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L'intégration des pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) dans l'économie mondiale par les APE (Accords de partenariat économique): leurre imposé ou ambition réaliste pour le développement ?

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par Stéphanie de Halleux
Université Libre de Bruxelles - D.E.S. en Coopération au développement 2008
  

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- UNIVERSITÉ LIBRE DE BRUXELLES-

Faculté des Sciences sociales, politiques et économiques
D.E.S. en coopération au développement

L'INTEGRATION DES PAYS ACP (AFRIQUE,
CARAÏBES ET PACIFIQUE) DANS L'ECONOMIE
MONDIALE PAR LES APE (ACCORDS DE
PARTENARIAT ECONOMIQUE):

Leurre imposé ou ambition réaliste pour le
développement ?

Par Stéphanie de Halleux

Promoteur : Prof. Alain Verhaagen Assesseur: Prof. Ali Bayar

2007-2008

Mémoire présenté en vue de
l'obtention du Diplôme de
D.E.S. en Coopération au
développement

Je remercie le professeur Alain Verhaagen d'avoir accepté de promouvoir et de

soutenir la réalisation de ce mémoire.

Merci au professeur Ali Bayar d'avoir assumé la co-direction du présent

mémoire.

Merci à mes parents pour leur soutien inébranlable dans les divers projets
entrepris ainsi que de m'avoir donné la possibilité d'effectuer un troisième cycle
universitaire en coopération au développement.

Je remercie Christiane Leong Ho Yng, experte sur les questions commerciales au
niveau multilatéral, de m'avoir reçue à plusieurs reprises au Secrétariat des
États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique et de m'avoir éclairée sur la
question des Accords de partenariat économique .

Merci également Gérard Karlshausen, chargé des questions européennes au
CNCD et délégué belge au CONCORD, de m'avoir reçue au CNCD et
d'avoir répondu à mes interrogations.

Mercifinalement à mes proches qui ont contribué des près ou de loin à la

réalisation de ce mémoire.

« La main qui donne est toujours au-dessus de

celle qui reçoit. »

Proverbe Africain

TABLE DES MATIÈRES

SIGLES ET ABREVIATIONS 6

I. INTRODUCTION GÉNÉRALE 8

II. LES APE OU RUPTURE DE LA POLITIQUE COMMERCIALE DE L'UE 12

II.1. MISE EN PERSPECTIVE HISTORIQUE DE LA COOPÉRATION UE-ACP 13

II.1.1. La coopération UE-ACP avant Lomé 13

II.1.2. La coopération UE-ACP sous les Conventions de Lomé (1975-2000) 15

II.1.3. Des préférences commerciales qui n'ont pas eu les retombées positives espérées 18

II.2. L'ACCORD DE COTONOU 21

II.2.1. Eclaircissement sur les APE tels que conçus par l'Accord de Cotonou 22

II.2.2. La conformité des APE aux règles de l 'OMC en son article XXIV 23

II.2.3. Les mécanismes du processus de conception et de mise en place des APE 25

II.2.3.1. Les étapes de la définition des APE 25

A. Phase 1 : Négociations tous-ACP/UE 25

B. Phase 2 : Négociations régionales 25

C. Phase 3 : Phase d'implantation (2008-2020) 26

II.2.3.2. Les modalités de la négociation 27

II.3. CONCLUSION 28

III. LA POSITION DE L'UE ET DES ACP EN VUE D'ENTAMER LES NÉGOCIATIONS SUR LES APE 29

III. 1. LE POINT DE VUE SOUTENU PAR L'UNION EUROPEENNE 30

III.1.1. Les arguments mis en avant par l'UE pour justifier l'instauration d'un nouveau

régime commercial 30

III.1.1.1. L'échec du système Lomé 31

III.1.1.2. La conformité avec les règles de l'OMC 32

III.1.2. La position de l'UE pour la négociation des APE à travers le mandat du Conseil

européen 33

III.2. LA POSITION DES PAYS ACP POUR LA NEGOCIATION DES APE 36

III.3. LE RESULTAT DE LA PREMIERE PHASE DES NEGOCIATIONS OU LE DEBUT D'UNE CRISE DE CONFIANCE ENTRE LES PARTENAIRES DES NEGOCIATIONS 39

III.3.1. Mise en évidence des points convergents et divergents à l'issue de la première

phase des négociations (tous ACP- UE) 40

III.4. CONCLUSION 42

IV. LES APE, OUTIL POUR LE DEVELOPPEMENT DES ÉTATS ACP ? 43

IV.1. DES PARTENAIRES INEGAUX 43

IV. 1.1. Les plus pauvres contre les plus riches 44

IV. 1.2. Disparités en termes de capacité de négociation 45

IV. 1.3. Une dépendance asymétrique entre les partenaires commerciaux 45

IV. 1.4. Des pays ACP plus protecteurs en droits de douane que l'Union européenne 46

IV.2. LES ETUDES D'IMPACT SUR LA LIBERALISATION COMMERCIALE 46

IV.3. UN RALENTISSEMENT DES NEGOCIATIONS REGIONALES IMPUTABLE A DIFFERENTS
FACTEURS 49

IV.3.1. Incapacité humaine de mener les négociations par les États ACP 50

IV.3.2. Des questions qui suscitent de vifs débats entre les partenaires 51

IV.3.2. 1. La dimension développement des APE 51

IV.3.2.2. La demande de ressources additionnelles distinctes du FED 54

IV.3.2.3. L'interprétation de l'article XXIV de l'OMC 56

IV.3.2.4. Les alternatives aux APE 58

IV.4. CONSEQUENCES : L'IMPOSSIBILITE DE SIGNER DES APE COMPLETS POUR L'ECHEANCE PREVUE PAR L'ACCORD DE COTONOU 62

IV.4.1. Etat des lieux des négociations et scission des régions 64

IV. 4.2. Contenus des accords paraphés 68

IV.5. CONCLUSION 69

V. CONCLUSION GENERALE 71

VI. BIBLIOGRAPHIE 80

VII. GLOSSAIRE 93

VIII. ANNEXES 98

SIGLES ET ABREVIATIONS

AC Accord de Cotonou

ACP Afrique Caraïbes Pacifique

AGCS Accord général sur le commerce des services

APE Accords de partenariat économique

BEI Banque européenne d'investissement

CARIFORUM Forum des Caraïbes (États ACP des Caraïbes)

CE Commission européenne

CEA Commission économique pour l'Afrique

CEE Communauté économique européenne

CEDEAO Communauté Économique des États de l'Afrique de l'Ouest

CEMAC Communauté Économique et Monétaire de l'Afrique Centrale

COMESA Marché Commun d'Afrique Orientale et australe

DG Direction générale

ECDPM Centre Européen de Gestion des Politiques de Développement

FED Fonds européen de développement

FEDOM Fonds européen pour le développement des territoires d'Outre-Mer

GATT General agreement on tariffs and trade

NPF Nation la plus favorisée

ONG Organisation non gouvernementale

OMC Organisation mondiale du commerce

PMA Pays les moins avancés

PAS Programme d'ajustement structurel

PTOM Pays et territoires d'Outre-Mer

SADC Southern african development countries

SPG Système de préférences généralisées

TSA Tout sauf les armes

UE Union européenne

UEMOA Union Économique et Monétaire Ouest Africaine

I. INTRODUCTION GÉNÉRALE

« (...) la libéralisation du commerce, même progressive, ne peut
mener les pays au développement. Ce type de libéralisation du
commerce entre des partenaires inégaux s'est toujours avéré être un
moyen ineffectif de développement, voire même nuisible. Une telle
politique de libéralisation du commerce pourrait faire obstacle à la
capacité de nos pays de réduire la pauvreté et d'assurer un
développement durable.1
»

Le 23 juin 2000, 77 pays du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique2 (ACP) ainsi que 15 pays3 qui constituaient alors l'Union européenne, signaient un nouvel accord de coopération, connu sous la dénomination d'Accord de Cotonou. Cet accord prévoyait que des négociations entre les différents groupements régionaux des ACP (Afrique Centrale, de l'Ouest, l'Est et du Sud, plus celles des Caraïbes et du Pacifique) et la Commission Européenne (CE agissant au nom de l'Union Européenne), soient entreprises au cours de l'année 2002 en vue de conclure des Accords de partenariat économique (APE) qui viendraient remplacer le système commercial de préférences non réciproques, instauré par les différentes conventions de Lomé. Selon les dispositions de l'Accord de Cotonou, les APE devaient conduire à une élimination progressive des entraves aux échanges entre l'UE et les ACP afin de « promouvoir leur intégration dans l'économie mondiale (...), encourageant ainsi leur développement durable et contribuant à l'éradication de la pauvreté dans les pays ACP »4. L'Accord de Cotonou précisait également que les nouveaux accords commerciaux devaient impérativement être compatibles avec les règles de l'OMC5 et entreraient en vigueur le 1er janvier 2008, date à laquelle, la dérogation obtenue à Doha en 2001 sur la prolongation du système de Lomé prenait fin.

Dès son annonce, le projet des APE fit couler beaucoup d'encre et provoqua de
nombreuses mobilisations auprès des membres de la société civile. La campagne
« Mettre un terme aux APE », fut ainsi lancée en 2004 par une vaste coalition

1 Ato Girma Birru, Ministre du commerce et de l'industrie, Ethiopie, dans son exposé, le 2 nov. 2006, à l'ouverture du 9e ESA RNF, bâtiment de la CEA. Citation prise sur le Site Internet de la campagne stop APE. http://www.ape2007.org/main.asp?id=305

2 Le « Groupe ACP » désigne les 79 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. L'entité juridique qu'ils constituent a été instituée par la signature de l'Accord de Georgetown (Guyana) le 6 juin 1975. Les 48 premiers États ACP, entretenaient alors des relations privilégiées avec la Communauté européenne en raison du passé colonial qui les unissait à certains membres de la CEE - Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas et République fédérale d'Allemagne. Leur nombre est passé de 46 en 1975, à 58 en 1980, 65 en 1985, 70 en 1995, et enfin 79 membres en 2004. Cuba est membre du groupe ACP mais n'est pas signataire de l'Accord de Cotonou. Le dernier pays à accéder au Groupe ACP fut le Timor Leste. Il est associé à la région Pacifique. Le groupe ACP compte ainsi 48 pays en Afrique sub-saharienne, 16 pays de la Caraïbe et 15 pays du Pacifique. Voir : Site Internet du Secrétariat des ACP. Lien URL : http://www.acpsec.org/fr/about_us.htm

3 Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Suède.

4 Accord de Cotonou, Article 34, § 1.

5 Accord de Cotonou, Article 34, §4, Article 36, §1, Article 37, §6, Article 37, §7.

d'ONG d'Europe et des pays ACP, qui considérait que les APE présentaient de nombreux risques, et étaient nuisibles au développement6. Si la société civile du Nord s'organisait7 afin d'exprimer son inquiétude à l'égard des APE, la société civile du Sud, faisait également entendre sa voix à travers diverses déclarations8 et manifestations. De nombreuses études réalisées par des centres de recherches indépendants et des membres de la société civile9, dénonçaient en outre l'impact provoqué par la libéralisation des échanges sur les économies ACP.

Cette effervescence s'expliquait en réalité par l'enjeu qu'un tel projet suscitait. En effet, il s'agissait pour les régions ACP, d'instaurer des zones de libre-échange avec l'Union européenne alors que depuis 1975 (première Convention de Lomé), les pays ACP pouvaient exporter un nombre important de leurs produits sur le marché communautaire en franchise de douane10 et sans réciprocité. En outre, les négociations visant à instaurer des APE entre l'UE et les États ACP, mettaient en jeu des partenaires profondément inégaux tant sur le plan politique, qu'économique. Ainsi, les négociations opposaient d'un côté vingt-cinq puis vingt-sept pays membres11 de l'UE, dotée d'un PNB combiné de plus de 14.000 milliards de dollars12, à six groupes de pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, dont 39 faisaient partie des 50 pays les moins avancés (PMA13) au monde. D'autre part, l'asymétrie commerciale entre les partenaires était telle que l'UE restait le principal partenaire commercial des États ACP14 alors que ces derniers ne représentaient

6 BILAL, S., « APE Alternatifs et alternatives aux APE. Scénarios envisageables pour les relations commerciales entre Les ACP et l'UE », Rapport ECDPM, Maastricht : ECDPM, n°11, mars 2006, p.57. Document téléchargé sur Internet. Lien URL: http://www.acp-eu-trade.org/library/files/Bilal-Rampa_FR_0206_ECDPM_APEalternatifs-et-alternatives-aux-APE.pdf

7 Les grands moments de cette coalition furent les suivants : réunion en mars 2006 des organismes de la société civile « Arrêter les APE » rattachés à l'Union européenne et aux pays ACP à Harare afin de lancer un appel mondial à l'action pour stopper les APE ; une mobilisation internationale UE-ACP contre les APE fut menée le 17 avril 2007 devant les délégations de la Commission européenne et les Ambassades d'Allemagne, pays qui assurait la présidence de l'UE à ce moment ; le 27 septembre 2007, une mobilisation internationale fut menée par les organismes de la société civile de la campagne « Arrêter les APE ».

8 Le 21 juin 2004, lors du 4ème Sommet des Chefs d'États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, les organisations de la société civile des régions africaines, adoptèrent la déclaration de Maputo (capitale du Mozambique) afin d'exprimer leurs craintes à l'égard des APE.

9 Voir Bibliographie.

10 Au total, la quasi-totalité des exportations des pays ACP (entre 95 et 98,5 %) accédait sans droits de douane au marché communautaire. Seuls, trois produits concurrents de l'UE (sucre, banane et riz) étaient soumis à des restrictions de quantité ou de prix.Voir : SEBAHARA, P. (GRIP), « Le partenariat entre l'UE et les États ACP. Regard rétrospectif et défis à relever », Cycle de formation CTB, 2007, p.2.

11 Jusqu'au 1er janvier 2007, la CE négociait des APE au nom des vingt-cinq États membres. Depuis le 1er janvier 2007, le Bulgarie et la Roumanie devinrent les nouveaux membres de l'Union européenne, qui est composée depuis lors par vingt-sept États membres.

12 DELCOURT, L., Aide au développement de l'Union européenne : perspective critique, Louvain-la-Neuve : CETRI, 16 juillet 2008. Article téléchargé sur le site Internet du CETRI. Lien URL : http://www.cetri.be/spip.php?article667

13 La catégorie des PMA a été définie par l'ONU en 1971 à partir de trois critères : un PIB par habitant inférieur à 100 dollars par an, une valeur ajoutée de l'industrie inférieure à 10 % du PIB et un taux d'analphabétisme de plus de quinze ans supérieur à 20 %. On compte 49 PMA en 2003, dont 8 seulement hors du groupe ACP : Bangladesh, Cambodge, Laos, Maldives, Birmanie, Népal, Yémen et Bhoutan.

14 29 % des exportations ACP se réalisent à destination de l'Union européenne et 24 % des importations des pays ACP proviennent de l'Union européenne. Voir : LIPCHITZ, A., Les accords de partenariat économique : des accompagnements nécessaires. Document de travail n°36, Agence française de Développement (Département de la Recherche), Janvier 2007, p.12. Document téléchargé sur Internet. Lien URL :

que 3 % du commerce de l'Union européenne15. Il existait également de fortes disparités entre l'UE et les États ACP au niveau de leur capacité de négociation, dans la mesure où l'UE bénéficiait d'une structure institutionnelle solide lui permettant de négocier des accords commerciaux au nom des vingt-sept États membres, tandis que les États ACP ne disposaient pas de structure effective en matière de prise de décisions et de fonctionnement, et négociaient en conséquence par l'intermédiaire de leurs ambassadeurs.

Si l'UE et les États ACP s'accordaient à dire que les APE devaient concourir en premier lieu au développement des États ACP, les divergences entre les parties sur les moyens pratiques visant à intégrer la dimension « développement » dans les APE, contribuèrent à ralentir les négociations et à exacerber les tensions entre les parties. L'objectif du présent mémoire est d'analyser les enjeux des Accords de partenariat économique pour les pays ACP et les membres de l'Union européenne, à la lumière de leurs prises de position lors des négociations. Nous étudierons ainsi que pour l'UE, l'instauration de nouveaux accords commerciaux basés sur le libre-échange se justifiait par deux raisons principales : l'échec des préférences commerciales de Lomé et la compatibilité des nouveaux accords commerciaux avec les règles du commerce multilatéral. Pour les États ACP par contre, il s'agissait, comme l'affirme San Bilal16, « de préserver leur accès au marché préférentiel dans l'UE, tout en essayant de minimiser leurs engagements en matière d'ouverture des marchés ou de réformes réglementaires (notamment sur les questions dites liées au commerce, telles que les services et l'investissement)17 ». Ainsi selon l'auteur, « les APE [étaient] généralement perçus [par les États ACP] non pas comme une opportunité, mais comme une fatalité ou plus précisément, " le prix à payer pour continuer à exporter vers l'Europe", principal partenaire commercial pour nombre de pays ACP18 ». Le mémoire veille ainsi à mettre en exergue la difficulté à négocier des accords de libre échange entre des acteurs extrêmement inégaux en termes de capacité de négociation et de puissance économique.

Pour procéder à l'analyse des Accords de partenariat économique, nous avons
sélectionné de nombreux ouvrages qui traitaient du sujet en profondeur19. La
difficulté de cet exercice intellectuel relevait de la grande quantité de documents

http://www.afd.fr/jahia/webdav/site/myjahiasite/users/administrateur/public/publications/documents-detravail/dt36-Accords-partenariat-economiques.pdf

15 Ibid.

16 Le Dr Sanoussi Bilal est Coordinateur de programme du Programme de l'ECDPM sur la coopération commerciale et économique ACP-UE.

17 BILAL, S., « APE, vision, foi ou aveuglement ? », Eclairage sur les négociations, Maastricht : ECDPM, Vol.6, n°6, octobre 2007, p.2. Document téléchargé sur le site Internet de l'ECDPM : www.ecdpm.org

18 Ibid.

19 Voir Bibliographie.

auxquels nous étions confrontés dans la mesure où les analyses variaient considérablement en fonction de l'origine de l'auteur. En effet, les APE déchaînèrent les passions et furent la source d'analyses variées. Aussi, ce mémoire n'a pas pour ambition d'évaluer les avantages et/ou les désavantages des Accords de partenariat économique, mais bien d'analyser de façon objective le déroulement des négociations afin de mieux appréhender les positions de chaque acteur et les rapports de force entre ceux-ci.

Le mémoire se divise en trois chapitres. La première partie se penche sur l'histoire des relations UE-ACP afin de mieux appréhender les causes de la transformation du volet commercial de la coopération telle que libellée par le nouvel accord de partenariat. Nous analyserons également dans ce chapitre les conditions fixées par l'Accord de Cotonou pour aboutir à la mise en oeuvre de nouveaux accords commerciaux entre l'UE et les régions ACP. Nous nous pencherons finalement sur les mécanismes du processus de conception et de mise en place des APE en étudiant la structuration des négociations et leurs modalités. Le deuxième chapitre du mémoire portera plus spécifiquement sur l'analyse de la première phase des négociations UE-tous ACP afin de mettre en exergue les points de convergence et de divergence qui apparurent à l'issue de cette première étape. Ce deuxième chapitre nous permettra de comprendre que la première phase des négociations aboutit à une crise de confiance entre les partenaires, dans la mesure où les demandes exprimées par les pays ACP ne furent pas prises en compte par les négociateurs européens dès le début des négociations, suscitant de la sorte des retards et des frustrations lors des négociations régionales (deuxième phase des négociations). La troisième et dernière partie du mémoire, analyse d'une part les asymétries existant entre les parties aux négociations, et d'autre part, les points qui suscitèrent des désaccords entre l'UE et les États ACP lors de la deuxième phase des négociations. Nous verrons ainsi que les questions qui avaient soulevé des tensions lors de la première phase des négociations, perdurèrent lors de la deuxième phase des négociations, provoquant ainsi beaucoup d'acrimonies et de retards. Finalement, nous expliquerons que le retard accumulé dans les négociations, poussa la Commission européenne, à proposer aux États ACP, à quelques mois de la fin des négociations, une approche en deux étapes en signant des accords intérimaires sur la libéralisation des marchandises.

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9Impact, le film from Onalukusu Luambo on Vimeo.