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RÉPUBLIQUE DU BENIN
-*-*-*-*-*-*-*-
MINISTÈRE DE L'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA
RECHERCHE SCIENTIFIQUE
-*-*-*-*-*-*-*-
UNIVERSITE D'ABOMEY-CALAVI
-*-*-*-*-*-*-*-
FACULTE DES SCIENCES ECONOMIQUE ET DE GESTION
(FASEG)
-*-*-*-*-*-*-*-
Mémoire présenté en vue de
l'obtention des crédits associés au diplôme de
LICENCE PROFESSIONNELLE EN SCIENCE ECONOMIQUE Option :
Analyse et Politique de Développement
THEME :
DIRECTIVES DES MARCHES PUBLICS ET FAIBLE
CONSOMMATION DE CREDITS
Réalisé et soutenu par :
AGBIDI G. Kossi & MONTCHO Marlise
Sous la direction de :
Maître de stage Directeur de
mémoire
Mr. Roger BAMBANI Dr Alastaire S. ALINSATO
Attaché des Services Enseignant à la FASEG /UAC
Financiers à la CPMP/MISPC
DECEMBRE 2011
PRESIDENT: Dr Alastaire Sèna ALINSATO
MEMBRE : Mr. Bathélemy SENOU
MEMBRE : Mr. Modeste DAHE
ni improbation aux opinions
émises dans ce mémoire. Ces
opinions doivent litre
considérées comme propres
à
leurs auteurs.
La Faculté des Sciences
Economiques et de Gestion
(FASEG) de l'Université
d'Abomey-Calavi n'entend
donner aucune approbation,
Je dédie ce bien modeste travail
A toi mon regretté père Léon
AGBIDI ;
A ma chère et tendre mère Essi
ANKOU, pour m'avoir inculqué le sens de responsabilité
;
A toi très cher oncle Paul AGBIDI pour le
soutien et l'amour dont tu m'as fait preuve.
Kossi AGBIDI
Je dédie ce bien modeste travail
A ma chère et tendre mère Eugénie
HESSOU, toi qui m'as toujours donné du courage dans les moments
tristes et, pour tous les sacrifices consentis dans le but de m'assurer une
bonne éducation. Trouve en ce travail l'accomplissement de tes
prières quotidiennes et le couronnement de tes efforts ;
A mon cher père Placide MONTCHO, trouve
dans ce mémoire les témoignages de ma reconnaissance pour tous
tes sacrifices ;
A ma soeur Marthe MONTCHO pour tes
encouragements, toi qui ne cesses de m'entourer de joie et de sourire. Que Dieu
te protège et te préserve le bonheur, la santé et la
réussite dans la vie.
Marlise MONTCHO
C'est avec un profond ressentiment que nous témoignons
toute notre sincère reconnaissance et que nous adressons tous nos vifs
remerciements :
Au Docteur Alastaire Sèna ALINSATO,
notre Maitre de mémoire, pour son dévouement et sa
disponibilité pour le suivi de la rédaction de ce document. Nous
lui exprimons notre vive reconnaissance ;
Au Professeur Magloire LANHA, Doyen de la
Faculté
Au Lieutenant Camille SEKPE chef Cellule de
Passation des Marchés Publics au MISPC
A Monsieur Roger BAMBANI, notre maître de
stage, pour sa disponibilité et ses conseils ;
A Madame Karelle BOKO, pour sa
disponibilité et ses conseils
A tout le corps professoral et à l'administration de la
Faculté des Sciences Economiques et de Gestion (FASEG) pour avoir
concouru à notre formation. Sincères gratitudes ;
Aux autorités et personnel du Ministère de
l'Intérieur de la Sécurité Publique et des Cultes (MISPC)
et en particulier ceux de la Cellule de Passation des Marchés Publics
(CPMP) à divers niveaux qui ont bien voulu répondre à nos
préoccupations lors de nos recherches ;
A tous nos camarades de promotion pour les joies et peines
partagées ensemble ;
A tous les honorables membres du jury. Nous sommes
persuadés que vos critiques et suggestions ne feront qu'enrichir ce
travail ;
A tous ceux qui d'une manière ou d'une autre, ont
contribué positivement à la réalisation de ce travail.
Kossi AGBIDI & Marlise MONTCHO
al : alinéa
art : article
CCPMP : Cellule de Contrôle de Passation
des Marchés Publics
CPMP : Cellule de Passation des Marchés
Publics
CNRMP : Commission Nationale de
Régulation des Marchés Publics
DAO : Dossier d'Appel d'Offre
DRFM : Direction des Ressources
Financières et du Matériel DNCMP : Direction
National de Contrôle des Marchés Publics
DNMP : Direction Nationale des Marchés
Publics DTAO : Dossier Type d'Appel d'Offres
MISPC : Ministère de l'Intérieur
de la Sécurité Publique et des Cultes
MEF : Ministre de l'Economie et des Finances /
Ministère de l'Economie et des Finances OMD : Objectifs
du Millénaire pour le Développement
PIP : Programmes d'Investissement Publics
PPM : Plan de Passation des Marchés
PPMP : Procédure de Passation des
Marchés Publiques SIGFIP : Système
Intégré de Gestion des Finances Publiques UEMOA
: Union Economique et Monétaire Ouest Africaine
Tableau 1: Tableau récapitulatif des
enquêtes 17
Tableau 2 : Tableau récapitulatif de la
faible maitrise par les acteurs de la procédure de
passation des
marchés publics ..18
Tableau 3 : Tableau récapitulatif des
causes de la lourdeur administrative dans le circuit financier 19
Tableau 4 : Délais de mise en oeuvre des
procédures d'appel d'offres local ..33
GRAPHIQUE1 : Graphique des causes de la
non maitrise des acteurs des procédures de
passation des
marchés publics ..19
GRAPHIQUE2 : Graphique des causes de la
lourdeur administrative dans le circuit financier 20
Appel d'offres : Mode de passation des
marchés publics par lequel le soumissionnaire dont l'offre répond
le mieux aux intéréts du maître d'ouvrage est retenu
après mise en concurrence des candidats.
Consommation optimale des crédits
d'investissements publics : Par ce groupe de mots, nous comprenons
l'utilisation maximale des crédits alloués aux investissements
publics en vue de l'atteinte des objectifs sectoriels et globaux ou nationaux
avec les ressources nationales. Cette opération passe par la
réalisation des dépenses en capital incluses dans les
dépenses publiques.
Dossier d'appel d'offres : document
rédigé par le maître d'ouvrage, qui indique notamment les
clauses administratives, juridiques et financières relatives au contrat
de marché public. Investissement Public et Crédits
d'Investissements Publics : Investir, c'est consentir à se
priver aujourd'hui d'un bien en échange d'espoirs de services ou de
profits futurs qui dépassent la valeur que possède à nos
yeux ce bien aujourd'hui méme. L'investissement peut donc se
définir comme l'accumulation de biens durables qui serviront à
produire d'autres biens et services plus intéressants M. VATE ; (1982).
Selon le lexique d'économie, l'investissement est :
- Au sens étroit, l'acquisition de biens de production en
vue de l'exploitation d'une entreprise et de dégager un revenu ou une
augmentation de la capacité de production ;
- Au sens large, acquisition d'un capital en vue d'en percevoir
ou d'en consommer le
revenu
- Dans un sens particulier et familier : investissement est
synonyme de placement, de mise en réserve d'un bien de consommation
durable en vue de sa revente ou de sa consommation ultérieure.
L'investissement est dit public lorsqu'il est effectué par l'Etat.
Maître d'ouvrage : C'est l'autorité
contractante ; la personne morale pour laquelle les travaux ou des ouvrages
immobiliers sont réalisés.
Marchés publics : Il s'agit,
selon le lexique des termes juridiques, Dalloz, 14e édition, de
«contrats écrits conclus par l'Etat, les collectivités
locales et leurs établissements publics administratifs avec des
personnes publiques ou privées en vue de la réalisation de
travaux ou de la fourniture de biens ou de services ». Selon les
dispositions de la loi n°2009-02 du 07
août 2009, portant code des marchés publics et
des délégations de service public en République du
Bénin, la réalisation de travaux, ou la fourniture de biens ou
encore la prestation de services au profit de la personne publique
cocontractante doit se faire contre une rémunération. Aussi, aux
termes de l'article 2 de cette loi, outre l'Etat et les collectivités
territoriales décentralisées, les autorités
ci-après, sont elles assujetties aux exigences des marchés
publics :
- Les établissements publics ;
- Les autres organismes, agences ou offices créés
par l'Etat ou les entités territoriales et décentralisées
pour satisfaire des besoins d'intérêt général (...)
;
- les personnes morales de droit privé agissant pour le
compte de l'Etat , d'une collectivité territoriale
décentralisée, d'une personne morale de droit public, d'un
établissement public et de toute société dans laquelle
l'Etat et les personnes morales (...) sont actionnaires majoritaires ;
- Les sociétés d'économie mixte, lorsque ces
marchés bénéficient du concours financier de l'Etat ;
- Les personnes morales bénéficiant de droits
spéciaux ou exclusifs, sous la forme d'une délégation de
service public, d'une concession ou de toute autre convention ;
- les maîtres d'ouvrage délégués pour
les marchés passés dans le cadre de l'exécution des
attributions qui leur sont confiées par une autorité
contractante.
Offre : Ensemble des
éléments techniques et financiers inclus dans le dossier de
soumission PIP : Le PIP est un instrument
privilégié de mise en oeuvre de la politique du gouvernement en
matière d'investissement, de promotion économique et sociale.
C'est un programme triennal glissant à l'horizon mobile comportant un
ensemble de projets et programmes sur une période de trois (03) ans,
ajustables chaque année.
Ressources intérieures : Ce
sont les moyens pécuniaires dont on dispose à l'intérieur
d'un pays. Dans le Rapport de la Coopération pour le
Développement, « les ressources intérieures du Bénin
sont composées des ressources du secteur public (Budget National,
entreprises publiques et collectivités locales) et du secteur
privé (banques primaires et institut).
Soumissionnaire : Candidat à un
marché public.
Le présent travail de recherche concerne les «
directives des marchés publics et faible consommation de crédits
» alloués au PIP. L'efficience des marchés publics en vue
d'une consommation optimale de crédits est toujours
problématique. Le système actuel de passation des marchés
publics ne permet pas une consommation optimale des crédits
budgétaires. A l'analyse de la procédure de passation des
marchés publics, il a été identifié des
problèmes dont les plus importants sont :
Lourdeur administrative dans le circuit financier ;
Difficultés de trésorerie au niveau du
trésor public ;
Faible efficience dans la planification et la conduite des
marchés publics ;
La non maîtrise par les acteurs, de la procédure de
passation des marchés publics.
Afin de suggérer des mesures pour une consommation
optimale des crédits alloués au PIP
dans le cadre de passation des marchés publics les
objectifs suivants ont été fixés :
> Identifier la corrélation qui
existe entre la consommation de crédit et les procédures
de passation des marchés publics ;
> Etudier les facteurs qui freinent le
décaissement des fonds au niveau des régies de paiement.
Pour atteindre ces objectifs, il a été
formulé les hypothèses suivantes :
+ la non maitrise des procédures de passation des
marchés publics contribue à la faible consommation de
crédits.
+ la lourdeur administrative est la variable qui explique la
faible consommation de crédits alloués au PIP.
La vérification des différentes
hypothèses s'est faite selon une méthodologie axée sur des
approches théoriques et empiriques. Aux termes des enquêtes
menées, le diagnostic lié aux problèmes fut établi.
Ainsi, il est proposé dans les recommandations :
-le renforcement des capacités en matière de
planification et de passation des marchés
dans tous les ministères ;
-la mise à disposition des CCPMP de plan type de passation
des marchés permettant le suivi des délais prévus ;
- la signature à temps des DAO et de rapport
d'évaluation ;
AVERTISSEMENT I
DEDICACES ..II
REMERCIEMENTS IV
SIGLES ET ABREVIATIONS .V
TABLE DES TABLEAUX VI
TABLE DES GRAPHIQUES VII
GLOSSAIRE DE L'ETUDE VIII
RESUME ..X
SOMMAIRE XII
INTRODUCTION 1
CHAPITRE1:CADRE INSTITUTIONNEL DE L'ETUDE .3
Section 1 : Présentation du Ministère de
l'Intérieur, de la Sécurité Publique et des Cultes 3
Section 2 : Déroulement du stage et l'intérêt
de l'étude 3
2.1 : Présentation de la CPMP 3
2.2 : Durée du stage et travaux assignés .5
2.3 : Intérêt de l'étude 5
CHAPITRE2:CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIE DE L'ETUDE 6
Section 1 : Problématique, Objectifs et Hypothèses
6
1.1 : Problématique 6
1.2 : Objectifs .8
1.3 : Hypothèses 8
Section 2 : Revue de littérature et méthodologie de
l'étude 8
2.1 : Revue de littérature 8
2.2 : Méthodologie de l'étude 12
CHAPITRE3:CADRE EMPIRIQUE ET RESULTATS ...16
Section 1 : Analyse descriptive des données 16
1.1 : Collecte des données de l'enquete 16
1.2 : Vérification des hypothèses et
établissement du diagnostic ...20
Section 2 : Etablissement des diagnostics 22
1.1 : Collecte des données de l'enquete 22
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS 25
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES 28
ANNEXES 30
TABLE DES MATIERES 34
Les marchés publics se définissent selon les
dispositions de la loi N°2009-02 du 07 Aout 20091 portant code
des marchés publics et des délégations de service public
en République du Bénin comme étant une procédures
de passation, d'exécution, de règlement, de contrôle, et de
régulation de tous les marchés de travaux, de fournitures et de
services passés par l'autorité contractante. En effet, il est
désigné à l'article 2 comme étant des «
contrats écrits passés entre l'Etat, les Collectivités
territoriales décentralisées, les établissements publics,
les sociétés d'économies mixte, les personnes morales
bénéficiant de droit spéciaux ou exclusifs, les maitres
d'ouvrages les sociétés et les offices d'une part et les
personnes physiques ou morales de droit privé ou public d'autre part, en
vue de l'exécution des travaux, de la livraison de fournitures ou de la
réalisation de prestations de services y compris l'étude de
projets »
Au Bénin, les marchés publics
représentent près de 65% des dépenses budgétaires.
Il importe donc d'accorder une attention particulière à ce
secteur. Cependant, depuis les temps coloniaux, c'est l'opacité qui a
longtemps régné du fait de l'absence de texte législatif.
Fort heureusement, l'évolution du contexte sociopolitique au
Bénin depuis l'historique conférence des forces vives de la
nation de février 1990 ainsi que la nécessité de
gérer autrement ont conduit à l'adoption d'un code des
marchés publics applicable en République du Bénin.
L'avènement de ce texte législatif vient combler le vide
juridique qui a longtemps prévalu dans ce secteur.
Cependant, il est à constater que les crédits
alloués aux programmes
d'investissements publics n'ont jamais été
consommés à hauteur de 50% dans les ministères sectoriels.
A titre d'exemple, en matière de prévision budgétaire, en
20092, le volume d'investissement budgétaire était
évalué à 491,7 milliards de francs CFA. En septembre 2009,
les taux de consommation des principaux ministères
bénéficiaires sont: pour le ministère de l'énergie
et de l'eau 35%, pour la Santé 17,8%, pour l'Enseignement maternel et
primaire
1 Cellule de passation des marchés publics
MISPC
2 (Source: Cellule d'analyse des politiques de
développement à l'Assemblée nationale (Capan)).
11,6%, pour l'Enseignement supérieur 30,1%, les
Transports et travaux publics ont consommé 9,1%, l'Agriculture,
l'élevage et la péche 9,8%, les Petites et moyennes entreprises
et le secteur privé 15,2%. L'Environnement a consommé 18,8%, le
Ministère des finances et de l'économie a consommé 17,6%,
l'intérieur a consommé 18,7% et l'Habitat et l'urbanisme a
consommé 24,8%3. On constate alors que le Programme
d'investissements publics (PIP) n'a été exécuté
qu'à hauteur de 39,9% soit 196,2 milliards de francs CFA à raison
de 49,4% pour le PIP financé sur ressources locales et 28,1% pour le PIP
financé sur ressources extérieures ce qui est inquiétant
pour un pays en développement. Par ailleurs, le Bénin, avec une
population estimée à 8,1 millions d'habitants en 2007, un taux de
croissance démographique d'environ 3,2% par an, et un taux de croissance
économique dont la moyenne annuelle ces derniers temps, tourne autour de
4,5% (ce qui limite à 1,4% environ la croissance annuelle du PIP par
habitant), présente des indicateurs économiques de
contreperformance. Il est donc paradoxal que, dans un pays où la
population ne cesse de s'accroitre, où les besoins à satisfaire
sont multiples et où l'économie n'est pas des plus
compétitives, les crédits alloués aux différents
secteurs de développement, ne puissent être entièrement
consommées. L'état des lieux de l'exécution des
dépenses publiques fait dans les ministères sectoriels,
révèle un certain nombre de dysfonctionnements dus aussi bien
à des facteurs conjoncturels (à l'instar des divers changements
institutionnels), qu'à des facteurs administratifs (lourdeurs
administratives), techniques (la non maitrise des procédures
d'exécution des dépenses) mais surtout financiers (abattements
budgétaires en cours d'exercice). Ces dysfonctionnements comptent parmi
les causes de la très faible consommation des crédits
évoquée ci-dessus et impliquent logiquement un faible rendement.
La problématique qui se dégage ici, est celle de la faible
consommation des crédits alloués au PIP.
Notre étude qui a pour thème :
«Directive des marchés publics et faible consommation de
crédits », va alors se proposer de relever les
insuffisances constatées et de suggérer des solutions aux
dysfonctionnements observés au niveau de la chaine d'exécution
des dépenses publiques au Bénin.
Dans la conduite de cette réflexion, notre travail
s'articulera autour de trois (03) chapitres :
· le premier chapitre sera consacré au cadre
institutionnelle
· dans le second, il sera question du cadre
théorique et méthodologique de l'étude ; dans le
troisième chapitre il sera question du cadre empirique et
résultats
3 (Source: Cellule d'analyse des politiques de
développement à l'Assemblée nationale (Capan)).
CHAPITRE1:CADRE INSTITUTIONNEL DE L'ETUDE
Pour assurer la sécurité des béninois
sur toute l'étendue du territoire national et hors de nos
frontières, il a été créé un
Ministère de l'Intérieur et de la Sécurité Publique
(MISP). Cette structure a pour mission, l'élaboration et la mise en
oeuvre de la politique de l'Etat en matière de sécurité
publique, de protection civile et des libertés publiques.
Section 1 : Présentation du Ministère de
l'Intérieur, de la Sécurité Publique et des Cultes
(MISPC)
Les activités régaliennes des affaires
intérieures de l'Etat et de la Sécurité Publique ont
évoluées différemment au sein des gouvernements successifs
en République du Bénin. Ces deux secteurs qui ont toujours
évolués ensemble dans un même département
ministériel se sont vus ajoutés par moment d'autres
activités régaliennes. Ainsi pour ce qui est de l'histoire
récente, le décret 97-176 du 21 avril 1997, le Ministère
était dénommé Ministère de l'Intérieur, de
la Sécurité et de l'Administration Territoriale puis en juillet
2004 il est devenu Ministère de l'Intérieur, de la
Sécurité et de la Décentralisation. En 2006, cette
dénomination a encore subi une modification et est devenu
Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité Publique
et des Collectivités Locales. Le 16 octobre 2007, le volet
sécuritaire a été séparé de la
décentralisation et a donné naissance au Ministère de
l'Intérieur et de la Sécurité Publique. Enfin en 2010
cette dernière dénomination se voit attribuée une nouvelle
appellation actuellement en vigueur : Ministère de l'Intérieur de
la Sécurité Publique et des Cultes (MISPC).
Section 2 : Déroulement du stage et
l'intér~t de l'étude
2.1. Présentation de la CPMP
La Cellule de Passation des Marchés Publics, aux sens
de l'article 1er du décret N° 2004- 564 du 1er Octobre 2004 portant
attributions, organisation et fonctionnement des Cellules de Passation des
Marchés Publics(CPMP), est la structure de base chargée de la
passation des marchés publics auprès des maîtres d'ouvrage.
A ce titre, la CPMP est chargée, au sein de la structure
concernée, de la conduite de l'ensemble des procédures de
passation de tous les marchés dont les montants sont inférieurs
aux seuils de compétence fixés par décret
(marchés
de travaux, de fournitures, de prestations de service). De
manière plus spécifique, la Cellule de Passation des
Marchés Publics est chargée de :
> l'élaboration, au début
de l'année budgétaire, du plan de passation des marchés
publics annuel du maître d'ouvrage et sa transmission à la
Direction Nationale des Marchés Publics ;
> l'élaboration des dossiers d'appel
d'offre à la concurrence, en collaboration avec les directions
techniques compétentes ;
> la saisine, en cas de besoin, de la
Direction Nationale des Marchés Publics, des dossiers d'appel à
la concurrence pour avis ;
> le lancement des appels à la
concurrence ;
> l'ouverture, le dépouillement,
l'analyse et le jugement des offres ;
> la rédaction des procès
verbaux d'ouverture, de dépouillement, d'analyse et de jugement des
offres ;
> la soumission au maître d'ouvrage
des conclusions des travaux en vue de la notification de l'attribution du
marché ;
> la préparation des projets de
marché ;
> le visa du marché après
signature de l'attributaire et sa soumission aux autorités
compétentes pour signature et/ou approbation ;
> le suivi de l'exécution des
marchés, notamment par la visite périodique des chantiers avec
les structures compétences ;
? la réalisation et la tenue d'un
tableau de bord sur les délais de mise en oeuvre de chacune des
étapes des procédures de passation des marchés publics;
> la participation aux réceptions
des ouvrages, fournitures et services, objet des
marchés;
> la rédaction des rapports sur
la passation et l'exécution des marchés publics pour le
maître d'ouvrage et leur transmission à la
Direction Nationale des Marchés Publics.
Au Ministère de
l'Intérieur de la Sécurité Publique et des Cultes, la
Cellule de Passation
des Marchés Publics est sous la tutelle de la
secrétaire générale dudit ministère et est
composée de :
> un chef de la cellule,
> une secrétaire,
> une juriste,
> un gestionnaire de crédit
> un responsable chargé des dossiers de génie
civil,
> un responsable chargé des dossiers d'acquisition de
matériel roulant.
Le chef de la Cellule de Passation des Marches Publics est
nommé par arrêté conjoint du ministre en charge des
Finances et du Ministre de l'Intérieur de la Sécurité
Publique et des Cultes. Les autres membres de la Cellule sont nommés par
arrété du Ministre de l'Intérieur de la
Sécurité Publique et des Cultes.
2.2 Durée du stage et travaux assignés
Notre stage au Ministère de l'Intérieur de la
Sécurité Publique et des Cultes principalement au niveau de la
Cellule de Passation des Marchés Publics s'est déroulé du
12 septembre 2011 au 09 décembre 2011 soit une durée de trois
mois. Lors de notre stage nous avions eu comme mission principale le traitement
des communications.
2.3 Intér~t de l'étude
Cette étude offre pour l'Etat la possibilité de
mieux comprendre les différents mécanismes de fonctionnement de
la chaine de passation des marchés publics et les différents maux
qui y sont afférents. De méme, l'attention portée sur
l'étude de ce thème découle de la nécessité
pour les ministères sectoriels d'augmenter la consommation des
crédits alloués au Pip pour l'atteinte des Objectifs du
Millénaire pour le Développement.
Pour la Cellule de Passation des Marchés Publics du
MISPC
Ce travail de recherche va permettre de comprendre les causes
de la faible consommation de crédits alloués au Pip pour son
utilisation optimale. Cela constitue également un enrichissement pour
leur centre de documentation.
CHAPITRE2:CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIE DE
L'ETUDE
Le présent chapitre expose dans une première
section, le cadre théorique de l'étude à travers la
problématique, les objectifs et les hypothèses puis dans une
seconde section esquisse la revue de littérature et la
méthodologie de l'étude.
Section 1 : Problématique, Objectifs et
Hypothèses
Dans cette section nous présenterons d'abord la
problématique, ensuite les hypothèses et les objectifs.
1.1 : Problématique
Le Benin, dans la réalisation des Objectifs du
Millénaire pour le Développement (OMD) doit répondre aux
besoins en infrastructures routières, bâtiments administratifs,
sociocommunautaires (écoles, hôpitaux et divers autres
équipements). La réalisation de ces différents besoins
nécessite d'énormes investissements dont l'exécution
s'effectue à travers le processus des marchés publics.
D'après l'Atelier National sur le Système de
Passation des Marchés Publics au Bénin tenu à Cotonou les
4, 5 et 6 novembre 2002, les marchés publics représenteraient
plus de 65% des dépenses totales de l'Administration Centrale et ceux
des collectivités locales principales environ 27% de leurs budgets. La
gestion des marchés publics requiert une attention particulière
et il importe d'étudier les problèmes qui minent
l'efficacité des prestations de la chaine de passation des
marchés publics.
Cependant, il est à constater que les crédits
alloués aux programmes d'investissements publics n'ont jamais
été consommés à hauteur de 50% dans les
ministères sectoriels. A titre d'exemple, en matière de
prévision budgétaire, en 2009, le volume d'investissement
budgétaire était évalué à 491,7 milliards de
francs CFA. En septembre 2009 on constate que le Programme d'Investissements
Publics (PIP) n'a été exécuté qu'à hauteur
de 39,9% soit 196,2 milliards de francs CFA à raison de 49,4% pour le
PIP financé sur ressources
locales et 28,1% 4 pour le PIP financé sur
ressources extérieures. Ceci montre que l'investissement public demeure
toujours une problématique car ces taux sont relativement faibles pour
infléchir durablement le profil de pauvreté et améliorer
les conditions de vie des populations au Bénin.
C'est en abordant dans le méme sens que Tamou (2011)
dans son mémoire sur « contribution à une meilleur
consommation des crédits du PIP sur financement du budget national au
M.E.S.F.T.P. » ENAM cycle II à la page 45 nous
énumère les principaux facteurs illustrant cette
problématique à savoir :
o Lourdeur administrative dans le circuit financier ;
Faible appropriation des outils modernes de gestion
budgétaire par les cadres ; o Faible efficience dans la planification et
la conduite des marchés publics ;
o Négligence de la DRFM pour la réservation de
fonds dans le cadre de la passation des
marchés publics ;
o Insuffisante implication des Gestionnaires de crédits
aux différentes phases de passation et d'exécution des
marchés publics ;
o Décaissement tardif des décomptes au profit des
entrepreneurs dans le cadre de l'exécution des marchés sur
financement intérieur.
De même Yanvou (2011) dans son mémoire «
Contribution à l'amélioration du processus de passation des
marchés publics » ENAM cycle II à la page 46 rend plus
chère la problématique de la faible consommation de
crédits.
A cela nous ajoutons :
o Les insuffisances de ressources humaines ;
o La non maîtrise des procédures d'exécution
des dépenses publiques ;
o La politisation du choix des coordonnateurs de projets ;
o La corruption sur toute la chaîne de dépenses
publiques ;
o La non maîtrise des procédures nationales de
passation des marchés publics5, C'est donc cet ensemble de
facteurs (problèmes) qui justifie l'orientation de notre
réflexion sur le thème « Directives des marchés
publics et faible consommation de crédits».
4 (Source: Cellule d'analyse des politiques de
développement à l'Assemblée nationale (Capan)).
5 (source : Etat des lieux).
Cependant, quels sont les facteurs qui contribuent
réellement au faible taux de consommation de crédits
alloués au PIP au Bénin ? Cette préoccupation est au coeur
de la présente étude.
1.2 : Objectifs
+ Objectif général
L'objectif général de notre étude est de
déterminer les facteurs liés à la faible consommation de
crédit alloués au PIP dans le processus de passation des
marchés publics au Bénin.
+ Objectifs spécifiques
Pour atteindre l'objectif de la recherche, les objectifs
spécifiques suivants sont définis : Objectif Spécifique 1
: Identifier la corrélation qui existe entre la
consommation de crédit et les procédures de
passation des marchés publics.
Objectif Spécifique 2 : Etudier les facteurs qui freinent
le décaissement des fonds au niveau des régies de paiement.
1.3 : Hypothèses
L'étude postule deux hypothèses dans l'explication
de la contribution des directives des marchés publics à la faible
consommation de crédit au Bénin.
Hypothèse 1: la non maitrise des procédures de
passation des marchés publics contribue à la faible consommation
de crédits.
Hypothèse 2: la lourdeur administrative est la variable
qui explique la faible consommation de crédits alloués au PIP.
Section 2 : Revue de littérature et
méthodologie de l'étude
La présente section consistera à présenter
la revue de littérature ainsi que la méthodologie de travail
adoptée.
2.1 : Revue de littérature
Comme l'indique son nom, la revue de littérature est
un exercice qui permet dans le cadre de toute recherche de s'assurer au
préalable de l'état des connaissances acquises à partir de
la documentation mobilisée sur les problèmes identifiés.
Ainsi, nous allons faire le point des connaissances et informations acquises au
cours de nos recherches, et investigations tout en mettant en exergue les
approches théoriques des auteurs qui ont abordé d'une certaine
façon le problème général et les problèmes
spécifiques de notre étude.
> Contribution relatif à la non maitrise des
procédures des marchés publics.
Les marchés publics concernent l'achat de biens et de
services, de méme que la commande de travaux par un pouvoir public. Ils
représentent une part importante des ressources de l'Etat et un outil
essentiel de développement économique et social d'un pays. Mais
force est de constater que les systèmes de passation des marchés
publics présentent d'énormes problèmes dans les pays de
l'UEMOA. Elles résultent principalement de l'insuffisance ou de la
caducité des gestionnaires de crédits , de la lenteur et de la
complexité des formalités, de l'absence de mécanismes
d'organisation, de contrôle et de responsabilité, mais
également de la corruption et de la fraude qui gangrènent les
marchés publics. Ces lacunes ont nécessairement un impact
négatif sur la consommation optimale des crédits alloués
aux Programmes d'Investissements Publics (PIP) dans les ministères et
institutions étatiques et freinent le développement du
Bénin. En effet le séminaire sur « Les marchés
publics« , les contrats et la réglementation des projets
d'infrastructures publiques organisé au Bénin par l'Organisation
Internationale de Droit du Développement (OIDD) en novembre et
décembre 2006 a permis d'aborder les thèmes sur
les principes fondamentaux d'un système efficace de passation des
marchés publics, les cadres juridiques et institutionnels, la
procédure, le contrôle, la lutte contre la corruption et les
recours. Il ressort de ce séminaire qu'un système performant de
passation des marchés publics permet une utilisation optimale des
crédits de consommation alloués aux PIP et une meilleure maitrise
des procédures de passation des marchés publics au Bénin.
Différentes techniques de passation des marchés publics ont
amené plusieurs auteurs à faire des approches de solutions afin
que les marchés publics puissent suivre un planning bien défini
pour aboutir aux meilleurs services et aux meilleurs coûts.
Aussi, le rapport de la conférence sur la
réforme des marchés publics en Afrique, organisée par la
Banque Africaine de Développement(BAD), et le CCI/CNUCED/OMC, à
Abidjan, en cote d'ivoire du (30 novembre au 4 décembre 1998) propose en
effet, d'introduire le management dans la gestion des marchés publics
avec les méthodes de prévision afin de réduire les
coüts. Il apparaît là que l'efficacité dans les
dépenses relatives aux achats publics doit non seulement être
rapportée aux résultats atteints et à ceux attendus, mais
également se préoccuper des moyens utilisés pour parvenir
aux résultats. En France, les acteurs de la réforme estiment que
«l'efficacité de la fonction d'achat passe par une organisation qui
assure la maîtrise de l'ensemble du processus, de l'analyse des besoins
et de leur expression à la mesure de la satisfaction des utilisateurs
». En effet, en définissant précisément les besoins
et en pesant traditionnellement sur les prix des produits dans le cadre de la
passation des marchés, en comparant les coûts introduits mais
également en recherchant la performance des produits et des
équipements comme en optimisant l'organisation de l'achat, il est
possible de dégager des moyens budgétaires et humains qui
pourront contribuer à la satisfaction des missions de
l'Etat6.
Cependant, «L'efficacité est la mesure du
degré d'atteinte d'un objectif (c'est le rapport entre le
résultat atteint et le résultat attendu)» Alecian et
Fourcher (1994) p434 dans « passation et exécution des
marchés publics » martèlent que les marchés publics
font l'objet de plusieurs contrôles. L'administration dispose tout
d'abord d'un pouvoir de direction et de contrôle auquel l'entrepreneur
doit se soumettre, malgré le code des marchés publics. En
matière de travaux, ce pouvoir s'explique notamment par
l'émission d'ordre de services
6(Source : Circulaire DHOS/F4 n°2000-474 du 15
septembre 2000 relative à l'organisation de la fonction achat et
à la commande publique de la santé en France,
http:/www.tbs.sct.gc.ca/ images/maf-rcg-02-t.gif).
permettant à l'administration de s'immiscer dans
l'organisation du chantier, Emery (2004) pge62 dans «
contrôle et efficacité des marchés publics ",
Un contrôle est efficace, s'il est effectué au cours des
différentes étapes de l'évolution de l'exécution. A
cet effet, on distingue :
v' le contrôle a priori qui est effectué avant le
démarrage des travaux ;
v' le contrôle en cours d'exécution qui permet de
mesurer l'évolution des travaux ;
v' le contrôle a postériori qui permet de s'assurer
que les travaux ont été exécutés
conformément aux clauses.
C'est à cette fin que l'Union Economique et
Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) a entrepris une réforme des
marchés publics en matière de contrôle. Il s'agit de la
directive N°5/2005/CM/UEMOA portant contrôle et régulation
des marchés publics et de délégation de service public
dans l'UEMOA. Cette réforme des marchés publics vise à
actualiser, rationnaliser et harmoniser le cadre règlementaire et
institutionnel de l'achat des Etats membres de l'Union en vue de promouvoir la
transparence des procédures d'attribution des marchés publics. La
seconde directives n°04/2005/CM/UEMOA portant procédures de
passation d'exécution et de règlement des marchés publics
et des délégations de service public dans l'UEMOA.
Pour mieux accomplir cette mission de contrôle efficace
de l'exécution des marchés de travaux, le responsable doit
disposer d'un tableau de bord. Pour lui, le tableau de bord permet de
façon régulière et méme constante, de semer, de
suivre, de contrôler et d'évaluer. Le contrôleur doit donc
désormais faire l'analyse des résultats, des écarts et des
tendances ; procéder à un contrôle de gestion, puis faire
l'évaluation.
De même, Avamasse et Hountondji (2008) ont posé
les bases du problème, dans leur mémoire sur «
l'élimination des prémices de la réalisation inefficace
des dépenses publiques dans la réforme des marchés publics
", en préconisant : « de répartir les rôles entre les
différents acteurs de la chaîne des marchés publics pour
éviter le cumul d'attribution de fonctions qui sont a priori
incompatible ». Ils préconisent par ailleurs d'adopter le
système canadien de responsabilisation des acteurs ou les
responsabilités sont clairement définies et attribuées et
correspondent à des limites bien précises. Il faut en claire
éviter à la DNCMP de ne pas se retrouver dans une position
inconfortable de juge et partie.
L'UEMOA a clairement devancé cette question en
entreprenant une réforme des marchés publics au sein des Etats
membres qui vise essentiellement l'harmonisation des règles de
système de passation des marchés publics dans l'espace UEMOA.
« Le projet de
réforme des marchés publics vise à
actualiser, rationaliser et harmoniser le cadre réglementaire et
institutionnel de l'achat des Etats membres de l'Union en vue de promouvoir la
transparence des procédures d'attribution des marchés publics et
à une responsabilisation des acteurs de la chaîne de passation des
marchés publics".
En effet, cette réforme devrait entraîner un
meilleur emploi des ressources et développer la compétence et la
probité des services administratifs chargés des marchés
publics. Guinikoukou, (2001) spécialiste Béninoise des Finances
Publiques, très préoccupé de l'inobservance des
règles d'éthiques en la matière, requiert, dans une
communication sur les marchés publics que : « des sanctions
sévères doivent être prévues à l'encontre des
gestionnaires des marchés publics qui portent atteinte à la
réglementation des marchés publics ou qui sont auteurs d'actes de
corruption. La nature de ces sanctions et l'autorité ayant
qualité pour les prononcer doivent être
précisées7 ".
> Contribution relatif à la lourdeur
administrative
La procédure de passation des marchés publics
qui s'avère longue ne pourra qu'entraver l'atteinte des objectifs que
s'est assignée une administration qui utilise cette procédure
pour l'acquisition des biens, fournitures et la réalisation des travaux.
Cette procédure doit être faite dans un délai
déterminé. Ainsi pour ne pas noter de contre performance dans les
administrations en ce qui concerne le long délai de passation, des
dispositions sont prises dans la lettre de notification des crédits
gestion 2010 pour réduire les délais de passation et
d'exécution des marchés publics. Ainsi, la lettre de notification
comporte plusieurs dispositions en son point 23 dénommé gestion
des marchés publics. Afin de mieux suivre dans le temps, le processus de
passation des marchés publics d'une part, et de permettre aux
responsables chargés des achats publics de bien les programmer d'autre
part, les délais suivants sont fixés pour chaque principale
étape du processus. Ainsi, le délai de passation est de
quatre-vingt-dix (90) jours pour les marchés publics internationaux et
de soixante (60) jours pour les marchés publics nationaux quelque soit
le type de marchés
7 (Source : « Contribution à une gestion
performante des marchés publics au Bénin " mémoire
réalisé et soutenu par. AGUEGUE, (2008)).
(fournitures, travaux et services). Ces délais sont
détaillés par activités et figurent dans le tableau 1 en
annexe8
2.2 : Méthodologie de l'étude
La méthodologie que nous voulons utiliser est
articulée autour de deux dimensions : une dimension empirique et une
dimension théorique.
2.2.1 : Approche théorique retenue
Sans planification, le gestionnaire de crédit et des
marchés publics ne peut savoir où il va, ni pourquoi il y va.
L'inexistence de plan de passation prévisionnel et annuel des
marchés publics du MISPC est due à la négligence de la
CPMP et de la DNCMP, il faudra prendre des mesures pour systématiser son
élaboration et lui imprimer un caractère opérationnel.
v Approches de solution
Pour une consommation optimale de crédits
alloués au PIP dans le processus des marchés publics , il faut
que les marchés publics soient systématiquement planifiés
et que cette planification intègre non seulement les
éléments relatifs à toutes les activités de la
CPMP, aux ressources et au temps, mais aussi aux objectifs du projet de
marchés, aux résultats escomptés pour chaque
marché.
o Approche théorique liée au problème
relatif à la non maitrise des procédures des marchés
publics.
Pour résoudre ce problème il faut utiliser des
tableaux de bord des délais de passation et de suivi de
l'exécution des marchés publics. De méme organiser des
série de formation aux agents du MISPC ainsi que de mettre les hommes
qu'il faut à la place qu'il faut.
Approches de solution
8 (Source : YANVOU, (2011) dans son mémoire «
Contribution à l'amélioration du processus de passation des
marchés publics » ENAM cycle II à la page 95)
Pour remédier à ce problème, il faut que
les tableaux de bord accompagnent systématiquement les marchés,
dès le lancement des DAO jusqu'à la réception des biens et
services et leur paiement.
o Approche théorique liée au problème
relatif à la lourdeur administrative
Il s'agit ici de l'approche de la responsabilisation
axée sur les résultats. Elle va permettre de préciser le
rôle de chaque agent dans l'organisation sur la base d'un consensus
mutuel. De mettre en place un mécanisme pour freiner la lourdeur au
niveau du trésor public, mettre fin a la politisation du choix des
coordonnateurs de projets et aussi punir selon les textes en vigueurs les actes
de corruption sur toute la chaîne de dépenses publiques.
Seuil de décision et de validation des
hypothèses de chaque problème spécifique
Les causes retenues après les enquêtes relatives
à chaque problème spécifique seront celles qui se
révèleront conformes aux opinions émises par la
majorité des enquêtés. Ainsi, seules les causes qui auront
un poids supérieur soit une majorité relative seront
maintenues.
2.2.2 : La méthode empirique retenue
Elle vise à mettre en exergue la méthode
d'enquête envisagée à travers les outils de mobilisation
des données. Elle reste le moyen privilégié de collecte
des informations nécessaires à la vérification des
hypothèses. Cette partie sera constituée des points suivants :
+ Les outils de préparation de l'enquête ;
+ La nature de l'enquête ;
+ Les outils de réalisation de l'enquête ;
+ Les outils de dépouillement et de présentation
des données.
Outils de préparation de l'enqurte
Il s'agit d'identifier la population mère et la nature de
l'enquête. Pour mener à bien cette enquête, nous avons
identifié une population cible constituée des cadres de la
Cellules
de Passation des Marchés Publics (CPMP) et autres
directions des ministères ciblés, des entrepreneurs et autres.
La nature de l'enquête
L'enquête pratiquée dans le cadre de cette
étude est une enquête par sondage et la méthode empirique
d'échantillonnage utilisée est la méthode de boule de
neige. En effet, c'est une méthode qui consiste à aller vers des
personnes qui vous orientent vers d'autres personnes plus indiquées en
termes de précision à apporter à nos différentes
questions.
Outils de réalisation de
l'enquête
Pour la réalisation de l'enquête, nous nous
sommes servis d'un questionnaire présenté en annexe à
l'intention des acteurs de la chaîne de passation des marchés
publics. Ce questionnaire a été utilisé afin de bien
appréhender les problèmes identifiés pour mieux cerner les
causes réelles supposées être à la base de la faible
consommation de crédits alloués au PIP dans le processus de
passation des marchés publics dans les ministères . C'est ainsi
que nous allons nous rendre sur le terrain pour rencontrer les agents de la
DNCMP toutes catégories confondues ainsi que ceux des autres
structures(Ministères). Cette étude couvrira la période du
31 octobre au 13 novembre 2011. Ces enquêtes seront suivies du
dépouillement de questionnaires.
Outils de dépouillement et de présentation
des données
Le dépouillement sera manuel et les données
seront présentées dans des tableaux et à travers des
graphes. Pour la réalisation de graphes et des tableaux, nous nous
servirons des logiciels Word et Excel.
CHAPITRE 3 : CADRE EMPIRIQUE ET RESULTATS
Cette section est focalisée d'une part sur la
présentation et la réalisation des enquêtes, les
difficultés rencontrées et d'autre part sur la
présentation et l'analyse des données obtenues.
Section 1 : Analyse descriptive des données
Pour faciliter l'analyse et la vérification des
hypothèses dans le souci d'établir un diagnostic à la
problématique choisie, nous avons trouvé nécessaire de
réaliser une enquête afin de recueillir des données dont
l'analyse et le résultat sont présentés dans la suite.
1.1 : Collecte des données de l'enqurte
1.1.1 : Préparation de l'enqurte
Cet exercice fait suite à celui que nous avons
effectué au niveau de la dimension empirique. En effet pour faciliter le
traitement des informations, la collecte des données s'est faite sur la
base d'un questionnaire adressé aux acteurs intervenant dans le
processus de passation et d'exécution des marchés publics ainsi
que tout gestionnaire de crédits dans les différents
ministères ciblés.
1.1.2 : Réalisation de l'enquite
Afin d'obtenir la fiabilité des résultats de
l'enquête, nous avons jugé nécessaire d'adresser nos
questionnaires aux cadres des différentes directions des
ministères sectoriels qui interviennent dans le processus de passation
et d'exécution des marchés publics ainsi que tout gestionnaire de
crédits. Ce questionnaire nous permettra de recueillir les avis de ces
cadres sur les préoccupations qui sont les nôtres. Notre
questionnaire a été adressé à un échantillon
de cinquante (50) personnes, composé de la manière suivante : 07
cadres de la CCPMP du MEF, 10 cadres du MISPC dont la DPP la CCPMP et la DRFM,
03 cadres de la DRFM du Ministère de Microcrédit , 03 cadres de
la CPMP du Ministère des Affaires
Etrangères, 03 cadres de la DPP du Ministère de
la Santé, 04 cadres de la CCPMP du Ministère de l'environnement,
03 cadres du Ministère des Mines, 05 cadres de la DRFM du MESFTP, 03
cadres du Ministère du commerce, 07 entrepreneurs et autres personnes
ressources. Néanmoins, les difficultés rencontrées au
cours de nos enquêtes et recherches sont de plusieurs ordres. Nous avons
été confrontés à certains problèmes. Ces
problèmes sont relatifs au fait que les agents interrogés sont
très occupés. Au-delà des problèmes de
disponibilité, nous avons rencontré des résistances
administratives. Ainsi, sous le couvert des arguments fallacieux tendant
à qualifier les renseignements demandés de confidentiels les
agents et cadres interrogés ne livrent pas les informations. De ce qui
précède, la collecte des informations ne fut donc pas
aisée. Sur 15 ministères retenus au départ, nous n'avons
pu recueillir nos informations qu'auprès de 07. (50) cadres ont
été interrogés au lieu de 60.
TABLEAU1 : TABLEAU RECAPITULATIF DU RESULTAT DES
ENQUETES
MINISTERES CONSIDERES
|
DIRECTION/ SERVICE
RETENU
|
NOMBRE PREVU DE PERSONNES A
INTRROGER
|
PERSONNES EFFECTIVEMENT INTERROGEES
|
TAUX
DE
PARTICIPATION
|
MISPC
|
CPMP
|
12
|
08
|
66,67%
|
|
05
|
05
|
100%
|
|
05
|
04
|
80%
|
SANTE
|
DPP
|
03
|
03
|
100%
|
MICROCREDIT
|
DRFM
|
03
|
02
|
66,67%
|
MESFTP
|
CPMP
|
05
|
05
|
100%
|
Mines
|
CPMP
|
03
|
02
|
66,67%
|
Affaires
Etrangères
|
CPMP
|
03
|
03
|
100%
|
Environnement
|
DPP
|
04
|
04
|
100%
|
Commerce
|
CPMP
|
03
|
03
|
100%
|
MEF
|
CPMP
|
06
|
05
|
83,33%
|
Entrepreneurs
|
|
02
|
01
|
50%
|
Autres
|
|
05
|
05
|
100%
|
|
SOURCE: conçu par nous-mêmes
1 .1.3 : Présentation et l'analyse des
données
v Présentation et analyse des données relatives
à la faible maitrise par les acteurs de la procédure de passation
des marchés publics.
Tableau 2 : Tableau récapitulatif
des causes de la faible maitrise par les acteurs de la procédure de
passation des marchés publics.
CAUSES
|
EFFECTIFS
|
TAUX EN POURCENTAGE
|
Manque de
formation
|
32
|
64%
|
La méconnaissance
des textes
|
07
|
14%
|
L'absence de
manuel
de
procédures
|
09
|
18%
|
Autres à préciser
|
02
|
4%
|
Total
|
50
|
100%
|
|
SOURCE : résultat de nos enquêtes
L'analyse de ce tableau nous montre clairement que 64% des
enquêté reconnaissent que la non maitrise des procédures de
passation des marchés publics est provient du manque de formation.
· 14% trouvent dans ce mal la méconnaissance des
textes.
· 18% de nos enquêtés pensent qu'il s'agit de
la méconnaissance des textes
· 04% pensent à autres choses
GRAPHIQUE1 : Graphique des causes de la non maitrise des
acteurs des Ppmp
TAUX EN POURCENTAGE
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
TAUX EN POURCENTAGE
Source : conçu par nous-mêmes
, Présentation et analyse des données relatives
à la lourdeur administrative dans le circuit financier.
Tableau 4 : Tableau récapitulatif
des causes de la lourdeur administrative dans le circuit financier
|
CAUSES
|
EFFECTIFS
|
TAUX EN POURCENTAGE
|
|
La non maitrise des procédures par les agents des
structures financiers
|
04
|
08%
|
|
Les grèves perlées
|
04
|
08%
|
|
La corruption
|
07
|
14%
|
|
Les mutations fréquentes et intempestives à la
tête des instances dirigeantes
|
05
|
10%
|
|
Difficultés de trésorerie au niveau du
trésor public
|
26
|
52%
|
|
L'insuffisance de personnel qualifié
|
02
|
04%
|
|
Autres
|
02
|
04%
|
|
Total
|
50
|
100%
|
SOURCE: résultat de nos enquêtes
Dans ce tableau, les réponses obtenues sur la question
de la lourdeur administrative dans le circuit financier sur le processus de
passation des marchés publics se présentent comme suit :
> 04% des enquêtés estiment que la lourdeur
administrative dans le processus des directives des marchés publics est
due à la non maitrise des procédures par les agents des
structures financiers.
> 08% des enquêtés pensent que cette situation
provient des grèves perlées.
> 14% des enquêtés pensent que ces insuffisances
proviennent de la corruption qui gangrène toute la chaine des
marchés publics.
> 10% de notre échantillon trouvent ce fléau
dans les mutations fréquentes et intempestives à la tête
des instances dirigeantes.
> 52% pointe du doigt les difficultés de
trésorerie au niveau du trésor public.
> Selon 04% des enquêtés ce problème est
à la base de l'insuffisance de personnel qualifié
> Le reste de l'échantillon choisit pensent que c'est
la multiplicité de contrôle, la sous utilisation des cadres, et la
mauvaise planification du travail
GRAPHIQUE2 : Graphique des causes de la
lourdeur administrative dans le circuit financier.
TAUX EN POURCENTAGE
60%
40%
50%
30%
20%
10%
0%
TAUX EN POURCENTAGE
Source : conçu par nous
même
1.2 : vérification des hypothèses et
établissement du diagnostic
Dans cette partie, nous procéderons à la
vérification des hypothèses puis, nous
établirons le diagnostic.
1.2.1 : Vérification des hypothèses
Il sera question d'apprécier le degré de
validité des hypothèses à partir de l'analyse des
résultats de nos enquêtes.
Hypothèse n°1 : la non maitrise des
procédures de passation des marchés publics contribue à la
faible consommation de crédits.
En ce qui concerne cette hypothèse, les résultats
de l'enquête se présentent comme suit > 64% pour manque de
formation ;
> 18% pour la méconnaissance des textes ;
> 09% pour l'absence de manuels de procédure
> 4% pensent à autres choses.
En se référant au seuil de décision
fixé, nous constatons que seule le manque de formation et la
méconnaissance des textes ont obtenu une fréquence
supérieure respectivement de 64% et de 18%. On en déduit que
l'hypothèse n°1 est vérifiée.
Hypothèse2 : la lourdeur administrative est la variable
qui explique la faible consommation de crédits alloués au PIP.
En ce qui concerne cette hypothèse, toute cause ayant
réuni un poids supérieur serait retenue. L'analyse des
données de l'enquête a permis de retenir que 52% des
enquêtés pensent que la lourdeur administrative dans le circuit
financier est due aux difficultés de trésorerie au niveau du
trésor public.
On en déduit que l'hypothèse selon laquelle la
lourdeur administrative dans le circuit financier, explique la faible
consommation de crédits alloués au PIP dans le cadre des
directives des marchés publics est justifiée.
Section 2 : Etablissement des diagnostics
> Elément de diagnostic lié à la
faible maitrise des procédures de passation des marchés publics
par les acteurs.
Suite à la confirmation de l'hypothèse n°1,
l'élément de diagnostic retenu est : le manque de formation des
cadres de la CCPMP et des agents responsables de passation des marchés
publics est la cause réelle de la non maitrise par les acteurs de la
procédure de passation des marchés publics.
> Elément du diagnostic lié à la
lourdeur administrative dans le circuit financier
A partir de la confirmation de l'hypothèse n°2,
l'élément de diagnostic retenu est : L'insuffisance de moyens
matériels et financiers et l'absence de planning au niveau du budget
national justifient la lourdeur administrative dans le circuit financier.
2.1 : Approches de solutions
La résolution du problème de la faible
consommation de crédits alloués au PIP dans le processus de
passation des marchés publics dans les Ministères devra nous
conduire à proposer des solutions pour l'éradication des
différentes causes qui sous-tendent les problèmes
spécifiques. Ainsi nous proposerons dans cette partie, des approches de
solutions pour l'éradication des différentes causes se trouvant
à la base de la non maitrise par les acteurs de la procédure des
marchés publics suite à la faible consommation de crédits
alloués au PIP.
v' approches de solutions liée à la non maitrise
des procédures de passation des marches publics
La non maitrise des acteurs des procédures de passation
des marchés publics se manifeste par le manque de formation des cadres
de la CPMP, la méconnaissance des textes et l'absence de manuel de
procédures. Pour éradiquer ce mal, nous proposons :
+ Une formation régulière des cadres de la CCPMP
;
+ La motivation des agents ;
+ La communication et la sensibilisation de tous les acteurs sur
les procédures ; + La mise en place d'une matière nouvelle ;
+ Eviter la dualité juridique entre l'ancien et le nouveau
code de passation des marchés publics ;
+ La multiplicité de contrôle des agents par l'Etat
;
+ la nomination dans les cellules et autres structures de
gestion des marchés publics, de personnel qualifié, aux profils
adéquats (tels que les administrateurs de marchés publics, les
financiers, les juristes, les ingénieurs en génie civil, etc.) ;
cela permettrait d'éviter aux structures de gestion des marchés
publics, des effectifs inutilement pléthoriques ;
+ l'amélioration des conditions de travail de la CPMP,
en dotant la structure de salle de conférence pour les séances de
dépouillement et de magasin pour l'archivage des dossiers ;
+ le suivi rigoureux des chantiers et la sanction sans
complaisance, des
entrepreneurs indélicats, conformément aux clauses
des cahiers de charges ; + la rédaction et validation de modèles
types de Dossier d'Appel d'Offres, de
Rapports de dépouillement et d'évaluation.
v' approches de solutions relatives à la lourdeur
administrative dans le circuit financier
La lourdeur administrative dans le circuit financier se manifeste
par les retards observés dans les différents
décaissements. Pour lutter contre ce problème, nous proposons
:
+ l'élaboration et la suffisante vulgarisation d'un
manuel de procédure pour les
Ministères sectoriels;
+ l'organisation de séances périodiques de
formation, d'information et de recyclage au profit des acteurs de la
dépense ;
+ l'organisation au moins une fois par an (de
préférence en début d'exercice budgétaire), de
rencontre entre les agents de la DRFM, le DCF, DPP, les régisseurs de
projets, les coordonnateurs de projets et tous les gestionnaires de
crédits du ministère, pour harmoniser les points de vue sur les
différentes procédures en vigueur en matière de
dépenses publiques. Cela limiterait les rejets de dossiers d'appel de
fonds et d'engagement de crédits ;
+ la promotion de l'excellence aux différents postes de
responsabilité par des nominations qui tiennent compte du profil de
l'agent ou du respect de l'adéquation poste profil ;
+ l'instauration d'un système de motivation des
fonctionnaires du circuit financier ; + la mise en vigueur d'une
législation sur la durée d'activité au poste, des
directeurs
centraux et techniques à l'instar des Secrétaires
Généraux des Ministères (exemple
5ans) et le respect scrupuleux de cette législation ;
+ le maintien au poste des coordonnateurs et régisseurs
de projets durant toute la vie du projet ou programme qu'ils dirigent, sauf en
cas de force majeure (incompétence avérée, malversation,
vol, décès de l'intéressé, etc.) ;
+ la dotation de la DRFM d'un nombre suffisant de cadres et
d'agents spécialistes des finances (administrateurs des finances,
contrôleurs des services financiers, etc.);
+ la désignation pour chaque gestionnaire de
crédit, d'un mandataire au sein de la DRFM, chargé de suivre
uniquement les dossiers.
Les plus importantes dépenses des organismes publics
sont exécutées par le biais des marchés publics.
L'évaluation de la procédure de passation des marchés
publics a révélé quelques dysfonctionnements auxquels il
importe de remédier. La présente étude relative à
la directive des marchés publics et faible consommation de
crédits nous a permis d'identifier les problèmes tels que :
La lourdeur administrative dans le circuit financier due aux
difficultés de trésorerie au niveau du trésor public;
La non maitrise par les acteurs des procédures de
passation des marchés publics pour des raisons d'insuffisances de
formation des cadres ;
Faible appropriation des outils modernes de gestion
budgétaire par les cadres ; Difficultés de trésorerie au
niveau du trésor public; ce qui s'explique par un manque de
planification des finances publics ;
Les facteurs liés à la collusion dans les
marchés publics ; dû au favoritisme des autorités
contractantes à divers niveaux ;
Faible efficience dans la planification et la conduite des
marchés publics ;
Afin de favoriser un accroissement du taux de consommation des
crédits budgétaires et de réaliser un maximum
d'économie et d'efficacité dans la passation des marchés,
il y a donc nécessité :
Pour l'Etat de :
+ Lutter efficacement contre la corruption et le favoritisme dans
les marchés publics ;
+ Elaborer un manuel de procédure ;
+ Responsabiliser et motiver les cadre de cellule ;
+ Organiser des séminaires de formations des cadres.
Pour la DNCMP
+ Procéder au recrutement d'agents de niveau universitaire
ayant des notions d'économie et de droit ;
+ Elaborer et valider des DAO et des rapports standards
d'ouverture de dépouillement et d'évaluation des offres ;
+ Mettre à la disposition des CPMP des plans types de
passation de marchés publics permettant le suivi des délais
envisagés;
+ Rejeter tout projet de DTAO non inscrit préalablement
dans le PPM validé ;
+ Respecter les dispositions de la loi N°2009-02 du 07 Aout
2009 portant code des marchés publics et des délégations
de service public.
Pour les CPMP
+ Elaborer et transmettre en début d'année
budgétaire à la DNMP les PPM en se conformant au plan type ;
+ Disposer d'un manuel de procédures qui étaye le
code des marchés publics et harmonise les pratiques ;
+ Décrire les postes et définir les profils des
agents afin d'éviter des affectations inadéquates à la
CPMP ;
+ Confectionner et utiliser des tableaux de bord sur les
délais de passation et le suivi de l'exécution des marchés
publics ;
+ Faire un effort pour agir dans les délais prescrits ;
+ S'auto-évaluer périodiquement ;
+ Organiser la revue périodique des bases de
données sur les marchés publics passés afin d'utiliser
l'information pour l'apprentissage et la prise de décision.
+ Créer un centre de documentation.
Pour le Trésor Public
+ Vérifier la disponibilité des crédits
avant la passation des marchés ; + Eviter les conflits
d'intérêt en évitant le phénomène de
collusion ; + Signer à temps les DAO ;
+ Eviter la fermeture prématurée du SIGFIP : le
SIGFIP n'est pas disponible douze mois sur douze. En effet, l'accès au
SIGFIP n'est possible que deux (02) ou trois (03) mois après le vote du
Budget. L'accès au SIGFIP est bloqué bien avant la fin de
l'exercice budgétaire.
+ Améliorer la performance du SIGFIP : ce système
devra faire l'objet
d'audit de performance régulier afin de le rendre plus
efficient ;
+ Renforcer les capacités des services d'audit interne et
de contrôle
financier au sein des ministères et institutions de
l'Etat de méme qu'au
niveau des communes pour assurer un meilleur respect des
procédures et une dépense publique de qualité.
|
Pour le MISPC
+ Recruter des cadres spécialisés en marchés
publics devant faire fonctionner la Cellule de Passation des Marchés
Publics ;
+ Mettre les compétences en adéquation avec les
besoins de recrutement + Créer un centre de documentation et avoir une
base de donnée pour
|
archive ;
+ Doter le ministère d'une structure de statistique pour
d'éventuelles
études.
N'ayant nullement la prétention d'avoir fait un travail
exempt de toute imperfection, nous estimons que cette étude pourrait
être complétée par une autre sur l'informatisation du
système de passation des marchés publics en République du
Benin.
+ ALECIAN S. et FOUCHER D (2003) : Le management dans le
service public Paris : 2ème Edition d'Organisation 2003
+ AVAMASSE B. et HOUNTONDJI M. (2008) : Elimination des
prémices de la
réalisation inefficace des dépenses
publiques dans la réforme des marchés publics
+ DALLOZ (2003) Lexique des termes juridiques
(2003), 7ème édition
+ EMERY, C. (2004) Passer un marché
public, 2ème édition Delmas, Paris. + GUINIKOUKOU
F. (2001) : « lexique budgétaire », LE SUCCES PLUS
+ TAMOU G. (2011) : contribution à une meilleure
consommation des crédits du PIP
sur financement du budget national au M.E.S.F.T.P., Cycle
II, ENAM, UAC.
+ YANVOU G. (2011) : Contribution à
l'amélioration du processus de passation des marchés publics au
MAT, Cycle II, UAC ;
+ Loi N°2009-02 du 07 Aout 2009 portant code des
marchés publics applicable en République du Bénin ;
+ Loi N°2004-17 du 27 aoüt 2004, portant
modification de l'ordonnance N°96 - 04 du 31 janvier 1996 portant code des
marchés publics applicables en République du Bénin ;
+ Décret N°2004- 562 du 1er octobre 2004 portant
Attributions, Organisation et
Fonctionnement de la Commission Nationale de Régulation
des Marchés Publics ;
+ Décret N°2004-563 du 1er octobre
2004 portant Attributions, Organisation et
Fonctionnement de la Direction Nationale de Passation des
Marchés Publics ;
+ Décret N°2004-564 du 1er octobre 2004 portant
Attributions, Organisation et Fonctionnement des Cellules de Passation des
Marchés Publics ;
+ Décret N°2004-565 du 1er octobre 2004 portant
fixation des seuils de passation des marchés publics et limites de
compétence des organes chargés de la passation des marchés
publics.
+ Arrêté N°057/MFE/DC/DGML/DMP du 14
Février 2000 portant mise en application du manuel de procédure
de passation des marchés publics
+ Directive n°04/2005/CM/UEMOA portant procédures
de passation, d'exécution et de règlement des marchés
publics et des délégations de service public dans l'Union
Economique et Monétaire Ouest Africaine (décembre 2005) ;
+ Directive n°05/2005/CM/UEMOA portant contrôle et
régulation des marchés publics et des délégations
de service public dans l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine
(décembre 2005).
+ Atelier National sur le système de passation des
marchés publics au Bénin (novembre 2002) ;
+ Les directives de la Banque Mondiale sur la passation des
marchés financés par les préts de la BIRD et les
crédits de l'IDA (octobre 2006) ;
6. Séminaire sur les marchés publics (novembre et
décembre 2005).
+ Atelier national sur le système de passation des
Marchés Publics à Cotonou les 4,5 et 6 novembre 2002.
QUESTIONNAIRE
Bonjour Madame /Monsieur,......................
Dans le cadre de la réalisation de notre mémoire
de fin de formation en Licence Professionnelle en Analyse des Politiques de
Développement (APD) de la Faculté des Sciences Economiques et de
Gestion (FASEG) sur le thème «Directives de passation des
marchés publics et faible consommation.», nous aimerions avoir des
éclaircissements par rapport à certains points.
Son remplissage de manière fidèle à la
réalité constituerait votre acceptation et votre apport à
une meilleure passation des marchés publics. Nous vous remercions
à l'avance pour les informations que vous voudriez bien mettre à
notre disposition à travers ce questionnaire.
Nom et prénom(s) de l'enquêté
:.......................................................
Qualification de
l'enquêté
:.............................................................
1- Selon vous, qu'est qui peut expliquer la
lourdeur administrative dans le circuit financier ?
> La non maîtrise des procédures par les agents
des structures financiers > Les grèves perlées
> La corruption
> Les mutations fréquentes et intempestives à
la tête des instances dirigeantes
> Difficultés de trésorerie au niveau du
Trésor Public
> L'insuffisance de personnel qualifié
> Autres (à
préciser)..........................................................
2- comment pourrait-on expliquer la faible
maîtrise par les acteurs de la procédure de passation des
marchés publics ?
> Le manque de formation
> La méconnaissance des textes
> L'absence de manuel de
procédures
> Autres (à
préciser)......................................................................
3-A votre avis, qu'est-ce qui se trouve à
la base du long délai de traitement des dossiers?
> L'insuffisance de personnel
qualifié
> L'exécution manuelle des
tâches
> L'absence de DAO - type
> Autres (à
préciser).....................................................................
4-Quelle est l'incidence du long délai de
passation des marchés publics sur les finances publiques?
5-Comment les contraintes budgétaires
handicapent-elles le système de passation des marchés publics
?
6- quels facteurs facilitent la collusion dans les
marchés publics ?
7- Comment les autorités peuvent-elles s'employer
à améliorer l'efficience des procédures de passation des
marchés publics ?
Merci de votre collaboration.
Tableau 4 : Délais de mise en
oeuvre des procédures d'appel d'offres local
AVERTISSEMENT I
DEDICACES.......................................................................................................II
REMERCIEMENTS
IV
SIGLES ET
ABREVIATIONS................................................................................................
V
TABLE DES
TABLEAUX.........................................................................
VI
TABLE DES
GRAPHIQUES.....................................................................
VII
GLOSSAIRE DE
L'ETUDE...........................................................................................................VIII
RESUME............................................................................................................X
SOMMAIRE..........................................................................................
XII
INTRODUCTION 1
CHAPITRE1:CADRE INSTITUTIONNEL DE
L'ETUDE................................................ 3
Section 1 : Présentation du Ministere de
l'Intérieur, de la Sécurité Publique et des Cultes
..........3
Section 2 : Déroulement du stage et l'intér~t de
l'étude ..................... ..............................3
2.1 : Présentation de la
CPMP.........................................................................
3
2.2 : Durée du stage et travaux
assignés..................................................................
5
2.3 : Intér~t de
l'étude.................................................................................
5
CHAPITRE2:CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIE DE
L'ETUDE............................6
Section 1 : Problématique, Objectifs et Hypothèses
... 6
1.1 :
Problématique........................................................................
6
1.2 : Objectifs 8
1.3 :
Hypotheses..................................................................................
8
Section 2 : Revue de littérature et méthodologie de
l'étude ... 9
2.1 : Revue de
littérature.........................................................................
9
2.2 : Méthodologie de l'étude... 13
2.2.1 : Approche théorique retenue... 13
2.2.2 : La méthode empirique retenue... 14
CHAPITRE3:CADRE EMPIRIQUE ET RESULTATS 16
Section 1 : Analyse descriptive des données ... 16
1.1 : Collecte des données de l'enquete
.......................................................... 16
1.1.1 : Préparation de l'enquete... 16
1.1.2 : Réalisation de l'enquete... 16
1.1.3 : Présentation et l'analyse des données...
18
1.2 : Vérification des hypothèses et
établissement du diagnostic.................................... 20
1.2.1 : Vérification des hypothèses ... 21
Section 2 : Etablissement des diagnostics ... 23
1.1 : Collecte des données de l'enquete
............................................................. 23
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS 26
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES 29
ANNEXES 31
TABLE DES MATIERES 35
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