La norme conventionnelle en droit international de l'environnement : "l'exemple de la diversité biologique"

Section 2 : Renforcement des mécanismes institutionnels et financiers

Le renforcement du système institutionnel et financier aura permis de combler davantage les insuffisances du cadre juridique et concouru réellement à l'effectivité de la norme conventionnelle. A cet effet, les Organisations et Institutions internationales du droit de l'environnement ont multiplié les mécanismes d'incitation et de contrôle, ce, en vue de pallier la « mollesse » des principes et des méthodes de résolutions des différends^111(*). A cette fin, l'aura-t-on constaté, il a même été institué un droit à l'aide multilatérale pour la mise en oeuvre du traité, lié au respect des obligations contractées et notamment celles relatives au contrôle avec les conséquences qui en découlent^112(*). En dépit de tout, ces mécanismes demeurent lourds, inefficients et sans efficacité. D'où, la nécessité d'une restructuration en profondeur dans ce domaine.

A. Restructuration du mécanisme institutionnel

Le réseau institutionnel, tel que conçu en droit international de l'environnement, est à la fois dense et complexe. Dense, car ce cadre institutionnel s'opère par de multiples recours à des mécanismes de protection, de surveillance, de contrôle, d'incitation, de négociation continue, de coordination et de suivi. En effet, en plus des structures préexistantes sur les plans universel et régional (PNUE, FEM, CDD, ALENA, BERD, etc.), il a été établi des mécanismes de suivi propres aux conventions, aux conventions-cadres et aux protocoles y afférents. Complexe, car chaque avancée normative est régulièrement conditionnée par la création d'organismes spécifiques qui ne sont pas à même de pouvoir contraindre et sanctionner les acteurs « puisque généralement dépourvus de pouvoirs de commandement ou de décisions »^113(*). Complexe, disons-nous, en ce que cette nébuleuse, créatrice d'un enroulement institutionnel, impliquera certainement «un problème de moyens devant permettre à ces Organes de fonctionner et de remplir leurs missions respectives»^114(*).

Ainsi, à cause de ces structures lourdes dont fait objet le réseau institutionnel mondial, il se justifie la solution consistant en la restructuration de tels mécanismes. Il va falloir à cet effet alléger le fonctionnement du système sans que ne puissent dans leur essence s'en trouver affectées les structures préexistantes, tels le Programme des Nations-Unies pour l'Environnement (PNUE), le Fonds International pour l'Environnement Mondial (FEM), la Commission du Développement Durable (CDD), la Commission de Coopération Environnementale/ALENA, le Comité pour l'Environnement/OCDE. A noter que ces Institutions, gardiennes du droit international de l'environnement, en dehors du modèle conventionnel triptyque (Conférence des Parties, Secrétariat Permanent, Conseil scientifique ou technique), se voient attribuer des fonctions de contrôle dans le cadre de l'application des traités qui n'ont pas prévu dans leurs dispositions des mécanismes de mise en oeuvre. Rappelons notamment que la mission des Institutions à vocation universelle consiste à « Assurer la coordination la plus efficace entre les Programmes des nations Unies en matière d'environnement »^115(*). A ce titre, l'allègement de telles structures doit être sans préjudices à leurs missions fondamentales, essentielles et premières.

En toute logique, il parait inconcevable, en plus des Institutions préexistantes sur les plans universel et régional, en plus des Organes créés par les traités-cadre, que chaque protocole relatif auxdits traités institue respectivement une Conférence des parties, ce qui est facteur d'un éclatement institutionnel. A ce propos, la Convention de Bonn sur la conservation des espèces migratrices dispose en son article 5 « chaque accord devrait (...) établir si nécessaire les mécanismes institutionnels appropriés pour aider à la mise en oeuvre de l'Accord, en surveiller l'efficacité, et préparer des rapports pour la Conférence des Parties ». Critiquant ce fait, facteur d'enroulement des Conférences des Parties établies par la convention-mère avec celles créées par les protocoles ou accords spécifiques, Sandrine MALJEAN-DUBOIS écrit «les Conventions cadres donnent naissance à une pluralité de Conférences des Parties, sans qu'il y ait forcément de correspondance entre les Etats qui y sont représentés»^116(*).

Fort de tout cela, nous optons pour une restructuration intelligible du mécanisme institutionnel. Certes, des raisons pratiques, fondées notamment sur une logique de spécialisation dans des domaines distincts, ont été à l'origine de cette prolifération institutionnelle, néanmoins, celle-ci entraine des conflits de compétences, ce qui risque de compromettre la réalisation des objectifs de conservation de la biodiversité. En fait, ce foisonnement institutionnel révèle l'incohérence du système conventionnel. Ceci est contraire au principe 25 de la Déclaration de Stockholm qui assigne aux Etats la mission de « s'assurer que les Organisations internationales jouent un rôle coordonné, efficace et dynamique pour la protection de l'environnement »^117(*). C'est en effet à juste titre que Maljean-Dubois renchérit « la mise en place des Institutions conventionnelles s'est réalisée au coup par coup, de manière décentralisée et sans vision d'ensemble, et il est bien difficile a posteriori de rendre cohérent ce non-système... »^118(*).

En dépit de tout, il faut vraiment, pour répéter Imperiali, prendre les voies d'une rationalisation institutionnelle. Celles-ci, exigeant à notre avis non pas une refonte générale du système mais une restructuration du mécanisme institutionnel, auront débouché sur une meilleure coordination entre les Institutions Universelles et régionales entre elles, sur une meilleure coopération entre les Organes conventionnels entre eux, donc, sur un meilleur fonctionnement des systèmes. Tout cela aura concouru à une protection efficace de l'environnement, de la diversité biologique en particulier.

B. Redéfinition du contrôle de la mise en oeuvre de la norme conventionnelle

Le chapitre 38 de l'Agenda 21 réfère au contrôle de l'application de la norme conventionnelle. On ne peut, en effet, évaluer l'efficacité de la norme, voire son apport au traitement des problèmes, que par une connaissance des conditions de mise en oeuvre de l'instrument qui la postule. Ce contrôle requiert aussi une meilleure connaissance du comportement des Etats à l'égard des obligations souscrites. On a pu constater que les Etats agissent « selon qu'il leur convient » et « dans la mesure du possible », ce qui altère la portée de la norme et compromet la réalisation des objectifs poursuivis. On a aussi remarqué que le législateur international, aux termes des conventions récentes, a institué un contrôle préventif pour éviter toute violation de la norme, d'en assurer le respect et la promotion^119(*). Il s'agit en fait d'un contrôle systématique fait par les Organes conventionnels dont les techniques et procédures s'inscrivent largement dans un système de rapports, un système insuffisant et insusceptible d'obliger les Etats à respecter leurs obligations conventionnelles.

En raison de cette insuffisance, nous optons pour la redéfinition du contrôle, car, malgré l'institution des Comités scientifiques et techniques notamment dans la Convention sur la Diversité Biologique et la Convention sur les changements climatiques les résultats escomptés n'ont pas été atteints. De plus, en dépit du suivi réactif que peut impliquer ce contrôle, enquête, inspection, il s'avère difficile d'en admettre l'efficacité. L'aboutissement des procédures est facultatif et se heurte au consentement préalable de l'Etat. En outre, si malgré tout le contrôle s'opère, la mise en oeuvre des conclusions et recommandations y relatives repose sur le dialogue, la négociation et la conciliation^120(*). Tout compte fait, il faut redéfinir le contrôle de la mise en oeuvre de la norme. Il faut, certes, un contrôle d'orientation mais surtout de sanction.

C. Redéfinition du régime de financement

La complexité des mécanismes institutionnels n'allait pas sans incidence sur le régime de financement puisque le foisonnement des Organes conventionnels en appelle logiquement à l'élargissement des mécanismes de financement. Or, le régime actuel est insuffisant. A ce propos, DAILIER et PELLET écrivent «le financement des mécanismes institutionnels eux-mêmes est très couteux (...). Les contributions, presque toujours exclusivement volontaires, sont loin de répondre aux attentes et les maigres ressources du Fonds pour l'Environnement et des fonds d'affectation spéciale gérés par le PNUE sont d'autant plus insuffisantes que les programmes adoptés se font de plus en plus ambitieux et lourds »^121(*).

Ces considérations et analyses, venant notamment de hautes autorités doctrinales, expliquent l'existence d'une relation d'interdépendance entre mécanismes institutionnels et mécanismes financiers. Ainsi, l'insuffisance des mécanismes de financement s'explique également par la complexité des mécanismes institutionnels. Aussi, peut-elle être la conséquence des maigres apports volontaires des Etats. En somme, il faut redéfinir le régime de financement, aligner celui-ci sur des mécanismes institutionnels opérationnels, trouver un consensus sur des contributions étatiques raisonnables et sur l'augmentation de l'aide multilatérale.

D. Redéfinition de l'assistance internationale

Les doctrinaires s'accordent sur le fait que les Etats n'ont pas toujours nourri de façon manifeste la volonté de violer les obligations qu'ils ont souscrites. La «bonne foi», telle que prescrite par la convention de Vienne, semble à bien des égards déterminante mais noyée dans l'incapacité économique des Etats «défaillants». A ce propos, IMPERIALI écrit « le non-respect des traités sur l'environnement ne résulte pas en général (...) d'une attitude délibérée de violations des obligations; il découle de causes plus empiriques dont (...) l'incapacité d'ordre institutionnel ou économique (des Etats)^122(*). Ainsi, les doctrinaires prescrivent l'aide, l'assistance technique et financière que les autres Parties pourront apporter à l'Etat défaillant pour améliorer le respect de l'instrument conventionnel. Mais quelle aide ? Quelle assistance ?

Nous convenons que les conventions récentes, dont la CDB, ont institué un droit à l'aide multilatérale. Toutefois, cette aide est liée au respect des obligations. Cette conditionnalité, certes incitative, recèle néanmoins une anomalie. Car, si le non respect des traités est dû à la défaillance de l'Etat, il faut d'abord octroyer l'aide et exiger, sous peine du retrait des avantages financiers, l'application de la Convention. L'inverse parait illogique puisque les pays en développement sont présumés défaillants et semblent à ce titre mériter en tout premier lieu l'aide financière. De plus, cette aide repose sur les contributions des Etats. D'ailleurs, on ne peut contraindre ces derniers même en brandissant le principe des responsabilités communes mais différenciées.

* ¹¹¹ Patrick Dailier, Alain Pellet, op.cit., page 1277

* ¹¹² IMPERIALI Claude, op. cit. p. 17

* ¹¹³ Patrick Dailier, Alain Pellet, Droit international Public, 7^ème éd. LGDJ, 2002, pp. 1278, 1279

* ¹¹⁴ Patrick Dailier, Alain Pellet, Droit international Public, 7^ème éd. LGDJ, 2002, pp. 1278, 1279.

* ¹¹⁵ Patrick Dailier, Alain Pellet, op.cit., page 1277.

* ¹¹⁶ MALJEAN-DUBOIS Sandrine, Le foisonnement des Institutions Conventionnelles, in L'effectivité du Droit Int. de l'environnement. p. 30

* ¹¹⁷ Principe 25 de la Déclaration de Stockholm

* ¹¹⁸ MALJEAN-DUBOIS Sandrine, Le foisonnement des Institutions Conventionnelles, in L'effectivité du Droit Int. de l'environnement. p. 49

* ¹¹⁹ IMPERIALI Claude, L'Effectivité du Droit International de l'Environnement, Ed. Economica, 1998, p.9

* ¹²⁰ IMPERIALI Claude, op. cit. p. 13

* ¹²¹ DAILIER Patrick,PELLET Alain, Droit International Public, 7^ème ed. LGDJ, 2002, p. 1279

* ¹²² IMPERIALI Claude, L'Effectivité du Droit International de l'Environnement, Ed. Economica, 1998, p. 16