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Vers une gouvernance participative de l'eau? la réponse aux crises hydriques dans l'état brésilien du Cearà


par Izabela Damasceno Pimenta
Université Grenoble-Alpes - Master 2 Économie du Développement - Gouvernance des Organisations pour le Développement International 2020
  

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1.2. Construction de la base méthodologique

Partant de l'idée que la gouvernance vise à répondre à un problème d'action collective précis (Figuière et Rocca, 2012) et présente des fonctions spécifiques (Jimenez et al., 2020), on identifie la distribution historiquement très inégale de l'eau (ALEC, 2008; Cortez et al., 2017; Ramos Vianna et al., 2006) comme un des problèmes centraux auxquels la gouvernance de cette ressource doit faire face dans l'État du Ceará. C'est à

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partir de cette problématique spécifique qu'on identifie les critères pertinents pour la présente analyse de la gouvernance. On considère par ailleurs la pertinence d'une analyse historique, dans la mesure où le territoire est en lui-même «un construit social, produit d'une histoire» (Laganier et al., 2002 dans Figuière et Rocca, 2012, p. 15). Ainsi, la conception de gouvernance adoptée dans le cadre de ce travail se présente, tel que proposé par Figuière et Rocca (2012), comme un vecteur d'endogénéisation des dynamiques historiques et de pouvoir dans les modalités de mise en place d'une gestion durable des ressources.

On partira donc d'une analyse historique du contexte sociétal du Nordeste Semi-aride et du Ceará, principales échelles territoriales pour ce travail, tout en expliquant les paradigmes de l'action publique qui ont marqué l'histoire de cette région: ceux-ci sont utils dans la compréhension des composantes de la gouvernance actuelle de l'eau. Selon Marinho Alves da Silva (2003), chacun des paradigmes sont liés à des visions de monde qui orientent les connaissances et les pratiques des acteurs sociaux, façonnant l'action publique dans ces territoires. Ces différentes perspectives et images historiquement construites sélectionnent les problèmes, les accents spécifiques, et indiquent les formes valides d'intervention, influençant ainsi les propositions de développement du Semi-aride brésilien (Marinho Alves da Silva, 2003).

Compte tenu du cadre social du Brésil, et plus spécifiquement du Nordeste Semi-aride et de l'État du Ceará, marqués par des inégalités importantes qui réverbèrent dans l'accès aux services et aux ressources en eau, le présent travail cherchera à focaliser les attributs pertinents dans la construction d'une gouvernance plus ouverte à la participation, et qui se propose plus démocratique. Un tel modèle de gouvernance est ici interprétée selon le regard de Makkaoui et Dubois (2010), explicité dans le sous-chapitre précédent, pour lesquels la participation dans les décisions promeut des nouvelles modalités de compréhension du problème, la coopération et le compromis, de manière à favoriser une réponse effective aux objectifs fixés pour la gestion durable des ressources.

Sachant que les effets d'une décentralisation sont en soi un objet de discussion dans la littérature sur la gouvernance, comme le montre le chapitre précédent, ce travail cherche à appréhender les aspects de la décentralisation et de la participation dans les mécanismes de gouvernance de l'eau mis en place dans le Ceará. On considère également que les différents attributs de la gouvernance sont liés les uns aux autres (Jimenez et al., 2020), de manière qu'on focalise ici ceux qui renforcent l'idée de participation et de

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démocratisation des décisions, évitant les risques de détournement et d'inadaptation décrits par Makkaoui et Dubois (2010), afin de répondre à la problématique identifiée dans l'objet de cette étude.

Pour ce faire, on partira de la grille analytique suivante:

Cette grille d'analyse rassemblant les attributs «participative», «intégrée», «multi-niveaux» et «transparente» a été construite à partir des contributions des idées analysées lors de la revue de littérature, émanant de travaux tels que Barone et Mayaux (2019), Cox et al. (2016), Figuière et Rocca (2012), Jimenez et al. (2020), Makkaoui et Dubois (2010), Mendonça Morais (2018) et OCDE (2015). Il est important de souligner que ces travaux conçoivent l'importance des aspects historiques et sociaux derrière les questions de l'accès et de l'usage de l'eau dans l'évaluation de la gouvernance, en phase avec la base épistémologique décrite ci-dessus.

Ainsi, l'attribut «participative» est construit à partir des contributions notamment des travaux de Figuière et Rocca (2012), de Barone et Mayaux (2019), de Cox et al. (2016), de Jimenez et al. (2020) et de Mendonça Morais (2018). Ceux-ci soulignent l'importance des types d'acteurs engagés, de leurs rapports de pouvoir, de la réunion des conditions pour une véritable participation - comme un niveau adéquat d'informations - et ainsi de leur capacité à participer (Figuière et Rocca, 2012; Barone et Mayaux, 2019;

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Jimenez et al., 2020; Mendonça Morais, 2018). On considère la pertinence d'une participation dans la construction des décisions ayant attrait à l'eau par les différentes parties prenantes, au lieu d'avoir des secteurs de la société se comportant comme des simples bénéficiaires des décisions prises (Cox et al., 2016).

L'attribut «transparente» émane du travail de Jimenez et al. (2020), mais est aussi reconnu en tant que principe majeur pour la gouvernance de l'eau par les Nations Unies et par l'OCDE, ainsi que par la littérature sur la résilience dans les systèmes socio-écologiques (Jimenez et al., 2020). Selon ces auteurs, la transparence est fondamentale pour créer de la confiance dans des relations entre différentes parties prenantes, évitant que l'information soit manipulée pour renforcer les positions de groupes spécifiques. Comme a été vu, la construction de confiance est préconisée par l'OCDE (2015) comme une des trois dimensions de la gouvernance.

L'attribut multi-niveaux est à son tour préconisé par l'OCDE (2015), dans le but de promouvoir une gestion à des échelles appropriées aux conditions territoriales: il s'agit d'une gestion multi-niveaux en termes de types de parties prenantes (horizontale), mais aussi des différents niveaux de gouvernement (verticale). Jimenez et al (2020) préconisent également une gouvernance multi-niveaux reliant cet attribut à une tendance de décentralisation de la gouvernance.

Enfin, l'attribut «intégrée» vise à répondre aux défis en termes de coordination (Jimenez et al., 2020), qu'un mécanisme de décision participatif et décentralisé peut apporter, comme indiqué par l'OCDE (2015). Il s'agirait d'assurer que les différents espaces de délibération se communiquent et soient coordonnés, afin que la démarche participative puisse effectivement produire les gains liés à l'échange d'information et à la création de réseaux, valeurs et convictions communes aux différentes parties prenantes, tel que décrit par Makkaoui et Dubois (2010), tout en évitant les pièges institutionnels (Programme Mondial pour l'Évaluation des Ressources en Eau des Nations Unies, 2020)

Pour cette analyse, on s'appuiera:

(I) majoritairement, sur une recherche documentaire rassemblant des sites et des rapports gouvernementaux dans lesquels figurent les structures organisationnelles pertinentes pour la gestion des ressources hydriques dans l'État, ainsi que des articles académiques qui focalisent la logique d'action, les objectifs - explicites et implicites - les effets et résultats des structures mises en place;

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(II) à titre d'appui et d'approfondissement par rapport aux informations apportées par la bibliographie, sur des entretiens avec des agents liés aux organisations de l'État ou à des mouvements et organisations sociales, de manière à appréhender leur perception sur les conditions de participation et de dialogue entre les diverses parties prenantes.

Concernant ce deuxième élément méthodologique, ont été réalisés neuf entretiens avec des agents liés aux structures suivantes: le Mouvement des Sans-Terres (MST); le Comité de Bassin de l'Acaraú; le Secrétariat Exécutif de l'Agrobusiness du Secrétariat du Développement et du Travail - SEDET; l'Institut SISAR (Système Intégré d'Assainissement Rural); la Fédération des travailleurs ruraux et des agriculteurs familiaux du Ceará - FETRAECE; la Direction des Travaux Hydrauliques - SOHIDRA; le Secrétariat du Développement Agraire - SDA; de la Compagnie de Gestion des Ressources Hydriques - COGERH; et du Secrétariat des Ressources Hydriques - SRH.

Les agents interviewés font partie d'une liste non-exhaustive de parties pertinentes pour la compréhension des mécanismes de gouvernance de l'eau et rassemblent: (I) des agents liés à des organismes de l'État qui font partie du SIGERH, ainsi que (II) des représentants de mouvements sociaux ou d'organisations impliquées dans les grands thèmes du développement rural, qui n'ont pas forcément un accès direct aux espaces de délibération du SIGERH. Ces entretiens permettent ainsi d'avoir des perceptions diverses sur le fonctionnement et les systèmes de coordination du SIGERH, et de comprendre dans quelle mesure des acteurs non-étatiques actifs dans les espaces ruraux de l'État se sentent intégrés (ou pas) dans la gouvernance de l'eau.

Ces entretiens ont été réalisés selon la méthode semi-directive, ainsi appelée vu que les thèmes de l'entretien sont sélectionnés et annoncés au préalable (Combessie, 2007). Ces entretiens se sont ainsi basés sur un guide d'entretien adapté, divisé dans les sections suivantes: (I) évolution institutionnelle (ou création et évolution du mouvement, le cas échéant), fonctions, mission, structure organisationnelle, budget, profil des fonctionnaires (en termes de formation et lien contractuel); (II) leur perception sur l'évolution de la gestion (et de l'accès à l'eau, pour les mouvements sociaux) à partir des jalons identifiés lors de la recherche documentaire; (III) la nature de sa participation au sein du CONERH (ou des organismes collégiens qui le composent, tels que le COMIRH ou les Comités de Bassin, pour ceux qui ne sont pas directement représentés auprès du premier); (IV) et d'éventuels liens ou mécanismes de dialogues avec d'autres/les organisations de l'État, intéressés à la gestion de l'eau.

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Bien que les entretiens ont reposé sur un guide de questions plus générales, de manière à apporter une compréhension plus large du fonctionnement des diverses organisations engagées dans le thème de l'eau et de sa gestion, le traitement de ces entretiens pour le présent travail focalise les éléments reliés à la grille d'analyse présentée ci-dessus. Selon Combessie (2007b), face à des informations diverses, on a besoin d'établir que chercher, de mobiliser un sens qui les relie à partir d'une hypothèse ou problématique. Ainsi, les principales informations exploitées ici sont celles qui rapportent comment les différents acteurs conçoivent la participation, la transparence des mécanismes et la coordination des différents espaces et niveaux de délibération.

Un tableau de synthèse sur les observations réalisées à partir des entretiens est visible sur l'Annexe 2 de ce travail. Certaines de ces observations balisent les analyses du Chapitre 3, dans lequel on croise les résultats de la recherche empirique avec les fondements théoriques discutés dans le sous-chapitre précédent (1.1).

Enfin, la structure institutionnelle et le modèle de gouvernance en vigueur dans le Ceará dialogue certainement avec les les contours institutionnels fédéraux et leurs mécanismes d'action, d'où l'intérêt d'entamer la présente étude à partir d'une compréhension du cadre institutionnel brésilien et de l'historique de l'action publique fédérale sur la région, pouvant impacter le contexte majeur dans l'État. C'est sur cela que se penchera le Chapitre suivant, afin de fonder l'analyse de la gouvernance qui viendra ensuite.

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CHAPITRE II - Contextualisant les différents niveaux territoriaux et les paradigmes de l'action publique de réponse aux crises hydriques

Afin de mieux comprendre les éléments qui potentiellement interagissent dans la formation d'un modèle donné de gouvernance dans le Ceará, on présentera ici le contexte plus large du modèle de développement brésilien, passant par le contexte général du Nordeste Semi-aride et débouchant sur les indicateurs de développement de l'État du Ceará.

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