Le controle des finances locales au sénégal

CHAPITRE II : LE CONTROLE DES ORGANES JURIDICTIONNELS

Le contrOle juridictionnel offre, a coté du contrOle comptable, la meilleure garantie de l'utilisation régulière et efficiente des finances locales. Cela s'explique par l'indépendance des organes juridictionnels vis-a-vis des autorités de décision. Ce contrOle est essentiellement exercé par la Cour des comptes. Néanmoins, d'autres juridictions, n'exercant pas de manière spécifique des attributions financières, interviennent lorsque les faits ou actes des agents gestionnaires des finances locales sont susceptibles de recours devant elles et parfois passibles de sanctions. On retiendra, parmi elles, la juridiction pénale lorsque le parquet ouvre une information judicaire a la suite de rapports des organes de contrOle révélant des infractions a la loi pénale préjudiciables aux deniers publics locaux et la juridiction administrative compétente pour le contentieux de la légalités des actes des collectivités locales et par conséquent pour celui des actes budgétaires et ceux ayant une incidence financière (marchés publics par exemple).

Section 1 : le contrôle de la Cour des comptes

Pour parachever sa politique de spécialisation des hautes juridictions initiée en 1992⁷⁸ et pour donner effet aux directives de l'U EMOA n°05/97/CM/U EMOA et n°06/97CM/U EMOA du 16 décembre 1997 relative aux lois de finances, le Sénégal s'est doté depuis 1999 d'une Cour des comptes⁷⁹. Celle-ci est une juridiction financière. L'objectif poursuivi est de déceler toute irrégularité ou infraction par rapport aux normes juridiques et de gestion en vigueur de manière a permettre, dans chaque cas, de prendre les corrections nécessaires, d'engager la responsabilité des personnes en cause, d'obtenir réparation ou de déceler des mesures propres a éviter pour l'avenir la répétition de tels actes. 1l est également question de favoriser l'obligation de rendre compte et la transparence de la gestion des finances publiques.

S'agissant des finances locales, ces objectifs sont poursuivis par deux chambres de la Cour des comptes a savoir : la chambre des affaires administratives et des collectivités locales et la chambre de discipline financière

Paragraphe 1: le role de la chambre administrative et des collectivites locales

⁷⁸ Voir la loi constitutionnelle n^°92-22 du 30 1992, JO n^°5469 du 01 juin 1992

⁷⁹ Voir les lois constitutionnelle n^°99-02 du 29 janvier 1999, JO n^°5842 du 30 juin 1999 et organique n^°99-70 du 17 février 1999, JO, n^°5845 du 20/2/1999

La chambre administrative et des collectivités locales est une chambre permanente de la Cour des comptes. Elle est chargée du jugement des comptes des comptables locaux et de l'appréciation de la gestion des ordonnateurs

A / le controle juridictionnel des comptes

C'est la fonction originelle du juge des comptes⁸⁰. Pour les collectivités territoriales, elle est assurée par la chambre administrative et des collectivités locales. Celle-ci juge les comptes des receveurs locaux ainsi que les comptes des personnes qu'elle a déclarés comptables de fait⁸¹. Néanmoins, les comptes des collectivités locales dont la population n'excède pas 15.000 habitants et dont les recettes ordinaires des trois dernières années n'excèdent pas 150.000.000 font l'objet d'un apurement administratif opéré par les trésoriers payeurs régionaux, ~ l'exception de leurs propres comptes. Parmi les comptes soumis au régime de l'apurement administratif, certains sont assortis d'observations du comptable supérieur pouvant entrainer la mise en débet du receveur local avant d'être transmis au juge des comptes. D'autres, par contre, ne sont pas assorties d'observations. Pour celles-ci, les arretés des trésoriers payeurs régionaux emportent décharge définitive du comptable local. Au demeurant, la chambre administrative et des collectivités locales peut exercer vis-a-vis de ces arretés son droit d'évocation et de réformation dans un délai de six mois a compter de la date de leur notification au comptable. Ce délai peut etre prorogé par le juge des comptes une fois sans excéder six mois.

Pour le compte soumis directement au régime de l'apurement juridictionnel, il est mis en état d'examen par le comptable supérieur avant d'être transmis au juge des comptes⁸². Notons que le comptable supérieur n'exerce pas un contrOle de fond, il se borne a vérifier la régularité formelle du compte. Ce dernier est examiné au fond par le juge des comptes.

80 M BOUVIER, M.C. ESCLASSAN, J.P. LASSALE, finances publiques, L.I.D.J, 6^ème éd, p 425

⁸¹ Article 26 du décret n^°99-499 fixant les modalités d'application de la loi organique sur la cour des comptes, JO n^°5885, p1884 : les représentants légaux des collectivités sont tenus de communiquer a la cour des comptes les gestions de fait découvertes dans leurs services ou organismes. Cette obligation incombe également aux représentant de l' Etat au sein de ces dites collectivités

⁸² Le comptable supérieur vérifie si le compte est présenté conformément a la réglementation et accompagné des pièces générales requises, notamment le compte administratif, voir dans ce sens l'article 34 al 3 de la loi organique sur la cour des comptes

L'examen du compte se fait selon une procédure écrite⁸³, inquisitoriale⁸⁴ et contradictoire conformément aux articles 30 et 31 de la loi organique sur la Cour des comptes.

Les enquetes sont menées sur place et sur pièces par les magistrats et rapporteurs avec de larges pouvoirs d'investigation : droit d'accès permanent dans tous les bureaux, locaux ou dépendances de la collectivité locale contrOlée, droit de se faire communiquer tous les documents, de quelque nature que soit, relatifs a la gestion de la collectivité locale concernée. A cet effet, tout refus injustifié soit de communiquer les renseignements ou documents demandés ou de laisser visiter les locaux soit de répondre a une convocation est passible d'une amende allant de 100.000 a 1.000.000 de Francs. Quanta la destruction de preuve ou pièces justificatives, elle est passible de poursuites pénales.

En outre, le comptable doit donner son avis durant l'instruction et avant le jugement définitif compte tenu du caractère contradictoire de la procédure. Dans sa phase d'investigation, cette dernière doit se dérouler dans le secret dont l'assurance s'impose a la Cour des comptes

A la suite des investigations, la chambre statue sur les comptes des comptables locaux. Le Président de chambre répartit les dossiers des comptes entres les magistrats. D'autres rapporteurs peuvent etre désignés en concertation avec les Présidents des chambres et de la commission de vérification des comptes et de contrOle des entreprises. Cette commission peut etre chargée par le Président de la Cour des comptes de vérifier sur place et sur pièce du bon emploi des crédits, fonds et valeurs. Les rapporteurs désignés procèdent a la vérification des comptes se rapportant aux pièces de recettes et dépenses et aux justifications qui y sont annexées. Ils présentent leur rapport a la chambre qui rend un arr.t provisoire notifié au comptable avec les observations et injonctions éventuelles de la Cour. Celui-ci dispose d'un délai d'un mois pour fournir ses justifications. En cas de retard injustifié, il est passible d'une amende de 100.000 francs⁸⁵ au maximum par injonction et par mois de retard fixée par l'arr.t définitif rendu a la fin de l'instruction.

Cet arr.t peut se présenter sous des formes diverses selon que le compte est régulier ou non

⁸³ André PAYSANT, finances publiques, Armand Colin, 5ème éd, nov. 1999, p 354 : le compte est écrit, de meme que les pièces justificatives, le rapport du rapporteur les conclusions du procureur général et les arrets eux-memes. Les séances ne sont pas publiques. Toutes ces raisons justifient le caractère écrit de la procédure

⁸⁴ Ibid, p 353, le jugement du compte s'impose a la cour et n'est pas lié a la demande d'une partie. D'ou le rOle prépondérant et presque exclusif du juge financier dans la conduite de l'instance.

⁸⁵ Le recouvrement de cette amende est du ressort du receveur général du trésor qui est destinataire des extraits d'arrets provisoires. Il peut recourir a tous les moyens de droit, notamment le précompte sur le traitement, le salaire ou les indemnités percues par le comptable local

Dans le premier cas, si le comptable demeure en fonction, le juge rend un arret de décharge et un arret de quitus si le comptable sort de fonction donnant main levée de toutes les saretés et garanties grevant les biens personnels du comptable local au profit du Trésor public.

Dans le second cas, a savoir lorsque les écritures du comptable ne font pas état de tous les deniers qu'il a revues ou aurait du recevoir, ou s'il a payé a tord certaines dépenses, le juge rend un arret de débet. Suite a cet arret, le Ministre des Finances met en jeu la responsabilité du comptable et le cas échéant, les garanties correspondantes. Notons, toutefois, que des faits extérieurs au compte ou a la situation personnelle du comptable peuvent justifier une décharge de responsabilité ou un remise gracieuse de débet

L'arret définitif de la chambre, statuant sur le compte d'un receveur local, peut etre révisé par la Cour en cas de demande du comptable ou de ses héritiers, lorsque ceux-ci produisent des pièces justificatives retrouvées depuis le prononcé dudit arret.

La Cour peut également procéder a une révision d'un arret pour cause d'erreur, d'omission, faux ou double emploi reconnu par la vérification d'autres comptes de sa propre initiative ou sur demande du Ministre des Finances ainsi que des représentants des collectivités locales. L'arret peut également, sur initiative du Ministre des Finances ou du représentant de la collectivité locale concernée, etre soumis a cassation devant la Cour supreme pour cause d'incompétence, de vice de forme ou de violation de la loi. Le pourvoi doit etre formé dans le mois de notification de l'arret.

Dans la pratique la chambre administrative et des collectivités locales est confrontée ~ certaines contraintes préjudiciables a l'exercice de son contrOle. Ces conditions sont essentiellement relatives a l'état de reddition des comptes des collectivités locales. Elles concernent également l'ineffectivité de l'apurement administratif de certains comptes, prévus par le Code des collectivités locales.

La reddition des comptes se fait dans un environnement peu favorable. En effet, bon nombre de comptables locaux ne rendent pas compte de leur gestion devant la chambre administrative et des collectivités locales. C'est en tout cas ce que révèlent les rapports de la Cour des comptes sur la période allant de 1997 a 2006. Jusqu'en 2006 la chambre n'a pas recu les comptes de 164 collectivités locales réparties entre 5 régions et un département du Sénégal.⁸⁶. 1l s'agit pour les régions de Thiès, Saint louis, Ziguinchor, Tambacounda ; pour les

⁸⁶ Voir le rapport de la cour des comptes 2006, p 27 et s, voir également les rapports de la meme juridiction pour les années 2005,2004, 2003, 2002, 2001, 2002

communes Marsassoum, Kébémer et les communautés rurales de son département, Sédhiou, la ville de Rufisque et les communes d'arrondissement du département de Rufisque.

Pour les collectivités locales dont la chambre a recu leur compte de gestion, généralement ceux-ci ne sont pas en état d'être jugé car n'étant pas accompagnés de toutes les pièces générales tel que le compte administratif du Maire ou du PCR. Ce qui est significatif d'une défaillance des comptables supérieurs car il leur appartenait de veiller a l'état d'examen du comptes de gestion de leurs subordonnés.

En outre, la Cour déplore également dans ses rapports, le manque d'effectif mais également le volume des affaires a traiter : les comptes des comptables des 441 collectivités locales, en l'absence de décret prescrivant l'apurement administratif. Cette plainte est toutefois curieuse car cela est prévu depuis 1996 par le Code des collectivités notamment pour les collectivités locales de faible importance. Il faut également noter que les difficultés tenant aux conditions de reddition des comptes, a l'insuffisance des ressources humaines ont été soulignées dans les rapports de 2007 et 2008.

1l est dès lors impératif d'envisager des solutions pour améliorer les conditions d'exercice des missions de la Cour des comptes afin d'assurer une meilleure protection des finances publiques en général et des finances locales en particulier.

A cet effet, il est nécessaire de renforcer les sanctions vis-a-vis des comptables retardataires et veiller a leur effectivité. Celles-ci doivent etre étendues aux comptables supérieurs laxistes quant a la mise en état d'examen du compte de gestion du receveur local qui lui est subordonné. L' Etat doit renforcer l'effectif de la juridiction financière du fait de l'importance qualitative et quantitative de sa mission, en procédant a des recrutements au moyen des procédés prévus par les textes en vigueur

En outre, pour désengorger la chambre administrative et des collectivités locales l' Etat doit donner effet et élargir les compétences des trésoriers-payeurs régionaux en matière d'apurement des comptes des receveurs locaux. Une autre solution est d'ailleurs envisageable ; il s'agit de la mise en place de chambres régionales a l'instar de la France qui seraient compétentes pour assurer le contrOle juridictionnel a postériori des comptes des receveurs locaux

Par ailleurs, il faut signaler que la mission de la chambre administrative et des collectivités locales n'est pas que juridictionnelle. En effet, celle-ci exerce aussi un contrOle sur la qualité de gestion. Cette mission est dite contrOle administratif ou non juridictionnel

B / le contrôle non juridictionnel

Au-dela du contrOle juridictionnel qu'elle exerce sur la gestion financière locale, la chambre administrative et des collectivités locales dispose du pouvoir d'apprécier la qualité de la gestion desdits organismes publics. C'est la l'originalité de ses missions⁸⁷. C'est ce qui ressort de l'article 343 du code des collectivités locales qui dispose que le juge des comptes « examine la gestion des collectivités locales ». La loi organique sur la Cour des comptes est beaucoup plus explicite en ce qu'elle dispose en son article 26 que la Cour des comptes s'assure « du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l'Etat et les autres organismes publics» étant entendu que les collectivités locales sont partie intégrante desdits organismes au sens de la même disposition.

Pour les besoins du contrOle, un magistrat rapporteur est désigné. Celui-ci dispose de larges pouvoirs d'investigations sur pièces et sur place. Il est chargé d'examiner les états financiers, notamment bilans, documents annexes et en tire toutes les conclusions sur les résultas et la qualité de la gestion. Comme dans le contrOle juridictionnel, le rapporteur dispose d'un droit d'accès permanent dans tous les bureaux de la collectivité contrOlée de même que les agents de ladite collectivité sont tenus de répondre a ses demandes de renseignements sous peine de sanctions.

Néanmoins, l'exercice de ses prérogatives ne peut se faire que dans le respect du principe général du droit de la défense. Ainsi, le magistrat rapporteur ne peut formuler ses observations sans un entretien préalable entre lui et l'ordonnateur conformément a l'article 343 précité. Par la suite, le rapporteur établit un pré-rapport qui est communiqué par le Président de la chambre a l'ordonnateur de la collectivité locale. Celui--ci doit apporter sa réponse aux observations formulées dans un délai d'un mois par mémoire écrit lequel est transmis au rapporteur et au magistrat contre-rapporteur. Le dossier complet est transmis au commissaire du Droit pour ses conclusions. En outre le juge des comptes doit garantir le secret des investigations comme lors contrOle juridictionnel.

A l'issue de la procédure, la chambre arrête définitivement le rapport. Elle peut au préalable procéder a l'audition des parties s'elle l'estime nécessaire pour éclaircir certains points.

Le rapport permet a la chambre de donner son avis sur la régularité et la sincérité des comptes mais aussi de formuler les observations ainsi que les modifications qui s'imposent le cas échéant relativement a l'organisation et au fonctionnement de la collectivité locale contrOlée. En outre, elle donne son avis sur la qualité de la gestion.

⁸⁷ M BOUVIER, M-C ESCLASSAN, J-P LASSALE, finances publiques, L.G.D.J, 5^ème éd, 2000, p409

On constate ainsi qu'en même temps qu'elle apprécie la régularité de la gestion, la chambre administrative et des collectivités locales s'intéresse a la qualité eta la sincérité des comptes. D'oM la complémentarité entre le contrOle juridictionnel et le contrOle de gestion. C'est a ce titre que Michel Bouvier et Cie soulignent que le contrOle administratif de la Cour revet une importance stratégique dans la surveillance de la régularité des opérations sur fonds publics⁸⁸.

Dans la pratique le contrOle de gestion demeure encore timide si l'on tient compte des rapports de la Cour des comptes de 2000 a 2007. C'est ainsi que pour l'année 2000 il n'y a pas eu de contrOle de gestion, la priorité étant accordée a l'examen du projet de la loi de règlement. De 2001 a 2005 seules cinq collectivités locales ont été contrOlées (Les Régions de Dakar et Thiès, la commune de Mbour, ainsi que les communes d'arrondissement de Tivaone-Diacksao, Djiddah-Thiaroye Kao). En 2006 le rapport public de la Cour des comptes n'a pas fait état du contrOle de gestion des collectivités locales.

De plus ce dernier connait une difficulté majeure d'ordre procédurale souligné dans le rapport de 2005 en ces termes : « Cette formalité obligatoire, consistant a subordonner l'adoption du rapport définitifpour tout controle non juridictionnel de l'une ou de l'autre formation de la Cour, a l'exception de la CVCCEP, a l'avis prealable du Commissaire du Droit restera un facteur notable de contre performance jusqu'd l'adoption des propositions de reforme des textes regissant la Cour des Comptes ».

Néanmoins, la chambre administratives et des collectivités locales arrive a adopter des rapports définitifs sur la gestion des collectivités locales qu'elle examine malgré les lenteurs accusées. C'est ainsi que le rapport 2007 de la Cour des comptes fait état de ses conclusions définitives sur la gestion de la commune de Mbour des années 1999 a 20003. Celles-ci relatent plusieurs manquements pour lesquels la chambre a formulé des recommandations.

Ainsi, en ce qui concerne la tenue des documents budgétaires, on note l'insuffisance des renseignements, le défaut de production de l'autorisation de report, d'établissement des comptes administratifs. Ce qui rend malaisé le contrOle budgétaire.

S'agissant des marchés publics, on remarque des irrégularités relatives aux procédures de passation (recours, injustifié a l'entente direct, défaut d'appel d'offre a l'occasion de l'acquisition d'une ambulance, défaut d'approbation du contrat d'aménagement des batiments entre autres)

Quanta la gestion du personnel, il est mentionné le maintien en activité d'agents ayant atteint l'age de la retraite, des indemnités ind6ment percues ou allouées notamment l'indemnité kilométrique du secrétaire municipal.

88 ibid

Toutes ces observations de la chambre ont fait l'objet de réponses apportées par les personnes concernées conformément a la procédure. La chambre a formulée des recommandations destinées a résorber les insuffisances relevées⁸⁹.

Par ailleurs, si lors du contrOle de gestion, des faits relevant de la Cour en matière de discipline financière sont découverts, celle-ci s'en saisit par l'intermédiaire de sa chambre de discipline financière