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MEMOIRE POUR L'OBTENTION DU
DPILOME DES ETUDES SUPERIEURES
APPROFONDIES
UFR : Audit et contrôle des
organisations
SOUS LA DIRECTION DE:
v Mr. ABDERRAHMAN ADLOUNI
PREPARE PAR :
v HASSAN LAHRACHE
![]()
Année universitaire
2006-2007
UNIVERSITÉ SIDI MOHAMED BEN ABDELLAH
Faculté des sciences juridiques
Economiques et sociales
FES
INTRODUCTION
GENERALE .......................................1
Chapitre I : le système de contrôle
au sein de la TR de
Fes...............................................................6
Section I : Prise de connaissance de la TR et
de son système de
contrôle............................................................8
Paragraphe I- Présentation
générale........................................8
1- Identification de la TR
...............................................................8
2-
L'organigramme.....................................................................10
3- les missions dévolues à la TR de
Fès............................................ .11
4- les responsabilités de la TR en tant que
comptable public.....................16
18Paragraphe II : Le Système de
contrôle actuel : contrôle interne et contrôle
externe .............................................................26
1 -système de contrôle
interne .......................................................26
2-Les contrôles externes exercés sur la
TR ..........................................33
Section II : le système de contrôle
existant et le contrôle de gestion
..................................................................................38
Paragraphe I- Caractéristiques du
système de contrôle actuel au sein la T
R...........................................................................38
1-L'administration au détriment de la
gestion : manque de visibilité............38
2-Organisation
Tayloriste...............................................................39
3- l'organisation actuelle entrave la mise en place
d'un système de contrôle de
gestion......................................................................................................................43
Paragraphe II- Les difficultés
d'instauration du contrôle de gestion dans la
TR................................................................................44
1-les difficultés liées à la
notion d'objectif...........................................45
2-les difficultés liées à la
notion de moyens..........................................47
3-les difficultés la mesure des
réalisations..........................................48
Chapitre II : Le contrat-objectif-moyens (COM) :
nouvel impératif de gestion pour la TR de
Fès.........50
Section I : la contractualisation et le
secteur public : de la logique de moyens à la logique de
résultats....................52
Paragraphe I-la contractualisation au sein
des services de l'Etat.....52
1 - Les finalités de la
contractualisation...........................................54
2 - les conditions d'élaboration du contrat
(contenu et forme)..................58
Paragraphe II- Elaboration et gestion des
contrats ......................74
1 - Elaboration d'un
contrat...........................................................74
2- La gestion et le suivi du
contrat..................................................74
Section II : Le Contrat-objet-moyens :
vers la modernisation des outils de management de la TR de
Fès.....................85
Paragraphe I- Contexte et objectifs du
C.O.M..........................85
1- Contexte du
COM...................................................................85
2- Objectifs du
COM...................................................................88
Paragraphe II- Présentation et analyse du
COM........................92
1-Activités et axes du
COM............................................................92
2-Analyse et
commentaire..............................................................95
Section III-Le contrôle de gestion au service
de la
contractualisation..................................................................99
Paragraphe I - contrôle de gestion :
outil de préparation du
contrat........................................................................103
1- contrôle de gestion comme système
de pilotage...............................103
2-controle de gestion et système
d'information...................................103
105Paragraphe II - contrôle de gestion :
outil de suivi de contrat
1- contrôle de gestion dans le secteur
public......................................105
2- outil de contrôle de
gestion.......................................................105
3-le contrôle de gestion et la
contractualisation.................................111
Chapitre III : Le contrôle de gestion par
les tableaux de
bord.........................................................115
Section I : Les préalables à
l'instauration d'un système de contrôle de
gestion........................................................................117
Paragraphe I- la segmentation de l'organisation en
centres de responsabilité et en
activités.............................................117
1- Segmentation de l'organisation en centres de
responsabilité................117
2- La segmentation et le management par les
activités (Activity Based Management -
ABM)..................................................................121
127Paragraphe II- Adaptation du système
d'information
1. Conception du système
d'information...........................................128
2- Objectifs du système d'information
.............................................132
3. Système d'information et
reporting..............................................133
4- le système d'information de la
TR...............................................136
5- Tableaux supports d'informations selon les
activités.........................137
Paragraphe III- Référentiel
d'indicateurs et objectifs.................157
1. Les
objectifs...........................................................................157
2. typologie et Choix des d'indicateurs
............................................158
3. Référentiel des objectifs pour la
TR...............................................165
Section II- Le contrôle de gestion par les
tableaux de
bord.................................................................167
Paragraphe I- Les tableaux de bord :
définition et processus
d'élaboration......................................................167
1.
Définition.............................................................................167
2. Elaboration des tableaux de
bord.................................................169
3. Quelques propositions theoriques pour la
construction des tableaux de
bord.......................................................................................171
4. Les conditions de mise en
place...................................................180
5. L'exploitation et l'animation des tableaux de
bord............................181
Paragraphe II- Conception des tableaux de bord
pour la
TR...................................................................187
1. Tableaux de bord pour l'activité
recouvrement................................185
2. Tableau de bord pour l'activité
bancaire........................................192
3. Tableau de bord pour l'activité
dépense.........................................194
4. Tableau de bord récapitulatif pour la
TR........................................196
Conclusion
générale.............................................199
Bibliographie......................................................202
Annexe
INTRODUTION GENERALE
L'administration publique au Maroc connaît plusieurs
mutations ces dernières années. Dans ce cadre une reforme de la
comptabilité publique a été introduite dans le sens de
l'élargissement de la responsabilité des ordonnateurs et de
l'assouplissement des contrôles des comptables publics.
La loi de finances de l'année 2002 a introduit deux
nouvelles notions principales : La contractualisation et la globalisations
des crédits. En effet, la globalisation des crédits fournis une
grande marge de manoeuvre aux ordonnateurs pour la fixation des objectifs et
la manipulation des crédits (moyens) en fonction des ces objectifs. La
contractualisation, quant à elle, vient comme moyen de rationalisation
des dépenses publiques (recherche de l'efficience). Ainsi les objectifs
et les moyens nécessaire pour leur réalisation sont
retracés dans un contrat entre les services centraux (choix des
politiques) et les services déconcentrés qui se chargent de
l`exécution des politiques gouvernementales.
C'est dans ce contexte que la trésorerie
générale a initié un nouveau processus de gestion
basé sur les résultats dans le cadre de la contractualisation, en
passant, ainsi, de la logique des moyens qui a régné longtemps
à la logique des résultats. A cet effet un projet de grande
envergure a été inauguré ; intitulé
« contrat, objectifs, moyens » C.O.M
Ce projet consiste en la signature d'un contrat entre la TGR
et ses trésoreries régionales, dans lequel la trésorerie
régionale s'engage à la réalisation d'un certain nombre
d'objectifs dans du domaine de recouvrement, des dépenses publiques, de
l'activité bancaire,etc. En contrepartie la TGR s'engage à doter
la TR des moyens qui lui sont nécessaires pour la réalisation de
objectifs fixés.
Certainement pour réussir une telle démarche on
aura besoin de nouveaux outils de management en l'occurrence un système
de contrôle de gestion qui va servir pour évaluer les performances
de la TR, le suivi de l'exécution du contrat et la responsabilisation
des acteurs contractants.
L'objectif recherché à travers ce
mémoire c'est de mener une analyse sur la problématique du
contrôle de gestion dans le service public, en particulier dans la TR de
Fès, ses particularités, les contraintes de mise en oeuvre, etc.
L'objectif est de concevoir pour celle-ci d'un système de contrôle
de gestion qui va lui permettre d'améliorer ses procédés
de gestion et orienter ses actions dans le sens de la réalisation des
objectifs fixés, mais aussi de fournir aux responsables les
informations pertinentes au moment opportun pour la prise de décisions.
Le dit système doit permettre aussi une
évaluation continue des performances de chaque perception et analyser
les écarts entre les objectifs et les réalisations pour
procéder aux actions correctives nécessaires. Tout cela ne serait
atteint que si on arrive à élaborer un ensemble d'indicateurs
quantitatifs et qualitatifs synthétisés sous forme de tableaux de
bord ou autre pour rendre la gestion de l'information et son exploitation plus
efficace.
Finalement l'objectif ultime d'un système de
contrôle de gestion à la TR c'est d'introduire une nouvelle
culture de gestion axée sur les résultats et améliorer la
qualité de services rendus aux usagers.
Toutefois la conception d'un système de contrôle
de gestion n'est une tâche aisée du fait que certaines
particularités font que la simple transposition des outils de
contrôle de gestion appliqués dans le secteur privé n'est
pas évidente.
En fait au niveau de la TR, il ne s'agit pas d'une entreprise
qui cherche à améliorer sa compétitivité et la
réalisation des gains mais plutôt un service public avec une
activité non marchande. Ce qui fait que les notions de concurrence et
celle de l'analyse des coûts n'ont pas beaucoup d'importance et
même l'apport de la comptabilité analytique sera minime dans ce
cas, du fait que ce sont les règles de la comptabilité publique
et l'esprit de l'utilité publique qui règnent.
A partir de ces particularités que découlent de
nombreuses difficultés pour l'instauration d'un vrai système de
contrôle de gestion dans un service public en l'occurrence la TR de
Fès.
Le COM est un programme ambitieux qui est venu pour
accompagner le processus de déconcentration. A ce niveau, si les
objectifs sont fixés au niveau local après de larges
concertations avec les différents intervenants, on constate que les
moyens sont toujours gérés au niveau central et le processus de
dotations en moyens fait défaut et reste toujours régi par un
ensemble de règles rigides qui vont sans doute entraver la
réalisation des objectifs du COM.
Toutes ces particularités, les caractéristiques
organisationnelles et les principaux traits du système de contrôle
existant, on va les traiter au niveau du premier chapitre
intitulé : Le système de contrôle au sein de la TR de
Fès. Dans lequel on va présenter et identifier la TR (section I)
ensuite on traitera son système de contrôle par rapport au
contrôle de gestion (section II)
Le deuxième chapitre sera consacré au
contrat-objectifs-moyens comme nouvel impératif de gestion pour la TR.
Dans la première section on traitera la contractualisation dans le
secteur public d'une manière générale puis dans la
deuxième section on va appréhender le COM et ses
répercussion sur le style de management de la TR et enfin dans la
troisième section on va la consacrer au contrôle de gestion comme
outil de suivi d'exécution des COM.
Le troisième chapitre sera réservé
purement à la conception des outils de contrôle de gestion au sein
de la TR, spécialement les tableaux de bord. Ainsi la première
section sera consacré aux préalables à l'instauration du
contrôle de gestion puis dans la deuxième section on va mettre en
place les tableaux de bord convenables pour chaque activité et
finalement pour la TR.
Chapitre I :
Le système de contrôle au sein de la TR de
Fès
INTRODUCTION 1ER CHAPITRE
Pour toute tentative de conception et de mise en place d'un
système de contrôle de gestion dans une organisation quelconque,
on commence par un diagnostic de l'existant.
L'objectif étant de mettre en relief les facteurs
favorables pouvant faciliter la conception d'un tel système ou au
contraire les facteurs qui vont l'entraver ou qui vont rendre sa mise en place
plus compliquée.
Partant de cette logique, on va consacrer ce premier chapitre
pour une description générale de la TR, ses
caractéristiques organisationnelles, son environnement et l'analyse du
système de contrôle au sein de la TR.
La première section sera consacré à une
prise de connaissance de la TR et de son système de contrôle,
ensuite dans une deuxième section, on va analyser, d'une part, le
système de contrôle existant, ses caractéristiques et ses
limites, et d'autre part, les difficultés susceptibles d'entraver la
conception du système de contrôle de gestion.
L'objectif de ce chapitre est de tracer le chemin à
suivre pour concevoir un système de contrôle de gestion
adapté au contexte de la TR et de mettre en valeurs les facteurs
clés de succès mais aussi les contraintes organisationnelles qui
vont contrarier pour la conception de ce système.
Section I- Prise de
connaissance de la TR de Fès et de son système de
contrôle.
Paragraphe I- Présentation
générale
1- Identification de la TR
La trésorerie régionale de Fès
édifiée le 1er septembre 1991, se substituant à
l'ancienne recette des finances dont la création remonte à 1916,
est le chef lieu de la circonscription financière de la région
Fès-Boulemane. Sous sa responsabilité exerce six perceptions et
une trésorerie communale. Elles répartissent entre elles le
ressort territorial de Fès. La TR coordonne leurs actions, et les
contrôles.
Ces perceptions sont : perception Fès Atlas,
perception Fès ville nouvelle, perception Fekharine , perception
Fès Batha, perception Mariniyenne,perception moulay yacoub. C'est ce
qu'on appelle les comptables de base qui sont qualifiées de comptables
publics conformément au décret de la comptabilité
publique.
Pour les perceptions leurs principales missions sont le
recouvrement de toutes sortes de créances publiques, et le paiement de
certaines dépenses précisées par les textes en vigueur.
En parallèle de sa mission principale qui est le recouvrement, la
perception moulay yacoub gère le budget des communes rurales et la
province de moulay yacoub.
Quant à la trésorerie communale, elle est
chargée de la gestion des budgets en recettes et en dépenses des
collectivités locales à caractère urbain relevant de la
wilaya de Fès.
Dans la circonscription financière de la TR exerce 146
éléments dont 59 exercent à la TR et le reste dans les
différentes perceptions. Les cadres représentent une part de 28 %
soit 41 cadres (échelle 10 et plus).
Concernant la charge du travail, la TR collabore avec plus de
60 sous ordonnateurs de dépenses et elle a pris en charge le
recouvrement de 212.337 articles pour l'année 2007. En outre elle est
chargée du paiement de plus de 2000 pensionnés.
Nombre de clients pour l'activité bancaire atteint 1400
clients repartis entre organismes publics et particuliers. L'encours moyens de
la banque pour l'année 2006 était aux alentours de 266.515.816
DH.
Elle est comptable assignataire de 6 services de l'Etat
gérés de manière autonome ,15 régies de
dépenses, 13 de régies de recettes, 26 collectivités
locales (une région, une préfecture, une province, une commune
urbaine, 16 communes rurales et six arrondissements).
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TRESORIER EGIONAL
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Cellule juridique
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Secrétariat
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Informatique
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Service du visa des dépenses
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service du règlement des dépenses publiques
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service de la coordination, l'animation du
réseau et la gestion des ressources
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service des recettes, de l'activité bancaire et la
comptabilité
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service du recouvrement et la centralisation
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service de l'inspection régionale
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bureau du visa des marchés publics
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bureau de dépenses par voie de régie et des
payeurs délégués
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bureau de la gestion des ressources humaines
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bureau de l'activité bancaire
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bureau de la centralisation
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bureau du visa des dépenses du personnel et bons
de commandes.
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bureau de suivi des crédits et des
émissions
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bureau de coordination
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bureau des recettes
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bureau de l'animation du recouvrement
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bureau de règlement des
dépenses
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bureau de la comptabilité
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bureau des collectivités locales
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bureau des comptes de gestion
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bureau des pensions, des guichets et des
caisses
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2- L'organigramme de la trésorerie
régionale de FèsComme on le voit sur
l'organigramme ; la TR est organisée sous forme de services
auxquels sont attachés des bureaux, au sommet on trouve le
trésorier régional qui chargé de la coordination des
actions de l'organisation et fixer les grandes orientations
stratégiques. Il est l'interlocuteur direct vis-à-vis de
l'administration centrale mais aussi vis-à-vis des autres partenaires de
la TR. La cellule juridique et le bureau informatique sont directement
attachés au trésorier régional vu leur caractère
d'assistanat et de conseil.
La structure de la TR est répartie en six services,
à la tête de chacun d'eux est nommé un chef de services qui
est l'interlocuteur direct du trésorier régional. Sous la
responsabilité de chaque chef de service exercent des chefs de bureaux
qui sont chargés des la gestion courante des activités
opérationnelles. Ces services sont :
ü Le service du visa des dépenses publiques :
on entend par visa d'une dépense le fait de valider une proposition de
dépense (dépenses des marchés publics, dépenses du
personnel, dépenses par bon de commandes...) émanant du sous
ordonnateur sous forme d'un bordereau d'émission qui contient les
pièces justificatives de la dépense. Le visa est
concrétisé par l'apposition du cachet « vu bon à
payer » pour les paiements en numéraire ou « vu bon
à virer » pour les paiements par virement.
ü Le service de règlement des dépenses
publiques : il est chargé du règlement des dépenses
visées par le service visa, exécuter les oppositions aux
paiements (cas des marchés publics nantis aux banques, paiement des
pénalités de retard au profit des maîtres d'ouvrages,
ordres de recettes contre le personnel pour les trop perçus...) et
suivre la comptabilité des crédits alloués aux sous
ordonnateurs.
ü Le service de la coordination, l'animation du
réseau et la gestion des ressources : il est chargé de tout
ce qui est logistique, la gestion des ressources humaines et la coordination
avec les services centraux.
ü Le service des recettes, de l'activité bancaire
et la comptabilité : le bureau des recettes est chargé du
recouvrement des recettes publiques autres que les impôts de l'Etat dont
le recouvrement est confié aux perceptions. Il est aussi habilité
à faire des recouvrements pour le compte des collègues (autres
TR). Le bureau de l'activité bancaire est chargé de la collecte
de l'épargne et l'ouverture des comptes bancaires. Le bureau de la
comptabilité centralise les écritures comptables initiées
par les différents services et assure l'imputation aux comptes
concernés.
ü Le service du recouvrement et de la
centralisation : il se charge de l'animation des actions du recouvrement
des recettes publiques (impôts et taxes de l'Etat, impôts et taxes
des collectivités locales...). Comme le recouvrement est confié
aux perceptions, la TR ne fait qu'assister ces dernières dans leurs
actions et centraliser les opérations de recouvrements.
ü Le service de l'inspection régionale :
il se charge de la vérification des opérations financières
des organismes (les régies de recettes et les régies de
dépenses) dont la TR est comptable assignataire ou de rattachement
(c'est-à-dire il est chargé de l'exécution de leurs
opérations financières pour son compte, dans ce cas on dit
qu'elle est comptable assignataire ou pour le compte d'un collègue, pour
ce cas on dit qu'elle est le comptable de rattachement). L'inspection
régionale intervient aussi pour le contrôle des perceptions.
A partir de l'organigramme ci-dessus, on peut distinguer deux
sortes de services : d'une part, les services qui sont directement
liés aux métiers de la TR ( sce visa des dépenses , sce de
règlement des dépenses publiques, sce des recettes
,activité bancaire et comptabilité, sce du recouvrement et la
centralisation ) et d'autre part les services qui ne sont que des services de
soutien aux « service-métier » (sce de
coordination,l'animation et la gestion des ressources, sce de l'inspection
régionale, la cellule juridique,l'informatique) .
Si on veut regrouper les
« service-metier » en activités homogènes, on
aura trois activités principales :
ü L'activité dépense qui regroupe le
service visa et le service du règlement des dépenses
publiques.
ü L'activité recouvrement qui est en relation avec
les perceptions chargées de la prise en charge et le recouvrement des
recettes publiques.
ü L'activité bancaire qui est distinguée
par ses règles de gestion. Elle est orientée vers
l'extérieur (collecte de l'épargne, prospection des
clients...).
Concernant le type de structure adopté par la TR, il
est clair qu'il s'agit d'une structure hiérarchique mais ça
n'exclu pas des liens fonctionnels entre les services même s'ils sont
informels. Ce type d'organisation est peu adapté au nouveau
contexte caractérisé par de nouvelles exigences (gestion par
objectifs, contractualisation...). En effet, cette organisation ne favorise pas
la coordination et la communication entre les différents organes du
fait que chaque service est cloisonné et limité aux missions
qu'elles lui sont dévolues.
3- Missions dévolues à la TR de
Fès :
a- Gestion des crédits
délégués aux sous ordonnateurs de
l'Etat :
Est nommé sous ordonnateur toute personne
habilitée à engager, ordonnancer, liquider et payer une
dépense de l'Etat ou ordonner le recouvrement d'une créance
publique. Généralement, au niveau régional, c'est le
délégué ou le représentant de l'administration
centrale qui est l'ordonnateur principal.
La trésorerie de Fès, en sa qualité de
comptable public, est responsable de la gestion des crédits
délégués aux sous ordonnateurs, elle reçoit les
notifications de crédits, elle en suit la comptabilité pour ne
pas avoir de dépassements.
b- Paiement des dépenses publiques
pour lesquelles elle est comptable assignataire :
On est comptable assignataire d'une dépense lorsque on
est chargé d'en contrôler la validité et son paiement.
c'est au niveau de l'article 11 du décret 67 de la comptabilité
publique que sont décrits les différents contrôles que le
comptable public doit effectuer avant d'apposer son visa pour une
dépense publique comme étant valide. Ces contrôles
sont :
v Le contrôle de la qualité de l'ordonnateur ou
de son délégué
v Le contrôle de la disponibilité des
crédits et l'exacte imputation des dépenses
v Le contrôle de l'intervention préalable des
contrôles réglementaires
v Le contrôle de la justification du service fait et de
l'exactitude des calculs de la liquidation :
v Le contrôle du respect des règles de
prescription et de déchéance
v Le contrôle du caractère libératoire du
règlement
Une fois jugée valable, la TR procède au
paiement de la dépense visée et déduit le montant des
crédits allouées au sous ordonnateur concerné.
Le paiement de ces dépenses se fait soit par mandat
numéraire, par virement au compte du bénéficiaire, ou par
imputation aux impôts et taxes à la charge du
bénéficiaire s'il demeure redevable envers l'Etat.
Plusieurs natures de dépenses sont payables par la TR,
les principales sont :
· Les factures et bons de commandes pour les achats
des sous ordonnateurs de valeurs inférieures au plafond fixe par les
textes en vigueur.
· Le Personnel des collectivités locales, non
pris en charges par la paierie principale des rémunérations.
· Les marchés publics de l'Etat dans le cadre du
décret portant code des marchés publics.
c- Supervisions de postes comptables de
base :
La TR est chargée de contrôler les
précepteurs qui lui sont rattachés et la trésorerie
communale. Elle centralise leurs mouvements en recettes et en dépenses
et les impute aux comptes concernés. Un service au sein de la TR est
consacré à la centralisation et l'animation des actions des
comptables de base, leurs actions sont suivies à travers des indicateurs
tenus et calculés au niveau de la TR.
Dans le cadre de l'assistance apportée aux comptables
de bases, une cellule juridique installée au niveau de la TR, a pour
mission de leur apporter le soutien juridique et de les représenter
devant les différents tribunaux pour les contentieux administratifs avec
les contribuables ou autres.
d- vérification et contrôle sur
place et sur pièces des régies de dépenses ou de recettes
dont la TR est comptable assignataire :
Une régie (de recette ou dépenses) est
définie comme étant une entité au sein d'une
administration chargée du paiement de ses dépenses ou du
recouvrement de ses recettes, tâches qui devraient être faites par
la TR en sa qualité de comptable public, et cela en dérogation
aux principes de séparation entre ordonnateur et comptable public. En
fait le contrôle de la TR des opérations financières
effectuées par voie de régie intervient postérieurement
à leurs réalisations.
Les inspecteurs de la TR effectuent des visites de
vérifications sur place des régies pour s'assurer de la
régularité de leur fonctionnement. Concernant le contrôle
sur pièces, il est effectué au moment de la vérification
des pièces justificatives des dépense ou des recettes.
e- contrôle et approbation des budgets des
communes rurales et leurs groupements :
La TR intervient dans la préparation des budgets des
communes rurales qui sont au nombre de 16 en plus de la province de MY yacoub.
Elle propose des modifications et des amendements qu'elle juge convenables, une
fois vérifiés, ces budgets sont visés et par
conséquent deviennent des documents de base pour toutes les
opérations financières des communes concernées.
f- l'ouverture et la tenue des comptes de
dépôts des particuliers et des organismes
publics :
C'est dans l'objectif de drainer une épargne au
trésor que cette activité bancaire a été
créée. En effet, elle permet de procurer au trésor des
fonds importants pour faire face à ses besoins de trésorerie
(décalage entre les encaissements et les décaissements) .elle
était une activité annexe et marginalisée, mais
aujourd'hui elle ne l'est plus, en fait elle commence à gagner du
terrain comme un vrai métier au sein de la TR.
Deux natures de clients sont à distinguer :
· Les particuliers qui ouvrent volontairement des
comptes à vue qui sont rémunérés même s'ils
sont à vue.
· Les organismes publics qui doivent obligatoirement
avoir un compte au trésor vu les lois qui les réglementent. Ce
qui permet à la TR de profiter de leur fonds.
L'activité bancaire est particulière par rapport
aux autres activités de la TR dans la mesure où on ne
présente pas un compte de gestion à la cour des comptes pour
cette activité du fait qu'elle est commerciale de nature.
Dans ce service, on gère plus de 1400 comptes,
toutefois, les procédés de gestion restent toujours
entachés de la notion de service public et ses prérogatives, mais
cette situation ne permet pas de faire concurrence aux autres banques
très compétitives.
Pour rattraper ce retard, de nombreuses améliorations
sont mises en places (informatisations, formation du personnel...). En outre
des prospections sont engagées pour chercher de nouveaux clients afin
d'augmenter l'encours.
L'activité bancaire attire de plus en plus l'attention
des gestionnaires parce qu'elle permet de drainer une liquidité au
trésor à un coût inférieur par rapport à
celui engendré par le recours au marché monétaire.
g- Supervision et coordination des actions des TP
de la région de Fes-boulemane
En vue de mutualiser les ressources et coordonner les actions,
la TR de Fès est chargée par l'administration centrale de
superviser les trésoreries préfectorales de Sefrou et celle de
Missour. En effet dans, le même sens, des réunions
régulières se tiennent au siège de la Tr de Fès
pour mettre en commun leurs moyens et leurs objectifs.
Une direction régionale va être
créé qui aura pour charge de regrouper la TR de Fès et les
deux autres TP avec les perceptions qui lui sont attachées, et ce dans
le cadre de la gestion des moyens qui lui sont délégués
par la centrale.
4- Les responsabilités de la TR en tant que
comptable public :
Les comptables publics de l'Etat (dans notre
cas la TR), des collectivités locales et leurs groupements sont, sauf
réquisition régulièrement mise par l'ordonnateur,
personnellement et pécuniairement responsables, dans la limite des
compétences qui leur sont dévolues par les lois et
règlements en vigueur de :
a- La conservation des fonds et valeurs dont ils
ont la garde :
Tous les fonds détenus par les comptables publics,
quels qu'en soient les propriétaires, sont réunis et
indifféremment utilisés par les divers services dont les
comptables sont chargés. Telle est la règle de l'unité de
caisse (une seule caisse ou un seul compte bancaire ou postal).
Outre la gestion des fonds propres des organismes publics, les
comptables publics reçoivent les fonds déposés par des
particuliers et exécutent pour le compte de ses personnes les
opérations financières qui leurs sont demandées. Ces fonds
sont gérés par les
services : «dépôts de fonds
particuliers».
En effet, les comptables sont personnellement et
pécuniairement responsable de la conservation des fonds qui leur ont
été confiés. Ainsi, à la fin de chaque mois et au
31 décembre de chaque année, les comptables
dressent la situation de leurs caisses. Ladite situation est constatée
dans les écritures du trésorier général du royaume
qui intègre, par ailleurs, l'ensemble de leurs opérations dans la
comptabilité générale de l'Etat. En plus de ces
arrêtés mensuels et de fin d'année, la situation des fonds
détenus par les comptables est constatée lors de remise de
service et lors des vérifications sur place.
b-la position des comptes externes de
disponibilités qu'ils surveillent ou dont ils ordonnent les
mouvements :
On entend par les comptes de disponibilités, les
comptes courants détenus (ouverts) par les comptables publics
auprès de Bank Al maghreb et Barid Al
magrheb qui jouent le rôle d'intermédiaire entre les
différents comptables, d'une part, et entre le
Trésor et les autres banques, au niveau de la
chambre de compensation de Bank Al marghreb, d'autre part. En
effet, chaque comptable a un seul compte ouvert auprès de Bank
Al marghreb et un seul, dont il est responsable de sa situation.
c- L'encaissement régulier des recettes
dont le recouvrement leur est confié.
Les comptables sont responsables du recouvrement des ordres de
recettes émis par les ordonnateurs ou les sous ordonnateurs
conformément à la loi 15-97 portant code du
recouvrement. Pour les impôts directs et taxes assimilées, les
ordres de recettes font l'objet de ce qu'on appelle un
« rôle » qui est un titre collectif constituant la
liste des contribuables et l'indication de la dette fiscale de chacun d'eux.
Les autres recettes font l'objet d'ordres de recette
particuliers (titres individuels, extrait du sommier de surveillance pour les
revenus domaniaux, extrait d'un arrêt de jugement pour les amendes et
pénalités....).
Dès la réception des ordres de recettes, le
comptable procède à une vérification stricte de leur
régularité, à cet effet le comptable doit
vérifier:()
· Si l'ordre de recette dépend de la
circonscription financière dont il a la charge du recouvrement.
· La qualité de l'ordonnateur.
· Si la date de mise en recouvrement figure sur le
rôle afin de pouvoir déterminer la date d'exigibilité.
· L'existence des mentions obligatoires (indications
relatives à l'identification des redevables...).
· Le respect des règles de prescription
d'assiette.
Le manquement à l'une de ces conditions
entraînerait un rejet motivé pour rectification. Si au terme de
ces contrôles le comptable ne relève aucune anomalie, l'ordre de
recette est pris en charge. Cette prise en charge constitue le point de
départ de l'obligation qui est faite au comptable de recouvrer les
créances concernées.
Ils doivent donc faire toutes les diligences
nécessaires pour que les créances publiques mise en recouvrement,
soient apurées, soit par l'encaissement ou bien par les autres
procédures d'apurement des recettes publiques, telle que :
La remise gracieuse : il s'agit d'une
décision unilatérale de renonciation aux créances
publiques, accordée par le Premier Ministre ou S.M le Roi dans le cadre
des remises de peines.
L'admission en non-valeur : lorsque
les recettes publiques n'ont pas pu être recouvrées pour des
causes indépendantes des comptables. Ces derniers peuvent demander
qu'elles soient admises en non-valeur. Deux causes peuvent pousser les
comptables à demander l'admission en non-valeur :
* L'insolvabilité des débiteurs ;
* La disparition des débiteurs ;
La décision d'admission en non-valeur est prise ou
rejetée par des autorités qui différent suivant la nature
des recettes non recouvrées. En cas de rejet de la demande d'admission
en non-valeur, le comptable est automatiquement mis en débet et la
procédure de poursuite serait déclanchée.
d- Le contrôle de la validité de la
dépense.
Avant de procéder au paiement d'une dépense, le
comptable doit s'assurer que la dépense est valide. Les contrôles
que le comptable est tenu d'exercer avant le paiement sont fixés par
l'article 11 du DR du 21 avril 1967 et repris par
l'article 6 de la loi 61-99 il s'agit de :
· Le contrôle de la qualité de
l'ordonnateur ou de son délégué qui sanctionne
l'exclusivité de leur compétence pour ordonner le paiement des
dépenses publiques. Cette qualité peut être
vérifiée par l'accréditation des ordonnateurs
auprès des comptables assignataires lors de leur entrés en
fonction. (D.R du 21-04-67, Article 5) qui permet s'il est
nécessaire de rapprocher les signatures apposées sur les
pièces de dépenses à celles qui ont été
déposées.
· Le contrôle de la disponibilité des
crédits et l'exacte imputation des dépenses aux chapitres
qu'elles concernent. Ce contrôle a pour but de faire respecter les
limites posées par les autorisations budgétaires. Ce qui permet
de suivre parallèlement la consommation des crédits.
· Le contrôle de l'intervention préalable
des contrôles réglementaires qui doivent s'exercer sur les
engagements : permet de s'assurer que les ordonnateurs ont bien soumis
leurs actes d'engagement au visa des contrôleurs des engagements de
dépenses.
· Le contrôle de la justification du service fait
et de l'exactitude des calculs de la liquidation : vise à faire
respecter la règle selon laquelle aucun paiement ne peut être fait
que pour l'acquittement d'une dette. La preuve de service fait résulte
de la production des pièces justificatives prévues par les lois
et règlements en vigueur notamment la nomenclature des pièces
justificatives établie par le ministre des finances et que l'ordonnateur
est tenu de présenter après certification à l'appui des
titres d'ordonnancement. Les indications contenues dans ces pièces
doivent s'accorder avec le résultat la liquidation telle qu'il est
exprimé dans les titres d'ordonnancement dont le paiement est
demandé.
· Le contrôle du respect des règles de
prescription et de déchéance : sanctionne le retard des
créanciers à faire valoir leurs droits. En général,
toutes les créances sur les organismes publics sont prescrites à
la fin de la troisième année civile suivant celle au cours de
laquelle elles ont pris origine (déchéance quadriennale) sauf
relèvement de déchéances accordé en
considération de la situation personnelle des créanciers.
· Le contrôle du caractère
libératoire du règlement : consiste à ce que les
titres de paiement soient bien établis au nom des véritables
créanciers de l'Etat en vérifiant que les indications figurant
sur les documents justificatifs concordent parfaitement avec celles
portées sur les titres d'ordonnancement.
Si, ces contrôles relèvent des
irrégularités ou des omissions, les comptables suspendent le
paiement des ordonnancements en donnant avis motivé aux ordonnateurs
pour que ces derniers fassent les régularisations nécessaires,si
possible. Sinon la suspension devient définitive sauf réquisition
élaborée par l'ordonnateur.
La réquisition est un écrit par lequel
l'ordonnateur, sous sa responsabilité, passe outre le refus du
comptable. (D.R de 1967 articles 92). Dans ce cas, le
comptable procède alors au paiement en annexant à l'ordonnance ou
au mandat, une copie de sa note de rejet, ainsi que l'ordre de
réquisition.
Néanmoins, le droit de réquisition n'est pas
absolu. En effet, le comptable doit refuser de répondre aux ordres de
réquisition lorsque la suspension de paiement est motivée
par :
* Soit l'absence, l'indisponibilité on l'insuffisance
de crédit.
* Soit le défaut de justification du service fait.
* Soit le défaut du caractère libératoire
du règlement.
* Soit l'absence du visa préalable du
CED (ART93).
Les dépenses valides reconnaissaient par les
comptables bonnes à payer sont considérées comme
définitives et constatées par eux en écritures. Le
paiement effectif aux créanciers n'est plus qu'une opération de
trésorerie ; qui peut avoir lieu jusqu'à l'expiration du
délai de prescription des dettes publiques.
e- L'apurement des dépenses
publiques
· Le paiement
Le paiement peut être fait par les comptables
assignataires eux-mêmes, soit par leur subordonnés ou
correspondants. Les modes de règlement des dépenses publiques
sont fixés par l'article 45 du D.R.C de la
comptabilité publique par remise d'espèces ou de chèques,
de mandats postaux ou virements bancaires ou postaux. Ou même par la
souscription des Bons du Trésor ou par effets de commerce.
Le règlement par virement est obligatoire pour les
dépenses qui excédent 5000, sauf
dérogation accordée par le ministre de finances.
Le mode d'apurement ordinaire des dépenses publiques
est donc le paiement des sommes dues aux créances. (DR du
21-01-1967 art. 41). Il existe néanmoins un autre
procédé pour parvenir à l'extinction de ces dettes.
· la prescription et la déchéance
L'Etat soumis à la prescription pour ses
créances, peut aussi l'opposer pour ses dettes, le régime de ses
prescriptions des dépenses de l'Etat a été fixé par
le Dahir du 6 août 1958 portant règlement sur la
comptabilité publique et notamment dans ses articles 54 et
55, ces dispositions ont été maintenues en vigueur par
le R.D du 21 avril 1967.
La déchéance des dettes de l'Etat est
quadriennale, ceci tend à débarrasser la comptabilité de
l'Etat des arrières qui empêcheraient l'apurement de ses
comptes.
Cependant, cette déchéance peut être
relevée dans deux cas :
** Le fait de
l'administration :
Si le règlement d'une créance est
paralysé par le fait de l'administration, le droit du créancier
mérite d'être préservé de la faute de
l'administration.
** L'introduction d'une action en
justice :
Il faut que l'instance soit introduite et que l'action en
justice soit fondée sur la même cause que la créance
menacée de déchéance. La prescription recommence à
courir à compter du 1er janvier de l'année en cour de
laquelle le jugement rendu a été notifié.
Enfin, il convient de préciser que l'ordonnancement
d'une créance relevée de la déchéance est
effectué par l'ordonnateur concerné sur les crédits de
l'année courante, et ce, en application du système comptable de
la gestion.
f- la tenue d'une comptabilité et la
présentation d'un compte de gestion à la cour des
comptes.
Conséquence logique de ce qui
précède ; le comptable doit tenir une comptabilité
qui retrace toutes les opérations qu'il a effectuée, et sur la
base desquelles il sera jugé, il doit aussi faire accompagner cette
comptabilité de toutes les pièces justificatives.
g- Paiement des intérêts
moratoires
L'article 17 du projet de la loi de finances
2004 stipule qu'une disposition (6 bis) va être
ajoutée à la loi 61-99 relative à la
responsabilité des comptables. En vertu de cette disposition, la
responsabilité du comptable peut être remise en cause lorsqu'il
s'avère qu'il est personnellement responsable du retard du paiement.
Ainsi, il sera condamner à payer (supporter) au
bénéficiaire les intérêts de retard, lorsque le
retard ne peut être imputé à l'administration.
Paragraphe II- le système de contrôle
actuel : contrôle interne et contrôle externe :
Les missions de la TR sont axées sur la gestion des
finances publiques en tant qu'acteur principal en sa qualité de
comptable public. Ces missions sont caractérisées par une grande
gravité vue leurs répercussions financières sur le budget
de l'Etat. En effet, pour éviter tout dérapage et garantir la
sérénité des ses opération, la TR s'est
dotée d'un système de contrôle interne (paragraphe I).
Toutefois ce système ne suffit pas, c'est pour cela que la TR, en
parallèle du contrôle interne, subit un ensemble de
contrôles externes exercés par différentes instances
(paragraphe II).
1 - Le système de contrôle interne
et ses caractéristiques :
a- la notion du contrôle
interne :
La notion de contrôle interne est ambiguë pour
deux raisons : d'une part, le terme de contrôle interne et des
systèmes et processus comme ceux du contrôle de gestion doivent
être précisées. Le terme contrôle signifie aussi bien
maîtriser que vérifier. Si cette dernière acception
(vérification) semble bien avoir été dominante dans les
premières conceptions de l'organisation, il convient aujourd'hui de
retenir le premier sens qui implique d'ailleurs l'existence d'un processus de
vérification : l'absence ou la défaillance de la
vérification permet rarement de garantir la maîtrise.
Le contrôle interne peut se définir comme
l'ensemble des procédures pratiques, et structures organisationnelles
destinées à fournir une assurance raisonnable quant à la
réalisation et l'organisation des opérations, la fiabilité
des informations financières, le respect des lois et
réglementation. Il concerne l'ensemble des sécurités
internes dessiné à prémunir une organisation contre les
risques et pourrait porter de plus en plus sur la consommation des moyens et
s'exercer du point de vue de la régularité des actes, de la
disponibilités des crédits et l'impact des actes
administratifs.(1(*))
Au sens large, le contrôle interne comporte des
sécurités que l'on peut classer en sécurités
comptables et sécurités administratives :
§ les sécurités comptables :
comprennent le plan d'organisation et toutes les méthodes et
procédures qui visent principalement la sécurité des
actifs et la fiabilité des états financiers. elles comprennent
généralement des sécurités comme les
systèmes d'autorisation et d'approbation,la séparation entre les
taches qui sont liées à la tenue des comptes ou à la
confection des états financiers et celles qui touchent aux
opérations ou à la détention des actifs et les
sécurités physiques sur les actifs.
§ Les sécurités
administratives (2(*)):
comprennent le plan d'organisation et toutes les méthodes et
procédures qui intéressent principalement l'efficience des
opérations et l'adhésion aux principes de gestion définis
par la direction et qui habituellement n'entretiennent pas qu'une relation
indirecte avec les états financiers. Elles comprennent
généralement des sécurités telles que les
analyses statistiques, les études chronologiques, les rapports
d'activités, les programmes de formation du personnel...
On estime que le contrôle interne comprend les
principaux éléments suivants :
· la structure
· Les normes commerciales et d'éthiques
· Les valeurs interne à l'organisation
· Le degré de formation du personnel
· Les politiques, les procédés et les
autorisations
· La sécurité physique
· La sécurité en matière
informatique
· Les systèmes d'autocontrôles
· La planification des éventualités
En particulier l'objectif du contrôle interne vise
à fournir une assurance raisonnable permettant de s'assurer que :
· Les objectifs programmés sont atteints.
· Les ressources sont utilisées de manière
efficace et efficiente.
· Les informations financières et
opérationnelles sont fiables et utiles.
· Le fonctionnement est conforme aux politiques, aux
procédés, et aux et règlements.
Le contrôle interne ne supprime jamais totalement les
risques d'erreur ,de fraude,d'insuffisance,d'inefficience,d'incohérence
et d'inconsistance, mais il permet de les prévenir ,de les limiter
autant qu'il est possible, et donc d'intervenir pour éviter leurs
réalisations.
b- Le fonctionnement et les
caractéristiques du contrôle interne au sein de la
TR.
Au sein de la TR de Fès, le système de
contrôle interne fonctionne d'une manière plus ou moins efficace.
En effet, la comptabilité constitue une assurance non contestable quant
au fonctionnement du système. Cette dernière fonctionne avec la
même logique et les mêmes principes que celle de la
comptabilité privée, sauf que celle-ci tient en compte les
particularités des finances publiques. Dans ce sens une dizaine de
comptes sont utilisés pour traduire les flux physiques et financiers
résultants des opérations effectuées quotidiennement.
En chaque fin de journée, les écritures
comptables sont arrêtées pour s'assurer de la concordance entre
les mouvements financières (les décaissements et les
encaissements) et comptable. Une fois arrêtées justes, on impute
les opérations aux comptes concernés ou on les verse aux services
centraux suivant la nature des opérations concernées.
Chaque fin de mois, les perceptions versent leurs
recouvrements et leurs pièces de dépenses pour que la TR les
consolide et les verse à son tour aux services centraux
concernés.
Les comptes de la comptabilité de la TR sont
répartie en :
v comptes de mouvement (7001, 6000,2100, 7100,8209......)
v comptes de disponibilité (1004,8214 et 1001)
v des comptes de règlements (8210, 8211, 8240,
8201,8241).
Un bureau à part est dédié à la
comptabilité, et c'est lui qui coiffe toutes les opérations
comptables, emmenant d'autres services sous forme de fiches d'écritures
accompagnées des pièces justificatives.
A ce niveau, on doit signaler que l'introduction de l'outil
informatique a beaucoup facilité la tâche comptable. En effet, des
passerelles sont développées entre les différentes
applications pour que la génération des écritures
comptables soit faite automatiquement et par conséquent,
l'édition des états de synthèse est devenue possible
à tout moment et même l'envoi des donnés à
l'administration centrale se fait à travers le réseau.
En outre la multiplicité des applications
(dépenses, recettes, banque, visa, comptabilité....) permet de
faire des comparaisons et soulever toutes les anomalies et les discordances et
par conséquent intervenir pour les corriger.
Une fois la comptabilité validée et les
documents comptables édités, les responsables
accrédités pour la signature de ces documents, exercent les
dernières vérifications avant d'envoyer le tout aux services
centraux ou aux autres postes collègues (les autres TR)
concernés pour attributions.
En outre du système comptable, comme outil de
contrôle interne, d'autres outils sont mis en oeuvre pour s'assurer que
les opérations réalisées sont faites conformément
aux lois et règlements en vigueur. Dans cette optique, un manuel de
procédure a été confectionné par l'administration
centrale pour unifier et formaliser les procédures dans tous les
services extérieurs en l'occurrence les TR. Ainsi on décrit pour
chaque service les tâches dont il a la charge ainsi que la manière
avec laquelle elles doivent être faites. Ce qui fait que le
fonctionnement du système doit être conforme au dit manuel et
toutes infractions peut conduire à des sanctions disciplinaires et
même à la remise en cause de la responsabilité de l'agent
concerné.
Concernant les instructions des services centraux, elles
matérialisées par les notes de services auxquelles on doit se
conformer.
§ Le service d'inspection régionale :
instance de contrôle interne.
Ce service a pour mission de faire des visites d'inspections
sur place dans les perceptions attachées à la TR, et aussi au
sein de la TR. Elle procède aux vérifications des
arrêtés de caisses et s'assure de l'existence des fonds, et de non
dépassement du plafond d'encaisse.
En outre, elle est chargée de faire des tournées
d'inspection auprès de toutes les régies attachées
à la TR, qu'elles soient régies de dépenses ou de
recettes.
On peut dire que son rôle est de sauvegarder les
deniers publics, veiller sur la mise en place des mesures de
sécurité et contrôler la régularité des
opérations.
Toutes les anomalies ou manquements aux règles
soulevés lors des vérifications réalisées sont
communiquées par la voie hiérarchique à la personne
concernée pour produire les justificatifs nécessaires. S'il
s'agit des détournements, elle doit procéder à la remise
en cause de sa responsabilité.
A la fin de chaque mission, un rapport est établi et
adressé au trésorier régional et l'inspection de la
TGR.
D'autres types de contrôle existent au sein de la TR,
mais cette fois ci vis-à-vis des sous ordonnateurs en sa qualité
de comptable public. En effet, conformément aux dispositions du
décret de la comptabilité publique de 1967, la TR en sa
qualité de comptable public est tenue d'exercer un ensemble de
contrôle sur les opérations des ordonnateurs, c'est surtout les
dispositions de l'article 11 du décret 1967.
Entre autre : il est tenu, de s'assurer de la
disponibilité des crédits, la prescription, l'imputation
budgétaire, le service fait, la caractère libératoire de
la dépense, la liquidations des sommes dues... après ces
vérifications, la personne chargée du contrôle valide la
proposition de dépense comme quoi elle est « vue bonne
à payer » ou « vue bonne à
recouvrer » quand il s'agit d'une recette.
§ L'informatisation et le contrôle
interne :
Ces dernières années de grands efforts
sont déployés pour informatiser et moderniser le travail au sein
de la TR. à ce niveau on peut prétendre que le taux
d'informatisation dépasse 80% dans la plupart des services, ce qui a
beaucoup facilité le travail de vérification, et elle a
renforcée le système de contrôle interne dans la mesure
où le temps de contrôle a été remarquablement
réduit et le contrôle est rendu plus efficace.
En effet, la multiplication des applications informatiques
permet d'exercer un contrôle mutuel et permet aussi de faire des
comparaisons, dégager les discordances et procéder aux
corrections nécessaires.
2-Les contrôles externes exercés sur
la TR :
La TR est avant tout un service public, appelé à
exercer des missions régaliennes, plus précisément, en sa
qualité de comptable public, elle a une mission bien
particulière.
En tant qu'opérateur des finances publiques, elle
intervient dans la phase de paiement des dépenses publiques ou pour le
recouvrement des créances de l'état. Mais avant de
procéder au paiement ou au recouvrement elle est tenue (comptable public
= TR) conformément aux lois et règlement en vigueur d'exercer un
ensemble de contrôle sur la validité de la dépenses ou la
régularité de la créances et toutes effractions à
ces lois et textes peuvent entraîner la remise en cause de sa
responsabilité.
En effet, pour garantir que les opérations
financières exécutées ,au nom du trésorier
régional, soient faites conformément aux textes et lois en
vigueur, un ensemble de contrôles externes sont exercés sur la TR
par différentes instances : hiérarchiques, administratives,
juridictionnelles.....
a- le contrôle administratif et
hiérarchique :
Comme on l'avait signalé précédemment,
l'administration centrale (TGR) a un droit de regard sur ses services
extérieurs. Ainsi elle exerce un contrôle et un suivi
régulier sur le fonctionnement de ces derniers à la fois pour
leur signaler les dérapages éventuels, et pour avoir une vue
d'ensemble sur tout le réseau et ses réalisations.
Ces contrôles sont effectués sur toutes les
opérations réalisées au niveau de la TR à travers
les rapports d'activités adressés fréquemment aux services
de la centrale, puis sur les versement quotidiens et mensuels, ou même
à travers les visites d'inspections exercées par les services
concernés de la TGR, sur place et sur pièces.
La trésorerie régionale est tenue d'adresser
régulièrement des rapports d'activités sur les
différents volets, et de produire des statistiques concernant les
réalisations au niveau du recouvrement des recettes
réalisées par les comptables de base (perceptions) relevant de la
circonscription financières de la TR de Fès.
Les performances ou les insuffisances constatées sont
prises en considération pour le classement des postes comptables selon
leurs réalisations.
b- les instances de contrôles
externes.
§ L'inspection générale des
finances :
Instance de contrôle administrative relevant du
ministère de finances, attachée directement au ministre de
finances. Elle est habilitée, par les textes de lois, à exercer
un contrôle sur tous les comptables de royaume, ainsi, l'IGF peut
effectuer des visites d'inspection inopinées sur place et sur
pièces et demander toutes les clarifications et les justifications
nécessaires à toutes remarques ou manquements soulevés.
Si l'organe vérifié n'arrive pas à
répondre ses sollicitations et justifié les insuffisances
constatées, elle établis un rapport qu'elle adresse au procureur
général pour poursuivre la personne en question devant la
justice.
§ le contrôle juridictionnel : la cour
de comptes :
La cour des comptes est une institution institutionnelle
chargé par la loi 62.98 du contrôle de finances publiques.
Depuis l'entrée en vigueur de la loi sus visée,
des cours régionales des comptes sont instaurées et qui ont pour
charge de vérifier les comptes des comptables et des sous ordonnateurs
relevant de leur circonscription.
Ce contrôle est exercé par la cour des comptes
qui a pour mission de s'assurer de la régularité des
opérations de recettes et de dépenses des organismes publics, et
de réprimer le cas échéant les manquements aux
règles qui régissent ces opérations. Les trais principaux
du contrôle de la cour sont les suivants :
· C'est un contrôle entièrement
indépendant de l'administration, exercé par des magistrats
inamovibles.
· C'est un contrôle qui s'exerce
postérieurement à l'exécution des opérations
financières.
· C'est un contrôle qui comporte une sanction
directe à l'égard des comptables dont la cour juge les
comptes.
La justification de la cour des comptes sur
les comptables n'est pas absolue, car le ministre des finances exerce diverses
attributions concurrentes. Ainsi ce dernier peut statuer sur la demande de
décharge de responsabilité présentée par les
comptables publics à raison des circonstances particulières ou de
force majeure.
Les comptables publics sont tenus de
présenter leurs comptes chaque année, dans les délais
fixés par les règlements. Cette obligation est d'ordre public. En
cas de défaut ou de retard des comptables. La cour peut les condamner
à une amende et à une astreinte.
La TR en sa fonction de comptable public est tenue de
confectionner un compte de gestion et l'adresser à la cour des comptes,
il comporte toutes les pièces justificatives des opérations
effectuées par la TR.
Dans ce sens, les principaux textes de lois qui
régissent la responsabilité des comptables (TR compris)
sont :
- la loi 61.99 sur la responsabilité des
ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables public :
- la loi 62.99 : portant code des juridictions
financières.
- Les 15.97 : portant code de recouvrement des
créances publiques
- Décret de 67 : portant règlement de la
comptabilité publique
- Décret 98 : portant code des marchés
publics
- Différents notes, circulaires et instructions.
L'objectif de ces différents contrôles externes
est de veiller à ce que les deniers publics soient collectés et
utilisés conformément aux règles de lois, et éviter
toutes dilapidations et dérapages quant à l'utilisation des
ressources publiques.
On remarque que le souci d'efficacité et d'efficience
est écartée à ce niveau, du fait qu'aucune de ces
instances ne s'implique dans ce sens même si elles sont habilitées
à le faire comme le cas de la cour des comptes qui est habilité
à faire un contrôle de gestion et non pas se contenter d'un
contrôle des comptes (ou de régularité).en effet, la cour
des comptes peut se prononcer sur l'opportunité de tel ou tel projet et
si les moyens dont dispose l'administration sont utilisés d'une
manière rationnelle.
A ce niveau il faut signaler que la cour des comptes est
dotée d'un pouvoir qui lui confie le droit de se prononcer sur les
fautes de gestion y compris le coût d'opportunité mais cette
pratique n'est pas développée encore vu que la cour des comptes
ne dispose pas des moyens nécessaires pour une telle mission. Toutefois,
après la mise en place des cours régionales des comptes, le
contrôle de gestion va certainement gagner du terrain en parallèle
du contrôle de régularité.
Section II : le système de contrôle
existant et le contrôle de gestion :
La TR possède un système de contrôle qui
lui permet de garantir une certaine sérénité de ses
opération, toutefois ce système de contrôle se
caractérise par certaines faiblesses qui ne lui permettent pas
d'évaluer sa performance (paragraphe I) . Dans le deuxième
paragraphe on mettra en relief les difficultés qui peuvent
éventuellement entraver la mise en place d'un système de
contrôle de gestion.
Paragraphe I- caractéristiques du système de
contrôle actuel au sein de la TR
1-L'administration au détriment de la
gestion : manque de visibilité.
La principale caractéristique antérieure
à l'avènement du contrat-objectifs-moyens, qu'on va traiter dans
le troisième chapitre comme nouvel impératif de gestion, c'est
l'absence d'un système de management visant des objectifs précis
fixé à l'avance par la TR elle même.
En effet, la TR en tant que service public, avec tous ses
aspects régaliens, a pour mission d'assurer la continuité du
service et d'assurer des prestations aux usagers avec les moyens mis à
sa disposition. Toutefois elle ne dispose pas d'un référentiel
d'objectif auquel on peut revenir pour voir si on est performant ou pas, et si
les moyens dont on dispose sont utilisés d'une manière
rationnelle par rapport à ses objectifs.
Le souci principal pour l'organisation c'est d'administrer
ses moyens pour assurer le service public dont elle est chargée, sans se
soucier dans quelles conditions ce service (approche qualité) est offert
et à quel coût (approche coût).
Dans le même sens, un constat déterminant c'est
que la logique de résultats n'a pas de place dans la culture de la TR du
fait qu'aucun système d'objectif n'est mis en place pour valoriser les
résultats obtenus en fonction de ce référentiel. Ainsi les
résultats (les réalisations) ne font l'objet d'aucune analyse
pour détecter les points forts et les points faibles de
l'organisation.
Alors que la gestion envisage d'avoir un
référentiel d'objectifs pour orienter toutes les actions dans le
sens de la réalisation de ces objectifs et comparer, par la suite, les
réalisations par rapport aux objectifs fixés.
2-oraganisation Tayloriste.
Comme toutes les administrations, c'est l'approche
taylorienne qui régit le fonctionnement de l'organisation au sein de la
TR :
a- Définition du
taylorisme :
Le concept de taylorisme
désigne les méthodes d'organisation du travail
développées par l'ingénieur américain Frederik
Winslow Taylor (1841 - 1925). Traduit par « Organisation
Scientifique du Travail » (OST), Ses idées relatives à
l'organisation du travail sont exposées essentiellement dans Shop
Management publié aux Etats-Unis en 1902 et Principales of Scientific
Management paru en 1911.
La conception de Taylor repose sur une utilisation rationnelle
aussi bien du travail humain que des outils techniques.
Les idées relatives à l'organisation
scientifique de travail se résument en trois points :
v Le découpage des processus de travail en geste
élémentaire, puis leur regroupement afin d'aboutir à une
organisation optimale du travail, ce qui permet à l'ouvrier de
reconnaître son rendement qui va déterminer son salaire.
v La sélection scientifique, la formation et
l'entraînement de l'ouvrier aux méthodes scientifiques du
travail.
v La séparation stricte entre la conception des
tâches (par les ingénieurs) et leur exécution (par les
ouvriers).
b- Les manifestations du taylorisme au sein de la
TR
v Structure
hiérarchique :
Comme on l'avait décrit ci-dessus sur
l'organigramme ; la TR est organisée sous forme de services
auxquels sont attachés des bureaux, le tout est chapeauté par le
trésorier régional. Cette structure ne répond plus aux
exigences des partenaires et du nouvel environnement vu ses
inconvénients qui entravent l'esprit d'initiative, et le processus
d'ouverture sur le monde extérieur. De ce fait, le système
d'information fonctionne mal même au sein de l'organisation.
Cette structure ne favorise pas la
communication traversable qui est synonyme de coordination et de concertation
entre les organes de la TR. En effet, le seul type de communication reconnu
par cette structure c'est la communication ascendante et descendante qui
ne répond plus aux nouvelles exigences (ouverture sur les partenaires,
gestion par objectifs, management participatif....).
Cette structure aboutit à
un cloisonnement des divisions et un manque de cohérence dans le
fonctionnement de l'organisation. Par exemple le service bancaire peut chercher
des clients auprès du service de pensions, et le service de
recouvrement peut poursuivre les redevables bénéficiant des
marchés de l'Etat pour le paiement de leurs arriérés
auprès du service des visas des dépenses publiques...
A noter que ces dernières années et dans le
cadre des nouvelles orientations de la direction centrale, cette structure
strictement hiérarchique se voit de jour en jour reculée au
profit d'une structure fonctionnelle adoptée aux nouveaux
impératifs.
v séparation des
tâches : système mécaniste
et déshumanisant :
Conséquence logique de la structure
hiérarchique, le travail au sein de la TR est séparé en
tâches bien définies, précises et limitées, au point
qu'au niveau opérationnel, chaque agent s'occupe d'une tache et d'une
seule et cela peut durer des années.
La notion de polyvalence n'a pas de place dans ce
système, en conséquence, certaines tâches peuvent
être retardées si l'agent qui s'en charge s'absente. Cette culture
ne peut que réduire la performance de toute l'organisation et la rendre
moins efficace. Là aussi, une remarque très importante, c'est
que le personnel de la TR, vue cette culture de spécialisation qui lui
est inculquée depuis des années, a développé une
certaine réticence à l'introduction de tout changement.
Psychologiquement, les agents craignent toutes nouveautés, l'exemple
flagrant c'est l'introduction de l'outil informatique : des attitudes
particulières se sont développées, sur la fiabilité
de cet outil, et son efficacité par rapport au travail manuel, et
même une hésitation pour bénéficier des formations
proposées dans ce sens.
Ces attitudes ont conduit à une mécanisation de
travail avec un potentiel déshumanisant.
Toutefois la vague de départs volontaires, le
recrutement de jeunes diplômés, et l'accentuation des formations
vont dans le sens d'une rupture avec cette culture de cloisonnement et de
spécialisation des tâches, pour développer une certaine
polyvalence du personnel.
ü Système rigide : mal
adapté aux nouveaux impératifs de gestion
Parmi les manifestations de la structure taylorienne : la
rigidité qui la caractérise, en effet, face aux nouveaux
impératifs : gestion par objectifs, contrat- objectif, approche
qualité, management participatif...Cette structure ne permet pas de
répondre rapidement et d'une façon efficace aux changements.
Au niveau interne une telle organisation, ne permet pas aux
initiatives internes de s'épanouir du fait que les décisions
viennent d'en haut et que les agents d'exécution sont peu
impliqués dans la prise de décision.
Cette situation a aussi comme inconvénient d'opprimer
la créativité des cadres et des agents. Tout cela
découle de la séparation entre la conception et
l'exécution du travail. En effet, le personnel n'attend de leur
administration que le salaire sans avoir le sentiment d'appartenance qui est
source de motivation. Ce qui fait que pour avoir cet esprit de
créativité il faut élargir la marge de manoeuvre des
employés.
3- les obstacles de mise en place d'un
système de contrôle de gestion. a- Absence de comptabilité
analytique
Pour mettre en place un système de contrôle de
gestion il faut disposer d'un éventail d'outil permettant la collecte
d'informations nécessaires et son analyse pour la rendre exploitable et
utile au contrôle de gestion.
La première exigence pour développer un
contrôle de gestion, c'est d'avoir une comptabilité analytique en
parallèle d'une comptabilité générale qui serait
l'outil d'analyse des coûts, or cette notion de coût n'a aucune
signification dans le contexte de la TR, vu l'aspect de service public dont
elle fait partie. D'ailleurs c'est le cas pour toutes les administrations. En
effet, c'est de ce constat que découlent les difficultés de mise
en place d'un système de contrôle de gestion.
Le système de comptabilité dont dispose
actuellement la TR ne permet pas de donner une idée sur le coût
des tâches réalisées. En effet la recherche
d'efficacité ne serait atteinte que par la mise en place d'un
système de comptabilité qui va permettre l'évaluation des
coûts des activités et par conséquent la recherche de
l'efficacité.
b- Absence d'un référentiel
d'objectifs.
L'absence d'un référentiel d'objectifs admis
par le personnel ne permet pas d'orienter les actions de la TR dans un sens
unique, c'est à dire vers la réalisation de ces derniers, ce qui
fait que les réalisations ne font l'objet d'aucune interprétation
pour voir si on est performant ou non et si les moyens sont utilisés
d'une manière efficace et efficiente,
c- Centralisation de la gestion des moyens par
l'administration centrale.
Caractéristique commune de la plupart des
administrations publiques ; la gestion des moyens se fait au niveau
central. En effet, les services centraux, en l'occurrence les
ministères, (ministère de finances dans notre cas) sont
dotés annuellement par la loi de finances de crédits en fonction
de leurs besoins, par la suite ces crédits sont soient
délégués aux services régionaux par leurs
ministères ou gérés au niveau central. En ce qui concerne
la TR, les moyens sont gérés par la trésorerie
générale du royaume.
Par conséquent, la mise en place d'un système
de contrôle de gestion doit prendre en compte cette particularité
qui prive le contrôleur de gestion d'un pilier essentiel du
contrôle de gestion qui est les moyens.
A partir des particularités décrites
précédemment, qui rendent la simple transposition des outils de
contrôle de gestion privé, impossible, d'autant plus, certaines
caractéristiques du secteur public compliquent la tâche de
conception et de mise en place d'un système de contrôle de
gestion.
Paragraphe II- Les difficultés d'instauration du
contrôle de gestion dans la TR.
La première des spécificités est le
contexte propre aux administrations de l'Etat que doit prendre en compte le
contrôleur de gestion. En effet, celles-ci ne sont pas soumises à
la concurrence comme les entreprises commerciales et industrielles.
Toutefois, dans ce contexte particulier, le contrôle de
gestion permet néanmoins d'introduire une culture de performance par la
définition d'objectifs à atteindre et la mesure des
réalisations.
Le contrôle de gestion à la TR est aussi
spécifique du fait qu'il concerne dans la totalité des
activités de service, qui sont différentes des activités
industrielles, pour les quelles le contrôle de gestion est facile
à concevoir.
Ensuite, les méthodes du contrôle de gestion,
issues du monde de l'entreprise en secteur concurrentiel, doivent être
adaptées aux spécificités des administrations de l'Etat
telle que la TR de Fès. Parmi ces spécificités :
- Des finalités et des missions
particulières : missions régaliennes, missions de service
public....
- Une culture particulière : importance de la
notion d'intérêt général, principes fondamentaux du
droit administratif.....
- des règles de gestion particulières :
celles des finances publiques, celles de la comptabilité publique, celle
de la gestion des fonctionnaires...
Les spécificités du contrôle de gestion
dans la TR peuvent être abordées du point de vue de trois
éléments qui sont les objectifs, les moyens et les
résultats.
1- les difficultés liés à la
notion d'objectif.
Nous appellerons objectif un résultat souhaité
du plan d'action d'une organisation pour remplir la mission qui lui est
assignée. L'objectif a donc un caractère prévisionnel,
comme les moyens qui lui sont attachés et les délais des
réalisations escomptées.
a- objectifs publics, objectifs
privés :
La combinaison d'activités à caractère
privé et commercial, comme l'activité bancaire, en
parallèle des missions de service public, rend difficile la distinction
entre les objectifs privés et les objectifs publics. De là aussi
découle la problématique de quantification des objectifs, s'il
est la règle dans le secteur privé, dans le cas de la TR, il est
difficile chiffrer objectifs.
b- de la mission à
l'objectif :
Les limites du contrôle de gestion dans la TR en tant
que service public proviennent essentiellement de la difficulté de
définir des objectifs quantifiables.
La mission est désignée en termes très
généraux et exprime les raisons d'existence, comme on l'avait vu
dans les missions dévolues à la TR : recouvrement,
contrôle des régularités des dépenses...
Le passage de la mission aux objectifs oriente l'organisation
vers l'action avec des objectifs opérationnels.
c- Objectif et utilité
publique.
La difficulté du contrôle de gestion ,face aux
missions du service public, la recherche de l'intérêt
général et la satisfaction des besoins des usagers,c'est de
traduire cette utilité publique en objectif mesurable et chercher des
indicateurs de performances permettant une bonne évaluation des
politiques publiques.
En effet, la notion d'utilité publique est très
vague. Elle englobe tout ce qui peut procurer un avantage matériel ou
immatériel aux citoyens. A partir de là, la satisfaction d'un
citoyen ne peut être que subjective et difficile à mesurer. Face
à cette difficulté, la mission du contrôleur de gestion
sera de traduire cette utilité en objectifs mesurables pour pouvoir
dégager les écarts entre les objectifs et les
réalisations, en analyser les causes et par la suite responsabiliser
les acteurs qui en sont responsables.
2-les difficultés liées à la
notion de moyens :
Certaines spécificités liées aux moyens
doivent être prises en compte lors de la mise en place du système
de contrôle de gestion. Dans la TR les moyens ne sont pas tous
gérés et contrôlés au niveau local, en fait la TR ne
dispose pas de crédit ouvert en son nom en tant qu'ordonnateur, ces
moyens sont gérés par la centrale, ce qui fait que la TR doit
fixer des objectifs tenant compte de cette contrainte et faire en sorte
d'allouer les moyens dont elle a le contrôle en fonction des objectifs
qu'elle a fixés.
Cette contrainte de moyens va sans doute influencer la
nature, les caractéristiques, et le type d'objectifs comme on va le voir
dans la deuxième partie. Dans ce sens, la dotation en moyens
supplémentaires sera en fonction des réalisations dans le cadre
de la contractualisation « contrat-objectif-moyen »
(COM).
Tous ces principes, règles et procédures
créent autant de rigidités qui empêchent l'application des
principes d'efficacité, d'efficience et de pertinence. On n'est conduit
de parler d'objectif que dans le cadre de certaines activités qui ne
demandent pas la mobilisation de ressources supplémentaires.
Concernant la question d'efficacité et d'efficience,
elle ne peut pas être évoquée dans le contexte actuel, tant
que la TR ne dispose pas d'un système de comptabilité analytique
pour calculer le coût de chaque activité. Néanmoins on peut
l'évoquer dans le cadre de centre de profit (recouvrent par exemple).
3- les difficultés liées à la
mesure des réalisations :
Nous définirons le résultat comme le livrable
des actions entreprises pour atteindre des objectifs compte tenu des moyens
alloués.
L'identification des résultats exige la mise en place
d'instrument de mesure toutefois ce n'est pas évident de pouvoir
quantifier la production et donc la mesurer : satisfaction du public,
nombre de dossiers visés par le service dépenses, nombre de
clients pour la banque, taux de recouvrement par les perceptions....
Ensuite l'outil même de comptabilité de la TR est
moins souple et moins précis par rapport à la comptabilité
du secteur privé.
En outre, la multiplicité des missions exige la mise en
place d'indicateurs pour chacune de ces missions inventoriées à
l'avance.
Comment peut on analyser le résultat ?
Analyser le résultat suppose :
- Soit que l'on dispose d'une norme de référence
absolue.
- Soit que l'on dispose d'une norme de référence
historique.
- Soit que l'on dispose d'une norme de référence
relative externe. Par exemple : les réalisations des autres TR.
(benchmarking)
Finalement la mesure des résultats, quand elle est
possible, peut conduire à des remises en cause et à une
responsabilisation des gestionnaires.
Conclusion :
La TR est un service public régi par le droit
administratif et les principes de la comptabilité publique, sa mission
est d'assurer un service public adéquat à ses usagers et ses
partenaires conformément aux dispositions juridiques.
Le système de contrôle interne mis en place lui
permet de garantir la fiabilité et la conformité des
opérations qu'elle effectue.
Toutefois l'organisation actuelle ne lui permet plus de
répondre aux nouvelles exigences de l'environnement de la TR :
telles que la contractualisation, la gestion par objectifs, le management
participatif....
En conséquence la mise en place d'un système de
contrôle de gestion adapté aux spécificités qu'on
avait appréhendé plus haut, est une priorité et une
nécessité pour améliorer les performances de la TR et
suivre la réalisation de ses programmes (objectifs) dans le cadre de la
contractualisation.
La signature du contrat-objectif-moyens dans le cadre de la
stratégie de contractualisation entre la TR de Fès et
l'administration centrale va dans le sens d'instaurer une nouvelle culture de
gestion orientée vers l'avenir, basée sur la gestion par objectif
et la responsabilisation des gestionnaires des services du réseau. C'est
à partir de ce contrat que découle l'intérêt de
mise en place d'un système de contrôle de gestion pour suivre
l'exécution du COM, évaluer les réalisations et les
comparer aux objectifs. Par la suite en analyser les écarts et
procéder aux actions correctives convenables.
Chapitre II:
Le Contrat-Objectifs-Moyens (COM) : Nouvel
impératif de gestion pour la TR de Fès
INTRODUCTION :
Apres avoir pris connaissance de la TR et de son
système de contrôle, on va procéder, dans le présent
chapitre, à la présentation de la contractualisation comme
nouvel outil de formalisation des rapports entre l'administration centrale et
ses services extérieurs.
On va essayer de répondre à la
question : comment peut-on passer d'une logique de moyens à une
logique de résultats par le biais de la contractualisation (section I).
Ensuite, dans une 2eme section, on va mettre l'accent sur le
contrat-objectifs-moyens élaboré entre la TR de Fès et la
TGR, ses répercussions sur la gestion de l'organisation, le contexte qui
a abouti à la conclusion de ce contrat et les objectifs
recherchés à travers ce nouvel outil de gestion.
La 3eme section sera consacrée aux rapports
entre le contrôle de gestion et la contractualisation et dans quelle
mesure le contrôle de gestion permet l'élaboration du COM et le
suivi de son exécution.Section I : la
contractualisation et le secteur public : de la logique de moyens a la
logique de résultats :3(*)
Le contrat a pour rôle de matérialiser les
engagements réciproques de deux ou plusieurs parties autour
d'intérêts communs. Il constitue à la fois une
référence partagée et une clarification de ces engagements
réciproques.
Le contrat induit une meilleure connaissance du rôle de
chaque acteur et des engagements qu'il prend. Bien entendu, la démarche
de contractualisation n'a pas vocation à interférer avec la
répartition des compétences entre les différents acteurs
de l'Etat.
Les signataires d'un contrat, entre une entité publique
(service déconcentré ou non, établissement public,
entreprise publique) et ses autorités hiérarchiques ou de
tutelle, s'engagent de réaliser une prestation après une
négociation lors de laquelle ils se sont mis d'accord. C'est là
un type de relation nouveau et porteur d'améliorations dans tous les
secteurs du domaine public.
Par la signature d'un contrat, le responsable de
l'entité en question s'engage à atteindre des objectifs. Il
passe ainsi, pour accomplir sa mission, d'une logique de moyens à une
logique de résultats, porteuse de progrès. Cette logique
contractuelle permet aussi des affichages plus lisibles vis à vis de
l'extérieur : le Parlement, les autres administrations, les
médias, le public.
Le type de contrat concerné par cette section est celui
qui est passé soit entre une autorité hiérarchique de
l'Etat et l'un de ses services (entre administration centrale et services
déconcentrés, entre une direction opérationnelle et une
direction fonctionnelle d'un ministère,...), soit entre un
établissement public ou une entreprise publique et ses tutelles, soit
entre un ministère fournisseur de moyens et un ministère
technique.
Il est indispensable que le contrat soit écrit. Il
concrétise de façon précise et pérenne des points
importants pour le service public concerné. A ce titre, il constitue le
plus souvent un grand progrès, non seulement parce que,
généralement, ces points n'étaient pas encore
écrits, mais aussi parce que, même quand ils l'étaient, ils
n'étaient pas, le plus souvent, rassemblés dans un texte unique
et accessible.
Par ailleurs, la conclusion d'un contrat requiert
l'adhésion de tous les protagonistes
De nombreux termes gravitent autour de la notion de
contractualisation, qui constituent autant de formulations d'une même
démarche : Contrat, contrat de plan, contrat d'objectifs,
convention d'objectifs, charte, centre de responsabilités, lettre de
mission, lettre d'objectifs, plan objectifs - moyens, etc. Il est difficile de
s'y retrouver devant ce foisonnement de termes et d'expressions.
Il convient de reconnaître que leur définition
est souvent purement contextuelle : à un moment donné, le
terme « contractualisation » est apparu pour marquer les
progrès réalisés par rapport à des démarches
antérieures. Ce foisonnement est en réalité un signe
encourageant. Il indique que le sujet a donné lieu à des
approches successives servant de socle au développement visé de
la contractualisation.
Paragraphe I -La contractualisation au sein des services de
l'Etat :
S'agissant d'un document traitant des relations à
l'intérieur d'une même personne morale, en l'occurrence l'Etat, il
va de soi qu'il ne s'agit pas d'un véritable contrat au sens juridique
du terme. Il n'est, au sens strict, pas créateur de droits et sa mise en
oeuvre ne résulte que de la bonne volonté des
« parties ».
La principale conséquence pratique est que les
« contrats » passés entre services de l'Etat ne
dispensent pas du respect des règles de compétence, de forme et
de procédure, propres à l'action administrative traditionnelle.
La mention dans un tel « contrat » de mesures à
prendre ne dispense pas de prendre ensuite ces mesures dans les formes
juridiques requises, qui relèvent le plus souvent de l'acte
unilatéral, réglementaire ou individuel.
La démarche de contractualisation s'affine au fur et
à mesure de la négociation de nouveaux contrats.
1 - les finalités de la
contractualisation
a- Garantir une meilleure visibilité de
l'action publique :
L'expérience montre qu'il vaut toujours mieux un bon
éclairage de l'avenir. Pour établir un contrat, écrit et
synthétique, chaque acteur doit s'interroger sur son action, ses buts,
ses relations avec son environnement, c'est-à-dire formuler un vrai
projet d'avenir pour se donner une meilleure visibilité. Cette
démarche est d'autant plus importante que, dans le cadre d'une
négociation, chaque partenaire bénéficie d'un
« effet miroir » renvoyé par les autres, l'obligeant
à entendre leurs messages sur sa propre action, sur sa propre attitude.
Des actions de communication interne et externe peuvent être utilement
menées à l'occasion de la mise au point d'un contrat.
Face à la critique communément adressée
à l'administration de son manque de transparence, l'établissement
de contrats permet d'améliorer celle-ci :
Soit par affichage direct du contrat et du suivi de son
exécution, soit par une information plus étayée. Le
système de contrôle de gestion associé au contrat joue un
rôle fondamental à cet égard. Cette amélioration de
la transparence bénéficie aux relations avec les élus, le
personnel, le public et les médias. Elle crédibilise l'action de
l'administration.
b- Privilégier une logique de
résultats plutôt qu'une logique de moyens.
La modernisation de la gestion publique prévoit un
passage d'une logique de moyens à une logique de résultats. En
effet, le pilotage d'une entité administrative ne peut s'optimiser que
si l'on a tout d'abord explicité les résultats visés, puis
configuré les moyens en conséquence, alors que, dans de nombreux
cas, les services en sont encore à agir en fonction des moyens dont ils
disposent, faute d'avoir clairement identifié les résultats
à obtenir.
Le développement de la contractualisation
relève de cette logique de progrès. La mise au point d'un contrat
permet de redonner la première place à l'atteinte des
résultats recherchés. Au cas où les résultats
à atteindre ne sont pas encore clairement identifiés ou
explicités, la préparation du contrat oblige à cette
clarification. Elle permet aussi de mettre en lumière les moyens
nécessaires pour l'obtenir, en créant les conditions de dialogue
entre l'administration centrale qui dispose de la vision stratégique
nécessaire et le service ou l'unité concernée, qui
connaît les moyens techniques à mettre en oeuvre.
c - Responsabiliser les
acteurs
Un acteur se sent plus responsable s'il connaît
précisément ses objectifs :
Un acteur est plus responsable s'il connaît les marges
de manoeuvre et l'autonomie dont il dispose. La responsabilité va de
pair avec une certaine liberté d'action mais n'exonère pas du
devoir de rendre des comptes.
Un acteur est plus responsable s'il s'est librement
engagé, même si c'est à l'issue d'une négociation
difficile :
Lors de la négociation d'un contrat, chacun a la
possibilité de discuter tous les points du contrat et d'en accepter le
contenu librement. La signature d'un contrat implique tous les signataires sur
des engagements réciproques, écrits et clairs. Si l'un d'eux ne
peut les tenir, le contrat sera à renégocier, chaque acteur
étant relevé de ses propres engagements tant qu'un avenant n'a
pas été signé. Ainsi, l'existence d'un tel engagement
commun crée une solidarité nouvelle entre les acteurs.
d- introduire des outils de
management :
L'établissement de contrats est un acte de management
participatif, qui responsabilise ses signataires et associe aux
décisions le niveau d'exécution.
Le management est l'« ensemble des techniques
d'organisation et de gestion de l'entreprise » (4(*)). Il est bien clair que
l'établissement d'un contrat entre dans ce cadre, l'administration,
comme l'entreprise, demande une organisation et une gestion. Celui-ci
nécessite de pratiquer le management participatif qui consiste à
faire intervenir largement les hommes qui font partie de l'administration en
leur donnant la responsabilité de leurs actions et en les associant aux
décisions.
L'amélioration de la gestion publique actuelle passe
par le développement de ce type de management. Ainsi conçue, la
négociation du contrat améliore le dialogue entre protagonistes,
favorisant un déroulement fluide jusqu'à déboucher sur une
concrétisation écrite, comprise et acceptée par tous. Dans
le cadre des contrats au sein de l'administration, cela conduit à une
formalisation du dialogue de gestion, incontournable pour atteindre cette
concrétisation.
Dès lors, l'expression « dialogue de
gestion » est à entendre dans son sens le plus complet et non
au sens restreint qui a cours dans certains ministères pour lesquels il
se résume en une rencontre à date fixe, en général,
annuelle, destinée au seul examen de points précis, en
général l'attribution des crédits budgétaires.
ü L'établissement d'un contrat s'inscrit dans
une démarche de progrès.
Sa préparation, par l'analyse de la situation qu'elle
suppose, met en évidence les voies d'amélioration possibles en
fonction des objectifs et des missions de l'organisation. Apres le choix de la
voie à suivre, les acteurs du contrat élaborent leur plan
d'action. Ce dernier permet d'expliciter les progrès attendus et qu'il
est possible de réaliser. Au fil de l'établissement de contrats
successifs, on mesure souvent les progrès réalisés, ne
serait-ce qu'en comparant les contenus des engagements réciproques qui
deviennent de plus en plus clairs et précis.
L'analyse des écarts entre les engagements de chaque
acteur et ses réalisations permet d'améliorer les performances de
l'organisation et la ramener vers le progrès.
Dans toute organisation, un frein au progrès est souvent
constitué par un manque de vision commune des objectifs à
atteindre. Disposer d'une référence écrite constitue une
véritable garantie contre de telles difficultés. Le contrat, s'il
a bien été établi dans le cadre d'une négociation
gagnant - gagnant, favorise une convergence de vue, allant de pair avec la
convergence d'intérêt recherchée. Cette dynamique peut
engendrer des gains d'efficacité considérables de l'ensemble du
système.
Le contrat, qui prévoit le suivi de son
exécution grâce au contrôle de gestion fournit les
éléments pour atteindre les objectifs. Il permet d'établir
les indicateurs utilisés et la périodicité avec laquelle
ils seront réexaminés.
2 - les conditions d'élaboration du
contrat (contenu et forme d'un contrat)
a- Les parties au contrat :
Juridiquement parlant, les parties au contrat sont ses seuls
signataires. Mais il ne faut pas pour autant exclure tous ceux qui sont partie
prenante dans la réalisation du contrat et qui détiennent des
clés de sa bonne exécution. Par souci de simplification, nous
comprendrons sous le terme « parties au contrat », les
multiples protagonistes qui, n'étant pas obligatoirement cosignataires,
jouent cependant un rôle important dans sa mise en oeuvre. Ces acteurs
diffèrent selon le type de contrat : le ministère du
budget, le ministère de la fonction publique et de la réforme de
l'Etat, le préfet, le personnel associé directement ou plus
souvent par le biais de ses instances représentatives, les élus,
les usagers.
Même si elles ne sont pas toujours signataires, il y a
au moins trois parties impliquées dans un contrat de manière
incontournable :
v La première est celle qui définit la
stratégie générale dans laquelle s'inscrit l'action et qui
est donc intéressée aux résultats obtenus. Elle peut
être par exemple une autorité hiérarchique ou de
tutelle.
v La deuxième est l'exécutant des objectifs du
contrat. C'est le « service », ce terme étant
entendu dans un sens très large de l'entité qui
« produit » les résultats, mais qui peut être
bien autre chose qu'un service au sens administratif du terme (direction,
établissement public, entreprise publique, etc.). Le contrat
bénéficie particulièrement à cette entité
dont il constitue le cadre d'action central.
v La troisième est celle qui détient la
clé des moyens permettant la bonne réalisation de ce qui est
prévu par le contrat. Dans l'administration, elle est souvent distincte
de la première et c'est pourquoi il est nécessaire de
l'individualiser. Si les moyens financiers sont souvent essentiels (cette
troisième partie au contrat est souvent constituée par le
ministère du budget, la mise en place d'autres types de moyens peut
parfois conditionner la réalisation d'un contrat. Il peut s'agir par
exemple de moyens réglementaires provenant de l'évolution de
textes. Dans la première phase de préparation d'un contrat, il
est important de ne pas omettre de repérer la nature de tous les moyens
pouvant conditionner son exécution.
Dans le cas des contrats entre une administration centrale et
ses services, les deux premières parties au contrat sont clairement
identifiées ainsi que les signataires. La troisième, en
matière de moyens financiers et humains, intervient de manière
séparée, selon que l'autorité hiérarchique dispose
déjà ou non des garanties sur ses moyens propres, lui permettant
de s'engager directement sur ce sujet ou l'obligeant à prendre des
assurances extérieures.
Trois situations peuvent être présentées
aujourd'hui :
· Dans le cas où une administration centrale doit
engager des démarches expérimentales avec quelques services, elle
a la possibilité de s'engager sur la mise en place de moyens
pluriannuels.
· Dans le cas où la méthodologie a
été mise au point et qu'une généralisation est
envisagée, l'administration centrale ne pourra signer des contrats
objectifs-moyens pluriannuels que pour autant qu'elle aura elle même une
vision suffisante de l'évolution de son budget. Ceci se passera
normalement par un accord pluriannuel avec le ministère du budget.
Toutefois, afin d'amorcer une démarche contractuelle et pour les
ministères qui en sont au début de leur réflexion, une
première étape pourra être constituée par une
contractualisation sur les seuls objectifs, avec une définition annuelle
des moyens. Cette phase préliminaire permettant de rôder le
système et de définir les concepts et méthodes
adaptés au cas concerné.
Dans la plupart des cas, ces contrats concernent de nombreux
services présentant des fonctionnalités analogues (comme les
services déconcentrés départementaux ou régionaux).
L'administration gagnera alors à mettre au point une procédure et
un contrat type qui puisse s'appliquer dans tous les cas semblables. Cela
pourra se faire en commençant par élaborer avec quelques services
des contrats pilotes, à généraliser ensuite.
Le rôle du personnel dans la réalisation d'un
contrat ne doit pas être sous-estimé :
La compréhension et l'adhésion des personnels
sont des facteurs clés du succès de la démarche de
contractualisation. C'est pourquoi ils doivent être associés
à la démarche le plus en amont possible. Cette association doit
se faire par les voies internes à l'administration, c'est-à-dire
dans le cadre du dialogue interne de gestion entre les agents et leur
hiérarchie, et à travers les instances représentatives des
personnels, grâce à une information régulière et
complète des organisations syndicales et la consultation des instances
paritaires. Les modalités de cette association (information et
consultation) seront adaptées suivant le contexte particulier à
chaque organisme.
D'une manière générale, il convient de
s'assurer que les engagements contractuels sont compatibles et cohérents
avec l'organisation administrative de l'Etat et avec les autres contrats qui
ont pu être passés par le service signataire sur le fonctionnement
du service, par exemple avec des collectivités territoriales.
b- Un état des lieux et un diagnostic
partagés :
Un contrat doit décrire et analyser l'activité en
la rapportant aux finalités du service. Une telle ambition passe par une
analyse partagée de la situation de départ par les
différentes parties au contrat.
La première phase d'établissement d'un contrat
consiste dans l'établissement d'un état des lieux suivi d'un
diagnostic, devant faire l'objet d'une approbation partagée par toutes
les parties au contrat.
Dans le cas où préexistent des contrats, les
modalités de suivi qui étaient prévues doivent conduire
à disposer d'au moins une ébauche d'état des lieux, qu'il
convient en général d'affiner.
L'établissement d'un état des lieux implique de
disposer d'un système de contrôle de gestion. L'absence
éventuelle de celui-ci ne doit pas conduire à renoncer à
la démarche de contractualisation. L'état des lieux commencera
par constater cette carence et le premier objectif du contrat sera de mettre en
place un système de contrôle de gestion. Une certaine vision de
l'évolution passée est très utile pour établir un
contrat qui comporte, par définition, une projection dans l'avenir.
Connaître l'évolution temporelle passée permet de mieux
l'extrapoler dans l'avenir. L'état des lieux une fois
réalisé constituera une référence sur laquelle
pourra s`appuyer l'établissement du contrat, afin de mettre en regard le
point de départ et les objectifs visés.
L'état des lieux doit être suivi d'un diagnostic sur
la situation : forces et faiblesses, difficultés
prévisibles. Ce diagnostic constitue le point de départ du plan
d'action qui sera ensuite établi. Il fournit des indications
nécessaires pour l'éventuelle construction de
scénarios.
Enfin, la conservation des contrats doit être
organisée, afin de disposer de la version définitive du texte
ainsi que des documents préparatoires. Le traitement des contrats doit
être prévu dans les chartes d'archivage des unités.
C- Les ingrédients d'un bon contrat :
des objectifs, des moyens, un contrôle de gestion.
1-Les objectifs :
La rédaction d'un contrat requiert une identification
claire des objectifs à atteindre.
Le premier élément d'un contrat est
constitué par la définition des objectifs à atteindre.
Cette définition doit être claire :
· Les objectifs d'un contrat doivent s'inscrire dans la
mise en oeuvre d'une politique publique, en évitant un double
écueil : un démarrage trop lent résultant de la
nécessité d'expliciter les finalités de la politique
publique dans laquelle s'inscrit le contrat ou, au contraire, un processus trop
précipité de contractualisation sans objectifs clairs
· Pour définir les objectifs, il est
nécessaire de procéder à une analyse de la segmentation
des activités pour distinguer les entités homogènes sur le
plan opérationnel. Cette opération est un préalable
essentiel, sans lequel il ne sera pas possible de clarifier les
objectifs ;
· le souci de concision dans la formulation des
objectifs est un facteur de clarté ; des objectifs demandant des
pages pour être définis sont peu opérationnels.
· des objectifs clairs le sont pour l'ensemble des
acteurs concernés par le contrat, à commencer par les deux
contractants signataires du contrat. De plus, le contrat ayant une vertu
d'affichage, il doit être lisible par d'autres protagonistes :
élus, usagers, personnel, grand public suivant les cas.
Pour s'en assurer, il est nécessaire de le soumettre en
amont à des épreuves de relecture et de questions -
réponses avec les acteurs concernés.
· Les objectifs doivent cadrer avec les
missions de l'organisme qui contracte, si celles-ci sont explicitées
dans des textes (par exemple, le décret portant création d'un
établissement public). S'il y a décalage, il y a lieu de se
demander pourquoi et d'agir en conséquence. Soit les objectifs ne sont
pas du ressort du contractant et ils sont donc à écarter, soit,
le plus souvent, les missions ont évolué sans que les textes les
définissant n'aient été actualisés. La
préparation du contrat crée alors des conditions propices pour
procéder à cette actualisation.
· Les objectifs s'inscrivent dans une
durée du contrat qu'il faut tout d'abord préciser. Ces
durées correspondent au type d'activité visé par le
contrat. Des activités s'inscrivant dans le long terme sans cycle
particulier gagnent à avoir une durée de contrat plus longue que
celles qui évoluent très vite ou s'inscrivent dans le court
terme. Quand l'activité présente un cycle régulier, cas
assez rare, les contractants ont intérêt à faire
coïncider la durée du contrat avec celle de ce cycle.
Les objectifs doivent inclure le plus possible des objectifs
finaux : Les objectifs finaux sont souvent difficiles à expliciter,
surtout en ce qui concerne l'administration, et tout particulièrement
pour les administrations régaliennes. Comment quantifier ou objectiver
l'amélioration du bien-être, de la sécurité ou de la
culture des citoyens.
Cette difficulté n'empêche pas de s'efforcer de
les préciser au mieux, quitte à les décliner ensuite en
objectifs intermédiaires, qui peuvent être mieux suivis. Deux
écueils doivent être évités :
§ un contrat contenant seulement comme
objectifs des orientations générales tenant lieu d'objectifs
finaux a peu de chance d'être réalisé du fait qu'on
ne peut mesurer si les objectifs sont atteints.
§ un contrat ne contenant que des
objectifs intermédiaires oubliant les finalités ultimes peut
présenter un risque. Ces objectifs ne sauraient qu'être
temporaires et doivent être redéfinis au fil du temps (au fil des
contrats successifs par exemple).
C'est bien l'un des intérêts de la mise en place
d'un contrat que d'obliger à mieux préciser les objectifs finaux.
Cette étape est essentielle pour la préparation des contrats.
La qualité du service rendu est également un
point important. Inclure des objectifs de qualité est un point
essentiel, qu'ils constituent ou non des objectifs finaux.
Une fois les objectifs
précisés, c'est l'efficience pour les atteindre qu'il convient de
rechercher, dans un souci d'économie des deniers publics. Un contrat
doit afficher des objectifs d'efficience.
ü Lorsque les objectifs sont
qualitatifs, il est important de fixer un échéancier de
réalisation :
Les objectifs de l'administration
régalienne ne sont pas toujours aisément chiffrables. Dès
lors des objectifs qualitatifs sont souvent privilégiés.
L'échéancier des objectifs à atteindre doit être
déterminé. La date à laquelle ils doivent être
atteints n'est pas nécessairement celle de la fin du contrat.
ü En toute rigueur, il ne saurait y
avoir de priorité entre les divers objectifs.
Un contrat est conçu de manière à
être respecté entièrement par ses signataires et doit
contenir des objectifs clairs et précis. Il doit préciser les
moyens permettant d'atteindre tous les objectifs, sans instaurer un ordre de
priorité entre ceux-ci.
En pratique, il peut paraître nécessaire, pour
mobiliser les acteurs du contrat, d'accorder une priorité
particulière à un objectif. Il s'agit là du rôle de
communication que peut jouer le contrat, vis-à-vis des agents, des
usagers, des élus. Il est bien entendu qu'un objectif n'est pas
prioritaire intrinsèquement : il l'est par rapport à
d'autres.
Cette démarche permet également d'indiquer
quelle attitude à adopter en cas d'évènements
imprévus en cours de contrat :
§ éléments de base pour
la négociation d'un avenant ;
§ que faire en cas de pénurie de
moyens et avant toute renégociation ;
§ que faire en cas de dérapage
sur l'atteinte des objectifs et avant l'analyse de la situation de crise et la
renégociation qui s'imposeront de toute façon ;
§ que faire de plus en cas de
résultats meilleurs que ceux initialement prévus.
2-Les moyens
Pour atteindre des objectifs, il faut des moyens :
La détermination des moyens nécessaires pour
atteindre les objectifs fait partie du contrat. L'établissement d'un
contrat vise à responsabiliser les gestionnaires, engagés par sa
signature. Il est nécessaire que les moyens soient
précisés pour la durée correspondante. Dans le cas
contraire, le contrat perdrait son sens pour le contractant.
Les moyens ne sont pas uniquement des crédits ou du
personnel. Il peut s'agir, suivant les cas, de possibilités
réglementaires, du maintien d'un certain contexte local, national ou
international, d'une possibilité de coopération avec d'autres
services ou organismes.
Mais indiquer les moyens ne veut pas dire
que le développement de la contractualisation implique des contrats
à moyens constants ou croissants. En effet l'établissement d'un
contrat donne l'occasion de s'interroger sur le calibrage des moyens
adaptés pour atteindre les objectifs et peut remettre en cause un
certain immobilisme. La rédaction du contrat ou sa négociation
donne l'occasion d'une véritable dialectique sur le couple moyens -
objectifs : faut-il réduire les objectifs pour s'adapter aux moyens
disponibles ? Mettre des moyens supplémentaires pour des objectifs
plus ambitieux ? Privilégier certains objectifs prioritaires peu
gourmands en moyens et réduire certains autres plus gourmands et moins
importants ? Toutes ces questions doivent normalement se poser. Parmi les
objectifs du contrat, il faut rechercher des gains d'efficience. Cela implique
que l'allocation de moyens soit réexaminée à l'occasion de
la négociation du contrat.
Si les moyens prévus au contrat ne
sont pas disponibles en phase de réalisation, le contrat doit être
renégocié ou complété par l'établissement
d'un avenant. Cette adaptation fait partie de la vie normale d'un contrat.
A partir du moment où le contrat est signé, il
engage totalement ses signataires. Certes, au cours de la mise en oeuvre d'un
contrat, la situation peut évoluer. Des événements
extérieurs peuvent conduire à ne pas disposer des moyens
prévus, à les redéployer sur d'autres secteurs ou à
changer les objectifs. Mais, dans ces cas, il y a lieu de renégocier le
contrat ou de lui préparer un avenant.
L'expérience montre que le résultat technique ne
s'avère en général pas très différent de
celui produit par un non-respect unilatéral du contrat. Il est pourtant
fondamentalement différent dans les conséquences qui en
découlent sur l'exécution des tâches dans le secteur
considéré.
En effet au lieu de recourir à une occultation de la
démarche, qui aurait pour effet de démotiver les acteurs du
contrat, une renégociation de ce dernier permet d'afficher clairement
que certaines de ses clauses ne peuvent être tenues et qu'un avenant sera
établi suivant une procédure analogue à celle de
l'élaboration du contrat, mais allégée.
Lorsque les contractants n'arrivent pas aux objectifs, il est
aussi nécessaire d'analyser la situation et, le cas
échéant, de renégocier le contrat, qui intègre dans
la plupart des cas des clauses de suivi et de rendez-vous à une certaine
échéance. Il est recommandé que soit indiqué dans
quel cas il y aura avenant ou renégociation.
3-Le contrôle de gestion :
S'engager sur des objectifs ou sur des moyens a peu de
signification si les contractants ne savent pas suivre ce qui se passe
réellement.
Signer un contrat présente un intérêt
réduit si les contractants ne se sont pas dotés des outils pour
suivre la progression vers les objectifs et, le moment venu, vérifier
qu'ils sont atteints. Il en va de même pour les moyens. Seul un
véritable contrôle de gestion permet un tel pilotage. Sa mise en
place préalable, ou dès le démarrage de la
réalisation du contrat, est impérative.
Cependant, s'il n'y a qu'un embryon de contrôle de
gestion, l'établissement d'un contrat peut être une motivation
supplémentaire et décisive pour mettre en place un contrôle
de gestion. Dans certains cas, il est donc possible d'établir des
contrats sans contrôle de gestion préalable, pourvu que la mise en
place du contrôle de gestion apparaisse comme la première
priorité dans le libellé du contrat. Le suivi du contrat se fait
alors à partir des résultats fournis par le système de
contrôle de gestion, complété éventuellement par des
contrôles internes ou externes de la fiabilité du
système.
L'un des trois volets précédents est parfois
absent de certains contrats :
§ Soit il est réellement absent,
et le contrat présente une fragilité certaine car au moins l'un
de ses signataires a pris des engagements qu'il n'est pas sûr de pouvoir
tenir. Il est permis de penser que ce contractant n'a pas encore totalement
assimilé la notion de responsabilisation.
§ Soit il est sous-jacent pour diverses
raisons :
- les moyens sont absents car ils sont implicites ; des
contextes politiques ou syndicaux impliquent parfois que le niveau des moyens
constitue temporairement un préalable ; il est alors possible de
faire un contrat qui n'évoquera pas explicitement la question des
moyens ; les objectifs du contrat seront alors ajustés sur ce
niveau de moyens ; il est cependant prudent d'évoquer le sujet
pendant la négociation du contrat, pour faire le choix explicite de ne
pas mettre ce volet dans le contrat, et pour essayer d'identifier le
caractère pérenne ou non de cette situation ;
- les objectifs sont absents car ils sont implicites dans des
cas plus rares, il peut paraître souhaitable d'établir un contrat
avec une entité dont les tâches sont supposées connues de
tous ; le contrat ne comportera alors pas d'objectifs car ceux-ci sont
implicites ; il ne peut cependant s'agir là que d'une situation
dangereuse et donc temporaire qui enlève beaucoup d'intérêt
au contrat.
Un contrat peut se renégocier ou faire l'objet d'un
avenant : Il s'agit là de la vie normale du contrat :
Ø Un contrat doit comprendre des
clauses d'évolution qui évitent d'avoir à
renégocier à tout propos, ce qui fait perdre du temps et
affaiblit la valeur exemplaire de la procédure. Sous cette
réserve, les contractants établissent un avenant quand :
- les moyens ne sont pas en place et cette situation nuit
à l'atteinte des objectifs ; logiquement, l'avenant conduira
à une situation intermédiaire entre deux extrêmes qui
peuvent être valables dans certains cas : réduire les
objectifs à proportion des moyens disponibles ou mettre des moyens
complémentaires pour l'atteinte de tous les objectifs (dans cette
hypothèse, les objectifs d'efficience ne seront certainement pas
atteints) ; des cas déviants pourront se présenter, lorsque
les contractants profitent de la négociation de l'avenant pour recadrer
les objectifs, la stratégie globale ayant évolué ; de
toute façon, il peut être utile de profiter de cette occasion pour
regarder s'il n'y a pas des améliorations des procédures
techniques permettant de minimiser le décalage ;
- les moyens de suivi (fournis par le contrôle de
gestion) indiquent que les objectifs ne seront pas atteints ; il y a alors
matière à un examen plus approfondi qu'une simple
négociation d'avenant ; en effet, cette situation peut mettre en
cause le contrat proprement dit : s'il n'y a pas eu
d'événement nouveau gênant l'atteinte des objectifs, cela
signifie que les contractants se sont trompés dans l'évaluation
des moyens nécessaires pour les atteindre ; les procédures
qui ont conduit à cette évaluation, et qui peuvent être
communes avec le contrôle de gestion en place, n'ont pas donné des
résultats corrects ; quand cet examen de fond a été
réalisé, il peut y avoir établissement d'un avenant (mais
souvent il y aura surtout des évolutions de gestion interne) ;
- les objectifs changent (changement de la stratégie,
de la volonté politique, des priorités), impliquant une
explicitation par avenant.
La démarche contractuelle recherche plus
l'efficacité que la perfection :
Quand bien même les contractants ne renonceraient pas
à la recherche d'une hypothétique perfection en la
matière, il peut arriver que la négociation et
l'établissement d'un contrat, entre des protagonistes qui n'ont pas
encore pratiqué cet exercice, présentent des carences, dont il y
aura lieu de veiller à ce qu'elles ne produisent pas de
régressions. Mais sous cette réserve, l'apport que constitue la
démarche contractuelle, couplé avec le fait que
l'expérience d'un premier contrat permet d'améliorer les
suivants, justifie pleinement l'effort accompli.
d-Le plan d'action
Il est nécessaire que les parties au contrat
décrivent comment elles envisagent de parvenir aux objectifs
fixés. L'état des lieux situe le point de départ, reconnu
par tous. La définition des objectifs indique les points
d'arrivée. Pour garantir une cohérence entre ces extrêmes,
les grandes lignes à suivre durant l'exécution du contrat doivent
être connues : c'est l'objet du plan d'action.
En effet, L'absence de plan d'action risque de faire
naître un doute sur la volonté ou la capacité réelle
d'un contractant à atteindre ses objectifs. En tant que moyen dont se
dote le chef d'unité opérationnelle pour atteindre les objectifs
qui lui sont assignés, le plan d'action présente un certain
nombre de caractéristiques du contrat.
Tout d'abord, s'inscrivant dans le cadre d'une prospective, il
ne doit pas paralyser par son excès de précision le pilotage
ultérieur, alors qu'une précision maximale est à
rechercher lors de la définition des objectifs. En effet, la souplesse
du plan d'action permet l'adaptation ultérieure de l'action au contexte,
toujours évolutif.
Il n'est pas obligatoirement contractuel. En effet, il s'agit
d'abord d'une garantie que doit présenter le responsable d'unité
opérationnelle, vis-à-vis de toutes les parties au contrat. Le
plan d'action peut éventuellement avoir valeur contractuelle s'il
traduit des choix dont découle le contenu du contrat et qui
déterminent en partie la mise en oeuvre des moyens.
Tout comme le contrat, le plan d'action est un outil de
visibilité. Il peut ainsi aider à renforcer le cadrage du contrat
et de sa procédure de suivi.
Pour établir cette projection dans l'avenir qu'est le
plan d'action, il est possible de bâtir des scénarios qui doivent
prévoir les moyens nécessaires pour atteindre les objectifs.
Ceux-ci doivent alors inclure une évaluation des risques et des
aléas possibles.
Dans certains contextes, le plan d'action peut être
considéré comme inutile, particulièrement quand les
contractants disposent déjà d'outils et de procédures de
pilotage bien rodés.
e- Contenu type d'un contrat
Il ne saurait y avoir de schéma intangible
d'établissement ou de contenu d'un contrat.
Cependant, il est possible de fournir le canevas type
suivant :
- une présentation succincte du contexte
général
- l'état des lieux
- le référentiel (segmentation des
activités, système de contrôle de gestion,
etc.)
- les objectifs à atteindre
- la référence au plan d'action
- les moyens pour y aboutir
- la procédure de suivi de l'exécution
du contrat
- les clauses de révision
- les « sanctions »
3 - Elaboration du
contrat :
a- Les préalables à la
démarche d'élaboration du contrat
Premier préalable : disposer ou se
doter d'un contrôle de gestion.
Pour définir les objectifs et suivre l'exécution
du contrat, il est indispensable d'être doté ou d'engager
simultanément la démarche visant à se doter d'un
système de contrôle de gestion.
Celui-ci est nécessaire pour établir
l'état des lieux. De façon logique, la motivation des parties
pour l'établissement d'un contrat crée la dynamique pour la mise
en place du système de contrôle de gestion qui n'existait pas
encore. L'existence d'un système de contrôle de gestion est
nécessaire également pour assurer le suivi de l'exécution
du contrat.
Deuxième préalable : bien
identifier les parties au contrat.
Cet aspect (déjà abordé) revêt une
importance particulière. Il est essentiel d'impliquer dès le
début de la démarche tous les acteurs concernés pour
faciliter l'obtention du consensus. Il va de soi qu'au moins un des
protagonistes doit avoir une volonté de contracter fondée sur un
intérêt à le faire et qu'il doit faire partager cette
volonté aux autres parties.
Troisième préalable : un cadrage
avec la direction du budget est nécessaire, puisque le contrat doit
préciser les moyens utilisés.
ü Le cas d'un contrat entre une administration centrale
et ses services déconcentrés :
Lorsqu'un ministère élabore un contrat avec ses
services déconcentrés en s'auto-assurant sur ses enveloppes,
parce que l'ampleur modeste du champ du contrat le lui permet, l'intervention
de la direction du budget n'est pas indispensable. Le contrat est alors
géré directement par le ministère. Lorsque le
ministère prépare un contrat avec ses services
déconcentrés, qui emporte des conséquences significatives
en matière de procédure de gestion budgétaire ou
d'engagement de moyens en personnel sur plusieurs années, la direction
du budget (ainsi que le ministère de la fonction publique et de la
réforme de l'Etat) est partie prenante. Elle procède à un
cadrage général qui permet de vérifier que les engagements
que prévoit le contrat (ou l'ensemble des contrats d'un
ministère) n'excèdent pas ce qui est possible, compte tenu des
possibilités budgétaires, définies notamment par les lois
de finances. Il est de la responsabilité du ministère
concerné de s'insérer dans ce cadrage général
lorsqu'il négocie des contrats avec ses services
déconcentrés. Il doit faire preuve de prudence dans la garantie
des moyens qu'il entend donner au delà d'une seule année, puisque
le budget de l'Etat obéit actuellement au principe de l'annualité
budgétaire. Si le ministère veut contractualiser une garantie de
moyens sur plusieurs années, il lui appartient de ne le faire que pour
un nombre limité de ses services.
ü Le cas des contrats avec les
établissements publics et entreprises publiques sous
tutelle :
Lorsque la direction du budget exerce la tutelle
budgétaire de l'Etat, elle est partie au contrat. Lorsqu'elle n'exerce
pas formellement ou directement la tutelle budgétaire sur
l'établissement ou l'entreprise publique, même s'il elle n'en est
pas cosignataire, il est souhaitable qu'elle soit associée à
l'élaboration du contrat.
b- Les conditions de réussite de la
négociation
La réussite du contrat passe tout d'abord par
l'adhésion des acteurs à la démarche.
Ainsi, il est primordial que l'état des lieux et le
diagnostic soient partagés et que se soient exprimées les
attentes de toutes les parties contractantes afin de favoriser une
négociation de type gagnant. Il convient en outre de communiquer sur la
démarche et son contenu le plus en amont possible : information,
appropriation, légitimité, gains à attendre pour chacune
des parties et l'ensemble de la structure.
c- Une négociation gagnant -
gagnant :
Le contrat ménage les intérêts des parties
à la condition que chacune d'entre elles soient motivées pour
l'aboutissement de la négociation et de l'exécution du
contrat.
La recherche d'un minimum de satisfaction vis-à-vis des
attentes de toutes les parties, caractérise la négociation
« gagnant - gagnant ». Il convient d'entendre par gain un
ou des avantages qui peuvent être de nature différente d'un gain
financier : visibilité accrue et sécurisante, image
améliorée, satisfaction d'un meilleur service rendu, travail
simplifié, gain de temps, amélioration des relations avec le
public, diminution des tensions internes, meilleure maîtrise de la
situation. De plus, se sentir gagnant fait appel à des mécanismes
d'ordre psychologique. Ainsi, une des parties pourra se sentir plus ou moins
gagnante suivant le processus de communication et de négociation mis en
oeuvre, qui aura pourtant abouti à un même résultat.
d- Les étapes de l'élaboration du
contrat :
Il ne saurait y avoir de schéma type universel de
contrat ou de procédure d'établissement de contrat.
Cependant, il est souhaitable de procéder à une
homogénéisation (standardisation) lorsque le contexte permet
d'imaginer des contrats similaires avec un nombre élevé de
services. Ainsi, un ministère contractant avec l'ensemble de ses
services départementaux ne réinventera ni la démarche ni
le plan du contrat pour chaque département. L'établissement d'un
ou de quelques premiers contrats pilotes aide fortement. Il permet
d'expérimenter une procédure qui sera
généralisée.
En application des dispositions de la loi de finances 2002, il
incombe aux ministères de prendre l'initiative de la contractualisation
avec les établissements publics et entreprises publiques sous leur
tutelle et certains de leurs services déconcentrés.
L'ordre dans lequel sera menée la négociation
revêt une importance trop souvent sous-estimée. Il convient
d'associer très en amont le personnel et les bailleurs de moyens,
particulièrement la direction du budget. Dans le cas d'un organisme
doté d'un conseil d'administration (établissement public ou
entreprise publique), il peut être nécessaire de clarifier le
rôle de celui-ci, si ce n'est déjà fait dans un texte, car
plusieurs des parties y sont représentées (tutelles, budget,
personnel). Il convient d'être attentif à ménager la
susceptibilité de chaque protagoniste, chacun souhaitant être
consulté en premier, sans que cela soit bien entendu possible.
Une fois amorcée, la démarche de
négociation et d'établissement du contrat doit être
adaptée aux différentes situations. Elle peut être soit
progressive, soit fondée sur un projet proposé par l'un des
acteurs du contrat, qui sera adapté de manière itérative
au fil de la négociation. Il est également possible (et souvent
recommandé), à partir de l'état des lieux, de bâtir
des scénarios fondés sur des hypothèses d'objectifs et de
moyens, qui alimenteront ensuite la négociation. Il est toujours
important d'expliciter la méthode retenue.
Il ne faut jamais perdre de vue que l'on est dans un processus
de négociation qui veut que les contractants partent de points de vue
plus ou moins éloignés pour arriver à un accord pour
lequel chacun a fait des concessions.
Un autre point essentiel réside dans l'information et
la communication qui l'accompagne. Ce point doit être
particulièrement soigné pendant l'élaboration du contrat.
En effet la communication, suivant le soin apporté à sa forme
comme à son contenu, peut mobiliser ou bloquer. Il est donc essentiel
d'éviter que ne s'instaure un climat de secret ou de
désinformation dont la découverte (quasi inéluctable)
s'avérerait extrêmement dommageable. L'élaboration d'un
contrat peut nécessiter des formations, notamment en matière de
contrôle de gestion, d'état des lieux, de diagnostic et de plan
d'action.
Il est toujours possible d'avoir recours à des
consultants lors de l'établissement d'un contrat, sauf à trouver
de l'aide dans l'administration, et dans ce cas à l'extérieur des
structures concernées par le contrat. Le consultant ne saurait se
substituer à l'un des négociateurs et décider à sa
place des concessions à faire ou à ne pas faire. De même,
il est important que le choix de ce type d'aide extérieure soit
entériné par toutes les parties au contrat, sous peine de risquer
de la voir cristalliser des antagonismes préjudiciables à
l'ensemble de l'opération. Sous ces réserves, une telle
intervention extérieure peut présenter une garantie
d'objectivité bénéfique à la mise en oeuvre du
contrat.
2 - La gestion et le suivi du
contrat
a- La communication autour du
contrat
Le contrat doit être connu par ses acteurs :
La communication intervient à deux moments
particuliers : lors de l'élaboration du contrat et après sa
signature. Il est essentiel que le personnel soit informé du contenu du
contrat dès sa signature. Ensuite, l'existence du contrat et la
nécessité de l'appliquer scrupuleusement ne doivent pas
s'estomper au fil du temps chez ceux qui l'appliquent.
L'existence du contrat puis sa mise en oeuvre sont valorisants
pour le service concerné. Il y a donc lieu d'organiser également
une communication en direction de l'extérieur : élus,
usagers, médias, organismes partenaires, organismes pairs, autres
entités administratives. Bien entendu, cela est valable sous
réserve de problèmes de confidentialité (cas relativement
rare), sachant qu'il ne saurait y avoir dans un contrat de « clause
secrète » vis-à-vis d'une quelconque partie au contrat.
En revanche, des précautions pour une
non-dissémination de certaines informations peuvent être à
respecter dans des secteurs névralgiques comme, par exemple, celui de la
défense. Il peut être souhaitable de faire appel à des
professionnels pour élaborer la stratégie de communication.
b- Le suivi et l'évaluation du
contrat :
§ Le contrat prévoit la manière dont
toutes ses clauses seront suivies : instances de suivi, rythme,
procédure en cas de décrochement, en mentionnant les outils de
contrôle de gestion qui permettront de suivre sa bonne exécution.
Dans ce cadre, un compte rendu annuel d'exécution du contrat est souvent
prévu.
Les moyens pour assurer ce suivi doivent être
clairement identifiés. Ils ne sauraient être hors de proportion
avec les objectifs poursuivis et les moyens prévus par le contrat. Un
contrat doit aussi conduire à des gains d'efficience, qui ne sauraient
être annihilés par une croissance disproportionnée des
moyens de suivi et de gestion.
Les contractants peuvent s'assurer de la mise en place des
outils de suivi adéquats dès qu'ils en auront besoin,
c'est-à-dire très peu de temps après la signature.
§ Le contrat commence quand il est signé
Certains objectifs sont rythmés sur une période
donnée. Par exemple, il est courant d'avoir un objectif de gain
d'efficience annuel en pourcentage ou, pour un établissement public ou
une entreprise publique, un objectif de résultat comptable annuel. Le
contrat comporte également des clauses de compte rendu sur l'atteinte de
ses objectifs ou d'examen de la situation à des dates données. De
même, les clauses de moyens sont souvent fixées sur un rythme
annuel. L'ensemble de ces éléments doit pouvoir faire l'objet de
comptes rendus alimentés par le système de contrôle de
gestion (en liaison avec la comptabilité budgétaire dans de
nombreux cas, par exemple celui évoqué ci-dessus d'un objectif de
résultat comptable annuel). Des seuils d'alerte sont souvent
précisés dont il faut s'assurer qu'ils ne soient pas
dépassés.
§ La mise en oeuvre du contrat au quotidien doit
être organisée.
Pour s'assurer que le contrat continue de vivre,
indépendamment des événements particuliers, il est
fortement recommandé que les documents de fonctionnement interne du
service (notes de service) fassent explicitement référence au
contrat, à chaque fois que son exécution est concernée.
§ L'évaluation de l'exécution du
contrat : peut s'opérer en deux temps :
*le compte rendu d'exécution est rédigé
par le service gestionnaire. Il s'articule en deux parties :
. Il examine quels sont les résultats obtenus par
rapport aux objectifs fixés, en utilisant la grille d'analyse
suivante : impact socio-économique, qualité de service rendu
à l'usager, efficience du service ;
. Il traite de la consommation des moyens par rapport au
contenu du contrat ;
*l'audit interne ou externe : c'est le contrôle de
la hiérarchie ou de la tutelle, réalisé par un auditeur
indépendant, non placé sous l'autorité du service en cause
(par exemple, inspections générales des ministères). Cet
audit porte sur deux aspects :
. Les résultats obtenus : il en étudie
l'impact, la qualité et l'efficience ;
. La qualité des outils de gestion, en particulier la
performance du contrôle de gestion mis en place...
§ Les « sanctions »
Au terme « sanction » est souvent
associée une connotation négative qui ne correspond qu'à
une partie de son sens. Il est nécessaire de rappeler en
préalable que ce terme peut avoir des implications positives ou
négatives suivant les cas, c'est pourquoi il sera utilisé ici. En
revanche, lors de la négociation d'un contrat, il est
préférable de pratiquer le concept, mais d'éviter le mot
en le remplaçant par des expressions adaptées au contexte afin de
se garder d'éventuels réflexes psychologiques négatifs.
Cela étant, un principe fondamental du contrat pose que le degré
d'atteinte des objectifs doit induire des effets sur les différentes
parties au contrat, et tout particulièrement sur celles qui sont en
charge de son exécution. Dans tous les cas, le volet
« sanctions » doit avoir été
étudié lors de la négociation du contrat, en anticipant
sur une gestion équitable des gains comme des défauts de gain.
Les contractants doivent savoir quelles sanctions positives ou négatives
résulteront de l'atteinte ou du dépassement des objectifs ou,
à l'inverse, du non-respect de ceux-ci.
La nature des sanctions sera variable selon les cas.
Un éclairage complémentaire est donné sur ce
sujet précédemment, notamment sur le fait qu'il existe d'autres
types de sanctions, positives ou négatives, que les sanctions
financières. Ces sanctions ne doivent pas aller à l'encontre des
buts recherchés. Ainsi, la réduction des moyens n'est
généralement pas une sanction adaptée lorsqu'un objectif,
même fondamental, n'est pas atteint.
Les avantages liés à la bonne réalisation
des objectifs doivent s'apprécier au cas par cas. Dans la
rédaction du contrat, il convient donc de limiter le champ des sanctions
positives (récompenses) à la seule entité contractante et
d'éviter ainsi un risque de généralisation
injustifiée à des services non concernés par le
contrat.
§ La révision du contrat
La révision du contrat ou la négociation d'un
avenant, font partie intégrante de la vie du contrat,
qui comporte des clauses de révision. Une des parties peut
demander une révision si elle estime que des événements le
nécessitent (par exemple, évolutions du contexte extérieur
demandant soit la révision des objectifs, soit une évolution des
moyens).
Le risque est alors pour les contractants de prendre
l'habitude de renégocier à chaque micro -
événement, au détriment de la mise en oeuvre. Le contrat
doit avoir été conçu de manière suffisamment
astucieuse pour que la plupart des événements
faisant partie du champ des possibles et ne changeant pas substantiellement le
contenu du contrat soient pris en compte sans renégociation, ou avec des
accords minimes n'ayant pas la solennité d'une renégociation.
La renégociation du contrat n'étant pas une
opération aisée, les clauses de révision doivent faire
l'objet d'une attention particulière pour que leur application garde un
caractère limitatif.
Renégocier ne s'impose pas si ni le contenu ni
l'atteinte des objectifs ne sont remis en cause. Par exemple, pourquoi
renégocier si les moyens ne sont pas disponibles à la hauteur
prévue, mais que les objectifs sont en passe d'être
atteints ? Il conviendra simplement de constater un gain d'efficience
à porter au crédit du service, avec les éventuelles
sanctions positives afférentes.
Il n'y a pas lieu de renégocier des volets du contrat
qui ne sont pas concernés par les évènements ayant
entraîné la renégociation. Cet avertissement mérite
attention, la tentation étant grande d'en profiter pour procéder
à des améliorations dont la possibilité est apparue lors
de la vie du contrat. Or cette manipulation est très néfaste.
D'une part la portée du contrat que les divers acteurs s'étaient
appropriés pour un contenu et une durée donnés, s'en
trouve atténuée. D'autre part cela risque fort d'allonger la
renégociation qui mérite au contraire d'être menée
rapidement et bien pour ne pas perturber durablement la vie du contrat.
c- La durée et le renouvellement du
contrat
La durée des contrats est variable suivant les
contextes. Le type de contrat dont il est question dans le présent guide
contenant en principe des objectifs de progrès ne saurait être
renouvelable par tacite reconduction. Si la conclusion d'un nouveau contrat est
souhaitée à l'expiration du premier, mieux vaut entamer sa
préparation suffisamment en amont. En effet, une phase transitoire entre
deux contrats est préjudiciable car elle conduit à entrer dans un
processus instable susceptible de menacer l'acquis de la contractualisation
précédente.
L'ancien contrat et le suivi de son exécution font
partie de l'état des lieux du nouveau. Cet état des lieux doit
découler du système de contrôle de gestion utilisé
pour le pilotage lors du précédent contrat. En outre,
l'exécution du premier contrat met normalement en évidence des
possibilités d'amélioration pour le suivant.
S'engager dans un nouveau processus de contractualisation
à l'issue d'une première expérience illustre la
réussite de cette démarche. Le processus gagnant - gagnant a
fonctionné : les différentes parties veulent l'approfondir
et l'enrichir.
Section II : Le C-O-M: vers la modernisation
des outils de management de la TR.
Paragraphe I- Contexte et objectif du C.o.M
1- Contexte du C.O.M
La TGR a mis en place au cours des dernières
années la base d'un dispositif efficace d'amélioration de
performances de son réseau.
Le choix d'un pilotage par objectifs dans le domaines de
recouvrement, activité bancaire, dépenses ....est
concrétisé par la mise en oeuvre d'un premier contrat pluriannuel
pour la diffusion progressive d'une logique de résultat. L'ensemble
des acteurs du réseau a ainsi été préparé de
façon très concrète à la mise en oeuvre du COM.
Les conséquences de la mise en oeuvre de ce dispositif
de pilotage et de management sont extrêmement positives. Le pilotage par
objectifs est devenu une référence partagée dans le
réseau et une logique de gestion s'est installée entre la TR et
la TGR. Cette logique de dialogue s'est également diffusée
progressivement entre la TR et ses postes comptables.
La mise en place d'un intéressement collectif a de plus
contribué à sensibiliser l'ensemble des agents à cette
nouvelle logique de performance.
L'instauration de ce nouvel procédé de gestion
(contractualisation) permet à terme d'effectuer un pilotage
renforcé du réseau et de mettre en place une dynamique de
management dans laquelle le développement de marges de manoeuvre
à chaque niveau de responsabilité a pour corollaire l'obligation
de contrôler et de rendre compte.
Ainsi conforment à l'esprit de responsabilisation
recherché par la loi de finance 2002, chaque responsable du
réseau s'engage à atteindre un niveau d'objectifs contribuant
ainsi à la réalisation des engagements pris au niveau national
par la TGR dans le cadre de la contractualisation comme nouveau outil de
gestion des finances publiques. En effet, chaque responsable doit rendre compte
de ses résultats qu'il aura obtenu sur une période donnée
dans un cadre contractuel, négocié, accepté et
responsabilisant. C'est pourquoi il a semblé indispensable d'instaurer
cette démarche de contractualisation par la TGR pour mobiliser son
réseau dont la TR de Fès fait partie.
Dans cette optique, une note d'orientation
générale a été diffusée en Mars 2004 par le
trésorier général de royaume qui visait d'introduire une
culture nouvelle de gestion basée sur la gestion par objectifs dans un
cadre de concertation entre la TGR et son réseau. L'objectif
était de préparer les responsables du réseau et les
structures centrales à s'appuyer sur la contractualisation comme outil
de modernisation de gestion et passer ainsi d'une logique de moyens à
une logique de résultats.
En Mars 2005 une nouvelle note a été
diffusée par le TGR pour la mise en place du contrat-objectif-moyens.
Depuis, cette date un dialogue de gestion s'est initié
par La TGR, et un processus d'apprentissage, de formation, de
négociation et d'implication du réseau a été
déclenché pour réussir l'introduction de la
contractualisation comme nouvelle formule de gestion des rapports entre la TGR
et son réseau.
La TR de Fès à son tour a initie un processus
de négociation et de concertation avec les comptables de bases
(perceptions) pour préparer un climat favorable à la mise en
place du COM.
Une première nécessité pour la mise en
place du COM est de disposer d'une panoplie d'indicateurs permettant la mesure
des réalisations, qui vont devenir des objectifs qu'on doit atteindre
par la suite. Dans cette optique un travail approfondi sur l'identification des
objectifs et des indicateurs est réalisé. La TR a
été associé à la définition et le choix de
ces indicateurs pour chaque activité. Pour identifier des objectifs
ayant vocation à figurer dans le COM. l'accent a été mis
sur des objectifs à caractère directement déclinable ou le
cas échéant d'identifier des indicateurs intermédiaires
(par exemple : pour un objectif d'amélioration de la
qualité de service, on aura comme objectif intermédiaire la
réduction du temps de satisfaction des besoins des partenaires).
Finalement une réunion de négociation en
décembre 2006, entre le TR de Fès d'une part et les structures
centrales concernées d'autre part, a été tenu pour
discuter la version finale du contrat-objectif-moyens qui va s'étaler
sur 3 ans et qui est rentré en vigueur à partir du 1er
janvier 2007.
2-Objectifs du COM
L'article I du COM dispose que le présent contrat a
pour objectif de promouvoir une démarche de contractualisation des
relation entre le TGR et la région Fès -Boulmane et que ce
processus vise à améliorer la viabilité du siége
sur l'action du réseau et à instaurer une logique de
résultats dans le cadre d'une démarche participative.
a - Promouvoir une démarche de
contractualisation.
La nouvelle procédure budgétaire mise en oeuvre
de la loi de finances 2002 en l'occurrence « la
contractualisation » a été une véritable
révolution dans la gestion des finances publiques, elle a marqué
le passage d'une logique (5(*)) « ascendant » (bottow-up)
où les crédits étaient alloués et débattus
d'abord au niveau administratif en fonction du taux de consommation des
crédits précédant, à une procédure
« descendant » ( top-down) dont le point de départ
est l'affirmation des besoins réels sous forme de projet-objectif
emmenant des structure opérationnelles. Chaque ministère
répartit ensuite les moyens qui lui sont alloués entre ses
services.
Dans ce contexte la TGR, étant une organisation sous
tutelle du ministère de finances reçoit chaque année une
enveloppe budgétaire du ministère, qui va répartir
à son rôle sur ses services en fonction des objectifs
fixés.
Dans ce cadre la TGR se voit obliger de suivre la norme et
mette en place cette nouvelle procédure. À partir de là ce
COM vise la formalisation des relations entre la TR et la TGR et promouvoir une
dynamique de gestion par objectif.
b- Amélioration la
visibilité:
Comme on l'avait vu précédemment, la
délégation des moyens à la TR par la TGR l'oblige à
rendre compte de sa gestion à travers des rapports d'activités
et des tableaux de bord à confectionner dans ce sens.
La TGR va ensuite consolider les performances de tout son
réseau à partir des données collectées annuellement
pour juger la performance de son organisation.
En fait la contractualisation permet de formuler un vrai
projet d'avenir pour se donner une meilleure visibilité, cette
démarche est d'autant plus importante que dans le cadre des
négociations, chaque partie bénéfice d'un
« effet miroir » renvoyé par les autres, l'obligeant
à entendre leurs messages sur ses propres actions.
c- : instauration une logique de
résultat :
Dans le cadre de la modernisation du service public tant au
niveau de sa gestion qu'au niveau des prestations fournies à ses usages,
une nouvelle logique vient de s'instaurer pour améliorer la performances
du secteur public, souvent critiqué pour manque d'efficacité et
gaspillage des ressources publiques.
Dans ce cadre, ce contrat permet d'instaurer une logique de
pertinence entre les moyens et les objectifs, ainsi les moyens ne seraient mis
à la disposition de la TR qu'après la détermination de
l'usage qui en sera fait. De ce fait une meilleure allocation serait atteinte,
en passant ainsi d'une logique de moyens à de résultat.
d- : Responsabilisation de trésorier
régional :
En tant que chef lieu le la circonscription
financières (englobe TR de fes, TP sefrou ,TP Missour) le
trésorier régional va se sentir plus responsable puisque il
connaît précisément ses objectifs et que c'est lui qui a
entamé les négociations, à la fois des objectifs et des
moyens. Ainsi la responsabilité va de pair avec une certaine
liberté d'action qui lui a été donné, ce qui
l'oblige en parallèle de rendre compte aux services centraux
concernés tant qu'il s'est librement engagé pour atteindre un
certain nombre d'objectifs.
De ce fait, outre la responsabilité du trésorier
régional devant la TGR, un circuit de responsabilisation, va être
instauré. Ainsi ce sentiment de responsabilisation va être
diffusé à tous les niveaux du moment que le trésorier
n'est qu'un interlocuteur qui doit véhiculer les engagements qui il a
pris devant l'administration centrale. Dans ce sens, les chefs de services et
les chefs de bureau des activités concernés par le COM doivent
veiller à mettre en place des plans d'action pour atteindre les
objectifs à réaliser. Le même cas pour les perceptions qui
seront dorénavant responsables de leurs actions, et qui doivent
mutualiser leurs ressources pour atteindre les objectifs qui leur sont
assignés.
e- : Instauration d'une culture de management
participatif.
L'administration comme une entreprise demande une
organisation et une gestion. Celui nécessité de pratiquer le
management participatif qui consiste à faire intervenir largement les
hommes qui font partie de l'organisation en les impliquant dans la fixation des
objectifs et la prise de décision pour les atteindre et on leur donnant
la responsabilité de leurs actions. En fait Le COM n'est qu'une
formalisation du dialogue de gestion participatif et responsabilisant entre la
TR et l'administration centrale.
f- Evaluation de la performance de la
TR.
Disposer d'une référence écrite
constitue une véritable garantie contre des jugements arbitraires.
Le COM permettra d'évaluer les performances de la TR,
en comparant les réalisations par rapport aux objectifs. L'analyse des
écarts, positifs on négatifs qu'ils soient, donnera une image sur
le travail qu'il a été fait, et les insuffisances le cas
échéant qu'il faut combler dans les années suivantes.
Paragraphe II- Présentation et analyse du C.O.M
1- Activités et axes du
C.O.M
Le COM débute par un préambule dans lequel on
se réfère aux soubassements juridiques qui ont abouti à la
conclusion de ce contrat et un historique des étapes franchies en terme
de négociation et de concertation avant l'adoption de la version finale
du COM.
Ensuite dans le premier article sont rétractés
les objectifs auxquelles on veut arriver et les avantages que la
démarche de contractualisation va procurer aux contractants. Par la
suite une présentation de la circonscription financière y
compris la TR de Sefrou et celle de Missour. On y trouve des données
à caractère général concernant les 3
trésoreries. A ce niveau on doit signaler que le C.O.M signé par
le T.R en tant que chef lieu de la région n'est qu'une
récapitulation des COM des 3 trésoreries.
L'article III décrit les engagements de la
région représentée par les 3 circonscriptions
financière. En fait, les engagements pris concernent sept
volets :
Ø Volet 1 : recouvrement des créances de
l'Etat et des collectivités locales :
- le premier engagement dans ce sens concerne les
impôts et taxes de l'Etat proprement dit. Les indicateurs choisis pour
évaluer la performance des postes comptables dans ce domaines
sont : taux de recouvrement à l'amiable, taux de recouvrement
forcé net et le reste à recouvrer.
- le deuxième engagement concerne les créances
de l'Etat autres fiscales (revenus domaniaux, ordre de recette ...)
l'indicateur choisis et le taux de recouvrant forcé.
-Le troisième engagement ; concerne les taxes et
autres produits des C.L l'indicateur est toujours celui du recouvrement
forcé.
Ø Volet 2: concerne l'exécution des
dépenses de l'Etat :
Au fond ce volet cherche l'amélioration de la
qualité des prestations fournies par la TR à ses partenaires
(sous-ordonnateurs, clients, contribuables....). L`indicateur retenu est le
délai moyen de visa et de règlement des bons de commandes, des
marchés publics, et de la commandes publique.
Ø volet 3 : gestion des budget des
collectivités locales.
Toujours c'est le même esprit, l'objectif
recherché c'est la réduction des délais de visa et
règlement des commandes des collectivités locales.
Ø Volet 4 : Activité bancaire.
Il s'agit d'axe principal du C.O.M, cette activité est
prometteuse pour le TGR, d'où la grande attention qu'elle lui a
été accordée. Les indicateurs de performance choisis
sont : l'encours moyen, taux d'évolution des comptes ouverts et le
nombre de comptes.
Ø Volet 5 : Niveau d'informatisation.
On cherche par là ; la considération de
l'outil informatique, comme principal outil de travail et l'informatisation de
toutes les tâches du travail en vue d'amélioration de la
productivité, l'efficience et l'efficacité de l'organisation
Ø Volet 6 : délais des versements mensuels
de la comptabilité.
On vise par là l'amélioration des performances
globales de la TGR et ensuite disposer de l'information à temps qui va
exploiter et communiquer aux différentes instances et partenaires et
amorcer son système de contrôle de gestion
Ø Volet 7 : compte de services de l'Etat.
L'objectif recherché est la production des comptes de
gestion dans les délais impartis par les lois et règlements.
En outre de engagements clairement définis dans les
volets ci-dessus d'entres engagements sont pris par la TR pour la
réalisation de objectifs qu'elle lui sont assignés. Entre autres,
la TR est tenue de réunir régulièrement les responsables
chargés de la réalisation du COM pour évaluer les
performances réalisées par les circonscriptions
financières de la région et coordonner les actions à
entreprendre.
Au niveau des ressources humaines, la TR s'est engagée
de la réduction substantielle des agents prêtés et la mise
en oeuvre d'une politique de redéploiement en cas de besoin.
Au niveau de l'article IV on y trouve les engagements des
structures centrales. En effet, l'administration centrale s'engage de doter la
TR de moyens en fonction des besoins exprimés lors des
négociations du C.O.M.
Les moyens objet d'engagement, sont constitués :
de moyens informatiques, des ressources matérielles, des ressources
humaines, d'assistance de formation et d'assistance dans le domaine de
recouvrement.
Au niveau de l'activité bancaire, la centrale s'engage
d'apporter son assistance pour la mise en place d'une organisation optimale, et
une démarche commerciale plus structuré à travers des
formation en faveurs des cadres et agents sur les procédures de
l'activité et sur les techniques d'accueil.
Au niveau des collectivités locales, la centrale
s'engage d'assurer des formations relatives aux métiers de la gestion
des finances locales au profit de comptables, cadres et agents des TC, RC,
PRC...
2- Analyses et
commentaires :
Le COM singé entre la TR de Fès et la TGR dans
sa version finale n'est qu'une récapitulation des engagements
détaillés des deux parties dans les différents domaines
d'activités. On constate d'ores et déjà une
évolution de la conception de l'organisation de la TR sous forme de
centre de responsabilité caractérisés par une certaine
homogénéité. Cette organisation aura une grande
utilité lorsqu'on va songer à mettre en place un système
de contrôle de gestion.
Les trois activités principales qui font l'objet du
COM, et qui traduisent les missions dévolues à la TR sont :
activité dépense, activité recouvrement et activité
bancaire. Les autres activités ne sont que des activités de
soutien.
v L'activité dépense :
Comme on l'avait vu dans la première partie,
l'exécution des dépenses de l'Etat est une mission principale
parmi les missions de la TR. Dans le COM cette mission est
déclinée en activités, déclinées à
leurs tour en sous activités (visa, règlement). Pour chaque
activité, on lui a associé un certain nombre d'indicateurs pour
valoriser ses performances.
L'indicateur principal pris dans ce sens est le délai
en nombre de jours .le délai de visa (allant de la date de
dépôt de proposition de dépenses a bureau d'ordre et la
date d'apposition du cachet « vu bon à payer »)
et le délai de règlement (allant de la date de visa à la
date de paiement). La somme des deux délais est l'indicateur retenu pour
la version finale du COM. Dans la réalité, cet indicateur de
délai n'est qu'un objectif intermédiaire, l'ultime objectif
étant celui d'une démarche globale de qualité des
prestations fournies. Au sein de la TR, les deux activités (visa et
règlement) correspondent à des sections homogènes,
à la tête de chacune, est nommé un responsable lié
directement au trésorier régional.
v Activité de recouvrement des créances
de l'Etat et des CL :
Les performances de la TR dans ce domaine ne sont qu'une
synthétisation des performances de ses perceptions dans ce domaine
étant donné que la TR ne fait pas de recouvrement. Cette
tâche est confiée aux comptables de base qui sont dotés de
moyens pour accomplir cette mission.
Trois types de recouvrement sont à
distinguer :
-recouvrement des créances de l'Etat sous forme
d'impôts et taxes.
-recouvrement des créances de l'Etat autre que
fiscales
-recouvrement des créances des collectivités
locales.
Pour réaliser les objectifs fixés dans ce
domaine, un plan d'action est mis en place, composée d'un ensemble
d'objectifs intermédiaires visant l'accroissement des taux de
recouvrement. Voici dans ce qui suit quelques exemples :
· Suivi et apurement des dossiers des contribuables
à passif fiscal important
|
· Suivi et apurement des dossiers en matière de
contentieux judiciaire
|
· Instruction des dossiers de PNV et transmission
à la Direction Régionale des Impôts
|
· Suivi des ATD à l'encontre des redevables
titulaires de marchés de l'Etat et des CL
|
· Mutualisation des actions des A.N.E.T de la
circonscription en périodes de compagnes de recouvrement ciblées
(préciser pour chaque perception bénéficiaire :
le nombre d'ANET engagés, la période, la nature et le nombre
d'actes),
|
· Assainissement des adresses en collaboration avec la
direction régionale des impôts et la régie de distribution
d'eau et d'électricité de la ville
|
|
· suivi du rendement des ANET de la CF.
v Activité bancaire.
Il s'agit d'une activité en pleine expansion, à
laquelle la TR accorde une attention particulière. Le nombre de comptes
et l'encours moyen sont les principaux indicateurs pour mesurer les
performances de la TR dans ce domaine.
Un plan d'action est tracé, composé d'un
ensemble d'actions à entreprendre pour d'augmenter le nombre de compte
et par conséquent l'encours moyen, entre autres :
|
|
Délais de traitement des opérations (en
jours) :
· Délais de remise des chéquiers
|
· Délais d'encaissement des chèques sur
place et hors place
|
· Délais d'imputation d'un virement
reçu
|
· Délais d'exécution d'un virement
émis
|
· Délais de versement des opérations
à la centralisation bancaire
|
· Délais de traitement des réclamations
des clients.
|
|
Section III -Le contrôle de gestion au service
de la contractualisation :
Le contrôle de gestion est un des outils essentiels
facilitant la contractualisation. Il peut être défini comme
suit :
« Le contrôle de gestion est le processus
par lequel les dirigeants s'assurent que les ressources sont obtenues et
utilisées, avec efficience, efficacité et pertinence,
conformément aux objectifs de l'organisation, et que les actions en
cours vont bien dans le sens de la stratégie définie ».
Les composantes du contrôle de gestion sont deux
composantes:
1) le système d'analyse, base de la connaissance de
l'organisation et du diagnostic. Il s'agit de la connaissance des coûts,
par la comptabilité analytique (quelle que soit la méthode
retenue);
2) Le système de pilotage qui a pour vocation
d'orienter les comportements afin de traduire la stratégie en
actions.
La définition ci-dessus considère le
contrôle de gestion comme partie intégrante d'une démarche
logique, que l'on peut appeler processus de décision-action.
Cette démarche comporte sept étapes
successives :
n La première étape est constituée par la
reconnaissance d'un problème. La nécessité d'une
décision est ressentie par la détection d'un écart entre
un résultat observé ou anticipé d'une part et une norme
d'autre part.
n La deuxième étape correspond à la phase
de diagnostic qui s'efforce d'élucider les causes de l'écart
constaté. Différentes explications possibles sont
identifiées et examinées
n La troisième étape est marquée par la
recherche de solutions. Idéalement toutes les solutions devraient
être envisagées et leurs conséquences
évaluées.
n Le processus se poursuit par une quatrième
étape de sélection qui comporte l'élimination des
solutions considérées comme irréalisables et un choix
parmi les solutions considérées. Ce choix s'effectuant en
fonction d'un critère explicite.
n Une solution ayant été retenue, il convient
alors de procéder dans une cinquième étape à sa
mise en oeuvre.
n La sixième étape consiste à s'assurer que
l'objectif va être atteint a travers une mesure des résultats
partiels. Il s'agit donc d'une phase de contrôle.
n L'analyse des résultats intermédiaires
mesurés peut aboutir à la décision de mettre en oeuvre des
actions correctives, ce qui conduit à un bouclage du processus sur
lui-même dans une septième étape.
Concernant Les missions du contrôle de gestion, deux
grandes catégories sont distinguées :
* S'assurer de la bonne gestion de l'organisation,
(productivité; efficience, efficacité).
* Concilier l'autonomie et la responsabilité des cadres
avec la rentabilité de l'organisation.
Le développement du contrôle de gestion est
très lié aux démarches de contractualisation dans lesquels
le gestionnaire - ou manager - s'engage sur des objectifs en
contrepartie de garanties sur les moyens et plus
généralement à ce qu'il est convenu d'appeler la
«responsabilisation» des gestionnaires publics.
Toutefois le contrôle de gestion dans le secteur
public,par rapport, se caractérise par les spécificités
suivantes :
n La première des spécificités: Absence
de la concurrence : Dans ce contexte particulier, le contrôle de
gestion permet néanmoins d'introduire la culture de la performance par
la définition d'objectifs à atteindre et la mesure des
réalisations.
n Le contrôle de gestion des administrations publiques
est aussi spécifique en ce qu'il concerne pour une large part des
activités de service, qui sont différentes des activités
industrielles, pour lesquelles le contrôle de gestion a été
initialement conçu.
n Des finalités et des missions particulières :
missions régaliennes, missions de service public.
n Une culture particulière : importance de la notion
d'intérêt général.
n Des règles de gestion particulières : celles
des finances publiques (élaboration du budget de l'État) ; celles
de la comptabilité publique ; celles du code des marchés publics
; celles de la gestion des fonctionnaires ; etc.
Les spécificités du contrôle de gestion
dans les administrations de l'État, qu'elles soient liées
à la nature des activités ou aux caractéristiques propres
au service public, peuvent être abordées du point de vue des trois
sommets du «triangle du contrôle de gestion» que sont les
objectifs, les moyens et les réalisations.(voir plus haut).
Les organisations prestataires de service public
présentent, selon Véronique MALLERET, des caractéristiques
spécifiques qui ont un effet sur les conditions de développement
des démarches de contrôle de gestion en leur sein (6(*)).
En effet, l'activité de ces organisations repose tout
d'abord sur la mise en oeuvre de prestations
« discrétionnaires ». La prestation est
immatérielle ; elle est réalisée par des personnels
en contact avec les clients qui participent à la production du
service rendu. Ces organisations fonctionnent généralement en
réseau (de points de contact) chargé de mettre en oeuvre des
systèmes complexes (techniques mais aussi relationnels) de production de
la valeur.
L'ensemble de ces caractéristiques fait que les
modèles traditionnels s'avèrent peu adaptés, dès
lors qu'ils nécessitent de découper l'activité en
sous-ensembles représentant chacun une cause claire de consommation de
ressources.
On pourra également se reporter aux travaux de Patrick
GIBERT qui a mis en évidence des facteurs de spécificité
des organisations publiques. Il a ainsi commencé à
préciser dans quelle mesure il est possible de transposer aux
administrations publiques des systèmes de contrôle de gestion
développés dans le secteur privé (7(*)).
Paragraphe I - contrôle de gestion : outil de
préparation du contrat
1- Contrôle de gestion comme système
de pilotage
« Le contrôle de gestion est un
système de pilotage mis en oeuvre par un responsable dans son champ
d'attribution en vue d'améliorer le rapport entre les moyens
engagés - y compris les ressources humaines - et soit l'activité
développée, soit les résultats obtenus, dans le cadre
déterminé par une démarche stratégique
préalable ayant fixé des orientations. Le champ du contrôle
de gestion a donc deux niveaux d'application différents (l'un ou
l'autre, ou les deux) :
- rapprochements des moyens et des activités ;
- rapprochements des moyens et des résultats ;
En vue d'assurer la meilleure adéquation possible entre
ces différents éléments, on fixe des objectifs en termes
d'activités et de résultats qui déclinent les orientations
stratégiques.
Le contrôle de gestion résulte d'une
démarche essentiellement interne visant à assurer une meilleure
maîtrise des moyens humains, financiers et matériels des services
au regard de leurs missions. Instrument orienté vers le progrès,
il s'exerce en continu, en amont et en aval de l'action. Son bon fonctionnement
implique la participation active de chaque niveau de responsabilité dans
le service et une appropriation par l'ensemble des agents.
2-Controle de gestion et système
d'information
Le contrôle de gestion s'appuie sur un système
d'information défini de façon stable mais évolutive,
orienté vers la prise de décisions. Il est adapté à
son utilisation opérationnelle et articulée sur la
réalité des activités et des processus de travail. Son
alimentation doit naturellement ressortir aux systèmes normaux de
gestion.
Le contrôle de gestion implique d'établir une
nomenclature des activités. Il faut définir, par champ
d'activité, des indicateurs de mesure constituant un tableau de bord. Le
contrôle de gestion doit reposer sur un dispositif de dialogue de gestion
cohérent avec la réalité du partage des
responsabilités et s'appuyant sur ces tableaux de bord.
Dans une logique de transparence, le contrôle de gestion
permet de mettre en commun des éléments de comparaison entre
activités de nature analogue. Cette démarche de comparaison
amène à définir des critères de performance,
c'est-à-dire des normes par rapport auxquelles les responsables
d'activité peuvent se situer pour mesurer leur propre performance et
définir leurs objectifs de progrès qui sont l'expression
quantifiée des buts à atteindre.
La mise en place d'un système de contrôle de
gestion est progressive :
§ Élaboration concertée d'un nombre
limité d'indicateurs chiffrés s'appliquant dans le cadre d'une
segmentation d'activités homogènes ;
§ utilisation de ces indicateurs au sein d'un
système de gestion permettant un pilotage stratégique des
services par la fixation d'objectifs et l'adéquation des moyens aux
enjeux ;
§ évaluation en cours d'exercice et a posteriori
de la démarche de gestion, prise de mesures correctrices (sur les
objectifs, les activités et les moyens) et éventuellement
application de sanctions positives ou négatives »
Paragraphe II - contrôle de gestion : outil de
suivi de contrat :
1-controle de gestion dans le secteur
public.
Orienté vers la procédure budgétaire et
les suivis financiers, le contrôle de gestion est devenu l'un des leviers
du pilotage des organisations, tendu vers l'efficacité
c'est-à-dire l'atteinte des résultats, dans un contexte de plus
grande autonomie des acteurs. Dès lors, le contrôle de gestion
n'est plus assimilable à un strict contrôle budgétaire et
comptable (contrôle - surveillance) : il s'intéresse à
la performance globale, autrement dit à l'ensemble des facteurs du
succès ou de l'échec des stratégies d'action mises en
place pour atteindre les résultats attendus (contrôle -
maîtrise, ou contrôle - pilotage).
Le contrôle de gestion inclut de plus en plus, notamment
dans les services et en particulier dans le secteur public, des outils de
pilotage pluriannuel tels les plans stratégiques déclinés
en plans d'action annuels, des techniques de suivi de projets à moyen
terme et, dans les tableaux de bord, de plus en plus d'indicateurs non
financiers. Cette évolution a été facilitée par la
technologie des systèmes d'information de gestion.
2- Les outils de contrôle de
gestion
Différents outils ont marqué cette
évolution et sont tous valides, à condition de bien en
connaître les objectifs et les limites :
L'établissement du budget :
c'est une prévision chiffrée de recettes et de dépenses,
qui aboutit à un résultat prévisionnel. Il sert à
organiser l'activité et permet, grâce au suivi de gestion, de
prendre en cours de gestion d'éventuelles décisions
d'ajustement.
Le suivi de gestion :
c'est la collecte et l'analyse d'informations
quantitatives de gestion ; ce suivi, réalisé
généralement mois par mois, et comportant notamment une
comparaison avec le budget, alimente les divers états de gestion
établis en cours d'année. Il comporte des données
comptables, mais aussi des informations extra comptables (volumes,
délais, effectifs, etc...). La notion de
« reporting » est, quant à elle, liée
à l'existence de plusieurs niveaux d'intégration dans
l'organisation : il s'agit d'un outil de remontée pour la
hiérarchie d'informations en provenance des unités
opérationnelles.
Le reporting est le processus
par lequel des informations relatives à l'activité et/ou
au niveau d'atteinte des objectifs d'une entité remontent à la
hiérarchie.
L'état de compte rendu, issu du
reporting, constitue un ensemble de documents informatifs, destinés
à présenter une information synthétique à la
hiérarchie et/ou à un autre service, reprenant les indicateurs
nécessaires au suivi d'un budget, d'une action ou d'un projet au regard
des objectifs qui ont été fixés.
Le reporting fait l'objet d'une
périodicité de remontée d'information
prédéterminée.
Le reporting et les états de comptes rendus permettent
au niveau hiérarchique supérieur concerné et/ou à
d'autres services proches aux problématiques de gestion :
· De réaliser un suivi de synthèse,
commun et partagé, des réalisations ;
· De procéder à leur analyse ;
· De coordonner les éventuelles actions
correctives à entreprendre pour atteindre les objectifs visés;
· De mesurer la performance.
L'état de compte rendu constitue un support du dialogue
de gestion entre les services (centres de responsabilité) et leur
hiérarchie ou entre services à qui des objectifs de gestion
similaires ont été fixés et qui ont des structures qui
peuvent se prêter à la comparaison dans l'objectif de
réaliser une analyse comparative (benchmarking).
· Définir précisément les
attentes des destinataires du reporting et des états de comptes rendus
(contenu, périodicité d'édition...).
· Établir en collaboration avec les
services opérationnels la proposition d'indicateurs susceptibles
d'apporter l'information demandée par le destinataire principal et
vérifier sa disponibilité ou la difficulté de sa mesure.
Il faut noter que les états de comptes rendus sont souvent des extraits
d'indicateurs qu'utilisent déjà les services.
· Rédiger les fiches relatives aux
indicateurs, précisant pour chacun d'eux sa signification,
l'interprétation qui pourra en être faite, sa méthode de
calcul et la source de l'information nécessaire à l'alimentation
de l'indicateur.
· Arrêter le projet de maquette de
l'état de compte rendu.
· Définir l'outil informatique qui permettra
d'automatiser la production des états de comptes rendus.
· Définir les modalités
(procédures) de renseignement des données, c'est-à-dire le
reporting en tant que tel.
· Réaliser des actions d'accompagnement
(formation...) des services qui produiront l'information.
· Définir les objectifs de l'entretien de
gestion, qu'il est recommandé de programmer pour analyser les documents
(types de décisions pouvant être prises...).
· Définir les modalités pratiques
d'exploitation (acteurs participant ; documents supplémentaires à
produire ; fréquence...).
· Définir les modalités de
communication des réalisations et des remarques et/ou décisions
prises à l'ensemble des acteurs susceptibles d'intervenir sur la
réalisation des actions étudiées.
· Modifier certains paramètres de
l'état de compte rendu dans une phase de test éventuelle.
Le tableau de bord : C'est un outil de
pilotage de l'activité d'une unité : il a pour vocation
d'alerter sur d'éventuelles dérives de l'activité.
Contrairement au suivi de gestion, qui peut comprendre de très nombreux
items différents, un tableau de bord sera focalisé sur un nombre
limité d'indicateurs (six à douze), jugés pertinents par
l'unité en fonction de son contexte, de ses conditions d'exploitation et
de ses objectifs.
Le tableau de bord est essentiellement
destiné au responsable d'unité et à son équipe.
Dans une organisation complexe comprenant plusieurs niveaux
hiérarchiques, il est souhaitable de disposer d'un système le
plus cohérent possible de tableaux de bord, pour favoriser le dialogue
de gestion à tous les niveaux, même si les
indicateurs figurant dans le tableau de bord d'une autorité
hiérarchique (n+1) n'ont sauf exception aucune raison d'être
constitués de l'agrégation des tableaux de bord des
autorités hiérarchiques de niveau (n). En effet, les indicateurs
pertinents ne sont pas nécessairement les mêmes pour ces deux
agents publics.
Le tableau de bord, en tant qu'outil de pilotage,
présente plusieurs intérêts. Il permet en effet de :
· Construire les bases d'un système de management
stratégique intégré afin de clarifier et rendre lisible la
stratégie de l'organisation ;
· Communiquer la stratégie à tous les
niveaux de l'organisation ;
· Rendre cohérents les objectifs des services et
des individus avec la stratégie globale ;
· Relier les objectifs stratégiques à la
programmation et à la budgétisation ;
· Procéder périodiquement à des
analyses et évaluations de performance ;
· Mettre en cohérence ses processus
managériaux ;
· Faciliter la mise en oeuvre de la stratégie
à long terme par l'ensemble de l'organisation.
Un tableau de bord est utilisé pour voir, comprendre,
apprécier les situations, évaluer l'importance des variations et
des écarts et en faire le suivi, localiser les problèmes,
décider et agir. En outre, il permet de vérifier la
conformité des réalisations aux objectifs (stratégiques,
de gestion, ou opérationnels), de déclencher des actions
correctives sur les moyens, de réorienter les objectifs, voire de
recibler l'action. Il constitue aussi un outil pédagogique permettant de
sensibiliser les responsables aux facteurs clés de succès pour
l'organisation ou le service.
Le tableau de bord peut être aussi utilisé comme
un outil de dialogue au sein d'un niveau de responsabilité et
également entre les niveaux de responsabilité.
Dans ce cadre, il est souhaitable :
· De l'analyser régulièrement et
systématiquement lors de réunions de service, de comités
de suivi, de séquences collectives de réflexion et de
décision ;
· De formuler à destination de ses
émetteurs des appréciations, commentaires, évaluations ou
décisions prises par le niveau hiérarchique supérieur.
La mise en oeuvre de tableaux de bord peut permettre de :
· Mesurer les performances par rapport aux objectifs
fixés afin d'évaluer les conditions de mise en oeuvre de la
stratégie ;
· Porter un diagnostic pour identifier les points faibles
afin de prendre les mesures correctives nécessaires (apprentissage
organisationnel) ;
· Communiquer les performances ;
· Motiver les services et assurer un suivi du changement
;
· Constituer un outil pédagogique permettant de
sensibiliser en permanence les responsables aux facteurs clés de
succès de l'organisation ou du service.
Les tableaux de bord doivent permettre de concilier les
différents enjeux de la gestion et du pilotage de l'organisation :
analyser et agir, observer le passé et anticiper le futur, être
à la fois synthétique et suffisamment complet pour traiter
l'ensemble des points clés de gestion.
Ces différents outils du contrôle de gestion
n'ont de sens que s'ils sont utilisés pour nourrir un dialogue de
gestion afin d'analyser les écarts entre prévision et
réalisation et prendre en temps utile les actions correctrices
nécessaires.
La performance globale d'une organisation réside dans
l'optimisation de la valeur nette qu'elle crée et dépend de la
nature des objectifs (logique de résultats) et de la qualité des
moyens mobilisés pour atteindre ces objectifs (logique de
moyens)8(*).
Plusieurs méthodes d'approche de cette
« performance globale » ont été
proposées : parmi elles figure le tableau de bord prospectif
(« Balanced Scorecard ») qui vient compléter, sur le
plan stratégique, les tableaux de bord de gestion qui constituent
l'outil clé du contrôle de gestion.. Il s'agit dès lors de
s'intéresser à l'évolution des coûts des
activités qui contribuent à la création de la
valeur : ce sera la fonction de systèmes de type ABC
(« Activity Based Costing »).
Orienté vers le pilotage de la performance, le
contrôle de gestion permet d'assurer un suivi des activités et des
processus.
3 - Le contrôle de gestion et la
contractualisation
Un contrat qui fixe des objectifs, définit une
stratégie d'action (plan d'action) et mobilise des moyens adaptés
ne garantit pas des résultats conformes aux objectifs. Il doit
être complété par le contrôle de gestion qui permet
de faire face aux difficultés rencontrées dans sa mise en oeuvre.
Le contrôle de gestion est indispensable à toute
démarche de contractualisation pour deux raisons principales :
· il permet de renforcer le rôle du
« maître d'ouvrage » (en l'occurrence
l'administration centrale de l'Etat) du fait que :
* Il dispose d'indicateurs d'évaluation en rapport avec
les objectifs à atteindre et les moyens à mettre en oeuvre, tels
qu'ils sont définis dans le contrat.
* Il assure un suivi régulier de la mise en oeuvre du
contrat grâce à une remontée régulière
d'informations consolidées de la part des services
déconcentrés ou des établissements et entreprises publics.
· Il favorise la responsabilisation du
« maître d'oeuvre » (services
déconcentrés et organismes sous tutelle) :
* En proposant un suivi sur l'essentiel, qui laisse des marges
de manoeuvre sur les modes de mise en oeuvre des moyens alloués par
objectif (leviers d'efficience),
* En favorisant la mise en place d'un pilotage efficace.
Dans cette perspective, le contrôle de gestion fait
appel à des systèmes de pilotage de la performance (construction
et suivi opératoire des tableaux de bords) et d'analyse des coûts,
qui constituent de véritables supports de management de la
contractualisation. Ces systèmes de contrôle supposent que soient
définis :
v Les objectifs du contrat autour desquels s'organise
l'activité des cocontractants ;
v Un instrument de mesure et de contrôle des
écarts, qui permette de situer l'activité par rapport aux
objectifs contractuels ;
v Les modalités de conception et de mise en oeuvre des
actions correctrices nécessaires pour redresser la situation lorsque
l'écart par rapport à l'objectif prévu est
considéré comme trop important.
MISSIONS OBJECTIFS
Schéma récapitulatif :
CONTRAT
CONTRAT
Contrôle de gestion
Suivi - évaluation
contractuelle
Mesure de la performance
CONCLUSION CHAPITRE II:
L'introduction de la contractualisation comme nouveau
procédé de gestion va, sans doute, bouleverser la culture
d'administration au sein de la TR. Dans ce sens, cet outil permettra à
la TR de disposer d'un référentiel d'objectif bien précis,
et par la suite d'orienter ses actions vers leur réalisation.
En effet, la contractualisation permettra de garantir
à la TR une meilleure visibilité et aussi d'introduire des
outils de management pour améliorer ses performances.
Néanmoins, la mise en place de la contractualisation
exige une organisation particulière organisée sous forme de
centre de responsabilité, auxquels sont associés des objectifs
prédéterminés.
Finalement, le COM signé entre la TR et la TGR va dans
le sens de l'amélioration des performances du réseau de la TGR et
formaliser les rapports entre l'administration centrale et ses services
extérieurs.
Pour réussir cette démarche, il faut absolument
que la TR disposerait d'un système de contrôle de gestion (objet
du 3eme chapitre), et ce dans l'objectif de préparer les
états des lieus, à travers des diagnostics, de suivre la
réalisation des objectifs et analyser les écarts entre les
réalisations et les objectifs et par la suite prendre les mesures
correctives nécessaires pour un meilleur management de l'action
publique.
CHAPITRE III:
VERS LA CONCEPTION DES OUTILS DE CONTRÔLE DE
GESTION POUR LA TR.
INTRODUCTION :
En 1er chapitre, on a vu les
caractéristiques du système de contrôle existant au sein de
la TR et ses insuffisances par rapports aux nouveaux défis de gestion (
COM, ouverture, gestion par objectifs,..).
Dans le 2eme chapitre on avait
présenté le COM comme nouvel impératif de gestion
nécessitant la mise en place des outils de contrôle de gestion
pour pouvoir suivre la réalisation des objectifs et s'assurer que les
moyens sont utilisés d'une manière efficace et efficiente.
Dans ce 3eme chapitre on compte concevoir quelques
outils de contrôle de gestion, en mettant davantage l'accent sur les
tableaux de bord qu'on voit comme l'outil le plus adapté dans le
contexte de la TR. Pour y arriver il faut préparer un bon environnement
pour leur mise en place en commençant par les préalables à
l'instauration du contrôle de gestion (section I), il s'agit de la
segmentation (paragraphe I), l'adaptation du système d'information
(paragraphe II),et l'adoption d'un référentiel d'objectifs
(paragraphe III) .
Par la suite dans une 2eme section on va
présenter les tableaux de bord comme outil de contrôle gestion
adapté au contexte de la TR et concevoir pour chaque activité
des tableaux de bord spécifiques et finalement un tableau de bord pour
la TR.
SECTION I : Les préalables à
l'instauration d'un système de contrôle de gestion.
Paragraphe I- la segmentation de l'organisation en centres
de responsabilité et en activité :
1- Segmentation de l'organisation en centres de
responsabilité.
Un centre de responsabilité peut être
défini comme une unité organisationnelle dont le responsable
s'engage à atteindre un certain niveau de performance en contrepartie
d'une mise à disposition de moyens préalablement
définis.
Les éléments constitutifs d'un centre de
responsabilité sont :
· Un service ou une unité fonctionnelle aux
caractéristiques bien définies (ressort, missions, personnel)
;
· Un responsable identifié ;
· Une délégation de pouvoir ;
· Des objectifs clairs ;
· Un contrat fixant l'allocation des moyens en
contrepartie des engagements souscrits ;
· Un système de mesure de la performance.
a- Les objectifs.
La segmentation d'une structure en centres de
responsabilité obéit à une logique de responsabilisation,
mais ne remet pas en cause le principe d'autorité qui s'exerce dans la
définition des missions. S'agissant des moyens à mettre en
oeuvre, le dialogue, la négociation, le contrat se substituent au
pouvoir hiérarchique.
À ce titre, les centres de responsabilité se
placent dans la lignée des projets de service, dans un contexte de
management participatif.
Adapté aux structures hiérarchiques et
pyramidales, le centre de responsabilité n'offre pas en revanche
de vision analytique des processus transverses pouvant affecter plusieurs
centres. Par conséquent, la mise en place du contrôle de gestion,
si elle s'appuie sur un système de délégation de pouvoir
et sur l'identification de divers échelons de responsabilité,
devra également intégrer la prise en compte des actions
transverses et des activités qui s'y rapportent.
Par ailleurs, la détermination des centres de
responsabilité et le niveau de délégation qui leur est
affecté conditionneront le choix des outils de pilotage à mettre
en oeuvre.
v Responsabiliser à l'échelon pertinent
et assurer la contrôlabilité.
Le découpage d'une organisation en centres de
responsabilités doit répondre aux exigences du principe de
contrôlabilité.
Rendre un gestionnaire responsable d'une situation qu'il ne
saurait contrôler ou responsable d'objectifs qu'il ne pourrait atteindre,
peut engendrer non seulement une frustration légitime chez celui-ci,
mais altère également l'efficacité générale
du système de pilotage. Le responsable qui sera désigné ne
saurait, à l'inverse, être maître de tout. Il conviendra
donc de s'interroger sur le niveau pertinent de responsabilité :
· Le gestionnaire a-t-il la capacité d'agir
avec efficacité sur les coûts, sur la performance ?
· est-il autonome dans ses décisions, peut-il
décider et agir dans son périmètre de
responsabilité ?
· est-il soumis à une obligation de
performance ?
· Quelles sont les dépendances
vis-à-vis d'autres centres de responsabilité ? De l'environnement
?
· Quels sont les assouplissements budgétaires
nécessaires ?
v Déterminer les instruments de la mesure de la
performance du centre.
Il conviendra de déterminer des indicateurs
synthétiques, qu'ils soient ou non financiers, pour mesurer la
performance d'un centre de responsabilité au regard des objectifs qui
lui sont fixés et des marges de manoeuvre dont il dispose.
v Formaliser les relations contractuelles.
Un contrat d'objectifs et de moyens sera établi entre
le centre et l'administration de rattachement, et les modalités du
dialogue de gestion seront définies (conférences de
programmation, conférences d'orientations...).
Enfin, de façon générale, le
découpage en centres de responsabilité au sein d'une organisation
doit être conçu de manière à permettre une mise en
cohérence globale des objectifs.
En effet, il importe de veiller à ce que les objectifs
d'un centre ne soient pas contradictoires avec ceux d'un autre et ne portent
pas atteinte à la congruence générale des objectifs.
b- La segmentation de la TR en centres de
responsabilité
Une lecture dans l'organigramme de la TR permet facilement de
déduire que la TR est segmentée en services qui peuvent
être érigés en centre de responsabilité, du fait
que chaque service est caractérisé par une certaine
homogénéité et à la tête de chaque service
est nommé un responsable qui est le seul interlocuteur pour le
trésorier régional, et sous sa responsabilité exerce des
chefs de bureau.
Ils sont au nombre de six au sein de la TR comme on l'avait vu
sur l'organigramme, auxquels on doit ajouter les comptables de base (6
perceptions et la trésorerie communale) qui sont responsable de leur
activité devant le trésorier régional. Chaque service
exerce une activité bien déterminée et qui doit atteindre
des objectifs fixés par l'organisation et doit allouer d'une
façon rationnelle les moyens mis à sa disposition.
2- La segmentation et le management par les
activités (Activity Based Management - ABM)(9(*))
La segmentation stratégique des activités et le
management par les activités (Activity Based management - ABM)
sont des méthodes qui cherchent à identifier les facteurs
responsables de la performance pour pouvoir agir sur eux et améliorer
ainsi la performance globale de l'organisation.
Le management par les activités repose sur une vision
transversale de l'organisation qui fait abstraction de la logique structurelle
des centres de responsabilité. Cette approche transversale est
fondée sur les notions d'activité, de processus et de
chaîne de valeur.
· Activité.
Une activité peut être définie comme un
ensemble de tâches élémentaires qui sont
réalisées par un individu ou par un groupe et qui font appel
à un savoir-faire spécifique. Ces tâches doivent être
homogènes du point de vue de leurs comportements de coûts et de
performances et permettre de fournir une prestation ou un produit
identifié à un usager externe ou interne, et ce à partir
de la consommation d'un ensemble de ressources (heures de travail,
matériels, consommables...).
· Processus.
Le processus est défini comme un ensemble ou une
combinaison d'activités qui sont finalisées par un objectif
global pour atteindre un résultat (ou parvenir à un niveau de
réalisation) dont la responsabilité est partagée par des
secteurs ou des responsables multiples (exemple : chefs de différents
centres de responsabilité).
Les approches de type ABM considèrent que la
bonne coordination des activités au sein des processus est une source de
performance.
· Chaîne de valeur.
La chaîne de valeur correspond à l'ensemble des
activités créatrices de valeur reliées entre elles depuis
les activités situées en amont jusqu'au produit/prestation fini
livré au consommateur ou à l'usager. Par activité
créatrice de valeur, on désigne une activité qui participe
aux facteurs clés de succès (FCS) sur lesquels
l'organisation ou l'administration fonde sa stratégie (exemples :
délais, qualité, performance de l'accueil...).
La méthode ABM cherche à identifier les
activités qui sont créatrices de valeur, c'est-à-dire qui
contribuent à la mise en oeuvre des FCS, et celles qui ne le sont
pas.
Tableau comparatif des deux
approches :
|
Approche par les centres de responsabilité
|
Approche par les activités
|
|
Qui est responsable ?
|
Que fait-on ?
|
|
Qui rend compte ?
|
Comment le fait-on ?
|
|
Amélioration des performances du centre
|
Amélioration des processus collectifs
|
|
Délégation de ressources
|
Comment sont générées les
performances?
|
|
Contrôle de l'utilisation des ressources
|
Les ressources sont-elles bien utilisées pour les
activités?
Les activités créent-elles de la valeur ?
|
v Les objectifs.
La segmentation stratégique des activités et le
management par les activités permettent de :
· réaliser un diagnostic sur les causes
premières de la performance à partir des conditions de
réalisation des activités de l'organisation ;
· faciliter la diffusion de la stratégie et
des facteurs clés de succès (FCS) auprès de l'ensemble des
acteurs de l'organisation.
En effet, dans la démarche ABM, l'ensemble de
l'organisation est orienté vers la réalisation de la meilleure
performance, c'est-à-dire vers l'atteinte des objectifs qui
découlent des FCS. Elle permet de s'assurer que les comportements
opérationnels concourent bien à la réalisation des
objectifs stratégiques ;
· améliorer l'efficience en offrant des
éléments de comparaison (analyse comparative -
benchmarking);
· structurer l'organisation en fonction de ses
activités, ce qui permet de « résister » aux
changements d'organisation interne. L'analyse par activités constitue
une base de raisonnement plus « stable » dans le temps que
l'organigramme de l'organisation qui peut être amenée à
évoluer régulièrement alors que la raison d'être de
la structure (sa mission) perdure
· faciliter le décloisonnement des
entités, la coopération des acteurs intervenant tout au long de
la chaîne de production d'une prestation.
· Identification des activités
critiques.
Il s'agit de repérer les activités critiques
(ou activités créatrices de valeur), c'est-à-dire celles
qui contribuent à la réalisation des facteurs clés de
succès. Par exemple, si l'administration concernée fait effort
sur les délais de traitement des dossiers, il s'agira d'identifier les
activités dont la maîtrise assurera l'atteinte de cet objectif.
· Etudier les facteurs qui conditionnent la
performance de ces activités critiques.
Ces facteurs sont appelés
inducteurs de performance. On les identifie par une analyse
causale approfondie des processus. Cette analyse causale, qui porte sur les
activités ou les processus jugés critiques, peut être
réalisée en deux temps.
Une première série de questions peut faire
porter l'analyse sur les points suivants :
· Quelle est la finalité du processus (ou de
l'activité)?
· Où est-il effectué ?
· Quand est-il effectué ?
· Qui l'effectue ?
· Comment est-il effectué ?
Le deuxième niveau d'analyse permet de
déterminer les causes de l'existant :
· Pourquoi et en quoi ce processus est-il
nécessaire ?
· Pourquoi est-il effectué à cet
endroit ?
· Pourquoi est-il effectué à ce moment
?
· Pourquoi est-il effectué par cette personne
?
· Pourquoi est-il effectué de cette
façon ?
On distingue habituellement trois types d'inducteurs de
performance :
· Les inducteurs de coûts, qui influent sur la
dimension « coût » de la performance ;
· Les inducteurs de délai, qui influent sur la
dimension « délai » de la performance ;
· Les inducteurs de qualité, qui influent sur
la dimension « qualité» de la performance.
b- La segmentation de la TR en
activité.
Les activités au sein de la TR peuvent être
segmentée en trois activités principales les autres ne sont que
des activités de soutien aux activités principales. Ainsi, par
définition, la TR, en sa qualité de comptable public, est
chargé du recouvrement des créances publiques (activité
recouvrement), le paiement des dépense publiques (activité de
dépenses), et la promotion de l'épargne publique
(activité bancaire).
Pour l'activité de recouvrement, tous les services
concernés par cette activité s'engagent d'entreprendre des
actions pour augmenter le taux de recouvrement et par conséquent
diminuer le reste à recouvrer. En effet, les services qui intervient
dans ce sens sont : d'office les perceptions car c'est leur principale
mission et les services d'animation et d'assistance au niveau de la TR (cellule
juridique, bureau de centralisation, bureau de coordination, bureau des
collectivités locales...).
Pour l'activité de dépenses, deux services, avec
les bureaux qui leur sont attachés, interviennent dans ce domaine
(service de visa de dépenses et services de règlement de
dépenses) leurs objectifs sont de réduire le délai
d'exécution des dépenses publiques tout en respectant les lois et
règlements.
Concernant l'activité bancaire,elle est prise isolement
puisque elle ne peut être comprise ni dans l'activité recouvrement
ni dans l'activité dépense. En fait, elle est particulière
par sa nature commerciale et ses objectifs entachés du caractère
privé, c'est-à-dire moins contrainte par les règles de la
gestion du service public.
Les autres activités ne sont que des activités
de soutien à aux activités principales citées
ci-dessus.
En conclusion cette segmentation va permettre d'instaurer un
système de contrôle de gestion pour suivre les réalisations
dans le cadre de ces activités et chercher à améliorer
leur efficacité et leur performance. Mais pour permettre au
contrôle de gestion de fonctionner pleinement il faut mettre en place un
système d'information qui va doter le dit système par
l'information pertinence.
Paragraphe II- Adaptation du système d'informations
On entend par système d'information
un ensemble organisé de ressources :
matériels,logiciel,personnel,données,procédures permettant
d'acquérir, de traiter,stocker,communiquer, restituer
périodiquement ou ponctuellement des informations sous forme de
données,textes,images, sons,etc.. Dans le même état
d'esprit le système d'information peut être définit comme
un dispositif par le quel l'entreprise s'informe pour gérer son
fonctionnement et son évolution. Ces définitions mettent en
rapport trois éléments : les hommes, les technologies
d'informations et l'organisation.
Dans le cadre d'une démarche de contrôle de
gestion, le système d'information doit fournir des données
fidèles relatives à :
· L'activité des services (production,
relations avec les usagers, la clientèle ou les partenaires...) ;
· Leur environnement (physique, social ou
économique) ;
· Les moyens physiques et financiers engagés
(personnel, patrimoine, recettes, dépenses...) ;
· Leur performance (l'efficience de la gestion, la
qualité de services, l'impact envers les usagers ou envers les citoyens
en général).
Les produits du système d'information sont des
indicateurs plus ou moins élaborés, qui peuvent être des
résultats statistiques ou des ratios dont le but est de rendre compte
d'une façon synthétique et systématique de la
réalité des activités, des services, de leur environnement
et de la performance de ces services.
Le système d'information est indispensable au
contrôle de gestion. Il fournit aux décideurs les données
nécessaires, à la fixation des objectifs et à la prise de
décision. S'agissant de la mesure de la performance, il fournit les
indicateurs et les informations qui figurent dans les tableaux de bord et les
ratios de gestion en vue du pilotage et du reporting.
1- conception du système
d'information.
Il faut concevoir un système d'information capable de
rendre compte de l'ensemble des dimensions d'une activité, d'un groupe
d'activités constituant une action et d'un ensemble d'actions
rassemblées dans un programme.
Il faut en particulier définir soigneusement et en tout
premier lieu le cadre stratégique dont il doit rendre compte. La
qualité du système dépend de la précision avec
laquelle les activités, les actions ou les programmes, auxquels il
s'applique, ont été définis.
Un diagnostic des systèmes d'information existants est
indispensable pour répondre aux questions suivantes :
· Quelles sont les activités dont ils rendent
compte ?
· quels types d'information manquent pour
caractériser complètement ces activités sous l'angle de la
description de leur environnement, des moyens engagés, des produits
résultants et de la performance de ces activités (impact,
efficience, qualité).
Cet inventaire des capacités des systèmes
d'information existants doit inclure les systèmes d'information
comptable d'une part, lesquels traitent les informations comptables relatives
à la plupart des activités des services, ainsi que les
systèmes d'information dédiés à la gestion des
données physiques et à la gestion du personnel. Par ailleurs, les
passerelles entre systèmes d'information dédiés à
la comptabilité, à la gestion de certains types de moyens, au
suivi des activités, doivent être organisées de telle sorte
que chaque activité puisse être décrite sous ces
différents aspects en mobilisant les systèmes existants. Il peut
être nécessaire dans certaines situations de créer un
système nouveau, dont il s'agira de prévoir l'interface avec les
systèmes d'information comptable.
Pour bien concevoir un système d'information utile au
contrôle de gestion, dont la qualité et la fiabilité des
indicateurs soient indiscutables, quelques conditions indispensables sont
à réunir, parmi lesquelles :
· La sincérité et
l'intégrité des données sont mieux garanties lorsqu'elles
sont décrites dans un référentiel commun, partagé
par tous les utilisateurs du système. Celui-ci peut avantageusement
prendre la forme d'un dictionnaire de données. Ce
référentiel doit pouvoir renseigner sur l'origine des
données, leur mode de validation et leur mode d'entrée dans le
système ;
· Il faut éviter les redondances (deux
systèmes produisant les mêmes données) ou les ruptures dans
la chaîne de l'information ;
· Chaque donnée du système
d'information entrant dans la composition d'un indicateur doit pouvoir faire
l'objet d'un audit interne ou externe à tout moment. Il est
indispensable que les règles d'élaboration et de gestion qui
portent sur une donnée soient explicites et connues.
La conception d'un système d'information constitue en
elle-même un système complexe et ambigu. Elle doit se faire selon
une méthode qui respecte aussi bien les données internes
qu'externes à l'organisation. En théorie il existe un pullulement
de méthodes qui ne se différencient pas et ne s'excluent pas
mutuellement, souvent on distingue des approches par tâtonnement
permettant d'intervenir en cas de problèmes et d'autres consistant
à collecter toutes les informations disponibles pour choisir celles dont
on a besoin ou aborder le problème par l'informatisation des
applications. En bref Chacune d'elle permet de répondre soigneusement
à un besoin spécifique, et en fait plusieurs d'entre elles sont
souvent combinées.
En bref. Les démarches pratiques de conception des
systèmes d'informations se sont multipliées au fil du temps et
avec la complexité des organisations. Cependant, l'analyse des besoins
en information constitue une préoccupation centrale pour toutes ces
démarches.
v Approche au « coup par coup »
Cette méthode consiste à intervenir
ponctuellement chaque fois que se pose un problème d'exploitation ou de
routinisation. Le gestionnaire diagnostique les raisons du mauvais
fonctionnement et fait des recommandations pouvant conduire
à des mesures d'adaptation du système ou à son
remplacement. L'intérêt de la méthode est de «
débloquer » certaines situations, mais elle crée une
structure de morceaux de système juxtaposés en «
mosaïque », Des incompatibilités surgissent parfois. Cette
façon de procéder provoque des duplications d'efforts et une
efficacité décroissante. Une autre méthode
fréquemment utilisée et très semblable à la
précédente, pourrait avoir pour titre : « Approche par les
besoins ressentis par les utilisateurs. » Elle consiste à demander
aux utilisateurs ce qu'ils veulent. L'expérience a montré qu'en
fait il est difficile d'obtenir ainsi les indications que l'on
souhaite.
v Approche par le système comptable
Cette approche centrée sur le perfectionnement du
système comptable, fait oublier qu'il n'est qu'un sous-système du
Système global. Une conception encore plus étroite : «
L'approche par la mise au point de documents de contrôle » a
négligé le fait que les documents sont seulement des
intermédiaires de transmission des données, Elle cristallise les
situations existantes en ignorant les phases créatrices de l'analyse et
de la conception.
v Approche par le rassemblement de toutes les
informations
Cette méthode consiste à recueillir «
toutes » les informations disponibles en raison de l'embarras dans lequel
on se trouve de définir celles dont on a besoin. Méthode lourde
et coûteuse qui finalement ne dispense pas de faire choix et oblige
à traiter une grande quantité de données sans être
assuré de disposer des informations utiles.
v Approche par les banques de
données
L'idée de base est de rassembler une importante masse
de données mis à la disposition de tous les systèmes de
l'organisation : système de contrôle opérationnel ou
système de contrôle de gestion.
v Approche par enquête exhaustive
Elle fournit une grande quantité d'informations sur le
système actuel, et met en lumière les données ayant besoin
d'être améliorées. Elle présente
l'inconvénient d'exiger un travail fastidieux et de polariser la
personne développant le système sur les méthodes et
procédures traditionnelles.
v Approche par la mécanisation
Le postulat de départ de cette méthode est que
toute mécanisation d'un traitement de l'information conduit toujours
à améliorer le système. Sans méconnaître
l'intérêt de cette observation, attirons l'attention sur le fait
dans ce cas, ce sont les exigences de la machine qui dictent les solutions
plutôt ce qui en tient lieu aux problèmes du management.
v L'approche organisationnelle
Cette approche admet que les systèmes d'information
sont calqués sur l'organigramme.
« Dans une organisation qui compte plusieurs divisions,
chacune correspondant à une production particulière, cette
approche tend à déplacer le problème de la planification
des systèmes, du niveau de la société, à celui de
la division surtout si chaque division possède une structure
fonctionnelle propre très différenciée : finance,
personnel, etc. » C'est pourquoi les problèmes plurifonctionnels
au niveau de la division sont alors résolus de façon
pragmatique.
2- Objectifs du système d'information
-Le système d'information doit être d'une
qualité susceptible de permettre la production d'indicateurs fiables
- Le système d'information doit aussi couvrir
l'ensemble de l'organisation c'est à dire tous les services et toutes
les activités tout en produisant des informations validées
présentant des caractéristiques appropriées pour
être interprétées dans un objectif décisionnel,
cette validité résulte de la qualité de l'information et
lorsque celle-ci est acquise de sa sécurité.
- présenter l'information qu'il faut au moment
convenable pour la prise de décision.
- assurer une information fiable et pertinente qui
reflète le vrai état de l'organisation.
3- Système d'information et
reporting.
· Définition du
reporting.
Le reporting est le processus
par lequel des informations relatives à l'activité et/ou
au niveau d'atteinte des objectifs d'une entité remontent à la
hiérarchie.
L'état de compte rendu, issu du
reporting, constitue un ensemble de documents informatifs,
destinés à présenter une information synthétique
à la hiérarchie et/ou à un autre service, reprenant les
indicateurs nécessaires au suivi d'un budget, d'une action ou d'un
projet au regard des objectifs qui ont été fixés.
Le reporting fait l'objet d'une
périodicité de remontée d'information
prédéterminée.
Le reporting et les états de comptes rendus
permettent au niveau hiérarchique supérieur concerné et/ou
à d'autres services aux problématiques de gestion proches :
· De réaliser un suivi de synthèse,
commun et partagé, des réalisations ;
· De procéder à leur analyse ;
· De coordonner les éventuelles actions
correctives à entreprendre pour atteindre les objectifs visés;
· De mesurer la performance.
L'état de compte rendu constitue un support du dialogue
de gestion entre les services (centres de responsabilité) et leur
hiérarchie ou entre services à qui des objectifs de gestion
similaires ont été fixés et qui ont des structures qui
peuvent se prêter à la comparaison dans l'objectif de
réaliser une analyse comparative (benchmarking).
· Définir précisément les
attentes des destinataires du reporting et des états de comptes
rendus (contenu, périodicité d'édition...).
· Établir en collaboration avec les
services opérationnels la proposition d'indicateurs susceptibles
d'apporter l'information demandée par le destinataire principal et
vérifier sa disponibilité ou la difficulté de sa mesure.
Il faut noter que les états de comptes rendus sont souvent des extraits
d'indicateurs qu'utilisent déjà les services.
· Rédiger les fiches relatives aux
indicateurs, précisant pour chacun d'eux sa signification,
l'interprétation qui pourra en être faite, sa méthode de
calcul et la source de l'information nécessaire à l'alimentation
de l'indicateur.
· Arrêter le projet de maquette de
l'état de compte rendu.
· Définir l'outil informatique qui permettra
d'automatiser la production des états de comptes rendus.
· Définir les modalités
(procédures) de renseignement des données, c'est-à-dire le
reporting en tant que tel.
· Réaliser des actions d'accompagnement
(formation...) des services qui produiront l'information.
· Définir les objectifs de l'entretien de
gestion, qu'il est recommandé de programmer pour analyser les documents
(types de décisions pouvant être prises...).
· Définir les modalités pratiques
d'exploitation (acteurs participant ; documents supplémentaires à
produire ; fréquence...).
· Définir les modalités de
communication des réalisations et des remarques et/ou décisions
prises à l'ensemble des acteurs susceptibles d'intervenir sur la
réalisation des actions étudiées.
· Modifier certains paramètres de
l'état de compte rendu dans une phase de test éventuelle.
v Les conditions de mise de mise en place.
Pour réussir la mise en place d'un système
d'information il faut :
· Veiller à construire le système de
reporting en cohérence avec la segmentation des
responsabilités telle qu'elle existe au sein de la structure
concernée.
· Ne pas limiter le système d'information de
gestion à la production de documents liés au
reporting.
· Définir précisément les
attentes, en termes d'information, de la personne qui va être
destinataire des résultats et les réactualiser si les
priorités changent.
· Veiller à l'implication forte des
dirigeants dans l'analyse des réalisations rapportées dans les
états de comptes rendus et la régularité de cette
analyse.
· Veiller à la concrétisation des
décisions prises au regard de l'analyse qui en est faite.
· Dans les premiers temps, accompagner la mise en
oeuvre par des formations et/ou de l'assistance à la production des
états de comptes rendus.
· L'état de compte rendu issu du reporting
constitue une des composantes du tableau de bord du niveau
supérieur. En effet, le tableau de bord d'un service comprendra
des indicateurs de pilotage de son activité. Une partie de ces
indicateurs fera l'objet, sous une forme plus ou moins agrégée et
selon une périodicité qui pourra être moins
rapprochée, d'une remontée au niveau supérieur (processus
de reporting). Les éléments correspondants constituent
l'état de compte rendu, qui va lui-même alimenter une partie du
tableau de bord du niveau supérieur.
4- le système d'information de la
TR
v Caractéristiques et
limites
Le premier constat qui frappe à l'oeil en essayant
d'appréhender le système d'information de la TR est l'abondance
de l'information et la multiplicité de ses sources. Toutefois la gestion
de l'information et sa pertinence au sein de la TR n'est pas aussi
développée au point de parler d'un système d'information.
En effet, les efforts déployés pour mettre en place des
procédés de collecte d'information, de son traitement et de son
exploitation s'avèrent insuffisante devant les nouveaux défis de
gestion (management par objectifs, contractualisation,
déconcentration....).
Les sources d'informations sont multiples en fonction des
activités, et des organes intervenants. Pour le recouvrement des
créances de l'Etat, les informations proviennent essentiellement des
perceptions sous forme de situations communiquées au bureau
chargé de la centralisation. Il y a des informations qui sont
communiquées régulièrement à la TR par ces postes
sous forme de documents comptables ou autres, et il y a aussi des informations
produites sur la demande de la TR ou les services centraux pour des besoins
spécifiques. Apres la mise en place du COM, on constate une tendance
vers la normalisation de la forme de communication des informations sous forme
de tableaux conçu pour plus de précision et plus
d'efficacité.
Dernièrement, pour plus d'organisation, un bureau de
coordination a été chargé de la centralisation des
informations autres que comptables pour les traiter et la mettre à la
disposition de tous les utilisateurs.
5- Tableaux supports d'informations selon les
activités.
Les sources d'information se différent en fonction du
domaine d'activité,
· Dans le domaine de recouvrement.
Les informations émanent dans leur ensemble des
perceptions qui sont chargées du recouvrement, la TR ne fait que
centraliser ces recouvrements qui lui sont versés chaque fin de
mois.
Pour avoir une vue d'ensemble et dans le cadre du COM un plan
d'action a été mis en place pour chaque perception, dans le but
de pouvoir atteindre les objectifs du COM.
Exemple de documents supports d'informations emmenant des
perceptions ou élaborés par la TR:
· Tableau (R.1) : objectifs
synthétiques du COM dans le domaine du recouvrement
Indicateurs
|
CF ________________
|
|
Objectifs
|
|
N+1
|
N+2
|
N+3
|
Taux de recouvrement amiable (en %)
|
|
|
|
|
Taux de recouvrement forcé net (en %)
|
|
|
|
|
RAR Brut (en millions de Dh)
|
|
|
|
|
|
Ce tableau est élaboré par la TR, et fait partie
du COM .il synthétise les recouvrement réalisés par les
perceptions pour le sous-compte I ; c'est-à-dire les impôts
et taxes de l'état .le taux de recouvrement (amiable et forcé
net) et le RAR sont des objectifs dont la TR s'est engagé d'atteindre
certains performances. Pour y arriver un ensemble de mesures et actions sont
prévues, dans ce qui va suivre on va présenter ces action sous
forme de tableaux qui vont servir pour expliquer les réalisations et
par la suite les écarts potentiels qui peuvent apparaître sur les
tableaux de bord qu'on va confectionner dans ce sens.
·
--Tableau (R.2) de suivi des réalisations de
l'année ......
|
|
Indicateurs
|
Mode de calcul
|
Prévisions au période N
|
Réalisations
Période N
|
Taux de réalisation en %
|
|
1
|
|
|
|
PEC ( ) de la période
|
2
|
|
|
|
Total des PEC
|
3=1+2
|
|
|
|
P.E.C. de la période au titre des émissions
ordinaires
|
4
|
|
|
|
Recouvrement amiable de la période au titre des
émissions ordinaires
|
5
|
|
|
|
Taux de recouvrement amiable
|
6=5/4
|
|
|
|
Total des recouvrements
|
7
|
|
|
|
Total des recouvrements hors amiable
|
8=7-5
|
|
|
|
Suspensions légales
|
9
|
|
|
|
P.E.C nettes hors recouvrement amiable
|
10=3-9-5
|
|
|
|
Taux de recouvrement forcé
|
11=8/10
|
|
|
|
RAR Bruts
|
12=3-7
|
|
|
|
|
Le tableau ci-dessus est édité par
l'administration centrale et adressé aux perceptions chargées du
recouvrement pour rendre compte de leurs efforts dans ce domaine. En fait c'est
à partir de ce tableau qu'on déduit les différents
indicateurs de recouvrements : le taux de recouvrement amiable,le taux de
recouvrement forcé,le reste à recouvrer... qui sont des
repères des réalisations dans ce domaine, et qui sont au
même temps des objectifs ciblés par le COM.Tableau
(R.3) : Actions courantes
Désignation des actions
|
1er Trimestre
|
2ème Trimestre
|
3ème Trimestre
|
|
Actions ciblées de recouvrement forcé
par activité socio-économique
|
Nature activité
|
Nombre
|
Montant
|
Nombre
|
Montant
|
Nombre
|
Montant
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Emissions d'ATD (10(*)) à l'encontre des
1. salariés auprès de employeurs :
|
|
|
|
|
|
|
2. fonctionnaires auprès de la PPR :
|
|
|
|
|
|
|
3. propriétaires d'immeubles auprès des
locataires :
|
|
|
|
|
|
|
4. cliniques auprès des organismes de
prévoyance sociale :
|
|
|
|
|
|
|
5. pensionnés auprès des caisses de retraites
(CMR, CIMR, etc.)
|
|
|
|
|
|
|
6. titulaires de commandes publiques auprès des
comptables :
|
|
|
|
|
|
|
7. auprès des notaires :
|
|
|
|
|
|
|
8. autres. A préciser .....(banque)
|
|
|
|
|
|
|
PNV (11(*)) des côtes
irrécouvrables :
(identification des côtes irrécouvrables et
constitution des pièces justificatives)
|
Année......
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nombre d'adresses assainies
|
Nombre d'adresses assainies
|
Nombre d'adresses assainies
|
|
|
|
|
Le tableau ci-dessus représente les actions que le
percepteurs peut entreprendre et qui ont des répercutions directes sur
le taux de recouvrement. En fait ses actions ne sont que des objectifs
intermédiaires vers l'objectif final qui est l'accroissement du taux
de recouvrement et la réduction du reste à recouvrer.Ce tableau
aura une grande utilité lors de l'analyse des écarts. En effet,
tant que le recouvrement est en gros le fruit de ses actions, les
résultats dans ce domaine vont être expliqués par les
efforts déployés pour la réalisation de ces
différentes actions. Ainsi ce tableau peut expliquer les écarts
au niveau du tableau (R.2).
· Tableau (R.4) : Actes de recouvrement
forcé :
Nature de l'acte
|
Nombre Actes
|
|
Année N
|
|
2ème Trimestre
|
3ème Trimestre
|
4ème Trimestre
|
Commandement
|
|
|
|
|
|
Saisie mobilière
|
|
|
|
|
|
Vente
|
|
|
|
|
|
ATD
|
|
|
|
|
|
Autres actes : RI
A préciser .....CE (12(*))
|
|
|
|
|
|
|
Ce tableau désigne les modalités du
recouvrement forcé que le percepteur peut entreprendre pour
accroître ses recouvrements. Il reprend les réalisations de N-1 et
retrace les prévisions pour l'année N.
· Tableau (R.5) : Mesures
conservatoires :
Nature de l'acte
|
Nombre Actes
|
|
Année N
|
|
2ème Trimestre
|
3ème Trimestre
|
4ème Trimestre
|
Saisie conservatoire immobilière
|
|
|
|
|
|
Hypothèque du trésor
|
|
|
|
|
|
Conversion de la saisie conservatoire immobilière en
saisie exécution
|
|
|
|
|
|
Nantissement des fonds de commerce
|
|
|
|
|
|
Opposition sur les véhicules auprès des centres
d'immatriculation
|
|
|
|
|
|
Immobilisation de véhicules
|
|
|
|
|
|
|
Toujours dans le cadre du recouvrement forcé, ce
tableau représente les autres options qui sont devant le percepteur pour
procéder au recouvrement des créances publiques.
· Tableau (R.6) : Contentieux judicaire :
(Montants exprimés
En milliers de Dh)
|
Exercice N
|
Indicateurs
|
1er Trimestre
|
2ème Trimestre
|
3ème Trimestre
|
4ème Trimestre
|
|
Montant
|
Nombre
|
Montant
|
Nombre
|
Montant
|
Nombre
|
Montant
|
Dossiers contentieux :
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Dossiers mouvementés :
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Dossiers initiés par le percepteur :
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Dossiers apurés : (Recouvrés ou PNV
(13(*))
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Dans ce tableau on trouve l'état des dossiers en
contentieux, dans le cas où une action de recouvrement a fait l'objet de
recours à la justice par le contribuable, ou au cas où le
percepteur conduit un redevable devant la justice,
· Tableau (R.7) récapitulatif de suivi du
rendement des ANET (14(*))
|
|
CF de :
-------------------------------
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
P-RC / TC :
------------------------------
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nom & Prénom de l'ANET
|
Nature de l'acte
|
Exercice N
|
|
|
|
|
|
Productivité de l'ANET
|
Nb d'actes
|
Productivité de l'ANET
|
|
ANET
|
Commandement
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Total
|
|
|
|
|
|
N,B:
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
? Rendement de l'ANET au titre d'une année :
= (Nombre d'actes * coefficient de pondération) /
Nombre de jours ouvrables (220 jours)
|
|
|
? Rendement de l'ANET au titre d'un trimestre :
= (Nombre d'actes * coefficient de pondération) /
Nombre de jours ouvrables / 4
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ce tableau met en valeur le rendement des ANET qui sont des
agents qui travaillent dans le terrain dans le cadre du recouvrement
forcé,leur mission est la notification aux redevables des actes de
recouvrement et l'exécution au nom du percepteur toutes les
opérations du recouvrement forcé.
· Tableau (R.8) : Charge de travail
|
|
|
|
P / RC
|
Impôts, taxes et autres produits
(prises en charge de l'année)
|
Budgets Gérés
|
Pensions
|
|
|
S/C II
|
S. Gérés
|
Région
|
Prov. Préf.
|
CU
|
CR
|
Marchés visés
|
Effectif payé
|
Bons de commandes
|
OP visés (BC + décomptes MP + personnel)
|
Pensions payées / Mois
|
|
|
Montant
|
Nb Art.
|
Montant
|
Nb Art.
|
Montant
|
|
Perception X
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
TOTAUX
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ce tableau mesure la charge du travail de chaque perception en
terme de prise en charge d'impôts, taxes et autres produits, d'une part
et les budgets gérés s'il existe, d'autre part.
·
|
TRIMESTRE1
|
TRIMESTRE2
|
TRIMESTRE3
|
.....
|
OBJECTIF N
|
|
Prévisions
|
Réalisations
|
Prévisions
|
Réalisations
|
Prévisions
|
Réalisations
|
|
|
|
|
|
|
|
|
BATHA
|
|
|
|
|
|
|
|
VN
|
|
|
|
|
|
|
|
MARINYENNE
|
|
|
|
|
|
|
|
MY YACOUB
|
|
|
|
|
|
|
|
FEKHARINE
|
|
|
|
|
|
|
|
TC
|
|
|
|
|
|
|
|
TOTAL
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tableau (R.9) dossiers gros redevables.
Ce tableau permet le suivi des dossiers des gros redevables
pour chaque comptable de bases, et donne les réalisations par rapports
aux prévisions. En effet, les actions entreprises dans ce sens ont une
forte répercussion sur le taux de recouvrement étant donné
que ces contribuables représentent une partie très importante des
prises en charge malgré leur nombre réduit.
· Tableau (R.10) : Assainissement des
adresses des redevables
|
TRIMESTRE1
|
TRIMESTRE2
|
TRIMESTRE3
|
TRIMESTRE4
|
OBJECTIF N
|
|
Prévisions
|
Réalisations
|
Prévisions
|
Réalisations
|
Prévisions
|
Réalisations
|
Prévisions
|
Réalisations
|
|
ATLAS
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
BATHA
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
VN
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
MARINYENNE
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
MY YACOUB
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
FEKHARINE
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
TC
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
TOTAL
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Comme les informations sur un redevable ont une grande
importance pour pouvoir le poursuivre et déclencher la procédure
du recouvrement forcé à son encontre si le recouvrement amiable
n'a pas eu de résultats, l'exactitude de l'adresse de celui-ci est
déterminante pour pouvoir le localiser .Dans ce sens des actions
d'assainissements des adresses des contribuables se sont entreprises en
collaborations avec les acteurs concernés,en l'occurrence ,les services
d'assiettes ( la direction régionale des impôts) ,les
autorités locales... etc. le présent tableau récapitule
les réalisations et les prévisions pour chaque comptable de base
( les perceptions et la trésorerie communale).
|
POSTE COMPTABLE
|
ACTE DE RECOUVREMENT FORCE
|
MESURES CONSERVATOIRES
|
|
Commandement
|
Saisie mobilière
|
vente
|
ATD
|
Saisie
conservatoire immobilière
|
Hypothèque du trésor
|
Conversion de la saisie conservatoire
immobilière en saisie exécution
|
Nantissement des fonds de commerce
|
Opposition sur les véhicules
|
Immobilisation de véhicules
|
|
Perception ATLAS
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Perception VN
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Perception BATHA
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Perception Fekharine
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Perception My yacoub
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Perception Marinyenne
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Trésorerie Communale
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
TOTAL
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tableau (R.11) : suivi des acte de recouvrement
· Ce tableau indique les différentes mesures des
recouvrements forcés que le percepteur peut entreprendre pour assurer
l'apurement des créances publiques. Ces mesures sont reparties en actes
de recouvrement forcé allant du commandement à la vente, ou la
saisie des sommes à tiers détenteurs, et en mesures
conservatoires sur les biens du redevables. Ces données vont être
utilisées lors de l'analyse des écarts dégagés par
les tableaux de bord car se sont ces mesures qui permettent d'augmenter le taux
de recouvrement.L'activité bancaire
· Tableau (B.1) : objectifs du COM pour
l'activité bancaire :
Indicateurs
|
CF ________________
|
|
Objectifs
|
|
2007
|
2008
|
Encours moyen (en millions de Dh)
|
|
|
|
Taux d'évolution du nombre de comptes ouverts (en
%)
|
|
|
|
Nombre de comptes
|
|
|
|
|
Ils sont les principaux indicateurs pour l'activité
bancaire, qui reflète les performances de ce service. Ils sont pris
individuellement dans le cadre du com. En effet des objectifs se sont
fixés pour ce service et un plan d'action a été mis en
place pour les atteindre. Le tableau ci-dessus donne les réalisations et
les objectifs qu'on souhaite atteindre.
· Tableau (B.2) : nombre de comptes
ouverts par mois
NATURE DE COMPTE
|
AU 31/12/N
|
JAN
|
FEV
|
....
|
....
|
....
|
OBJECTIFNN+1
|
70-01
|
Particuliers
|
|
|
|
|
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60-00
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Etablissements Publics
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TOTAL
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Ce tableau donne le nombre de comptes ouverts chaque moi
pour les deux catégories de clientèles et leurs composantes. Il
met en valeurs les actions entreprises pour promouvoir cette activité et
les efforts déployés pour la prospections et la recherche de
nouveaux clients. Ce tableau va servir pour expliquer les performances
réaliser au niveau du tableau (B.1) et aussi pour l'analyse des
écarts des réalisations par rapports aux prévisions.
· Tableau (B.3) : Evolution de l'encours
moyen
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En million de DH
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ANNEE N
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AU 31/12/N-1
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Prévision T 1
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Réalisation T1
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Prévision T2
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Réalisation T2
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Prévision T3
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Réalisation T3
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Prévision T 4
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Réalisation T4
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Encours Moyen
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Ce tableau permet de visualiser l'évolution de
l'encours par trimestre, et comparer les réalisations par rapports aux
réalisations. Il y a une forte corrélation entre le nombre de
compte et l'encours moyen, c'est pourquoi on s'engage d'ouvrir plus de compte
pour augmenter l'encours et faire profiter l'Etat des fonds quasiment gratuits
pour financer ces dépenses sans recourir au marché
monétaire qui coûte plus cher.
· Tableau (B.4) : Amélioration des
performances.
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Indicateurs (*)
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TR
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Réalisations
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Objectifs
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N-1
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N
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1er trimestre
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2ème trimestre
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3ème trimestre
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4ème trimestre
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Encours moyen (en millions de Dh)
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Nombre de comptes ouverts (en %)
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Délais de remise des chéquiers (en jours)
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Délais de traitement des opérations (en
jours) :
· Délais de remise des chéquiers
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· Délais d'encaissement des chèques sur
place et hors place
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· Délais d'imputation d'un virement
reçu
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· Délais d'exécution d'un virement
émis
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· Délais de versement des opérations
à la centralisation bancaire
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· Délais de traitement des réclamations
des clients.
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Ce tableau décrit les actions qui permettent
d'améliorer les prestations du service bancaire, et par
conséquent d'améliorer son attractivité et sa
compétitivité. En fait, ses actions s'inscrivent dans le cadre
d'une démarche de qualité visant l'amélioration de l'image
de marque de la TR devant ses clients et pouvoir par la suite d'attirer de
nouveaux clients.
· Tableau (B.5) : Actions d'accompagnement
:
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Désignation des actions
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Date début
|
Date fin
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Organisation de l'activité:
- Organisation de l'activité bancaire au sein du poste
- Instauration de normes pour le traitement des
opérations bancaires
- Mise à niveau / individualisation de l'accueil
- Formation des agents en interne
- Assainissement du référentiel
clients (vérifier et corriger les informations concernant les
comptes des clients : adresses, noms/prénoms, numéro CIN,
RIB)
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Promotion de l'activité :
- Action de communication à travers notamment la mise
à disposition et la diffusion de brochures
- Actions de prospection en direction notamment des
fournisseurs de l'Etat, des pensionnés, des souscripteurs aux BT, etc.
(Création de synergies avec les autres métiers).
|
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Autres actions. A préciser contact direct avec les
établissements et le s collectivités locales
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Ces actions visent l'organisation de l'activité
bancaire pour la rendre plus compétitive et introduire des techniques de
management modernes, à travers la formation du personnel et le
développement de nouveaux moyens de communications et s'aligner avec le
système bancaire en mettant en place les normes de la gestion
bancaire.
· Ce tableau indique aussi les actions à
entreprendre dans le domaine de la prospection en direction de
différents partenaires de la TR, l'objectif reste toujours d'ouvrir le
maximum de comptes et d'augmenter l'encours. Activité de
dépense
Il s'agit activité principale de la TR en sa
qualité de comptable public qui intervient pour la vérification
de la validité des dépenses publiques et leurs paiements. Elle
fait partie des objectifs du COM.
· Tableau (D.1) : Exécution des
dépenses de l'Etat :
Indicateurs
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TR FÈS
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Objectifs
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N+1
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N+2
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N+3
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Délai moyen de visa et de règlement des bons de
commandes (en jours)
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Délai moyen de visa et de règlement des
marchés (en jours)
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Délai moyen de visa et de règlement de la
commande publique
(en jours)
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Ce tableau donne en terme de délai les performances
dans le domaine d'exécution des dépenses publiques pour les trois
sortes de dépenses. Ce tableau fait partie du COM qui s'étale sur
3 ans.
· Tableau (D.2) : actions à
entreprendre
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Désignation des actions
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Date début
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Date fin
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Mise en exploitation de la nouvelle application
« Dépenses »
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Echange de Données Informatisés (disquettes)
avec les sous ordonnateurs
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Nbr de sous ordonnateurs : ...
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Action de formation et d'assistance a u profit des sous
ordonnateurs en vu de l'étalement des émissions et
l'amélioration de la qualité des dossiers de paiements
transmis
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Vérification des régies et payeurs
délégués.
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Nbre missions : ...
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La mise en place de ces actions vise la réduction des
délais d'exécutions des dépenses publiques par
l'échange des données sur supports informatiques et former les
sous ordonnateurs pour améliorer les dossiers propositions de
dépenses.
Alors qu'on a vu que pour installer un système de
contrôle de gestion il fat procéder à une segmentation pour
responsabiliser les centres, et disposer d'un système d'information pour
doter les responsables de l'information qu'il faut, au temps qu'il faut.
Toutefois ces outils ne sont pas suffisant si on dispose pas d'un
référentiel d'objectif et avoir une vision claire de l'avenir.
Paragraphe III- Référentiel
d'Indicateurs et objectifs :
Un indicateur est une représentation chiffrée
d'un phénomène qu'on veut mettre sous contrôle. Plus
spécifiquement en matière de gestion publique, un indicateur est
une donnée (nombre, cotation, évaluation...) permettant
d'objectiver une situation, d'en rendre les caractéristiques lisibles et
interprétables. Un indicateur est nécessairement quantitatif : il
l'est soit naturellement parce que rendant compte d'une donnée
directement mesurable, soit s'il rend compte d'une donnée qualitative
parce qu'il repère cette donnée sur une échelle de
valeur.
Un indicateur, quel qu'il soit, peut prendre deux valeurs
remarquables :
· Une valeur cible, qui traduit l'objectif que l'on
se fixe ;
· Une valeur « en fin d'exercice », qui
traduit le niveau de réalisation de l'objectif.
1. Les objectifs.
Les indicateurs doivent être adaptés à la
nature et à l'organisation de la structure ou du service. En fonction de
ce dont on entend rendre compte, on doit choisir des indicateurs
spécifiques. Les indicateurs doivent permettre de :
· fixer des cibles traduisant les objectifs
définis en commun par la hiérarchie et par les gestionnaires
(dans le cadre du COM les objectifs sont fixés en concertation avec
l'administration centrale)
· mesurer les réalisations par rapport
à ces cibles ;
· comprendre et analyser ces réalisations ;
· orienter les décisions des gestionnaires
dans le but d'améliorer la performance ;
· nourrir le dialogue de gestion entre les
différents niveaux hiérarchiques.
Les indicateurs s'inscrivent dans une logique de gestion par
la performance. Cette démarche vise à orienter l'action de
l'administration vers la performance. Elle incite aussi à mettre en
oeuvre les moyens pour comparer les performances dans une optique
d'analyse comparative (benchmarking).
Terminologie : efficience et efficacité ;
résultat et réalisation.
L'usage a progressivement répandu une terminologie
approximative dans laquelle un même terme peut désigner deux
concepts différents ou une même idée être traduite
par deux termes différents, ce qui introduit des confusions et des
malentendus. Ainsi dans le premier cas se trouve le terme de résultat,
qui dans le langage commun désigne tantôt la résultante de
l'action (production, ou impact sur le milieu), tantôt la valeur prise
par un indicateur par rapport à la cible qu'on s'était
fixée (la réalisation), tantôt même tout simplement
la performance dans l'expression « la budgétisation par les
résultats ». Ainsi encore dans le second cas se trouve
l'idée d'utilisation optimale des moyens par rapport aux
réalisations obtenues, rendue tantôt par efficience, tantôt
par efficacité de gestion, alors que les sciences de la gestion ont
défini l'efficacité comme la mesure de l'atteinte des cibles par
les réalisations.
2. typologie et Choix des d'indicateurs
:
En premier lieu, un dialogue entre tous les niveaux
hiérarchiques sur la traduction des missions doit s'instaurer au sein de
la structure ou du service pour prendre la mesure des différentes
actions qui découlent des missions.
Ce dialogue est essentiel pour faciliter l'appropriation par
tous les agents de la structure ou du service des enjeux que recouvrent les
actions et de l'intérêt d'améliorer les performances.
La fixation des objectifs est la conséquence du
dialogue qui doit se nourrir des informations collectées (le
système d'information sur lequel reposent les discussions est
primordial).
Les indicateurs de performance sont alors définis en
fonction des objectifs à atteindre ; ils doivent permettre la mesure des
performances atteintes.
Le suivi et l'analyse de ces réalisations,
alimentés par les informations recueillies, permettent à la
direction et aux gestionnaires de mettre en regard objectifs et
réalisations pour mesurer l'efficacité et de redéfinir,
recentrer au besoin, les objectifs et cibles d'un programme.
Les indicateurs doivent respecter un certain nombre de
critères :
· être lisibles, compréhensibles,
clairs, immédiatement interprétables ;
· être pertinents ;
· être disponibles à un coût
compatible avec les bénéfices attendus de leur usage
· être fiables, précis,
contrôlables ou « auditables » ;
· être disponibles au cours du temps dans les
mêmes conditions ;
· être synthétiques et
sélectifs.
· Dans la mesure de la performance, l'un des points
clés est le cheminement qui mène jusqu'au choix d'un indicateur :
définition de la mission, de la stratégie, des objectifs, et
enfin identification des indicateurs significatifs.
· Il n'y a pas d'indicateurs en soi, pas plus qu'il
n'y a de mesure ou d'analyse d'une performance en soi. Les indicateurs ne
répondront aux attentes que si, en amont, une réflexion a
été menée en termes de stratégie, d'orientations et
d'objectifs à atteindre, et si les actions ont été
identifiées et réparties selon leur priorité. En ce sens,
un indicateur n'a de sens que s'il est l'illustration d'un objectif et s'il
permet de documenter celui-ci par des cibles (valeur cible de l'indicateur).
· Le mode de collecte des informations
destinées à faire vivre les indicateurs, ainsi que les
modalités de compte rendu (fréquence, destinataires...), sont
également essentiels pour la fiabilité et l'accessibilité
des données de pilotage.
· Enfin, il ne faut pas perdre de vue que
l'établissement des indicateurs est lié à l'exercice de
planification stratégique auquel doivent se livrer les centres de
responsabilité.
a- Les indicateurs d'environnement.
Ce sont des indicateurs qui visent à décrire le
contexte dans lequel opèrent les services, soit sur le plan local, soit
sur le plan global ; ces indicateurs sont également appelés
indicateurs de situation (exemples : indicateurs de terrain, de milieu).
À titre d'exemple, on peut citer les caractéristiques
géographiques du territoire, la densité ou les
caractéristiques sociologiques de la population, le nombre de communes,
le nombre de contribuables etc. Ces indicateurs sont à
différencier selon la nature du service des indicateurs de
résultat final : le taux de recouvrement est une donnée du
contexte dans un programme particulier comme la politique fiscale, mais il est
un résultat final si on considère la politique de
recouvrement.
Sont également considérés comme
indicateurs d'environnement les indicateurs de préférence qui
traduisent les attentes de l'usager d'un service. Ils sont construits le plus
souvent sur la base d'enquêtes externes, mais font partie de la base de
données opérationnelle du responsable qualité du service.
Ces indicateurs sont essentiels dans la perspective de la mesure de la
satisfaction des usagers comme élément de la performance,
pour une administration qui met effectivement les usagers au coeur de sa
démarche.
b- Les indicateurs de moyens.
Ils visent à décrire le volume (unités
physiques) ou le coût des moyens utilisés (agents, vacations,
prestations de services, crédits, locaux, volume horaire, etc.) dans le
processus de production du service. Ces indicateurs ont une utilité
essentiellement opérationnelle, et afin d'effectuer des comparaisons,
leur traduction en unité monétaire est souvent
nécessaire.
c- Les indicateurs d'activité ou de
production.
Ils sont destinés à mesurer le résultat
direct du processus productif du service, ce qu'on nomme résultat
intermédiaire par rapport au résultat final. On distingue
à cet égard les indicateurs d'activité (nombre d'actions
de recouvrement forcé effectuée) des indicateurs de production
(nombre de dossiers de recouvrement forcé apuré). C'est ce que
les Anglo-Saxons nomment « output ».
d- Les indicateurs de performance.
La performance peut s'apprécier selon trois axes :
· Le résultat final. Quel est le
bénéfice final de l'action de l'État ? Il s'agit
d'appréhender la conséquence finale des actions sur
l'environnement économique et social, la mesure des
bénéfices servant à éclairer la valeur de la
politique menée. C'est la comparaison de la situation de l'organisation
avec les objectifs que l'on s'est fixés en la matière, qui permet
d'apprécier ce résultat final. Se rapproche-t-on ou non (et
pourquoi) des situations que l'on voulait atteindre ? Cette approche de la
performance est celle qui cherche à répondre aux questions du
citoyen et du législateur en rendant compte de l'aptitude des politiques
publiques à atteindre leurs finalités (pour tant est qu'on en ait
fixées explicitement, comme il convient dans une démarche de
performance). On voit bien que les indicateurs d'activité ou de
production (résultat intermédiaire) étaient insuffisants
pour savoir si le service travaille « bien » : il ne suffit pas de
beaucoup travailler, il faut travailler utilement. C'est ce que les
Anglo-Saxons nomment « impact » ou « outcome ».
L'activité d'un service peut être totalement ou
seulement partiellement à l'origine de l'évolution du milieu sur
lequel il agit. Cette question est très importante dans la perspective
du dialogue de gestion entre niveaux hiérarchiques, de la
contractualisation et de la responsabilisation que ces démarches
entraînent : si la contractualisation doit se fonder sur la performance
et non sur les seuls résultats intermédiaires, elle ne doit pas
aboutir à rendre un service responsable de résultats finaux qu'il
ne pourrait maîtriser ; il s'agit bien en l'occurrence d'un choix
stratégique des managers, que de déterminer ce dont ils seront
comptables. On distingue donc les caractéristiques de milieu qui
résultent principalement de l'activité du service - indicateurs
d'impact - de celles qui ne sont qu'en partie imputables à
l'activité du service - indicateurs d'effet.
· La qualité du service rendu : quel que soit
le degré de proximité entre le service prestataire et l'usager
(client interne ou externe), la qualité doit être un objectif en
soi. La qualité se mesure sous l'angle de la satisfaction
exprimée par les usagers et dans l'optique du respect de
procédures préalablement déterminées : d'où
les deux types d'indicateurs correspondants, ceux de satisfaction des usagers
et ceux de la qualité des processus, les seconds n'étant en fait
qu'un intermédiaire pour que les premiers soient optimaux.
L'utilité de consacrer au sein de la performance un
développement propre à la qualité tient au fait que les
progrès dans ce domaine résultent de démarches
spécifiques, dont il doit être tenu compte : analyse des besoins
conduisant à la définition de critères de qualité,
fixation de standards ou de cibles, déploiement d'outils de mesure. Si
toutes les attentes des usagers ne doivent pas être forcément et
systématiquement prises en compte - elles peuvent être parfois
contradictoires entre elles ou avec les contraintes éditées par
le législateur -, il est indispensable de les prendre en
considération afin de se prémunir contre le risque d'un niveau de
service qui serait jugé inacceptable par son destinataire. En outre,
redonner sa place au citoyen qu'est aussi en général l'usager
fait partie des éléments centraux de la réforme de
l'État et contribue à renforcer la motivation des agents du
service public.
Ces indicateurs peuvent être par exemple : délai
d'attente, temps de réponse, taux d'erreur, niveau de satisfaction de
l'usager, etc.
· L'efficience - parfois nommée
productivité - (progresse-t-on vers l'optimisation dans l'utilisation
des moyens employés ?) : en l'espèce le souci est la bonne
utilisation des moyens (en matériel, en crédits et surtout en
personnel) engagés au regard des réalisations obtenues. Le
citoyen en tant que contribuable, ses représentants élus qui
votent le budget de l'État et les responsables des services qui sont
comptables de la conduite de ces services ne peuvent que s'interroger sur le
rapport entre les moyens consacrés à une action et les
réalisations obtenues. Ces indicateurs sont fréquemment des
ratios rapprochant des indicateurs de moyens et des indicateurs de
résultat.
e- Les indicateurs
d'efficacité.
Ces indicateurs ressortissent à une notion proche de
celle de performance et sont souvent classés avec les
précédents, mais leur nature est néanmoins très
différente et ils relèvent par essence du pilotage. Dans la
mesure où l'efficacité est bien dans le triangle de la gestion le
rapport entre les réalisations et les cibles d'objectif qui ont
été définies, ils mesurent le taux d'atteinte des cibles
(ce sont donc par nature des ratios). En ce sens, on peut avoir la mesure de
l'efficacité en matière de qualité, tout aussi bien qu'en
matière d'efficience ou d'impact, ou de n'importe quoi pour lequel on
fixerait des objectifs. On voit bien qu'à la limite l'efficacité
de la gestion pourrait être la manière dont globalement la
conduite du service permet d'atteindre les objectifs définis, en
mesurant cela par exemple avec un indicateur synthétique
pondérant les divers indicateurs de performance, mais pas l'efficience
en soi, même s'il existe une efficacité en matière
d'efficience.3. le référentiel des objectifs pour la
TR
En fonction de la segmentation qu'on a
présentée ci-dessus, on va retracer les objectifs et les
indicateurs sur lesquels la TR s'est engagé dans le cadre du COM.
Ø Recouvrement :
|
Objectifs intermédiaires
|
Objectifs finaux (ceux du COM)
|
· Tableau (R.4) : Actes de recouvrement
forcé
· Tableau (R.5) : Mesures conservatoires :
· Tableau (R.6) : Contentieux judicaire :
· Tableau (R.7) : Suivi du rendement des ANET
· Tableau (R.9) : Suivi Dossiers gros redevables.
· Tableau (R.10) : Assainissement des adresses des
redevables
|
v Taux de recouvrement forcé net (en %)
v Taux de recouvrement amiable (en %)
v RAR Brut (en millions de Dh)
|
Ø Activité bancaire
|
Objectifs intermédiaires
|
Objectifs finaux (ceux du COM)
|
· Tableau (B.4) : Actions d'amélioration des
performances.
· Tableau (B.5) : Actions d'accompagnement :
|
· Encours moyen (en millions de Dh)
· Taux d'évolution du nombre de comptes ouverts (en
%)
· Nombre de comptes
|
Ø Activité de dépenses :
|
Objectifs intermédiaires
|
Objectifs finaux (ceux du COM)
|
v Mise en exploitation de la nouvelle application.
v Echange de Données Informatisés (disquettes)
avec les sous ordonnateurs.
v Action de formation et d'assistance a u profit des sous
ordonnateurs en vu de l'étalement des émissions et
l'amélioration de la qualité des dossiers de paiements
transmis.
v Vérification des régies et payeurs
délégués.
|
v Délai moyen de visa et de règlement des bons
de commandes (en jours)
v Délai moyen de visa et de règlement des
marchés (en jours)
v Délai moyen de visa et de règlement de la
commande publique
(en jours)
|
D'après ce qui précède, il est clair que
l'outil le plus adapté pour la contrôle de gestion de la TR, est
celui des tableaux de bord. En effet, les tableaux de bord vont permettre la
synthétisation des indicateurs et des objectifs quantifiés,
suivre régulièrement les réalisations par rapport aux
objectifs,dégager les écarts et procéder à leur
analyse dans l'objectif de mener les actions correctives au moment
convenable.
Section II-
contrôle de gestion par les tableaux de bord
Paragraphe I- Les tableaux de bord :
définition et processus d'élaboration.
1. Définition.
Un tableau de bord est un ensemble d'indicateurs, à un
niveau suffisamment agrégé, à destination des responsables
quel que soit leur niveau hiérarchique (directeurs et sous-directeurs
d'administration centrale ; chefs de services déconcentrés ;
etc.), en vue de leur permettre de connaître l'état d'avancement
des programmes ou des orientations dont ils doivent assurer la mise en oeuvre
et pour lesquels ils doivent atteindre un objectif spécifique. C'est un
outil d'aide à la gestion, conçu pour analyser la performance.
Le tableau de bord est centré sur les points
clés de gestion, c'est-à-dire sur les objectifs majeurs,
prioritaires, stratégiques et/ou sur les risques liés à
l'activité de la structure à un instant donné, et qu'il
est nécessaire de suivre de près, de placer sous le
contrôle de l'unité ou du service afin d'éviter
d'éventuels dérapages. Comme il est axé sur les points
clés de gestion, le tableau de bord n'a pas vocation à couvrir
tous les champs de l'activité d'un service ou d'une entité.
Le tableau de bord, en tant qu'outil de pilotage,
présente plusieurs intérêts. Il permet en effet de :
· construire les bases d'un système de
management stratégique intégré afin de :
- clarifier et rendre lisible la stratégie de
l'organisation ;
- communiquer la stratégie à tous les niveaux de
l'organisation ;
- rendre cohérents les objectifs des services et des
individus avec la stratégie globale ;
- relier les objectifs stratégiques à la
programmation et à la budgétisation ;
- procéder périodiquement à des analyses
et évaluations de performance ;
· mettre en cohérence ses processus
managériaux ;
· faciliter la mise en oeuvre de la stratégie
à long terme par l'ensemble de l'organisation.
Un tableau de bord est utilisé pour voir, comprendre,
apprécier les situations, évaluer l'importance des variations et
des écarts et en faire le suivi, localiser les problèmes,
décider et agir. En outre, il permet de vérifier la
conformité des réalisations aux objectifs (stratégiques,
de gestion, ou opérationnels), de déclencher des actions
correctives sur les moyens, de réorienter les objectifs, voire de
recibler l'action. Il constitue aussi un outil pédagogique permettant de
sensibiliser les responsables aux facteurs clés de succès pour
l'organisation ou le service.
Le tableau de bord peut être aussi utilisé comme
un outil de dialogue au sein d'un niveau de responsabilité et
également entre les niveaux de responsabilité.
Dans ce cadre, il est souhaitable :
· De l'analyser régulièrement et
systématiquement lors de réunions de service, de comités
de suivi, de séquences collectives de réflexion et de
décision ;
· De formuler à destination de ses
émetteurs des appréciations, commentaires, évaluations ou
décisions prises par le niveau hiérarchique supérieur.
La mise en oeuvre de tableaux de bord peut permettre de :
· mesurer les performances par rapport aux objectifs
fixés afin d'évaluer les conditions de mise en oeuvre de la
stratégie ;
· porter un diagnostic pour identifier les points
faibles afin de prendre les mesures correctives nécessaires
(apprentissage organisationnel) ;
· communiquer les performances ;
· motiver les services et assurer un suivi du
changement ;
· constituer un outil pédagogique permettant
de sensibiliser en permanence les responsables aux facteurs clés de
succès de l'organisation ou du service.
Les tableaux de bord doivent permettre de concilier les
différents enjeux de la gestion et du pilotage de l'organisation :
analyser et agir, observer le passé et anticiper le futur, être
à la fois synthétiques et suffisamment complets pour traiter
l'ensemble des points clés de gestion
2. Elaboration des tableaux de
bord,
Les indicateurs doivent être choisis afin de rendre le
meilleur « service » à leurs destinataires et répondre
au mieux à leurs préoccupations de pilotage .l'ensemble des
indicateurs peut prendre indifféremment la forme de tableaux, de
graphiques, de plannings...
Pour les services déconcentrés, ces tableaux de
bord devront permettre le suivi des orientations stratégiques
définies au niveau local, mais également le dialogue de gestion
avec les directions d'administration centrale
v Méthode de mise en oeuvre.
Un tableau de bord n'est en principe jamais «
isolé». Il est souvent conçu et élaboré dans
un système « Gigogne » : une partie de l'information
disponible à un niveau de responsabilité est recueillie pour
être ensuite synthétisée ou agrégée au niveau
de responsabilité supérieur.
La conception des tableaux de bord sur le principe
«gigogne impose» une démarche structurée, à
savoir :
· Une réflexion sur les objectifs et les
variables d'action à chaque niveau de responsabilité ;
· Le choix des indicateurs pour chacune des variables
d'action ;
·La confrontation des données disponibles en
fonction des systèmes d'information ;
· Le maquettage du format de présentation des
tableaux de bord.
La conception d'un tableau de bord est souvent
itérative, afin de sélectionner les indicateurs les plus
pertinents.
Le tableau de bord, dans sa présentation et sa mise en
page, propose quatre espaces fondamentaux :
· Un tableau : il présente des indicateurs
pertinents qui sont quelquefois accompagnés de pictogrammes faisant
office de « clignotants » ;
· Un graphique : il doit pouvoir offrir un
résumé et une présentation de l'information la plus
importante qui ressort du tableau ;
· Un commentaire : il doit être clair et
précis, se situer par rapport à l'objectif préalablement
fixé et faire référence à une situation
précédente ou une action future ;
· Une table de références : elle
recense notamment la source du document, les coordonnées de
l'émetteur ou du rédacteur du tableau de bord, la
périodicité, la date de mise à jour des données.
Elle reprend également l'objectif en indiquant quelle
préoccupation de gestion il relève.
Une méthode de conception et de mise en place des
tableaux de bord
1. Identifier la structuration des responsabilités.
2. Définir les points clés de la gestion.
3. Construire les indicateurs.
4. Réaliser les maquettes de tableaux de bord.
5. Tester et valider indicateurs et maquettes.
6. Diffuser les tableaux de bord et accompagner leur mise en
place.
Souvent, le tableau de pilotage peut utilement s'appuyer sur
les données issues du suivi opérationnel. Si la base de
données n'existe pas, sa création peut être un
préalable.
Il est nécessaire de disposer, au sein de
l'unité, d'une cellule de gestion chargée de collecter les
données, d'en assurer la cohérence interne et de proposer les
modalités d'extraction des informations nécessaires aux
indicateurs ainsi que la fréquence de leur mise à jour.
3 - Quelques propositions théoriques
pour la construction des tableaux de bord ?
Réagir rapidement, anticiper et déléguer
la prise de décision est devenu vital. Aujourd'hui, les dirigeants
doivent avoir à disposition l'ensemble des éléments
permettant de suivre leur activité et de prendre des décisions.
Pour ce faire il est devenu nécessaire de disposer d'informations
pertinentes et d'organiser au mieux le processus de décision.
Sur le plan méthodologique et en fonction de leurs
objectifs et de leurs moyens les auteurs qui se sont efforcés de
construire un tableau de bord ont abordé ce domaine de multiples
façons. On peut avoir l'impression d'un pullulement de méthodes.
Cette anarchie est provoquée par le fait qu'il y a confusion entre les
différentes procédés de limitation du domaine de tableau
de bord., en raison aussi de la variété de moyens de
documentation, et de la diversité des méthodes de conception
mises en oeuvre.
Nous allons dans le cadre de ce paragraphe essayer de
présenter les principales méthodes de conception en distinguant
parmi beaucoup d'autres :
Celles se référant à la dimension
hiérarchique
Celles se référant à la notion de
processus
Et enfin celles combinant les deux dimensions : Méthode
OVAR.
a- Les méthodes se référant
à la hiérarchie
Leroy (15(*)) est
l'un des premiers auteurs qui ont abordé cette question de conception de
tableau de bord de gestion par la dimension hiérarchique Selon Leroy et
les tenants de cette approche, La conception de tableau de bord de gestion doit
respecter deux règles fondamentales :
D'abord ; il doit être calqué sur
l'organigramme de gestion en place.
Ensuite; Les tableaux de bord des différents niveaux
hiérarchiques doivent s'emboîter les uns dans les autres : c'est
ce qu'on appelle le principe gigogne ".
Sur le plan théorique, i1 existe une panoplie de
méthodes qui ont attaqué sérieusement cette question.
Toutefois, notre objectif n'est pas de les exposer en masse, mais de
présenter quelques unes afin de visualiser l'aspect
méthodologique de conception dans le cadre de cette approche
hiérarchique. Nous proposons les deux principales:
La méthode de PL.Bescos. P Dobler, C.NIendoza,
C.Navilean Naulleau
Cette technique regroupes six grandes étapes (16(*))
1- Identification d'objectifs par domaine d'activité
stratégique (DAS):
2- Identification des facteurs clés de succès
(FCS) :
3- Intégration des facteurs clés de
succès aux tableaux de bord des centres de responsabilité.
4- Mise au point d'indicateurs de suivi :
5- Etablissement de références et d'un
modèle d'analyse des résultats :
6- Mis au point de la chaîne de traitement de
l'information et de diffusion des documents.
Méthode de P voyer :
P. Voyer propose une méthode scindée en sept
étapes17(*)
1- La préparation organisationnelle du projet :
2- Description du secteur cible et la précision des
objets de gestion :
3- La détermination des indicateurs nécessaires
et disponibles et le choix des indicateurs pertinents :
4- Précision des indicateurs et de leurs
paramètres :
5- Design des tableaux de bord de gestion :
6- L'informatisation des tableaux de bord :
7-la mise en oeuvre des tableaux de bord :
b- Les méthodes se référant
à la notion de processus
La logique sous jacente au pilotage de la performance
à l'ère de Taylor était basée sur deux
principes : principe d'auto-ressemblance et celui d'additivité. La
question posée dans le cadre de pilotage de cette performance "est
combien". D'ou l'utilisation des indicateurs financiers et monétaires
calculés par les différents niveaux hiérarchiques.
Aujourd'hui, les données ont considérablement
mutées, ce qui remet en cause les deux principes tayloriens
déjà cités, la performance est devenue multiforme et
multicritères et La notion de processus s'intègre de plus en plus
dans le pilotage.
Dans ces conditions, la conception des tableaux de bord de
gestion calqués sur la structure hiérarchique s'emboîtant
suivant une mécanique gigogne n'est autre qu'un ajournement sine die.
Pour éviter d'être bloqués par une présentation
exclusivement statique et formelle de la structure hiérarchique, i1 faut
adopter une vision transversale de l'entreprise où l'on met l'accent sur
la notion de processus et d'activité.
La conception du tableau de bord de gestion dans le cadre de
l'approche transversale nécessite le respect d'un certain nombre de
règles :
D'abord ; l'identification des principaux processus
composant l'organisation et les activités les constituant.
Ensuite ; la mise en place d'une organisation
adaptée à la logique de processus.
Enfin ; l'emboîtement des tableau de bord de
gestion de processus et des activités suivant une logique dite
gigogne.
Comme pour la première série de méthodes
cette approche regroupe plusieurs méthodes dont on retient 2
principales :
La méthode de PH. Lorino
PH. LORINO prévoit une méthode
développée en 9 étapes principales18(*), ainsi chaque étape est une
réponse à une quelconque question:
1- Formulation des objectifs stratégiques: Quelle est
notre cible ?
2- Analyse des processus de l'entreprise: quelle est la
structure existante de notre chaîne de valeur ?
3-Analyse d'activités : Quels sont les contenus
concrets et les périmètres de nos processus?
4- Déploiement des objectifs stratégiques sur
les processus : Comment chaque processus contribue-t- il à la
stratégie de l'entreprise?
Quels sont les enjeux majeurs de performance par processus
?
5- Analyse causes -effets à partir des enjeux par
processus et recherche des leviers d'action : Quels sont les leviers d'action
concrets et opérationnels qu'il faudra manier pour maîtriser les
enjeux de performance par processus donc pour atteindre les objectifs
stratégiques ?
6- Définition des plans d'action : Pour chaque
levier d'action identifié, quelles seront les modalités
précises de l'action à mener pour atteindre la cible ?
7- Choix et définition des indicateurs : Pour suivre
les plans d'action et mesurer les résultats obtenus, quels indicateurs
de pilotage et quels indicateurs de résultats retiendra- t-on et comment
les organisera- t- on en tableaux de bord ?
8- Mise en oeuvre des indicateurs et des tableaux de bord
9- Mise en oeuvre de l'animation de gestion par processus,
destinée à assurer une bonne réactivité, le suivi
des plans d'action et un diagnostic de performance continu.
La méthode GIMSI
A.FERNANDEZ a proposé une nouvelle
méthode ; GIMSI; qui permet de construire un système de
tableau de bord de gestion qui couvre toutes les phases de projet.
La méthode GIMSI est structurée en quatre phases
majeures découpées en dix étapes18(*).
1 ère phase : l'identification :
La phase d'identification contient deux étapes,
1ère étape : elle est consacrée
à l'identification de l'organisation où sont analysées ses
structures afin d'identifier les processus, les métiers, les
activités et les actions concernés.
2ème étape : elle identifie l'environnement
de l'organisation afin d'analyser son contexte économique et sa
stratégie pour déboucher enfin de compte à une
définition du périmètre et de la porté du
projet.
2èm phase : la conception :
La phase de conception comporte cinq étapes :
1ère étape : Définition des
objectifs globaux et sélection de ceux tactiques de chaque
équipe.
2ème étape : Construction du tableau de
bord de gestion de chaque équipe.
3ème étape : Choix des indicateurs
pertinents en fonction des objectifs choisis.
4ème étape : Collecte des informations
nécessaires à la production des indicateurs choisis.
5ème étape : Construction du réseau
de tableau de bord de gestion et contrôle de l& cohérence
globale.
3ème phase: la mise en oeuvre :
Cette phase nécessite le passage par deux grandes
étapes :
1ère étape : Choix des progiciels les mieux
adaptés à la mesure de la performance dans l'entreprise
(méthodologie complète).
2ème étape : Intégration et
déploiement du système décisionnel dans l'entreprise.
4ème phase: amélioration permanente :
Cette phase est faite en une seule étape celle de
l'audit, l'implantation du projet doit être contrôlé en
permanence pour s'assurer de l'adéquation entre le système
décisionnel et les besoins correspondants des décideurs.
c- La méthode OVAR
La démarche OVAR(19(*)) a été développée pour la
première fois par le département comptabilité
contrôle de gestion au groupe HEC, OVAR est « une
méthode de pilotage de la performance intégratrice. Elle permet
de déployer la stratégie « au quotidien », de
s'assurer que les axes stratégiques définis sont en concordance
avec les plans d'action mis en oeuvre pour y parvenir, à travers une
analyse des leviers d'action du petit nombre de causes qui contribuent
essentiellement au résultat ». Cette démarche
intègre à la fois les approches dites horizontale et verticale de
l'organisation, cette combinaison se voit lors de la formulation et du
déploiement des objectifs stratégique et lors de la recherche
des variables d'action.
L'élaboration de tableau de bord par la démarche
OVAR s'articule autour de 4 phases :
1ère phase : constitution des grilles
objectifs/variables d'action
2ème phase : analyse de la
délégation et emboîtement de grilles
3ème phase : choix des indicateurs
4ème phase : mise en forme des tableaux de bord
1ère phase : constitution des
grilles objectifs/variables d'action
Cette phase se déroule en trois étapes :
-analyse stratégique au niveau de la direction
générale inspirée des modèles classiques
(modèle M.E.Porter-BCG...,etc) et la formulation des objectifs
stratégiques de l'entreprise .
-détermination des variables d'action : les
gestionnaires doivent rechercher les leviers d'action affectant la
réalisation de chaque objectif formulé lors de la première
étape.
-test de cohérence : grille objectif/variables
d'actions : il s'agit de faire une analyse de cohérence et de
complémentarité entre les objectifs stratégiques et les
variables d'actions correspondantes.
2ème phase : analyse de la
délégation et emboîtement de grilles
La démarche OVAR est en général mise en
oeuvre dans un cadre organisationnel où il existe une structure
hiérarchique, verticale, matérialisée (ou non) par un
organigramme.
Dans un tel contexte, la démarche Objectifs Variables
d'Action ne peut avoir d'impact sur l'organisation que ai elle est
généralisée et relayée à différents
niveaux hiérarchiques
Dans cette phase, les objectifs et les variables de
l'entreprise seront délégués aux niveaux
hiérarchiques inférieurs et aux processus déjà
identifiés. Avec cette délégation, les variables d'actions
définies au niveau global vont devenir des objectifs de performance pour
les responsables des processus et des différents centres de
responsabilités.
Les gestionnaires doivent, avant de passer à la phase
de choix des indicateurs, se réunir dans une séance de
brainstorming pour discuter les objectifs globaux de l'organisation : sont-ils
réellement réalisables ?
3ème phase : choix des
indicateurs
L'indicateur est un instrument de mesure d'une
réalité nécessairement plus nuancée, aucun
indicateur n'est parfait ni exhaustif. Le plus important dans un tableau de
bord de pilotage étant de suivre l'avancement vers les objectifs qui ont
été fixés pour la période. Lors du choix il ne
s'agit pas de faire des « économies » d'indicateurs mais
d'être avant tout bien renseigné sur l'évolution de
l'organisation vers ses objectifs. Il est à noter à ce stade que
Les indicateurs à déterminer sont de deux types :- indicateurs de
résultats concernant les objectifs& les indicateurs d'impacts et
d'actions concernant le suivi de ces objectifs.
Pour effectuer ce choix, les gestionnaires doivent respecter
deux étapes :
à partir des objectifs, variables d'actions et plans
d'actions, il faut déterminer l'ensemble des indicateurs
nécessaires.
à partir d'une analyse de faisabilité des
indicateurs déterminés, les choix définitifs seront
effectués.
4ème phase : Mise en forme de
tableau de bord de gestion
Il s'agit de penser à mettre en page la liste des
indicateurs pertinents à retenir. Autrement dit :
-le choix de la présentation avec les utilisateurs.
-test-papier -tableau et réalisation des maquettes.
-informatisation.
4. Les conditions de mise en
place.
· Une bonne connaissance préalable des
objectifs de l'entité et de son mode de fonctionnement (missions,
orientations nationales ou locales, bases de données) est une condition
nécessaire pour mettre en place des tableaux de bord. Les indicateurs
retenus dans le tableau de bord d'un responsable doivent être pertinents,
en cohérence avec les objectifs assignés et significatifs de la
stratégie déployée à tous les niveaux de
responsabilité.
· Le tableau de bord ne doit pas viser sur la
quantité d'informations, mais doit viser la qualité des
données qu'il sélectionne au sein de systèmes
d'information de plus en plus nombreux et sophistiqués. Il ne doit pas
être confondu avec un rapport statistique, un rapport d'inspection ou un
rapport comptable.
· Le tableau de bord doit se limiter à
l'essentiel.
En revanche, il est nécessaire de bien faire comprendre
aux personnes concernées qu'une activité qui ne fait pas l'objet
d'un suivi n'est pas pour autant sans intérêt.
· La présentation visuelle des indicateurs
doit être simple, conviviale et soignée : il s'agit de pouvoir
prendre connaissance, très rapidement, « en un coup d'oeil »,
de l'information présentée à un instant donné ou
sur une période déterminée (les résultats
significatifs, les exceptions, les écarts, les tendances). Le tableau
doit faire apparaître simultanément la valeur cible (objectif), le
niveau de réalisation, l'écart par rapport à l'objectif et
l'évolution dans le temps des réalisations. De même, il est
important de privilégier une présentation standard des tableaux
de bord avec la même configuration des données, et d'adapter leur
fréquence.
· Le tableau de bord doit être facilement
accessible à ses destinataires (consultations, simulations,
visualisations rapides).
· Il doit donc être :
- court (peu de pages) ;
- clair (qualité de mise en page, visualisation) ;
- parlant (significatif/message) ;
- pertinent (problématique/enjeux).
· Le tableau de bord doit être évolutif.
Il s'agit en effet de pouvoir prendre en compte les possibles évolutions
de priorités ou des points clés à mettre sous
contrôle au cours du temps. Il est donc nécessaire de
prévoir dès la phase d'élaboration les modalités
d'actualisation du tableau de bord (par exemple : ajout d'un indicateur
entraînant obligatoirement la suppression d'un autre).
5. L'exploitation et l'animation des tableaux de
bord.
La mise en place de tableaux de bord n'a
d'intérêt que si ces derniers sont réellement
utilisés et de façon pertinente par leurs destinataires. Pour
cela, le processus d'animation et d'exploitation est une étape
essentielle dans l'appropriation des tableaux de bord par les agents et
responsables qui doivent les renseigner.
Les tableaux de bord sont utilement exploités quand ils
permettent de mettre en évidence les écarts entre les objectifs
initiaux et leur niveau de réalisation, et que ce constat
débouche sur les mesures correctives appropriées.
Cette démarche d'analyse et d'animation s'inscrit dans
une double perspective : le reporting d'une part et de pilotage de
l'activité d'autre part.
Au titre du reporting, un ensemble d'indicateurs
consolidés et regroupés au sein de tableaux de bord permet :
· Au niveau hiérarchique supérieur
d'apprécier la performance des services sur tout ou partie de leurs
activités;
· À l'ensemble des services de connaître
les niveaux de réalisation (niveau d'atteinte des objectifs) des autres
services équivalents ou concernés par ces informations afin de
mutualiser les bonnes pratiques (benchmarking).
Au titre du pilotage, l'exploitation des indicateurs (au
regard des objectifs du niveau hiérarchique supérieur et au
regard des réalisations des autres services) doit permettre à un
manager :
· De hiérarchiser ses priorités et donc
de définir/modifier ses objectifs en accord avec la hiérarchie et
les autres services ;
· De retenir les indicateurs associés à
ces objectifs ;
· De mettre en place une démarche de
contrôle de gestion pour faciliter l'appropriation par l'ensemble des
agents concourant à la mission des objectifs ainsi définis par le
manager.
L'exploitation des tableaux de bord facilite aussi le dialogue
de gestion entre une direction et les différents centres de
responsabilité. Elle permet d'apprécier :
· L'efficacité d'une organisation : les
objectifs sont-ils atteints ?
· La pertinence des objectifs par rapport aux moyens
disponibles ;
· L'efficience de l'organisation : quelles sont les
ressources engagées pour atteindre ces objectifs ?
Tous les acteurs sont impliqués peu ou prou dans cette
démarche. Elle nécessite en effet de faire intervenir :
· Les responsables qui ont fixé les objectifs
des services et qui pourront décider de les revoir en fonction des
priorités de l'organisation ;
· Les gestionnaires des services qui seront à
même d'expliquer les écarts observés;
· Éventuellement d'autres acteurs qui
interviennent directement dans le niveau de performance
Lors de la première remontée d'information, il
est utile de :
· valider ces informations et s'assurer de leur
cohérence ;
· comparer avec des structures équivalentes
(benchmarking) ;
· procéder à un état des lieux
et hiérarchiser les objectifs.
Il est en effet impossible de suivre simultanément un
nombre trop important d'objectifs et d'indicateurs.
Quand les objectifs sont arrêtés, il faut mettre
en place une démarche spécifique en termes de communication.
Doivent être connus par l'ensemble des agents qui concourent aux
objectifs :
· Les objectifs et les indicateurs associés;
· La situation initiale ;
· Les mesures prises dans le cadre de la
démarche de contrôle de gestion ;
· Les échéances.
La réussite de cette démarche est
conditionnée par son appropriation par l'ensemble des acteurs
impliqués.
Lors de la mise en place des tableaux de bord il faut:
· associer l'ensemble des acteurs qui concourent
à l'action ;
· respecter le calendrier défini
(remontées d'information, délai d'analyse...);
· prévoir un point de situation
intermédiaire. Par exemple, pour un objectif semestriel, organiser au
bout de trois mois un point de situation pour :
- vérifier que l'information est correctement
collationnée,
- prendre les mesures correctives à apporter
immédiatement si l'objectif ne semble plus pouvoir être atteint
;
L'implantation d'indicateurs et de tableaux de bord au sein
d'une organisation présente un double risque :
· D'une part, celui d'une utilisation passive des
documents ;
· D'autre part, celui d'engendrer certains effets
pervers tels que :
- les responsables d'entités se concentrent sur
l'obtention de bonnes performances sur les seuls points clés retenus,
- les responsables manipulent les procédures de gestion
et/ou les instruments de mesure de manière à ne jamais
présenter d'écarts négatifs entre le réalisé
et l'objectif.
Un autre risque est que davantage de temps soit
consacré à renseigner les tableaux de bord avec les
données pertinentes plutôt qu'à analyser les renseignements
fournis par ces tableaux de bord. L'automatisation de la phase de renseignement
des tableaux de bord à partir d'une base de données unique
commune à l'ensemble de l'administration concernée (saisie
unique, données partagées) permet de résoudre au moins
partiellement ce problème.
Paragraphe II- Conception des tableaux de bord
pour la TR.
Pour des raisons de commodité on va procéder
à la conception des tableaux de bord pour chaque activité,
suivant la segmentation effectuée plus haut. En effet, on aura trois
sortes de tableau de bord : des tableaux de bord pour l'activité
recouvrement, pour l'activité dépenses et enfin pour
l'activité bancaire.
Leur construction sera dans le cadre d'un système
« gigogne », l'information émise par un tableau sera
exploitée par un autre tableau à un niveau supérieur mais
plus agrégé.
1. Tableaux de bord pour l'activité
recouvrement :
a- Tableau de bord par
perception :
Le recouvrement est principalement confié aux
perceptions, la TR ne fait que centraliser et intervenir pour soutenir ces
dernières dans leurs actions. A partir delà, il est clair que les
performances de la TR dans ce domaine sont conditionnées par les
performances de l'ensemble des perceptions.
La perception est considérée comme un service
opérationnel qui a pour charge le recouvrement des créances
publiques (impôts et autres). Elle prend en charge les rôles ou les
ordres de recettes émis par les ordonnateurs (directions
régionales des impôts, domaines, collectivités
locales.....) et procède au recouvrement amiable jusqu'à
écoulement des délais impartis par les lois et textes qui
règlementent la créance en question. Dépassant ce
délai, le percepteur passe à l'étape de recouvrement
forcé en utilisant les moyens prévus par la loi pour contraindre
le contribuable à payer sa dette.
Le taux de recouvrement est obtenu par le rapport
suivant :
Taux de recouvrement=Recouvrement / Prise en charge
*100
Le reste à recouvrer (RAR)= PEC-
recouvrement
Les objectifs à prendre dans le tableau de
bord :
Deux sortes d'objectifs doivent figurer sur le tableau de
bord :
- les objectifs finaux :
Ils synthétisent les performances de la perception et
qui font l'objet du COM ; sur lesquelles le percepteur s'engage envers la
TR et l'administration centrale d'atteindre un certain niveau. Ils sont au
nombre de trois :
-Taux de recouvrement amiable en %
-Taux de recouvrement forcé %
-RAR brut (en million de Dh)
Ils sont synthétisés au niveau du tableau
d'informations N° (R.1) et calculés au niveau du
tableau d'informations « Tableau (R.2) de suivi des
réalisations de l'année ...... » (Voir plus
haut). Ces objectifs sont le résultat d'un ensemble d'action allant des
mesures d'accompagnement (assainissement des adresses, échanges
d'informations avec les autres partenaires...) jusqu'à l'entreprise des
mesures contraignantes contre les contribuables dans le cadre du recouvrement
forcé. Ainsi pour tout écart éventuel on cherchera ses
causes au niveau de ces actions. Par conséquence pour chaque action, on
fixe un objectif intermédiaire qui tend vers l'amélioration de
l'objectif final.
- Les objectifs intermédiaires
Ils sont constitués de l'ensemble des actions et
objectifs qui permettent l'amélioration des objectifs finaux. En fait,
on ne va pas prendre en considération toutes les actions et leurs
objectifs pour ne pas encombrer le tableau de bord par des informations peu
pertinentes, on prendra en considération que les actions ayant une
grande influence sur les objectifs finaux et qui mérite une attention
particulière.
A ce titre voici quelques mesures qui ont une grande influence
pour l'amélioration du taux de recouvrement et la réduction des
RAR. En fait l'analyse des écarts éventuels sur les objectifs
finaux doit creuser et chercher les explications par ces actions. On signale
aussi dans ce qui suit ; les tableaux où elles sont
indiquées les informations concernant ces actions et leurs
objectifs :
- Acte de recouvrement forcé (tableau
R.4) : Commandement, Saisie mobilière, vente et ATD
- Mesures conservatoires (Tableau R.5) : Saisie
conservatoire immobilière, Hypothèque du trésor,
Conversion de la saisie conservatoire immobilière en saisie
exécution, Nantissement des fonds de commerce, Opposition sur les
véhicules, Immobilisation de véhicules
- Assainissement des adresses des redevables (Tableau
R.10)
- Suivi des dossiers gros redevables (Tableau
R.9)
- Dossiers contentieux (Tableau
R.6)
- Rendement des ANET (Tableau R.7)
Un tableau de bord par nature doit confronter les
résultats et les objectifs concernant une période donnée
pour dégager les écarts positifs ou négatifs qu'ils
soient, afin de prendre, en conséquence, les décisions
convenables.
On peut prendre plusieurs périodes pour mettre en
relief l'évolution des performances d'une perception. Dans ce sens un
graphique sera le moyen le plus adapté pour visualiser cette
évolution.
· NB : le même tableau de bord pourra être
utilisé pour toutes les sortes de créances faisant l'objet du COM
en l'occurrence : impôts et taxe de l'Etat, Taxes et autres produits
des collectivités locales : et les créances de l'Etat autres
que fiscales
Finalement les performances d'une perception vont être
synthétisées par le tableau bord suivant :
|
· Tableau de bord par
perception :
|
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|
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|
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Perception:..........
|
Nature de créances :..........
|
période:.........
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INDICATEUR
|
RESULTAT
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OBJECTIF
|
ECART
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|
Objectifs finaux
|
Taux de recouvrement amiable en %
|
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|
Taux de recouvrement forcé en %
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|
RAR Brut (en millions de Dh)
|
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objectifs intermédiaires
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Acte de recouvrement forcé
|
Commandement
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Saisie mobilière
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|
vente
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ATD
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|
Mesures conservatoires
|
Saisie
conservatoire immobilière
|
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|
Hypothèque du trésor
|
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|
Conversion de la saisie conservatoire
immobilière en saisie exécution
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Nantissement des fonds de commerce
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Opposition sur les véhicules
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Immobilisation de véhicules
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Assainissement des adresses des redevables
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|
Suivi des dossiers gros redevables
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Dossiers contentieux
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|
Rendement des ANET
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|
|
|
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Commentaire :
|
b- Tableau de bord recouvrement de la
TR :
Les performances de la TR dans le domaine du
recouvrement sont le résultat des efforts des perceptions qui sont
chargées, vu leur statut, du recouvrement des créances pour le
compte de l'Etat ou pour le compte des collectivités locales. De par
là, le tableau de la TR pour cette activité sera une
synthétisation des tableaux de bord des perceptions dans le cadre d'un
système gigogne. En effet le taux de recouvrement est égal
à la moyenne des taux recouvrements de toutes les perceptions
rattachées à la TR de Fès et le RAR est la somme des RAR
des perceptions.
Les informations nécessaires pour remplir ce tableau
sont à chercher au niveau du tableau (R.2) ou directement au niveau des
tableaux de bord de chaque perception tant qu'ils sont élaborés
dans le cadre d'un système d'information dit
« gigogne »
Le tableau de bord proposé dans ce sens aura la forme
suivante :
|
·
Tableau de bord de la TR pour l'activité recouvrement:
|
|
|
Nature de créances:..........
|
Période:.........
|
|
INDICATEUR
|
RESULTAT
|
OBJECTIF
|
ECART
|
|
Objectifs finaux
|
Taux de recouvrement amiable en %
|
|
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|
|
Taux de recouvrement forcé en %
|
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|
RAR Brut (en millions de Dh)
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Performances par Perception:
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|
Taux de recouvrement amiable en %
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Fès VN
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Fès Atlas
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Fès Batha
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Fès Mariniyenne
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Fès Fekharine
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Fès My yacoub
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|
Taux de recouvrement forcé en %
|
Fès VN
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Fès Atlas
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|
Fès Batha
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|
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|
Fès Mariniyenne
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|
|
Fès Fekharine
|
|
|
|
|
Fès My yacoub
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|
RAR Brut (en millions de Dh)
|
Fès VN
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|
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|
Fès Atlas
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|
Fès Batha
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|
Fès Mariniyenne
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|
Fès Fekharine
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|
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|
Fès My yacoub
|
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|
:Commentaires :
2. Tableau de bord pour l'activité
bancaire :
Le tableau bord de l'activité bancaire doit permettre
aux décideurs de suivre l'exécution des objectifs et
dégager les écarts des résultats par rapports à ces
objectifs. Le but étant d'intervenir par les actions correctives qu'il
faut en cas de non réalisation des objectifs.
Les indicateurs retenus pour cette activité dans le
cadre du COM sont :
- Nombre de comptes ouverts.
Le nombre de compte ouvert est composé des comptes
des particuliers (7001) toutes sortes confondues (personne physique,
association, entreprise...) et des organismes publics (6000). Dans ce sens Le
tableau (B.2) donne l'information nécessaire concernant cet
indicateur.
- Encours moyen (en millions de Dh).
A priori il y a une forte corrélation entre le nombre
de compte ouvert et l'encours moyen. Le tableau (B.3) donne l'information
à reporter sur le tableau de bord.
- Taux d'évolution du nombre de comptes ouverts
(en %) :
Cet indicateur permettra de tracer l'évolution des
comptes et par la suite de faire des prévisions.
Pour réaliser ces objectifs plusieurs actions sont
prévues. Elles visent l'amélioration de la qualité des
services rendus aux clients et par conséquent attirer plus de
clientèle. En outre des mesures d'accompagnement sont prévues
dans le but d'améliorer le fonctionnement du service bancaire de
l'interne.
L'essentiel de ces actions et mesures est retracé au
niveau du tableau (B.4) et (B.5).
En fait, les écarts éventuels vont trouver
leurs explications à ce niveau ; étant donné que ces
mesures ont une grande influence sur les performances globales. Le tableau de
bord ne doit reprendre que l'essentiel des ces actions et mesures en fonctions
du besoin de l'utilisateur.
· Tableau de bord
de la TR pour l'activité bancaire:
|
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|
|
|
|
|
Période:.........
|
INDICATEURS
|
RESULTAT
|
OBJECTIF
|
ECART
|
Objectifs finaux
|
Encours moyen (en millions de Dh)
|
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Plan d'actions
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objectifs intermédiaires
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70-01
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Particuliers
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organismes publics
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3. Tableau de bord pour l'activité
dépense :
La valeur ajoutée d'un tableau de bord pour cette
activité c'est de faire savoir aux responsables les performances
réalisées au niveau de l'exécution des dépenses
publiques. L'objectif étant de fournir les meilleures prestations aux
différents partenaires en l'occurrence les sous ordonnateurs et les
entreprises qui réalisent des prestations pour le compte de l'Etat
où pour les collectivités locales.
L'indicateur choisi dans le cadre du COM est le délai
de réalisation d'exécution de telle ou telle dépense en
terme de délai de visa et délai de règlement.
Pour chaque type de dépenses on lui a associé
un indicateur, l'objectif est de réduire au minimum le délai de
visa et du règlement. Ainsi on a comme indicateur (voir tableau
D.1) :
- Délai moyen de visa et de règlement
des bons de commandes (en jours)
- Délai moyen de visa et de règlement
des marchés (en jours)
- Délai moyen de visa et de règlement
de la commande publique (En jours)
Pour atteindre ces objectifs, des d'actions
intermédiaires sont prévues .le tableau (D.2) en donne une
récapitulation.
Ainsi le tableau de bord pour cette activité va
récapitulé ces indicateurs et dégager les écarts
des réalisations par rapport aux objectifs et par la suite en chercher
les explications. Il doit être de la forme suivante :
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· Tableau de
bord pour activité dépense :
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Période:.........
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INDICATEUR
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RESULTAT
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OBJECTIF
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ECART
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Objectifs finaux
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Délai moyen de visa et de règlement des
bons de commandes (en jours)
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Délai moyen de visa et de règlement des
marchés (en jours)
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Délai moyen de visa et de règlement de la
commande publique
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plan d'actions
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objectifs intermédiaires
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Echange de Données Informatisés
(disquettes) avec les sous ordonnateurs
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Action de formation et d'assistance au profit des sous
ordonnateurs en vu de l'étalement des émissions et
l'amélioration de la qualité des dossiers de paiements
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Commentaires :
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4. Tableau de bord récapitulatif pour la
TR :
Ce tableau de bord ne sera qu'une récapitulation des
tableaux de bord par activités. Dans le cadre d'un système
d'information « gigogne », l'information produite par les
tableaux précèdent sera agrégée et reprise
automatiquement sur ce tableau qui reflète les performances globales de
la TR. Ainsi l'utilisateur cet outil, qui aura besoin de plus de
précision sur un indicateur, là où il constate un
écart frappant par exemple,va la chercher plus au niveau du tableau de
bord de l'activité concernée.
Pour le besoin de concision et pertinence on ne reproduira
sur ce tableau que les indicateurs à qui on avait assigné des
objectifs finaux dans le cadre du com. En effet ce tableau aura comme objectif
de rendre compte aux responsables des réalisations par rapport aux
objectifs, détecter rapidement les dérapages et procéder,
par la suite, aux actions correctives jugées convenables.
Le tableau de bord de la TR retrace les indicateurs des trois
activités, les objectifs fixés, les réalisations et par la
suite les écarts entre les deux. On doit l'accompagner d'un commentaire
expliquant les écarts les plus frappants et les actions projetées
pour les redresser.
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· Tableau de bord
pour la TR:
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Période:.........
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INDICATEUR
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RESULTAT
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OBJECTIF
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ECART
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Activité recouvrement
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Taux de recouvrement amiable en %
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Taux de recouvrement forcé en %
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RAR Brut (en millions de Dh)
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Activité bancaire
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Encours moyen (en millions de Dh)
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Taux d'évolution du nombre de comptes ouverts (en
%)
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Nombre de comptes
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Activité dépense
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Délai moyen de visa et de règlement des
bons de commandes (en jours)
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Délai moyen de visa et de règlement des
marchés (en jours)
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Délai moyen de visa et de règlement de la
commande publique (en jours)
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Commentaires :
Conclusion chapitre III :
L'objectif de la mise en place d'un système de
contrôle de gestion pour la TR, c'est de lui permettre d'atteindre ses
objectifs avec une grande efficience et efficacité et améliorer
ses performances globales. Dans ce sens,Le COM signé avec
l'administration centrale l'oblige à instaurer un tel système
pour pouvoir suivre la réalisation de ses objectifs par rapport aux
prévisions, et en analyser les écarts et leurs causes pour
procéder aux actions correctives qu'il faut.
La segmentation et le système d'information sont des
préalables indispensables pour pouvoir mettre en place un système
de contrôle de gestion. En outre un tel système doit être
adopter par tous les responsables après validation. En fait sa mise en
place ne peut être réussie que si l'ensemble de l'organisation y
adhère.
Ce système ne doit pas être figé, il faut
le mettre à jour à chaque fois qu'il s'avère
nécessaire pour en accroître l'utilité.
CONCLUSION GENERALE
L'introduction du contrôle de gestion dans la TR ne se
fera pas sans mal. Elle doit donc tenir compte des difficultés humaines,
techniques et réglementaire, si l'on veut que la TR satisfasse à
ses objectifs primordiaux de qualité des services et
d'efficacité, souvent présentés comme antagonistes. Dans
ce contexte, le contrôle de gestion doit indéniablement s'adapter
aux changements structurels, environnementaux et socioprofessionnels de la TR.
Afin de saisir pleinement les enjeux qui lui sont liés, il convient
d'appréhender le contrôle de gestion comme un dispositif de
maîtrise des risques organisationnels.
L'analyse des risques organisationnels en milieu de la TR nous
a permis d'élaborer une distinction entre:
- le Risque-produit, qui découle de la
difficulté d'identifier les produits de la TR et dont l'enjeu principal
est la qualité des services;
- le risque-procédure, lié au
problème de pertinence des dispositifs réglementaires de gestion
utilisés,
- le Risque-personne, induit par les
conséquences des rapports des individus aux outils d'une part, de la
qualité des relations interpersonnelles d'autre part, et dont les enjeux
complémentaires sont l'adhésion aux objectifs de l'organisation
et la création et la préservation de relations de
coopérations entre individus.
Cette distinction s'avère pertinente pour la TR pour
deux raisons essentielles:
- elle permet une prise en compte de l'ensemble des risques
organisationnels, qui trouvent leur place dans l'une ou l'autre des
catégories identifiées.
- Elle met l'accent, à travers des risques qu'elle
cible, sur les deux objectifs fondamentaux qui sont aujourd'hui fixés
à la TR (qualité et efficience). De ce fait, mener une
réflexion sur la maîtrise de ces risques c'est travailler vers
l'atteinte de ces objectifs. Il nous est en effet apparu que les diverses
démarches entreprises en externe (par la tutelle) ou en interne
constituent des réponses concrètes aux risques
organisationnels.
Le contrôle de gestion a donc un rôle de
première importance pour la réussite de cette organisation. Le
contrôle, véritable langage novateur se présente comme
porteur d'un message lui aussi nouveau. L'objectif reste d'être capable
de véhiculer le message dans sa globalité, de rendre intelligible
le langage, afin d'oeuvrer vers une convergence des intérêts des
acteurs.
Dans le cadre de la contractualisation, le contrôle de
gestion va certainement gagner d'importance du fait qu'il va servir au suivi de
la réalisation des objectifs du COM et mesurer les performances de la TR
dans les différents domaines d'activités.
Les efforts au niveau de la TR sont certains, mais
insuffisants parfois à favoriser le changement. L'accent doit être
mis sur les dispositifs qui permettent d'accompagner cette dynamique, afin que
les outils de contrôle développés trouvent leur pleine
application au sein des unités. L'instauration d'un tel climat
général de concertation et d'acceptation mutuelles constitue une
étape incontournable à laquelle le contrôle de gestion doit
accorder une place prépondérante.
Nous venons de voir la conception des tableaux de bord dont
nous croyons qu'ils peuvent apporter des améliorations sensibles. Leur
expérimentation dans des cas pareils doit permettre de les roder et d'en
améliorer en permanence l'efficacité.
Cependant, il est certain qu'ils ne suffiront pas à
eux seuls à améliorer les performances de la TR : le
contrôle de gestion, via l'approche budgétaire et l'analyse des
coûts, peut permettre de pallier à certaines lacunes.
BIBLIOGRAPHIE :
§ Secteur public et contrôle de gestion :
pratique, enjeux et limites. MICHEL Chapentier, Philipe Grandje edition
d'organisation.
§ Gestion publique. Xavier Greffe édition Dalloz
1999.
Dispositifs de contrôle de gestion et
établissement publics. Guy solle, laboratoire RODIGE CNRS
§ La revue du trésor de France
§ Le contrôle de gestion dans les administrations,
éléments de méthodologie, élaboré par la
délégation interministérielle à la reforme de
l'Etat de France.
§ Guide méthodologique sur la contractualisation
dans le cadre du contrôle de gestion.
§ Contrôle de gestion et tableau de bord, document
diffusé lors de la formation par l'ESCA au profit du personnel de la
TR
§ Audit opérationnel, Henri bouquin
édition economica
§ Le management public, PUF, que sais je ?
§ Secteur public et contrôle de gestion.
M.charpentier et P. grandjean,edition d'organisation 1998
§ Le contrôle de gestion, H loning, Y pesqueux,
Dunod
§ Rapport du groupe de travail (rapport Weiss)
ministère de fonction publique et de la reforme de l'Etat France de
2000
§ Le contrôle de gestion dans les organisation
publiques .Jerone Dupuis (puf) 1991)
§ La revue de la TGR. Al khazina
§ J.-L. MALO, J.-C. MATHE,
L'essentiel du contrôle de gestion, Les éditions d'organisation,
Paris, 2000)
§ P. GIBERT, Management public, management de la
puissance publique, Politiques et Management Public, vol. 4, n. 2, 1986
§ M LEROY : « le tableau de bord au
service de l'entreprise »
§ B.L.Bescos, P.Dobler, C.Nicndosa, C.Naullcau «
contrôle de gestion et management»
§ P.Voyer : « tableau de bord de gestion »,
prcss de l'université de quebec : 1è` édition : 1994,
2`°'° édition : 1999.
§ H.Loning et Y.Pesqucux : «le contrôle de
gestion organisation et mise en oeuvre »,
§ A.Fernandez : « les nouveaux tableaux de
bord pour piloter l'entreprise »
PLAN :
INTRODUCTION GENERALE
Chapitre I : le système de contrôle
au sein de la TR de Fes.
Section I : Prise de connaissance de la TR et
de son système de contrôle
Paragraphe I- Présentation
générale
4- Identification de la TR
5- L'organigramme
6- les missions dévolues à la TR de
Fès :
4- les responsabilités de la TR en tant que
comptable public
Paragraphe II : Le Système de
contrôle actuel : contrôle interne et contrôle
externe :
1 -système de contrôle
interne :
2-Les contrôles externes exercés sur la
TR :
Section II : le système de contrôle
existant et le contrôle de gestion
Paragraphe I- Caractéristiques du
système de contrôle actuel au sein la T R
1-L'administration au détriment de la
gestion : manque de visibilité.
2-Organisation Tayloriste.
3- l'organisation actuelle entrave la mise en place
d'un système de contrôle de gestion...
Paragraphe II- Les difficultés
d'instauration du contrôle de gestion dans la TR
1-les difficultés liées à la
notion d'objectif.
2-les difficultés liées à la
notion de moyens
3-les difficultés la mesure des
réalisations
Chapitre II : Le contrat-objectif-moyens (COM) :
nouvel impératif de gestion pour la TR de
Fès
Section I : la contractualisation et le
secteur public : de la logique de moyens à la logique de
résultats.
Paragraphe I-la contractualisation au sein
des services de l'Etat :
1 - Les finalités de la
contractualisation
2 - les conditions d'élaboration du contrat
(contenu et forme)
Paragraphe II- Elaboration et gestion des
contrats :
1 - Elaboration d'un contrat :
2- La gestion et le suivi du
contrat
Section II : Le Contrat-objet-moyens :
vers la modernisation des outils de management de la TR de
Fès.
Paragraphe I- Contexte et objectifs du
C.O.M
1- Contexte du COM
2- Objectifs du COM
Paragraphe II- Présentation et analyse du
COM.
1-Présentation
2-Analyse et commentaire
Section III-Le contrôle de gestion au service
de la contractualisation :
Paragraphe I - contrôle de gestion :
outil de préparation du contrat
1- contrôle de gestion comme système
de pilotage
2-controle de gestion et système
d'information
Paragraphe II - contrôle de gestion :
outil de suivi de contrat
1- contrôle de gestion dans le secteur
public
2- outil de contrôle de
gestion
3 - le contrôle de gestion et la
contractualisation
Chapitre III : Le contrôle de gestion par
les tableaux de bord.
Section I : Les préalables à
l'instauration d'un système de contrôle de
gestion.
Paragraphe I- la segmentation de l'organisation en
centres de responsabilité et en activités:
1- Segmentation de l'organisation en centres de
responsabilité.
2- La segmentation et le management par les
activités (Activity Based Management - ABM)
Paragraphe II- Adaptation du système
d'information
1. Conception du système d'information
2- Objectifs du système d'information
3. Système d'information et
reporting
4- le système d'information de la
TR
5- Tableaux supports d'informations selon les
activités
Paragraphe III- Référentiel
d'indicateurs et objectifs :
1. Les objectifs.
2. typologie et Choix des d'indicateurs
:
3. Référentiel des objectifs pour la
TR
Section II- Le contrôle de gestion par les
tableaux de bord
Paragraphe I- Les tableaux de bord :
définition et processus d'élaboration.
1. Définition.
2. Elaboration des tableaux de
bord
3. Quelques propositions theoriques pour la
construction des tableaux de bord
4. Les conditions de mise en
place
5. L'exploitation et l'animation des tableaux de
bord
Paragraphe II- Conception des tableaux de bord
pour la TR
1. Tableaux de bord pour l'activité
recouvrement :
2. Tableau de bord pour l'activité
bancaire :
3. Tableau de bord pour l'activité
dépense :
4. Tableau de bord récapitulatif pour la
TR :
Conclusion générale
Bibliographie
ANNEXE  
* 1 (_ )
« Contrôle de gestion dans les administration de l'Etat :
élément de méthodologie » élaboré
par la délégation interministérielle pour la reforme de
l'Etat de France en 2000.
* 2 (_) (Henri
bouquin ; Audit opérationnel page 55 édition economica)
* 3 (1) cette
réflexion sur la contractualisation a été tirée
après adaptation du « guide méthodologique sur la
contractualisation dans le cadre du contrôle de gestion »
élaboré par délégation interministérielle de
la reforme de l'Etat de France en 2000.
* 4 (1) (Dictionnaire des
néologismes officiels du commissariat général de la langue
française)
* 5 - Revue du trésor
français juillet 2006.
* (6) (V. MALLERET, Le
contrôle de gestion des services in H. LÖNING, Y. PESQUEUX, Le
contrôle de gestion, Dunod, Paris, 1998).
* (7) (P. GIBERT, Management
public, management de la puissance publique, Politiques et Management Public,
vol. 4, n. 2, 1986, pp. 89-124)
* (8) J.-L. MALO, J.-C.
MATHE, L'essentiel du contrôle de gestion, Les éditions
d'organisation, Paris, 2000)
* 9 (_)
D'après P. Lorino in Le contrôle de gestion
stratégique
* 10 (_) ATD
signifie : avis à tiers détenteur
* 11 (_) PNV
signifie : proposition en non valeur
* 12 (_ ) CE :
contrainte extérieure càd chargé un collègue
du recouvrement
* 13 (_)
PNV : proposition en valeur
* 14 (_)
ANET : agent de notification et d'exécution du trésor
* 15 M LEROY :
« le tableau de bord au service de l'entreprise » p 30
* 16 B.L.Bescos,
P.Dobler, C.Nicndosa, C.Naullcau « contrôle de gestion et
management»
* 17 1-P.Voyer : « tableau
de bord de gestion », prcss de l'université de quebec :
1è` édition : 1994,
2`°'° édition : 1999.
* 1-PH.Lorino : « Méthodes et
Pratiques de la Pcrrormancc », op, cit, (chapitres9,10,1 1)
* 18 1-A.Fernandez :
« les nouveaux tableau de bord pour piloter l'entreprise»
* 19 H.Loning et Y.Pesqucux :
«le contrôle de gestion organisation et mise en oeuvre »,
op.cit, chaps 5 et 8
| 
