veille a la bonne gestion de ces ressources en exercant un contrOle.

Le concept de ''contrOle'' fait partie des termes dont le contenu demeure encore imprécis. En effet, rares sont les auteurs qui se sont évertués a lui donner un sens exact. 1l est employé dans une acception large en fonction de l'orientation choisie. C'est dans ce sens qu'on oppose le contrOle hiérarchique au contrOle de tutelle. Le premier désigne l'exercice du pouvoir hiérarchique du supérieur sur le subordonné. Le second renvoie au contrOle de l' Etat sur les collectivités décentralisées. On parle également de contrOle administratif, politique ou juridictionnel. Dans ces cas, le contrOle est défini en fonction de l'organe qui l'exerce. 1l est alors exercé soit par un organe administratif, soit par un organe politique ou par un organe juridictionnel.

Au demeurant, aucun de ces types de contrOle, pris isolement, ne suffit a cerner l'essentiel du contrOle des finances locales, dont le champ ne saurait etre réduit a un type de contrOle, compte tenu de sa diversité.

D'oii la nécessité de trouver une définition large pouvant permettre de tenir compte de la
diversité des corps de contrOle. Dans ce sens, on peut retenir la définition du Larousse selon
laquelle le contrOle est une vérification, un examen, une surveillance de certains actes ou de

10 Mouhamed Fall, cours de finances publiques, FSJP, 2006

11 Ibid.

certains faits. Satisfaisante en raison de sa généralité, cette définition présente une limite relative aux critères du contrOle .Pour palier a cette insuffisance, on peut retenir le schéma de Fabre, Francis. J selon lequel trois critères peuvent etre retenus en matière de contrOle des finances publiques12.

Le premier repose sur la régularité : il s'agit alors de vérifier la conformité d'un acte ou d'une gestion avec les règles de droit applicables a cette gestion.

Le deuxième critère repose sur les principes généraux d'une saine gestion qui transcendent la loi et le règlement. Ceux-ci doivent inspirer les responsables des gestions publiques et parapubliques dans l'interprétation des textes, afin de permettre leur adaptation a l'évolution des besoins ou parer a l'absence de textes.

Le dernier critère repose sur la qualité de gestion : le contrOleur cherchera alors a apprécier, ~ la lumière des informations et des connaissances dont il dispose, la rationalité économique de la politique financière. Il s'efforcera, par exemple, de vérifier si les prévisions budgétaires sont compatibles avec les objectifs fixés.

Le système de contrOle des finances locales tel qu'il est concu au Sénégal repose essentiellement sur la légalité et la régularité budgétaire.

La légalité vise a assurer la conformité des documents et des opérations budgétaires aux lois nationales. Quanta la régularité elle repose aussi sur l'idée de conformité mais de manière spécifique par rapport aux règles applicables en la matière.

Au demeurant, certains organes de contrOle disposent de larges pouvoirs leur permettant d'examiner la qualité de la gestion financière : c'est le cas de l'I.G. E mais aussi de la Cour des comptes.

Le contrOle s'applique aussi bien aux budgets qu'aux comptes. Les budgets sont de deux sortes : il s'agit du budget primitif et budget additionnel encore appelé autorisation spéciale. Le budget primitif prévoit et autorise, pour une année financière, l'ensemble des recettes et des dépenses de la collectivité locale concernée. Il a un caractère obligatoire. Quant au budget additionnel, il intervient, en cours d'année financière, pour modifier les prévisions initiales. Il est facultatif. Le contrOle relatif aux budgets concerne aussi bien les documents budgétaires que les opérations de mise en ceuvre.

Tout comme les budgets, les comptes sont également au nombre de deux : le comptes administratif et le compte de gestion.

12 Francis. J FABRE, le contrOle des finances publiques, P.U.F, 1968, p9 et s

Le compte administratif est établi par l'ordonnateur. Il donne sous forme synthétique l'état des prévisions et des réalisations du budget de l'année clOturée13.

Le compte gestion, établi par le comptable, retrace la situation au début de la gestion établie sous la forme d'un plan d'entrée, les opérations de débit et de crédit, la situation a la fin de sa gestion.14

En somme, le contrOle des finances locales vise a assurer a titre essentiel la légalité et la régularité dans La conception et la mise en ceuvre des budgets des collectivités locales même si même l'on note une expérimentation du contrOle de la qualité de la gestion.

Au regard de ce qui précède, le contrOle des finances locales est entendu au sens du contrOle qui s'exerce sur les deniers des collectivités locales. Certes l'autonomie financière n'est pas spécifique aux collectivités locales. Leurs établissements publics et les services décentralisés de l'Etat en sont également dotés ; ce qui leur soumet aussi au contrOle de leurs deniers. Au demeurant le contrOle des finances locales interpelle au premier plan les collectivités locales d'une part et d'autres fait appelle généralement aux mêmes procédures pour toutes ces collectivités dotées de l'autonomie financières. D'ou le choix des collectivités locales comme champ d'application du contrOle

Le contrOle des finances locales est marqué par la diversité des acteurs ayant des compétences et des pouvoirs différents, intervenant au moyen de procédés divers et qui, parfois, entretiennent de relations a des fins de coordination de leur mission de contrOle.

IL est donc fondamental d'identifier les organes chargés de la surveillance des finances locales. Il est tout aussi essentiel de voir quelles sont leurs compétences, les pouvoirs, les moyens dont-ils disposent pour exercer de manière efficace ou non les missions qui leur sont dévolues. En outre, le contrOle des finances locales se heurte a un certain nombre de difficultés qu'il faudra déceler afin de voir comment y remédier. En somme il s'agit d'analyser les procédures de contrOles des finances locales et éventuellement d'apprécier leur d'efficacité.

Par ailleurs, la limitation de l'autonomie financière des collectivités, par le biais du contrOle de leurs finances, revêt une importance particulière. En effet, cette surveillance permet de préserver deux impératifs a savoir, l'intérêt national et la protection des administrés.15

13 Ibrahima MBAYE, cours de finances locales

14 Raymond MUZ ELLEC, finances locales, Dalloz 2ème éd, 1995, p 53

15 Louis TROTABAS, J-M COTTERET, finances publiques, Dalloz, 3ème éd, 1969, p52 et s

Le premier prévaut sur l'ensemble du territoire national et peut se heurter aux intérêts particuliers des collectivités locales, d'oU la nécessité d'un organe extérieur a celles-ci pour veiller a la sauvegarde des intérêts nationaux. Ainsi, le contrOle finances des locales permet d'assurer l'effectivité de la législation budgétaire et comptable nationale sur tout le territoire. Le second impératif est relatif a la protection des contribuables. En effet la gestion financière des élus locaux peut a certains égards etre préjudiciable aux habitants de leurs localités. 1l en est ainsi lorsque les ressources budgétaires sont utilisées a des fins qui ne cadrent pas avec l'autorisation initiale : propagande politique de la majorité au pouvoir, utilsation des ressources a des fins extérieures a la localité, détournements des deniers publics locaux... Dans tous ces cas qui ne sont qu'indicatifs, le contrOle des finances locales permet de protéger les administrés, dans la mesure ou ils sont les premiers pourvoyeurs de ressources, surtout pour la section fonctionnement, par le biais des impOts et des taxes.

Le contrOle des finances locales peut etre abordé sous plusieurs angles :

Selon le moment oil il est exercé on parlera de contrOle a priori, de contrOle concomitant et de contrOle a postériori. Le premier intervient avant l'exécution, le deuxième en cours d'exécution et le dernier après l'exécution du budget.

Selon la nature du contrOle : on aura alors le contrOle administratif, politique ou juridictionnel.

Ces classifications présentes des insuffisances pour mener une étude exempte de tout risque de confusion. En effet le critère temporel n'est pas exclusif, certains organes interviennent ~ la fois de manière concomitante et a postériori ou a priori et en cours d'exécution ou tout au long de l'année financière. Cela est valable pour le critère fondé sur la nature dans la mesure ou certains organismes exercent des contrOles qui ne leur sont pas spécifiques. C'est le cas de la Cour des comptes qui exerce, en plus du contrOle juridictionnel des comptes, un contrOle administratif.

C'est pourquoi le contrOle sera abordé selon qu'il est exercé au plan interne ou au plan externe. Le contrOle interne est assuré par des organes propres a la collectivité locale et des organes dont la compétence territoriale s'étend a la collectivité locale concernée. Le contrOle externe, a l'opposée, est assuré par des organes centraux, extérieurs aux collectivités locales. Ces corps de contrOle forme un ensemble dynamique dans l'exercice de leurs missions faisant naitre un véritable système.

En conséquence nous verrons le système de contrOle endogène (première partie) avant d'analyser le système de contrOle exogène (deuxième partie)

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