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Ministère de l'Economie, des Finances,
REPUBLIQUE GABONAISE
du Budget et de la Privatisation
Union - Travail- Justice
----------------- -------------
Cabinet du Ministre d'Etat Libreville, le
22/09/2008
-----------------
Note
A la Haute Attention de Monsieur le Ministre d'Etat,
Chargé de l'Economie, des Finances, du Budget et
de la Privatisation
Libreville
N° /MEFBP/CAB
Objet :
Monsieur le Ministre d'Etat,
Conformément à vos instructions relatives
à l'examen d'une politique pertinente de souscription d'emprunts
extérieurs garantissant une réduction significative de
la dette publique, j'ai l'honneur de vous faire parvenir les
résultats obtenus.
En effet, Monsieur le Ministre d'Etat, l'évolution des
principaux ratios relatifs à la dette publique fait apparaître
l'existence d'une forte pression financière du service de la dette sur
les recettes publiques (27,5%) malgré le recul du stock de la dette.
Pour faire face à cette situation, il serait
souhaitable de mettre en oeuvre une stratégie efficiente de souscription
des emprunts extérieurs. Elle devrait être fondée
sur :
Ø Des changements juridiques et institutionnels
rentrant dans le cadre de référence de la politique d'endettement
public dans la CEMAC défini par le règlement n°
12/07-UEAC-186-CM-15 du 19 mars 2007 ;
Ø Une politique de nouveaux financements
extérieurs à travers la mobilisation des financements
dégageant un taux de concessionnalité minimum de 10% ;
Ø La mise en oeuvre d'une gestion prudente de la dette
dans le cadre de la prévention des crises d'endettement public ;
Ø Un recrutement des agents techniquement
qualifiés dans le domaine des marchés financiers et la politique
publique.
Vos hautes instructions m'obligeraient.
Le Conseiller Technique
Christian NDO
ANNEXE
SOMMAIRE
INTRODUCTON GENERALE
CHAPITRE 1 : L CHANGEMENTS JURIDIQUES ET
INSTITUTIONNNELS
I-Dispositions pour la formulation et la mise en
oeuvre de la politique d'endettement public
I.1- Champ d'application et obligation relative à
l'élaboration d'une
politique d'endettement public.
I.2- Attributions de la structure de coordination
I.3- compétences en matière d'emprunt et de
garantie
II-Localisation des institutions chargées de la
gestion de la dette
II.1- Cellule de la statistique
II.2- Cellule de contrôle
II.3- Cellule des finances extérieures
II.4- Comité de coordination de haut niveau
CHAPITRE 2: MOBILISATION PRUDENTE DE NOUVEAUX
FINANCEMENTS
I-Caractéristiques de la dette
extérieure
I.1- Evolution du stock de la dette extérieure
I.2- Evolution des ratios
II-Développement des marchés des titres
publics
II.1- Cadre juridique des émissions de titres publics
à suscription libre dans
la CEMAC
II.2- Types d'instruments et forme de titres
II.3- Mode de rémunération et programmation des
émissions
III-Prévention des crises d'endettement public
II.1- Contexte général de la formulation des
stratégies d'endettement
III.2- Importance et efficience des règles
budgétaires
III.3- Gestion des risques
CONCLUSION GENERALRE
BIBLIOGRAPHIE
ANNEXES
TABLE DES MATIERES
SIGLES ET ABREVIATIONS
BEAC : Banque des Etats de l'Afrique
Centrale
BVMAC : Bourse des Valeurs
Mobilières d'Afrique Centrale
CEMAC : Communauté Economique des
Etats de l'Afrique Centrale
IPPTE : Initiative pour Pays Pauvres
Très Endettés
PIB : Produit Intérieur Brut
PPTE : Pays Pauvres Très
Endettés
PVD : Pays en Voie de
Développement
PIB : produit Intérieur brut.
ODM : Objectifs de Développement
pour le Millénaire
PNB : Produit National Brut.
REN : Rapport d'Endettement Net
REB : rapport d'Endettement Brut
INTRODUCTION GENERALE
La crise de la dette a beaucoup contribué à la
crise économique et sociale qui a secoué la plupart des pays du
Tiers Monde au cour des années 1980 et qui a continué de
sévir dans les pays en développement pauvres jusqu'aux
années 1990. Le problème de la dette a eu un impact
dévastateur sur la stabilité macroéconomique et la
solvabilité internationale. Cet impact négatif de la dette a
gravé les investissements, freiné la croissance et porté
atteinte au commerce mondial.
Les paiements du service de la dette ont évincé
les dépenses publiques pour l'éducation, la santé et les
autres besoins sociaux. La négligence pour plusieurs notamment le
Gabon, des éléments fondamentaux de la gestion de la dette a
été un facteur important ayant contribué à la
crise de la dette.
Ainsi, à moins d'un accroissement substantiel de
ressource, il ne sera pas possible de réaliser les objets de
Développement pour le Millénaire (ODM). Il faudrait par ailleurs
recourir à différents types de financement du
développement. Les emprunts d'Etat peuvent constituer un moyen idoine de
mobilisation de fonds pour les priorités de développement.
Un emprunt d'Etat est un contrat entre les pouvoirs publics
(le débiteur) et une autre nation souveraine ou une institution
financière internationale (le créancier). L'opération est
dite opération de crédit. Le mot crédit a pour origine le
latin creditum. Le premier sens du verbe
credo, attesté chez Plaute (254-184 avant Jésus-Christ)
est celui de "prêter quelque chose à quelqu'un" avant d'avoir le
sens religieux. On trouve la même dérivation étymologique
en arabe, où le mot " dîn", employé dans la
sourate d'ouverture du Coran, a d'abord le sens de créance ou dette
avant d'avoir celui de jugement puis de foi et religion. C'est dire qu'il y a
dans une dette un engagement sacré, un contrat.
L'expérience des vingt dernières années a
montré combien un fardeau de la dette trop pesant peut être
préjudiciable. Il ressort des conclusions d'un certain nombre
d'études 1(*) que les
pays en développement dont les ratios de la dette sont
élevés, ont enregistré de faible taux de croissance,
pouvant faire baisser d'un point le pourcentage annuel du PIB. Ceci s'explique
par le fait que, lorsqu'il y a surendettement, les investisseurs privés
ne sont pas enclins à investir pour la consolidation de la croissance,
craignant que les bénéfices prévisionnels ne soient
taxés en vue d'assurer le service de la dette.
De tout ce qui précède, il s'avère que
les niveaux insoutenables de la dette extérieure des pays pauvres en
général et du Gabon en particulier sont le symptôme d'un
problème beaucoup plus important à savoir la faiblesse de la
croissance économique. De ce fait, les préoccupations de notre
étude consistent à répondre à la question
suivante : outre les mécanismes traditionnels
d'allègement de la dette, quelle est la stratégie pertinente de
souscription d'emprunts extérieurs pour une réduction
significative de la dette du Gabon ?
La présente étude, après avoir fait
état des changements juridiques et institutionnels, examine la
nécessité d'une mobilisation prudente de nouveaux
financements.
CHAPITE 1 : CHANGEMENTS JURIDIQUES ET
INSTITUTIONNELS
Les apports extérieurs des ressources
n'entraînent pas à eux seuls le développement
économique du pays. Les motivations des individus et les changements
sont les facteurs qui conditionnent réellement la réussite
économique. Voilà pourquoi les 17 milliards de dollars US du Plan
Marshall ont contribué à la relance de l'Europe ; celle-ci
disposait en effet, en 1947, des compétences, des mentalités et
des institutions nécessaires à la reconstruction. Une
réforme juridique et institutionnelle s'impose donc dans la gestion de
la dette du Gabon.
Ce chapitre présente d'une part, les dispositions pour
la formulation et la mise en oeuvre de la politique d'endettement public et
d'autre part, les institutions chargées de la gestion de la dette.
I- DISPOSITIONS POUR LA FORMULATION ET LA MISE EN
OEUVRE DE LA POLITIQUE D'ENDETTEMENT PUBLIC.
La gestion de la dette publique au Gabon
devrait désormais rentrer dans le cadre de référence de la
politique d'endettement public et de gestion de la dette publique dans la CEMAC
défini par le règlement N° 12/07-UEAC-186-CM-15 du 19 mars
2007.
I-1 Champ d'application et obligation relative a
l'élaboration d'une politique d'endettement public
Les dispositions du règlement N°
12/07-UEAC-186-CM-15 du 19 mars 2007 s'appliquent aux emprunts
intérieurs et extérieurs contractés par les
démembrements de l'Etat, aux emprunts publics et privés garantis
par l'Etat ou ses démembrements.
Les emprunts privés non garantis par l'état ou
ses démembrements, les dons et les investissements divers
étrangers ne sont pas soumis à ce Règlement. Ces emprunts
peuvent revêtir différentes formes, notamment l'appel public
à l'épargne et l'accord de prêt.
S'agissant de l'obligation relative à
l'élaboration d'une politique d'endettement public, le Gabon, comme
chaque Etat membre doit mettre en place une politique d'endettement fixant les
orientations globales en matière d'emprunts publics intérieurs et
extérieurs et de gestion de la dette. Les dites orientations
déterminent une stratégie permettant de s'assurer que le niveau
et le rythme de croissance de la dette sont soutenables à court, moyen
et long termes, les objectifs de coûts et de risques de l'Etat seront
réalisés.
La stratégie d'endettement public est consignée
dans un document annexé à la loi des finances et comportant les
indications minimales suivantes : la justification de l'emprunt, les
plafonds d'endettement et garanties, la structure du portefeuille des nouveaux
emprunts, les termes indicatifs des nouveaux emprunts, le profil de
viabilité de la dette pour les quinze années à venir.
I-2 Attributions de la structure de coordination
Les pouvoirs publics doivent prendre des mesures
nécessaires pour garantir la transparence du processus d'endettement et
de gestion de la dette publique. A ce titre, il procède au moins une
fois l'an à la publication d'un rapport portant les orientations et les
objectifs de la politiques d'endettement public, l'encours et la composition de
la dette publique notamment sa ventilation par monnaie par structure
d'échéance et structure de taux d'intérêt.
Dans ce sens, les autorités doivent mettre en place
une structure de coordination de haut niveau chargée :
- de suivre la mise en oeuvre de la stratégie nationale
en matière d'endettement et de gestion de la dette publique ;
- d'assurer la coordination des actions des administrations
et de gestion de la dette publique ;
- de veiller au respect des orientations et objectifs du
gouvernement en matière de soutenabilité des finances publiques
et de viabilité de la dette publique ;
- d'émettre un avis motivé sur tout projet
d'emprunt intérieur et extérieur et demande de garantie
octroyée par l'Etat ou ses démembrements ;
- de veiller au partage et à la circulation de
l'information entre les structures et tous autres administrations et organismes
participant au processus d'endettement et à la gestion de la dette
publique.
La saisine de la structure de coordination pour avis est
obligatoire pour tout projet d'emprunt intérieur et extérieur et
de demande de garantie publics. Cet avis obligatoire prend notamment en compte
les éléments suivants : l'intérêt de l'emprunt
pour le Gabon, l'impact du nouvel endettement sur le service et la
viabilité de la dette publique et enfin la comptabilité avec la
stratégie d'endettement public.
I-3 Compétences en matière d'emprunts et
de garantie par l'Etat et coordination de la gestion de la dette publique avec
les politiques macroéconomiques
I-3-1.Les compétences
Le Gabon doit désigner une Autorité unique qui
est seule compétente pour conduire les négociations et signer les
conventions d'emprunt et tous autres accords relatifs à la dette de
l'Etat.
Cette Autorité est également seule
habilitée à signer les conventions de garantie octroyées
par l'Etat à ses démembrements ou à des tiers.
S'agissant des conditions d'octroi de la garantie, les
autorités gabonaises devraient s'abstenir de fournir la garantie pour
des prêts dont les conditions sont plus onéreuses que celles de
leurs propres emprunts.
I-3-2.Coordination de la gestion de la dette publique
avec les politiques macroéconomiques
Il devrait exister au Gabon une systématisation de
l'élaboration des stratégies de dette en cohérence avec
les objectifs macroéconomiques à long terme et des contraintes de
viabilité de la dette.
Ceci rend donc obligatoire les arbitrages relatifs
à :
- la répartition du portefeuille des nouveaux emprunts
entre dette extérieur et dette intérieure ;
- pour la dette extérieure, à la structure du
portefeuille des nouveaux emprunts extérieurs, aux termes de ces
engagements, à leur composition en devises, au profil de leur service et
aux indicateurs de risque ;
- pour la dette intérieure, à la structure du
portefeuille des nouveaux instruments de la dette intérieure, au profil
des maturités des titres publics, aux indicateurs de coûts et de
risques.
Une gestion préventive de l'endettement public devient
plus que nécessaire. Il s'agit de l'obligation relative à
l'indication du profil de viabilité des quinze (15) prochaines
années. Ceci devrait conduire le Gabon à relier sa
stratégie financière aux objectifs et perspectives
macroéconomiques au moins sur les 15 années futures et à
se montrer plus ambitieux et cohérent dans la formulation de sa
stratégie de développement indispensable pour anticiper les chocs
futures ainsi que les évènements pouvant peser sur la
viabilité de sa dette.
La coordination proprement dite de la gestion de la dette
publique avec les politiques macroéconomiques doit être
obligatoire et devrait permettre de :
- réconcilier les horizons des politiques
économiques et financières (politiques à court terme et
objectifs à long terme) ;
- rationaliser le ciblage des politiques
économiques ;
- préserver la cohérence des politiques
économiques et financières ;
- garantir l'unification de la politique d'endettement.
Le ciblage des stratégies financières devrait
permettre de renforcer la lisibilité des stratégies de gestion de
la dette publique et clarifier les objectifs et orientations des politiques
d'endettement. A un horizon donné (15 ou 25 ans), le ciblage pourrait se
faire sur un critère de convergence, des objectif de viabilité de
la dette dans le contexte PPTE ou indicateurs de soutenabilité des
finances publiques, les ODM ou une volonté de développement de
l'actuel marché financier.
Il doit également exister un bornage des politiques
d'endettement public à travers la fixation des plafonds d'endettement et
de garanties. Le bornage doit intervenir à deux niveaux : l'annexe
de la loi de Finances et l'Instruction que le Ministre des Finance doit
adresser en début d'année aux gestionnaires de la dette.
II- LOCALISATION DES INSTITUTIONS CHARGEES DE LA
GESTION DE LA DETTE
Les Etats qui empruntent d'importantes sommes et ont une
dette extérieure énorme, comme le Gabon, doivent pouvoir mettre
sur pied des politiques méthodiques d'emprunt à l'étranger
et de gestion de la dette, et veiller à la mise en oeuvre de ces
politiques.
Il faudrait créer un Comité de coordination de
haut niveau chargé de l'élaboration des politiques et de
l'orientation des institutions responsables de la gestion de la dette.
Contrairement à la pratique actuelle, les
responsabilités de gestion de la dette peuvent être
réparties entre 3 cellules spécialisées : une cellule
de la statistique, une cellule de contrôle et une cellule des finances
extérieures.
II-1 Cellule de la statistique.
La cellule de la statistique rassemble des données
ponctuelles sur l'ensemble de la dette extérieure du Gabon. Elle doit
être basée au ministère des finances une structure qui suit
avec précision les prêts dont le service est assuré par le
budget de l'Administration centrale. Cette structure chargée de la dette
doit rassembler les données sur tous les prêts extérieurs
qui engagent l'Administration centrale. A partir de ces plannings, la cellule
de la dette rassemble les listes des paiements du service échus chaque
mois ; ce qui permet aux services du budget de faire une estimation
globale des recettes et des paiements mensuels. La cellule de la dette au
ministère des finances devient donc le point de contact officiel entre
l'Administration centrale et les divers créanciers. Le plus important
est qu'elle est la structure à laquelle les créanciers envoient
les demandes de paiement lorsque les divers prêts arrivent à
échéance.
Après réception des demandes, la cellule de la
dette prépare un « ordre de paiement » permettant
que les fonds publics servent à l'achat des devises dont on a besoin
pour effectuer les paiements en question. La cellule de contrôle
budgétaire s'assure que ce paiement est, en réalité,
prévu au budget de l'Etat. Alors, l'ordre de paiement est transmis
à la banque qui effectue des envois de fonds à l'étranger
au nom de l'Etat.
II-2.Cellule de contrôle
La cellule de contrôle évalue la capacité
du pays à honorer les paiements du service de la dette dans l'avenir.
Plusieurs structures de l'Administration centrale
réalisent des prévisions à moyen et à long terme.
Le ministère du plan fait des projections économiques dans le
cadre de l'élaboration des programmes d'investissement du secteur
public. Le ministère des finances fait des projections
économiques pour des besoins de budgétisation. Les besoins en
dépenses doivent refléter la nécessité d'assurer le
service et le paiement de la dette publique extérieure. La Banque
centrale doit faire des prévisions relatives à la balance des
paiements. Ici également, les paiements futurs du service de la dette
constituent une donnée essentielle.
Ainsi donc, il existe au sein de l'Administration centrale,
trois structures qui réalisent des prévisions économiques
chacune à partir d'une perspective différente : plan de
développement à long terme, gestion du budget, gestion de la
balance des paiements. Eu égard au rôle primordial de la gestion
du budget et de la balance des paiements dans les emprunts à
l'étranger, le choix devrait normalement s'opérer entre le
ministère des finances et la Banque centrale comme responsable de la
cellule de contrôle.
II-3 Cellule des finances extérieures
La cellule des finances extérieures détermine le
type d'emprunt qui convient à un moment précis. Cela constitue la
gestion active de la dette par opposition à la
« gestion réactive ou passive de la dette »
effectuée par la cellule de contrôle. La cellule des finances
extérieures met en oeuvre les décisions du comité de
coordination de haut niveau tout en lui servant en même temps de cellule
consultative.
Il convient de placer les emprunts contractés au nom
de l'Administration centrale sous le contrôle du ministère des
finances, car celui-ci est le garant de la stabilité financière
du pays.
II-4 Comité de coordination de haut niveau
La structure de gestion de la dette doit être
coiffée par un groupe chargé de rassembler toutes les
informations pertinentes sur la gestion de la dette et de définir la
politique de l'état en matière de gestion de la dette. Le
ministère des finances est le lieu indiqué pour abriter le
comité de coordination de haut niveau.
La gestion de la dette peut être organisée plus
méthodiquement en ayant toutefois recours à l'expertise des
autres. Ainsi, la Banque centrale rend compte des développements
récents et des projectifs de la balance des paiements ; le
ministère du plan rappelle au ministère des finances les besoins
prioritaires d'investissement du secteur public pour le
développement.
Par ailleurs, en ce qui concerne la prise des
décisions, il est nécessaire pour le ministère des
finances de débattre des questions relatives à la gestion de la
dette avec toutes les personnes susceptibles d'être affectées par
ces politiques enfin de prendre des décisions pouvant être
approuvées et d'être mises en oeuvre de façon
harmonieuse.
Le comité de coordination de haut niveau doit
être présidé par le ministère en charge des
finances. La cellule des finances extérieures peut assurer les travaux
de secrétariat. La Banque centrale doit être
représentée par le Gouverneur ou le Directeur national, le
ministère du plan doit être représenté par un
Directeur. Le ministère du Commerce doit également y être
représenté.
Le comité doit se réunir
régulièrement, si possible chaque mois, pour évaluer le
programme d'emprunt au cours des 6-12 prochains mois.
Ainsi, la politique de mobilisation d'emprunts
extérieurs devrait être fondée sur de véritables
changements juridiques et institutionnels articulés d'une part, autour
de la formulation et la mise en oeuvre de la politique d'endettement public et
d'autre part, la localisation des institutions chargées de la gestion de
la dette. Alors, les pouvoirs publics peuvent envisager la mise en oeuvre
effective de la stratégie de mobilisation prudente de nouveaux
financements.
CHAPITRE II : MOBILISATION PRUDENTE DE NOUVEAUX
FINANCEMENTS
Le Gabon est un pays à revenu intermédiaire de
la tranche supérieure. En conséquence il n'est éligible
qu'aux mécanismes classiques de restructuration de la dette
extérieure.
Le présent chapitre examine, dans un premier temps, les
caractéristiques de la dette extérieure du Gabon, ensuite le
développement des marchés des titres publics et enfin, la
prévention des crises d'endettement.
I- CARACTERISTIQUES DE LA DETTE
EXTERIEURE.
Pour mieux cerner les caractéristiques de la dette
publique extérieure il est nécessaire d'analyser
l'évolution du stock, déterminer les ratios dette
totale/exportations et service de la dette/exportations.
I.1- Evolution du stock de la dette publique
Les règlements au titre de la dette extérieure
ont augmenté de 33%, grâce au traitement des dettes
consolidées auprès du Club de Paris, d'un montant de
204,3millards de Fcfa. Les remboursements de la dette intérieure se sont
effectués pour un montant de 97 milliards de Fcfa.
Globalement, à fin 2006, le stock de la dette publique
est en net recul pour la troisième année consécutive.
Toutefois, cet effort de désendettement ne laisse pas moins l'encours
de la dette publique à un niveau encore très élevé
(1688,4 milliards de Fcfa).
Tableau 1 : Encours de la dette
publique
|
En milliards de Fcfa
|
2004
|
2005
|
2006
|
2006/20005
|
|
Dette extérieure
multilatérale
Bilatérale
Bancaire
Dette intérieure
|
1852,2
213,9
1620,3
18
168,9
|
1770,1
199,0
1558,8
12,3
124,4
|
1594,9
174,7
1403,6
6,6
93,5
|
-9,9%
-12,2%
-10,0%
-46,3%
-24,8%
|
|
TOTAL
|
2021,1
|
1894,5
|
1688,4
|
-10,9%
|
Source : Ministère de l'Economie, des Finances, du
Budget et de la Privatisation
I-2- Evolution des ratios dette
totale/exportations ; service de la dette/exportations et service de la
dette/recettes publiques.
Les ratios dette totale/exportations ; service de la
dette/exportations et service de la dette/recettes publiques permettent de
mesurer le poids de la dette par rapport à l'économie.
Tableau 2 : Evolution des principaux ratios de la
dette publique
|
Ratios (%)
|
1998
|
1999
|
2000
|
2001
|
2002
|
2003
|
2004
|
|
Dette totale/exportations
|
176,5
|
134,2
|
90,2
|
100,9
|
107
|
97,1
|
98,6
|
|
Service de la dette/exportations
|
29,4
|
29,4
|
17,2
|
28
|
18,9
|
16,4
|
18
|
|
Service de la dette/recettes publiques
|
16,7%
|
12,3%
|
30,5%
|
50,6%
|
17,9%
|
29,1%
|
27,5
|
Source : BEAC-Pôle dette
Le ratio dette totale sur exploitations est en nette
diminution, il est passé de 176,4% en 1998 à 98,6% en 2004. Il
traduit le niveau d'endettement atteint par le Gabon qui a conduit son
classement par la Banque Mondiale et le FMI dans le groupe des pays à
revenu intermédiaire de la tranche supérieure conformément
aux seuils indicatifs de viabilité de la dette et performances des
politiques et des institutions.
Le ratio service de la dette/exportations est passé de
29,4% en 1998 à 18% en 2004 alors que celui du service de la
dette/recettes publiques est en hausse. La progression des recettes
budgétaires a permis à l'Etat d'honorer ses engagements
financiers envers ses créanciers à hauteur de 423 milliards de
Fcfa soit 27,5% des recettes publiques.
Il apparaît qu'il existe une pression financière
du service de la dette sur les recettes publiques. Le service de la dette
constitue un lourd fardeau pour le budget de l'Etat malgré les
réformes entreprises pour une bonne gestion de ces recettes et une
amélioration en matière des recettes fiscales.
La réduction du ratio service de la dette sur
exportations ne traduit pas une amélioration de la situation. En effet,
la baisse de ce ratio est due aux restructurations de dettes obtenues par le
Gabon et qui n'ont fait que différer les problèmes. La dette
extérieure empêche le pays de consacrer des sommes plus
importantes aux services sociaux de base pourtant le préalable à
tout développement économique.
Le pays doit donc mettre en place d'autres stratégies
de réduction de la dette comme par exemple le développement des
marchés des titres publics et la prévention des crises
d'endettement public.
II- Développement des marchés des titres
publics.
Les budgets de la plupart des pays de la Zone Franc sont
caractérisés par un déséquilibre structurel qui se
traduit par un excédent des charges globales, y compris le service de la
dette, sur les ressources. La plupart des pays demeurent alors encore
tributaires de l'aide extérieure.
Les émissions des titres publics dans une
économie moderne s'inscrivent dans la recherche des ressources
alternatives pour le financement des besoins de trésorerie et
d'investissement des Etats.
Au Gabon, les appels publics à l'épargne ne
doivent pas déroger à cette pratique, mais en plus ils visent
fondamentalement à la création et au développement des
marchés de titres publics. La réalisation de cet objectif se
traduit, entre autres, par la suppression des avances statutaires au titre des
articles 16 et 18 respectivement des statuts de la BCEAO et de la BEAC.
II-1 Cadre juridique des émissions de titres
publics à souscription libre dans la CEMAC
L'émission des titres publics à souscription
libre a été décidée au sein de la CEMAC par le
Conseil d'Administration de la BEAC au cours de ses réunions des 14
décembre 1999 et 30 mars 2000.
Initialement prévue au 1er janvier 2003 puis
au 1er janvier 2004, la date de mise en oeuvre du mécanisme
d'émission des valeurs du Trésor a été
repoussée par le Comité Ministériel du 28 mars 2003 qui a
décidé d'accorder un délai supplémentaire de la
décision prise le 12 juillet 2001 par le Conseil d'Administration de la
BEAC de geler les plafonds d'avances de la banque centrale aux trésors
nationaux à leur niveau constaté au 31 décembre 2002 et de
les réduire par dixième chaque année à partir de la
date de lancement des adjudications. Les autres titres qui organisent le cadre
juridique de l'émission des titres publics dans la CEMAC sont :
- l'acte additionnel N°03/01-CEMAC-UMAC du 11 novembre
2003 portant organisation, fonctionnement et surveillance du marché
financier de l'Afrique centrale (COSUMAF);
- le règlement N°06/03-CEMAC-UMAC du 11 novembre
2003 portant organisation, fonctionnement et surveillance du marché
financier de l'Afrique centrale.
II-2- Types d'instruments et forme de titres
Conformément aux dispositions institutionnelles en
vigueur les futurs titres à émettre dans la CEMAC sont de 13, 26
et 52 semaines au maximum. Il est prévu des obligations du Trésor
et des obligations classiques de maturité supérieure à 2
ans ; tous ces titres d'Etat étant des titres de créances
négociables
II-2-1.Types d'instruments
Il s'agit de :
- Bons du Trésor à court terme, d'une
durée comprise entre 7 jours et 2 ans maximum (7, 28, 91, 182, 364 et
728 jours) ;
- Obligations du Trésor à moyen terme, d'une
durée strictement supérieure à 2 ans.
II-2-2.Forme des titres
- Les valeurs du trésor seront
dématérialisées (sans remise de titres) et
assimilables ;
- Les Directions Nationales de la BEAC seront chargées,
pour le compte des Trésors Nationaux, de l'organisation
matérielle des adjudications des titres publics ;
- Les titres émis seront gérés, à
titre provisoire, par une cellule autonome, dénommée
« cellule de règlement et de Conservation des Titres (CRCT),
logée aux Services centraux de la BEAC, ce qui facilitera les
transactions (souscriptions, règlements et échanges)
- La CRCT sera chargée de la conservation des titres,
de leur circulation et de leur administration en qualité d'organisme
dépositaire des valeurs du Trésor. A terme, les obligations du
Trésor seront transférées à la caisse
régionale des dépôts des valeurs (CRDV) de la Bourse des
Valeurs Mobilières de l'Afrique centrale (BVMAC). La valeur faciale des
titres sera de 10 000 FCFA ou en multiple de cette somme.
II-3. Mode de rémunération et programmation
des émissions
II-3-1.Mode de rémunération
Les intérêts seront calculés et
réglés par l'Institut d'Emission lors de la souscription (en ce
qui concerne les Bons du Trésor) ou annuellement (en ce qui concerne les
titres à moyen et long terme) selon la formule des intérêts
simples. Autrement dit, les intérêts sur les bons du Trésor
seront précomptés et versés immédiatement
dès la souscription du titre sans attendre l'échéance. En
revanche, en ce qui concerne les obligations du Trésor, les
intérêts seront soumis à l'impôt sur le revenu des
valeurs mobilières selon le barème en vigueur dans chaque
Etat.
II-3-2.Programmation des émissions
Les modalités d'accès à la souscription
des valeurs du Trésor seront différentes selon qu'il s'agit de
l'accès au marché primaire (marché des émissions
nouvelles) ou de l'accès au marché secondaire (marché
d'échange des titres déjà émis).
· Marché primaire des valeurs du trésor
Les émissions des Bons et des obligations du
trésor se feront sous la forme d'appels d'offres ouverts aux
établissements de crédit (banques et établissement
financiers) ayant signé un cahier de charges leur permettant
d'acquérir le statut de Spécialistes en Valeurs du Trésor
(SVT)
Les adjudications de Bons du Trésor auront lieu une
fois par semaine.
En revanche, les appels d'offres pour les adjudications
d'obligations du trésor auront lieu mensuellement afin de ne pas
perturber le marché par de grandes émissions ponctuelles.
Chaque adjudication met en concurrence les SVT, lesquels
soumissionnent en leur nom propre et pour le compte de leur
clientèle.
· Marché secondaire des valeurs du
Trésor.
Les SVT seront tenus d'afficher à leurs guichets, les
cours d'achat et de vente des valeurs du Trésor afin de permettre
à tous les clients potentiels qui le désirent, d'acheter ou de
vendre les titres émis. Ils seront tenus de conclure les transactions
aux prix affichés.
Les titres émis à l'intérieur d'un pays
pourront être souscrits par des agents non- résidents des autres
pays membres de la Zone d'Emission. Les valeurs du Trésor seront
côtées à la Bourse des Valeurs Mobilières d'Afrique
centrale (BVMAC).
La mobilisation des ressources pour les besoins de l'Etat
doit absolument se fonder sur la recherche de fonds aux conditions qui soient
conformes aux capacités d'absorption et financières de l'Etat.
L'émetteur devra à partir d'un plan de trésorerie
constamment actualisé, évaluer les montants des besoins
financiers et la rentabilité de la dépense à laquelle
seront destinées les ressources à lever.
III- La prévention des crises d'endettement
public.
La prévention des crises de la dette publique vise
à éviter le Gabon de se retrouver dans des difficultés
financières dans le future. Elle dépend de la mise en oeuvre
d'une large gamme de mesures, principalement la formulation des
stratégies d'endettement, l'importance des règles
budgétaires et la gestion des risques.
III-1- Contexte général de la formulation des
stratégies d'endettement.
L'expérience des pays qui ont mis en oeuvre avec
succès des stratégies de désendettement à long
terme fournit des enseignements précieux sur l'environnement dans
lequel doit s'inscrire une stratégie d'endettement crédible.
Une stratégie d'endettement crédible, pour le
Gabon, doit reposer à la fois sur :
- la réalisation d'un cadre macro-économique non
générateur de dette ;
-des réformes sectorielles et structurelles
diversifiées ayant permis de consolider le secteur bancaire et
financier, d'améliorer l'environnement de l'investissement et de
consolider les secteurs industriel, du touristique et judiciaire ;
- une gestion active de la dette extérieure
concomitante au développement continu du marché de la dette
domestique.
Toute stratégie d'endettement à moyen et long
termes exige une programmation formelle et devrait s'inscrire dans le cadre
plus global des références structurelles et institutionnelles
visant à accroître le rendement des investissements et à
amener un fonctionnement plus efficace de l'économie.
III-2. Importance et efficience des règles
budgétaires.
Depuis la mise en place de la surveillance
multilatérale et l'instauration des règles budgétaires
communautaires, celles-ci ont fourni un point d'ancrage aux politiques
budgétaires dans plusieurs pays et permis d'enregistrer des
résultats importants dans les domaines de la stabilité
monétaire, de la maîtrise des déficits budgétaires
et extérieurs et de la baisse des taux d'endettement. Au Gabon, pays
exportateur du pétrole, la création des Fonds de réserve
pour les générations futures et des mécanismes de
stabilisation des recettes budgétaires pourraient contribuer de
manière significative à améliorer les transferts inter
générationnels. L'on reconnaît cependant que l'existence
des règles budgétaires ne suffit pas à orienter
favorablement les dynamiques de la dette si elles ne sont pas appuyées
par une volonté politique forte.
III-3- Gestion des risques
L'analyse de la dette extérieure du
Gabon montre que les risques sont réels. Des dispositions doivent
être prises pour la prévention de tels risques susceptibles de
nuire à la gestion efficace de la dette. Il s'agit du risque de
liquidité, le risque de marché, le risque de crédit et le
risque opérationnel.
III-3-1.Le Risque de liquidité
Le risque de liquidité peut être
apparenté à une variante élargie de refinancement,
puisqu'il se rapporte au caractère adéquat de l'encaisse et des
réserves. Vu sous cet angle, il rejoint les problèmes
d'asymétrie des actifs et des passifs. Une liquidité moindre peut
résulter d'une structure des échéances des actifs qui ne
coïncide pas avec le profil par échéances des passifs.
L'encaisse risque d'être insuffisante pour couvrir les obligations de
financement. Le gouvernement ferait bien d'observer le principe
général qui consiste à détenir suffisamment
d'actifs liquides pour satisfaire aux besoins opérationnels avec une
marge de précaution et à maintenir le risque de refinancement
dans des limites prudentes afin d'éviter le non-respect des obligations
de remboursement.
III-3-2.le risque de marché
Le fait de contracter des emprunts expose un gouvernement
à des risques de marché causés par l'évolution de
facteurs du marché, tels les taux d'intérêt et les taux de
change. En guise d'exemple, notons que les mouvements défavorables des
taux de change, des cours des produits de base ou des taux
d'intérêt internationaux peuvent être néfastes pour
le Gabon. Si le gouvernement a contracté un important volume d'emprunts
privés étrangers, il pourrait très bien éprouver
des difficultés à les rembourser dans une conjoncture qui se
dégrade.
Des exemples récents de l'incidence de la variation de
la monnaie et de taux d'intérêt défavorables non seulement
sur la dette publique mais sur la dette extérieure de l'économie
illustrent la nécessité, pour les gestionnaires de la dette, de
prendre en compte les conséquences des risques de change et des risques
de taux d'intérêt.
III-3-3.le risque de crédit
Le risque de crédit est lié au potentiel de
non-exécution de la part d'un émetteur ou d'une contrepartie.
Ainsi, le gestionnaire du compte du fonds de change veillera non seulement
à ce que les actifs et les passifs partagent des
caractéristiques, notamment les échéances et les monnaies
dans lesquelles ils sont libellés, mais aussi à ce que la
qualité du crédit des actifs soit élevée, afin de
minimiser les pertes que pourrait provoquer la cessation des paiements.
III-3-4.Le risque opérationnel
Le risque opérationnel représente la
probabilité que des défaillances des systèmes de gestion
de la dette occasionnent des pertes financières imprévues.
Pareilles pertes peuvent être attribuables à la défaillance
du système d'information, à l'erreur humaine, à
l'échec des procédures, à des erreurs commises dans
l'exécution et la comptabilisation des opérations. A
défaut de contrôles internes adéquats, les directives sur
la gestion du risque (par exemple la définition du degré
acceptable de risque juridique ou de risque de crédit de contrepartie
ou du mode de gestion des actifs et des passifs du compte de change) seront
d'une utilité limitée. Les vérificateurs internes doivent
évaluer le respect des limites de risque, aussi bien que la
fiabilité et l'actualité de l'information
déclarée.
CONCLUSION GENERALE
Au terme de cette étude, il ressort que le Gabon est
un pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure.
En effet, le ratio dette totale sur exportations est de l'ordre de 98% et celui
du service de la dette sur exportations est en diminution, il se situe à
18% en 2004.
Cependant, l'évolution de ces principaux indicateurs
ne traduit pas une amélioration de la situation. En effet, la baisse de
ces ratios est due aux restructurations de dettes obtenues par le pays et qui
n'ont fait que différer les problèmes. Il existe une forte
pression financière du service de la dette sur les recettes publiques.
Par conséquent, le service de la dette constitue un lourd fardeau pour
le budget de l'Etat malgré les réformes entreprises pour une
bonne gestion de ces recettes.
Par conséquent et en raison des limites des
mécanismes classiques du traitement de la dette extérieure du
Gabon, plusieurs simulations sont faites pour identifier les moyens pouvant
être mis en oeuvre pour un allégement durable de la charge de la
dette publique extérieure du pays. Ces simulations reposent
essentiellement sur la réorientation de la politique de nouveaux
financements extérieurs à travers la mobilisation des
financements dégageant un taux de concessionnalité minimum de
10% et la recherche d'un allègement du stock de la dette par la
renégociation bilatérale de la dette pré date butoir due
à certains créanciers du Club Paris.
Parallèlement à cette démarche, les
autorités gabonaises devraient suivre d'autres recommandations
fondées sur l'application d'une gestion prudente de la dette publique.
Celle-ci implique :
- d'améliorer le suivi de la dette publique ;
- de coordonner étroitement la gestion de la dette avec
les politiques budgétaire et monétaire ;
- de fournir aux gestionnaires de la dette un montant
clair ;
- d'adopter une politique efficace de divulgation de
l'information et de recruter, pour les structures de gestion de la dette, des
agents techniquement qualifiés, qui connaissent bien les marchés
financiers et la politique publique et qui soient capables en particulier
d'effectuer des analyses du degré d'endettement tolérable, de
manière à fournir aux pouvoirs publics des avis
éclairés.
Le renforcement de la résistance face aux chocs
exogènes exige notamment la consolidation d'un bon niveau de
réserves de change, la diversification des exportations à long
terme et la réduction des rigidités budgétaires.
BIBLIOGRAPHIE
· Anne Joseph, 1999 « endettement et
contre-choc pétrolier : le cas du Cameroun » In
dette et pauvreté, sous la direction de jean Yves Moisseron et Marc
Raffinot, Economique 1999, pp. 165-188.
· Biao B. et al 1999, Endettement extérieur
et développement humain au Cameroun, Service oecuménique la
paix, Presses de l'UCAC, Collection « Economie et Conflit »
chapitre 18.
· Bourguinat (H), 1997 Finance internationale, Paris PUF,
Thémis, troisième édition, chapitre 18
· Gannagé E., 1994, Economie de l'endettement
international, Théories et politiques, presses Universitaires de France,
2335 pages 1964.
· SEMEDO G., Economie des finances publique.
· Revue camerounaise de Management, Centre Universitaire
de Douala, Deuxième trimestre, 1986
· Cahier de l'Université Catholique d'Afrique
Centrale N° 5, la dette des pays du Sud.
· Pôle-Dette (BEAC) : - Bulletin
d'information, d'études et de liaison,
numéros 2 ;11 ;14 et 15
-Rapport d'activité 2005 et 2006
TABLE DES MATIERES
NOTE AU MINISTRE
SOMMAIRE
SIGLES ET ABREVIATIONS
INTRODUCTON
GENERALE ..............................................................................1
CHAPITRE 1 : L CHANGEMENTS JURIDIQUES ET
INSTITUTIONNNELS..................
I-Dispositions pour la formulation et la mise en oeuvre de
la politique d'endettement public...
I.1- Champ d'application et obligation relative à
l'élaboration d'une
politique d'endettement
public.............................................................................
I.2- Attributions de la structure de
coordination...............................................................
I.3- compétences en matière d'emprunt et de
garantie........................................................
I 3-1.Les
compétences.............................................................................................
I 3-2.Coordination de la gestion de la dette publique avec
les politiques macroéconomiques.........
II-Localisation des institutions chargées de la
gestion de la dette.....................................
II.1- Cellule de la
statistique......................................................................................
II.2- Cellule de
contrôle...........................................................................................
II.3- Cellule des finances
extérieures............................................................................
II.4- Comité de coordination de haut
niveau....................................................................
CHAPITRE 2: MOBILISATION PRUDENTE DE NOUVEAUX
FINANCEMENTS.....................................................................
I-Caractéristiques de la dette
extérieure.....................................................................
I.1- Evolution du stock de la dette
extérieure...................................................................
I.2- Evolution des
ratios..........................................................................................
II-Développement des marchés des titres
publics..........................................................
II.1- Cadre juridique des émissions de titres
publics à suscription libre dans
la
CEMAC.....................................................................................................
II.2- Types d'instruments et forme de
titres.....................................................................
II 2-1Types
d'instruments.........................................................................................
II 2-2 Forme des
titres.............................................................................................
II.3- Mode de rémunération et programmation des
émissions................................................
II-3-1.Mode de
rémunération.....................................................................................
II-3-2.Programmation des
émissions............................................................................
III-Prévention des crises d'endettement
public............................................................
II.1- Contexte général de la formulation des
stratégies d'endettement.....................................
III.2- Importance et efficience des règles
budgétaires........................................................
III.3- Gestion des
risques..........................................................................................
III-3-1.Le Risque de
liquidité..................................................................................
III-3-2.le risque de
marché.....................................................................................
III-3-3.le risque de
crédit.......................................................................................
III-3-4.Le risque
opérationnel..................................................................................
CONCLUSION
GENERALE................................................................................
BIBLIOGRAPHIE
ANNEXES
* 1 Poisson et al. (2001) ;
cléments et al. (2003) ; Cordella et al .(2005)
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