Memoire Online - Les politiques française et camerounaise face au défi de la mondialisation. Une analyse comparée de la période 2007-2010

LES POLITIQUES FISCALES CAMEROUNAISE ET FRANCAISE
FACE AU DÉFI DE LA MONDIALISATION :
Une analyse comparée de la période 2007-2010.

Au moment de clore ce travail, mes premiers mots de remerciements vont aux autorités de l'Ecole nationale d'administration (ENA) et à celles de l'université de Paris-Dauphine dont le partenariat aura rendu cette recherche possible. Je pense, évidemment, à Fabrice LARAT et à Kim GRIFFIN du pôle master de l'ENA, et à Renaud DORANDEU de Paris-Dauphine.

Ils vont ensuite à Monsieur Didier URI qui a accepté le principe de l'encadrement de cette recherche.

Ils s'étendent également à Sébastien BECOULET et à Marc FIROUD, promotionnaires de l'ENA, dont l'appui documentaire et les conseils avisés m'ont permis l'accès à des informations actuelles et utiles.

Je n'oublie pas Henri Fiacre FOTUE dont le regard exercé m'a permis d'éviter bien des incohérences qui, non décelées, auraient sans doute ajouté à l'imperfection globale de l'ouvrage.

Puisse chacune et chacun trouver ici l'expression modeste mais sincère de ma profonde gratitude.

CEEAC : Communauté économique des Etats de l'Afrique centrale CFE : Contribution foncière des entreprises

CRDS : Contribution pour le remboursement de la dette sociale CSG : Contribution sociale généralisée

CVAE : Contribution sur la valeur ajoutée des entreprises DGE : Direction des grandes entreprises

RESUME ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~... 7 SUMMARY................................................................................................... 8 INTRODUCTION GENERALE ......................................................................... ..9

PREMIERE PARTIE : UNE VOLONTE COMMUNE MAIS DIFFERENCIÉE
D'ANCRAGE DANS LA MONDIALISATION PAR LA FISCALITÉ 16

Chapitre 1 : Une politique fiscale expression d'une volonté de démarrage économique au Cameroun 18

Chapitre 2 : Une politique fiscale expression d'une volonté d'ancrage dans la compétition internationale en France .. 41

Section 1 : Les efforts de sacralisation du patrimoine et de l'investissement ...................... 42
Section 2 : Le soutien à la recherche, au travail et à la consommation .............................. 49

DEUXIEME PARTIE : UN PARTAGE ATTESTÉ DE LA PERTINENCE ET DE L'EFFICACITÉ MITIGÉES DES SOLUTIONS FISCALES RETENUES 58

Chapitre 1 : Des mesures fiscales pertinentes pour une efficacité mitigée .. 61

Section 1 : Pertinence mais efficacité mitigée des mesures fiscales camerounaises de soutien à l'investissement ............................................................................................. 61

Section 2 : Pertinence mais efficacité mitigée des solutions françaises de soutien fiscal à la

recherche et au travail ...................................................................................... 69

Chapitre 2 : Des mesures fiscales non pertinentes pour une inefficacité avérée . 78

Section 1 : Non pertinence et inefficacité des mesures fiscales camerounaises de soutien à la
consommation et au financement de l'économie 78

Section 2 : Non pertinence et inefficacité des solutions françaises de sédentarisation des grosses
fortunes et de soutien à la consommation et à l'emploi 86

CONCLUSION GENRALE ......................................................................... 95

TABLE DES MATIERES ............................................................................... 100

RESUME

Depuis 2007, les autorités camerounaises et celles françaises ont adopté d'importantes mesures fiscales dont le but commun affiché est de mieux s'intégrer dans la mondialisation. L'analyse des différentes mesures révèle cependant une différence de degré dans l'ambition globale ainsi affichée. En France, il s'agit de s'inscrire résolument dans la compétition mondiale. Au Cameroun, l'objectif recherché est plus modeste : mettre la fiscalité à contribution pour susciter un développement que les différents programmes économiques contraints avec les institutions financières internationales n'ont pas su générer.

Les deux politiques fiscales se retrouvent cependant dans leurs résultats. Certaines des mesures fiscales adoptées de part et d'autre sont en effet, soit pertinentes dans leur principe mais mitigées dans leurs résultats, soit carrément non pertinentes pour une inefficacité alors clairement avérée. A la base de cette efficacité mitigée ou absence d'efficacité, il y a que la fiscalité est parfois instrumentalisée là où elle ne présente pas un caractère évident d'utilité, ou là où elle n'est pas l'instrument le plus efficace au regard de l'objectif poursuivi. C'est le cas par exemple, au Cameroun, de la baisse de la fiscalité sur les produits de première nécessité pour influencer à la baisse des prix pourtant déterminés par la loi de l'offre et de la demande sur le marché international, de la mise en place d'un régime fiscal du secteur boursier pour susciter le financement long de l'économie. C'est aussi le cas, en France, du renforcement du bouclier fiscal pour limiter les effets de l'imposition de la fortune, ou de la baisse de la TVA dans la restauration pour baisser les prix, relancer la consommation et l'emploi dans ce secteur. A l'inverse, là où elle est pertinente et adaptée, l'instrumentalisation de la fiscalité fait parfois l'objet, soit d'une utilisation trop frileuse, reposant sur des avantages a minima (le régime fiscal particulier des projets structurants en est l'illustration parfaite au Cameroun), soit d'un mauvais ciblage conduisant à des effets d'aubaine ou d'optimisation (le cas du régime du réinvestissement au Cameroun, du crédit d'impôt recherche et de la défiscalisation des heures supplémentaires en France).

Aussi les solutions proposées vont-elles dans le sens de renforcer les incitations fiscales là où leur pertinence et leur utilité de principe sont prouvées, tout en améliorant leur ciblage pour en limiter les effets d'aubaine et d'optimisation, d'une part. D'autre part, et à l'inverse, il s'agirait de supprimer les mesures qui ne présentent pas un caractère évident d'utilité ou qui apparaissent comme inadaptées à la réalisation de l'objectif poursuivi, et à les remplacer, le cas échéant, par des mesures non fiscales adaptées.

Since 2007, Cameroonian and French authorities have adopted important fiscal measures, showing their common will to give appropriate responses to globalization's constraints. The analysis of the various measures reveals however a difference of degree in the global ambition so posted. In France, it is a question of joining determinedly the world competition. In Cameroon, the popular objective is more modest : put the tax system in contribution to arouse a development which the various economic forced programs with the international financial institutions did not know how to generate.

Both fiscal policies meet however in their results. Some of the fiscal measures adopted on both sides are indeed, either relevant in their principle but mitigated in their results, or downright not relevant for an ineffectiveness then clearly turned out. The reason for this reserved efficiency or absence of efficiency is that the tax system is sometimes instrumented there where it does not present an evident character of utility, or there where it is not the most effective instrument towards the pursued objective. The case for example, in Cameroon, of the reduction of the taxation on staple commodities in other to influence prices reduction, the implementation of a tax regime of the stock-exchange sector to arouse the long financing of the economy. It is also the case, in France, of the reinforcement of the fiscal shield to limit the effects of wealth's taxation, or the reduction of VAT in the restoration to lower the prices, boost the consumption and the employment in this sector. On the contrary, there where it is relevant and adapted, tax incentives are sometimes too weak, resting on a minimal level of advantages (the particular tax regime of the structuring projects is an illustration of that in Cameroon), or of a bad targeting leading to effects of chance or optimization (the case of the reinvestment regime in Cameroon, the tax credit for research and the tax exemption of additional hours in France).

So the proposed solutions aim at strengthening the fiscal incentives there where their relevance and utility are proved, while improving their targeting to limit the effects of chance and optimization, on one hand. On the other hand, and on the contrary, it would be a question of deleting the measures which do not present an evident character of utility or which appear as unsuitable to the realization of the pursued objective, and to replace them, if necessary, by adapted non fiscal measures.

INTRODUCTION GENERALE

La crise économique traversée par le Cameroun à partir de 1986 a conduit les autorités à mettre en oeuvre, dès 1987, des mesures internes de réduction des dépenses, et des réformes économiques soutenues par la communauté internationale.

Au plan fiscal, ces réformes économiques accompagnées ont eu pour leitmotiv la mobilisation optimale des ressources. Le raisonnement était simple : le Cameroun dispose d'un grand potentiel en ressources fiscales internes, tout juste suffit-il de savoir les rechercher. Et la recherche a consisté à élargir l'assiette fiscale en explorant les capacités contributives encore dissimulées, mais aussi en supprimant ou en limitant à la portion congrue les exonérations et autres dispositifs d'incitation fiscale alors en vigueur. Elle est même souvent allée beaucoup plus loin en débouchant sur la création de nouveaux mécanismes d'imposition, la création d'impôts nouveaux et le relèvement du tarif de ceux existant. C'était la politique fiscale cantonnée dans son rôle originel de financement du budget de l'Etat.

Les résultats de ces orientations de la fiscalité sont perceptibles, du moins en ce qui concerne le rendement. Les recettes fiscales ont ainsi enregistré une importante progression durant les trois années ayant précédé l'atteinte du point d'achèvement. Elles sont respectivement passées de 646,4 milliards de francs CFA en 2003, 653,1 en 2004, et à 752,4 en 2005, soit une progression de 106 milliards en valeur absolue et de 15, 2 % en valeur relative sur la période.

L'année 2006 marque officiellement la fin de ces programmes, avec l'atteinte du point d'achèvement de l'Initiative dite PPTE. Une fin qui signifie pour le Cameroun plus de liberté d'action, plus de marge de manoeuvre dans la conception et la mise en oeuvre de ses politiques publiques, notamment celle fiscale.

Dans ce contexte de « liberté » retrouvée, les autorités se sont employées, à partir de la loi de finances pour l'exercice 2007, à concevoir et à mettre en place une politique fiscale nouvelle ; une politique fiscale voulue et non plus subie, conforme à leur vision de l'avenir du Cameroun. La nouvelle politique fiscale a pour cadre général la circulaire présidentielle du 17 octobre 2007 relative à la préparation du budget de l'Etat pour l'exercice 2008¹. Le texte fait

clairement référence à la nécessité de la mise en place d' « un dispositif légal ^maîtriséd'accompagnement de l'investissement ».

Cette vision, nouvelle ou renouvelée² de la politique fiscale, est bâtie autour de l'idée que dans le contexte actuel de la mondialisation, et en l'absence d'initiative privée forte, « l'Etat restera un acteur déterminant de l'économie des pays sous-développés ou il n'y aura pas de développement »³ ; que la politique fiscale doit être utilisée comme « un véritable levier de politique économique et non seulement comme un moyen de collecter des recettes pour rembourser la dette »⁴.

De son côté, la France est depuis longtemps considérée comme ayant l'un des taux de pression fiscale globale les plus élevés des pays de l'UE, notamment comparativement à l'Allemagne avec laquelle elle est en concurrence directe. Depuis la fin des années 80, le taux français de prélèvement obligatoire s'est ainsi stabilisé autour de 43 % du PIB, alors qu'il est de 39 % en Allemagne et de 37,3 % en Grande Bretagne.

Cette pression fiscale est décriée avec beaucoup plus d'insistance encore s'agissant du patrimoine. Ce dernier est considéré comme faisant l'objet d'un « cumul d'imposition pratiquement sans équivalent dans les pays développés »⁵. Et pour cause, en France, « le patrimoine des particuliers est saisi ... par l'impôt dans toutes ses manifestations : en raison des revenus qu'il produit, en raison des gains de sa gestion avec l'imposition des plus-values, en raison de ses mutations à titre gratuit (donations et successions) avec les droits d'enregistrement et...en raison de sa détention avec l'ISF »⁶ .

Or, la mondialisation et l'intégration européenne obligent aujourd'hui à repenser un système de prélèvements obligatoires conçu à une époque où l'ouverture des économies, la mobilité des biens, services et capitaux était bien moindre⁷. L'enjeu majeur de cette réforme est, bien sür, celui de la compétitivité de l'économie, et, au-delà, de sa capacité à attirer des investissements étrangers.

La question se poserait sans doute avec moins d'acuité pour la France si la fiscalité faisait
l'objet d'une véritable harmonisation au sein de l'UE. Celle-ci n'a cependant jusqu'ici axé

² Vision renouvelée dans la mesure où le Cameroun a, par le passé, expóimenté des régimes fiscaux dóogatoires, notamment dans le cadre du code des investissements. Ce dernier a cependant été progressivement vidé de sa substance dans le cadre des programmes économiques.

³ KAMTO (M.), « Politique économique », Mutations n°1210 du lundi 09 août 2004, p.3.

⁵ GEFFROY (J-B), « Aux sources du bouclier fiscal : l'émergence difficile d'un principe de non-confiscation par l'impôt », in Mélanges en l'honneur de Pierre BELTRAME, PUAM, 2010, p. 176.

⁷ Le CACHEUX (J.), Les Français et l'impôt, Odile Jacob/La documentation française, 2008, p.10.

son harmonisation fiscale qu'autour de la fiscalité indirecte, et plus précisément de la TVA. Elle considère les droits directs comme relevant de la souveraineté des Etats membres⁸.

En l'absence d'harmonisation, le principe est donc celui de la souveraineté fiscale, chacun des Etats pouvant librement donner à son système fiscal les orientations qui lui paraissent les plus pertinentes. Pourtant, la corrélation des économies fait qu'une décision fiscale prise dans le pays « A » impacte, d'une manière ou d'une autre, l'économie de « B ». Elle oblige en conséquence à être attentif aux choix et orientations des autres systèmes et, le cas échéant, à prendre chez soi des mesures correctives.

Depuis 2007, la France a clairement affiché sa volonté de ramener sa fiscalité à un niveau au moins comparable à celui de ses principaux concurrents, avec à la clé l'objectif de s'assurer une augmentation de sa croissance. Le cadre de cette ambition reste la loi TEPA (Travail Emploi et Pouvoir d'Achat) du 22 aoüt 2007⁹ qui a notamment allégé les droits de succession, aménagé l'ISF, abaissé le seuil du « bouclier fiscal » et défiscalisé les heures supplémentaires.

Au Cameroun comme en France, la problématique de la mondialisation est donc au coeur du débat fiscal qu'elle alimente et, au-delà du débat, de la définition concrète des orientations de la politique fiscale.

Mais d'abord, qu'est-ce que la politique fiscale et qu'est-ce que la mondialisation ? Quel intérêt peut revêtir une étude portant sur ces deux réalités ? Quelle problématique soulèventelles et quelle méthode pour les aborder ?

Le droit fiscal est considéré comme la chasse gardée des Etats, le domaine d'expression par excellence de leur souveraineté. Le principe souvent admis est que « les législateurs sont souverains pour déterminer les sujets et l'assiette des impôts qu'ils établissent »¹⁰. L'impôt constituant l'instrument de réalisation d'une justice dont les principes sont établis par le Parlement, la doctrine a pu conclure que la souveraineté fiscale va de pair avec la souveraineté tout court. Il s'agit de la souveraineté conçue comme « capacité effective,

⁸ S'il existe bien une Europe fiscale en matière d'impôts indirects, comme le montre la TVA, tel est loin d'être le cas en ce qui concerne les impôts directs. Dans l'arrêt SCHUMACKER de 1995, la CJCE a affirmé de façon péremptoire que « la fiscalité directe relève de la compétence des Etats membres ».

¹⁰ GUTMANN (D.), « Le juge fiscal et la loi étrangère », in Regards critiques et perspectives sur le droit et la fiscalité, tome 8, LGDJ, 2005, p. 192.

financière de l'Etat-Nation à déterminer de façon autonome les lignes de sa politique »¹¹, et en particulier de sa politique fiscale.

Maurice LAURE définissait la politique fiscale par sa finalité, qui est, selon lui, de « déterminer les caractéristiques générales de l'impôt »¹², une fois le recours à ce dernier décidé. La politique fiscale s'entend donc, au sens large, de l' « ensemble des choix qui concourent à fixer les caractéristiques d'un système fiscal »¹³, ou encore de « l'ensemble des décisions prises pour instituer, organiser, et appliquer les prélèvements fiscaux conformément aux objectifs des pouvoirs publics »¹⁴. Dans un sens plus strict, elle renvoie à l'utilisation faite de l'impôt à des fins économiques ou sociales. L'impôt apparaît alors ici comme un instrument de politique économique utilisable en complément des autres moyens de pilotage que sont notamment la monnaie, le crédit, la dépense publique, le contrôle des prix ou des revenus¹⁵.

Au demeurant, l'une et l'autre acception font apparaître la politique fiscale comme un instrument purement interne et confortent l'idée du caractère indissoluble des liens entre fiscalité et souveraineté¹⁶. De méme qu'un Etat est libre de dessiner les lignes de sa politique étrangère, il l'est pour déterminer les contours de sa politique fiscale. C'est le droit qui l'y autorise, celui international qui proclame la souveraineté des Etats, comme celui interne qui confère au législateur national la compétence en matière de création d'impôts et taxes, de détermination de l'assiette, du taux et des modalités de recouvrement des impôts et taxes¹⁷.

D'un autre côté pourtant, les frontières se sont depuis longtemps ouvertes aux marchandises et aux services, des ensembles régionaux et sous-régionaux se sont constitués, les échanges internationaux se sont intensifiés, la sphère financière s'est progressivement globalisée, les marchés et les bourses se sont intégrés, avec à la clé les phénomènes de dérèglementation, de

délocalisations, d'interdépendance, de concurrence et de dumping¹⁸. C'est la ^réalitééconomique, celle de la mondialisation ou de la globalisation, dont on ne peut faire l'économie.

¹² LAURE (M.), Traité de politique fiscale, PUF, Paris, 1956, 425 pp. 7 et 14.

¹⁴ BELTRAME (P.), La fiscalité en France, Hachette supérieur, collection Les fondamentaux (droit), 2009, 15^ème édition, p. 135.

¹⁷ Articles 26 (1) d-3 de la constitution de la République du Cameroun du 18 janvier 1996 et 34 de la constitution française du 04 octobre 1958.

¹⁸ LEROY (M.), « Introduction », in Mondialisation et fiscalité, la globalisation fiscale, L'Harmattan, Collection finances publiques, p.8.

La globalisation renvoie à l' « expansion des échanges et des modes de fonctionnement des marchés au-delà des frontières nationales »¹⁹. Elle suppose « intégration des productions et interconnexion des marchés de biens et services (globalisation réelle), et des marchés financiers (globalisation financière) au niveau mondial »²⁰. El MOUHOUD MOUHOUD s'est intéressé à l'une des variantes de la mondialisation qu'est la mondialisation des entreprises. L'appréhendant surtout en termes de degré de mobilité internationale des firmes et des facteurs de production, il la définit comme « l'accélération sans précédent de la liberté de localisation des firmes dans l'espace mondial »²¹.

Ainsi définie, la mondialisation s'impose à tous les pays, à ceux développés comme à ceux en voie de développement, à la France comme au Cameroun. Elle ne remet pas en cause la souveraineté des Etats. Elle en influence simplement l'exercice dans le sens de l'ajustement au contexte qu'elle génère. Et c'est cet ajustement qu'il est intéressant d'étudier.

Plusieurs études ont déjà été consacrées à la question des rapports entre la mondialisation et la fiscalité²². D'autres encore se sont intéressées plus spécifiquement à la question de l'attractivité fiscale des territoires²³. Rares en revanche sont celles qui se sont penchées sur une comparaison internationale du comportement des pays face aux contraintes imposées par la mondialisation. Tel est précisément l'intérêt de cette étude. Confrontant les adaptations fiscales à la mondialisation d'un pays développé, la France, à celles d'un pays en développement, le Cameroun, elle révèle qu'à objectif général identique, les objectifs spécifiques et les procédés peuvent être différents, précisément en raison de la différence des niveaux de développement.

Mais au-delà de la simple identification de ces mesures d'ajustement aux contraintes de la mondialisation, elle tente d'en apprécier l'efficacité par mesure de la réalisation des objectifs recherchés. L'étude n'a cependant aucune prétention à l'exhaustivité. L'on pourra ainsi noter qu'analysant les contraintes de la mondialisation et les ajustements opérés dans chacun des

¹⁹ BERNARD (Y.), COLLI (J-C.), Vocabulaire économique et financier, Editions du Seuil, 2003, p. 395.

²⁰ SILEM (A.), ALBERTINI (J.-M.), Lexique d'économie, 11ème édition, Dalloz 2010, p. 438.

²¹ EL MOUHOUD MOUHOUD, Mondialisation et délocalisations des entreprises, Editions La Découverte, 2008, p. 7.

²² LEROY (M.), Mondialisation et fiscalité : la globalisation fiscale, l'Harmattan 2006, collection finances publiques, Paris, 286 p. ; HECKLY (C.), Fiscalité et mondialisation, LGDJ 2006, Paris, 154 p. ; GASTELLU (J-M.), POURCET (G.), MOISSERON (J-Y.), Fiscalité, développement et mondialisation, Maisonneuve Et Larose, 1999, 216 p.

²³ KAKE KAMGA (G.R.), L'attractivité du système fiscal camerounais, Mémoire de DESS Administration fiscale, Université Paris Dauphine - Panthéon Sorbonne, 2006 ; MVOGO MVOGO (A.T.), Fiscalité et renforcement de l'attractivité du territoire camerounais, Mémoire de Master Administration publique, ENA, 2010.

deux pays, elle laisse délibérément de côté la question de la fraude et de l'évasion fiscales internationales (pour l'évasion fiscale, il s'agit de la question des prix de transferts). Cette mise à l'écart, volontaire, d'une question par ailleurs déjà abordée dans de précédents travaux²⁴, permet de s'intéresser, plus étroitement et dans une perspective comparée, aux mesures de promotion de l'attractivité et de la compétitivité.

Le point de départ retenu pour l'analyse, l'année 2007, est à cet effet déterminant. Il correspond en effet à un moment important de la vie de chacun des pays concernés : atteinte du point d'achèvement de l'initiative PPTE et fin des programmes économiques contraignants pour le Cameroun, accession au pouvoir de Nicolas SARKOZY et sacralisation du travail et de l'emploi dans le cadre de la loi TEPA pour la France.

III - PROBLEMATIQUE :

Depuis 2007, les autorités fiscales camerounaises et françaises ont fait des choix nouveaux et importants, conformes à leurs ambitions respectives du moment. Ces choix vont, pour l'essentiel, dans le sens d'un soutien plus accru à l'investissement par la fiscalité. Au Cameroun, ce soutien s'est traduit par l'institution ou la restauration de nombreux régimes dérogatoires. Il s'agit du régime du réinvestissement, du régime fiscal particulier des projets structurants, du régime fiscal des contrats de partenariat public-privé, et du régime fiscal du secteur boursier. D'autres mesures encore vont dans le sens d'une amélioration de la sécurité fiscale. Elles concernent, notamment, la doctrine administrative et les procédures de contrôle et de contentieux fiscaux.

En France, les domaines ciblés par les incitations durant cette période sont le patrimoine, le travail et la recherche, ainsi que la consommation. Les mesures prises vont de l'abaissement du seuil du bouclier fiscal pour résoudre les problèmes d'un ISF jugé trop élevé, l'exonération des successions entre conjoints, la suppression de la taxe professionnelle, le renforcement du dispositif du crédit d'impôt recherche, l'exonération de l'impôt sur le revenu, de la CSG et des charges sociales pour les heures supplémentaires, la baisse ciblée du taux de la TVA, notamment dans le secteur de la restauration.

Dans l'un et l'autre cas, les mesures ainsi adoptées sont des choix de politique publique. Elles
vont dans le sens de la prise en compte des contraintes de la mondialisation par la promotion
fiscale de la compétitivité des entreprises et de l'attractivité du territoire. Elles traduisent la

volonté de créer « un choc fiscal » qui permette de débloquer l'économie et de relancer la croissance²⁵. Cet objectif présente cependant une différence de degré en fonction du pays considéré. Ainsi, alors que le Cameroun tente avant tout de susciter, de créer de toutes pièces par l'outil fiscal, une compétitivité et une attractivité qui n'ont jamais véritablement pu voir le jour, il s'agit pour la France de les améliorer.

Les mesures ainsi adoptées méritent d'être appréciées au regard de leur pertinence et de leur efficacité. Dans cette perspective, il n'est pas inutile de rappeler qu'une politique est dite pertinente si ses objectifs et sa théorie d'action sont adaptés à la nature du problème qu'elle est censée résoudre²⁶. De même, une politique est dite efficace lorsqu'elle a des effets propres compatibles aux objectifs recherchés²⁷.

Dans le cadre de l'examen des politiques fiscales du Cameroun et de la France sur la période 2007-2010, la question à la réponse de laquelle s'attèle la présente recherche est donc la suivante : dans les orientations majeures qu'elles présentent depuis 2007, les politiques fiscales du Cameroun et de la France s'insèrent-elles efficacement dans la mondialisation ? Autrement dit, dans quelle mesure et pour quels résultats les deux politiques fiscales prennent-elles en compte les contraintes liées à la globalisation de l'économie ?

Pour la réponse à cette question, la recherche s'appuiera sur la méthode comparative. La nature du sujet l'y destine. Cette comparaison sera d'abord juridique, descriptive ou exégétique, pour identifier et analyser les mesures adoptées dans chacune des législations des deux pays, au regard des ambitions respectives affichées. Elle sera ensuite fondée sur l'analyse économique. A cet effet, elle se penchera sur les faits tels qu'ils sont et examinera à la fois la pertinence et l'efficacité des mesures prises au regard des résultats obtenus.

Conjuguées, ces deux méthodes d'analyse permettent de constater que dans leur volonté commune d'ancrage dans la mondialisation par la fiscalité, les deux politiques fiscales présentent une différence de trajectoire (Première partie). Elles se retrouvent néanmoins dans le caractère mitigés des résultats de leurs choix fiscaux (Deuxième partie).

²⁵ VILLEMOT (D.), Quelle réforme fiscale ? L'Harmattan, collection finances publiques, 2007, p. 11.

²⁶ PERRET (B.), L'évaluation des politiques publiques, nouvelle édition, La Découverte, Collection Repères, Paris, 2008, p. 18.

UNE VOLONTÉ COMMUNE MAIS DIFFERENCIÉE D'ANCRAGE
DANS LA MONDIALISATION PAR LA FISCALITÉ

La fiscalité est essentielle pour comprendre la marche du phénomène complexe de la mondialisation dans la mesure où elle est au croisement de l'Etat, de l'économie et de la société²⁸. De la méme manière, et à l'inverse, la mondialisation est intéressante pour rendre compte des changements qui s'opèrent dans le domaine de la fiscalité, dans le souci de la prise en compte de la réalité économique.

Cette réalité économique est celle de l'accroissement des mouvements transfrontaliers de biens, de capitaux et de personnes, du caractère mouvant de la matière imposable et de la difficulté de la rattacher à un territoire²⁹. A titre d'illustration, les entreprises ont leurs implantations dans plusieurs pays dans le monde, sous la forme de filiales ou de succursales. Elles sont confrontées à des systèmes fiscaux et à des niveaux de pression fiscale souvent différents les uns des autres, en fonction des choix souverains du pays d'implantation. Se pose alors la question de l'attractivité fiscale des territoires³⁰, ainsi que celle de la compétitivité des entreprises.

Certes, attractivité et compétitivité ne se résument pas à la fiscalité. Certes, « à l'attractivité fiscale, il faut opposer l'attractivité globale du territoire qui résulte d'un environnement de qualité : système éducatif performant formant une main d'oeuvre de qualifiée, système de santé reconnu, infrastructures publiques »³¹.

La fiscalité n'en reste pas moins un déterminant de l'attractivité et de la compétitivité. Or, l'internationalisation de l'économie et la mondialisation des marchés ne permettent plus de la concevoir dans un cadre purement national³². La bonne politique fiscale est en effet celle qui, par réalisme, s'insère dans un environnement mondialisé.

Ce souci d'insertion fiscale dans la mondialisation, le Cameroun et la France l'ont en partage. Il transparaît largement dans les mesures adoptées par les deux pays depuis 2007. Ces dernières révèlent cependant une différence de degré dans les ambitions affichées : volonté de démarrage économique au Cameroun (chapitre 1), volonté d'ancrage dans la compétition mondiale en France (chapitre 2).

²⁸ LEROY (M.), Mondialisation et fiscalité : la globalisation fiscale, op. cit. p. 10.

³⁰ Lire KAKE KAMGA (G.R.), L'attractivité du système fiscal camerounais, op. cit. et MVOGO MVOGO (A.T.), Fiscalité et renforcement de l'attractivité du territoire camerounais, op. cit.

³¹ LOPEZ (C.), « La fiscalité comme vecteur de l'attractivité du territoire », in LEROY (M.), Mondialisation et fiscalité, la globalisation fiscale (sous la dir.), op. cit. p. 253.

CHAPITRE 1 :
UNE POLITIQUE FISCALE EXPRESSION D'UNE VOLONTÉ DE
DÉMARRAGE ÉCONOMIQUE AU CAMEROUN

Dès les années 90, le Cameroun a voulu donner à la fiscalité une place centrale dans sa politique de développement. Il a, dans cette perspective, adopté plusieurs mesures incitatives visant à attirer les investisseurs étrangers. Celles-ci ont, pour l'essentiel, eu pour cadre le code des investissements³³ et le décret d'application³⁴ y afférent. A l'image des subventions directes accordées aux entreprises nationales, ces incitations sont la manifestation de la volonté de l'Etat de jouer un rôle moteur dans le développement économique, en l'absence d'initiative privée forte en ce domaine.

La libéralisation de l'économie camerounaise et les orientations des programmes économiques vont cependant remettre progressivement en cause les mesures ainsi adoptées. L'idée, véhiculée en particulier dans les programmes, est celle d'un recentrage dans la fiscalité interne pour une meilleure mobilisation des ressources. Cette mobilisation, il faut en convenir, a été réalisée de manière optimale, les recettes fiscales ayant depuis lors connu une augmentation exponentielle. Mais elle n'a pas été sans heurt pour l'économie et le développement qu'elle a, au-delà de son succès, contribué à inhiber.

Depuis la fin des programmes économiques contraints en 2006, les autorités camerounaises ont défini une nouvelle stratégie. Sans remettre fondamentalement en cause l'objectif de mobilisation optimale des ressources internes, celle-ci tente de restaurer la fiscalité dans son rôle d'impulsion du développement économique du pays.

Les contours de la nouvelle politique fiscale du Cameroun ont été précisés par une circulaire présidentielle du 17 octobre 2007 relative à la préparation du budget de l'Etat pour l'exercice 2008³⁵. Dans ce texte, le Gouvernement est invité à maintenir les efforts de mobilisation des recettes non pétrolière grace à l'élargissement de l'assiette, une meilleure administration de l'impôt et un partenariat constructif avec les opérateurs économiques. Mais la circulaire insiste aussi sur la nécessité de trouver un point d'équilibre entre l'augmentation des recettes et la mise en place d'un dispositif légal maîtrisé d'accompagnement fiscal des

³³ Ordonnance n°90/007 du 08 novembre 1990 portant code des investissements, modifiée par les ordonnances n°94/001, 002 et 003 du 24 janvier 1994 modifiant certaines dispositions du Code des investissements dans le cadre de la réforme fiscalo-douanière en UDEAC (Union douanière et économique de l'Afrique centrale).

investissements. C'est cette volonté d'accompagnement qui justifie, depuis 2007, la résurgence de régimes dérogatoires (section 1) et l'émergence d'une fiscalité sécurisée (section 2).

Section 1 : La résurgence de régimes et de mesures fiscaux dérogatoires

Dès les années 90, les autorités camerounaises ont mis en place des régimes fiscaux dérogatoires dans la perspective d'attirer les investissements étrangers. Ces régimes avaient essentiellement pour cadre l'ordonnance de 1990 portant code des investissements en république du Cameroun, modifiée en 1994³⁶. Intervenue dans le cadre de la réforme fiscalodouanière et des programmes d'ajustement structurels, cette modification a eu pour objet et pour effet de réduire les exonérations d'impôts et taxes initialement accordés, afin d'optimiser le rendement fiscal national. Les régimes fiscaux accordés au titre du Code des Investissements ont ainsi été remis en cause et chaque régime a dû être renégocié avec le Ministère du Développement Industriel et Commercial.

A la base de cette remise en cause, il y a d'abord le constat que les régimes dérogatoires ainsi institués n'ont pas produit les effets escomptés en termes d'attractivité du territoire camerounais. Mais il y a aussi une stratégie de recentrage dans la fiscalité interne dans l'optique de trouver des ressources compensatoires à la baisse des droits de porte.

Ce recentrage dans la fiscalité interne est cependant durement ressenti par les entreprises privées qui, de manière récurrente, se plaignent d'une forte pression fiscale. « Le fardeau additionnel imposé aux entreprises formelles, les multiples contrôles opérés par l'administration et les notifications fantaisistes, ainsi que la parafiscalité galopante »37 caractériseraient ainsi l'environnement fiscal camerounais.

Face à ces récriminations, les autorités ont fait le choix, depuis 2007, de revenir au principe d'un soutien de l'activité économique par la fiscalité. Il s'agira, soit d'un soutien à l'investissement et à l'épargne longue (§ 1), soit d'un soutien face aux chocs exogènes (§ 2).

³⁶ Il s'agit de l'Ordonnance n°90/007 du 08 novembre 1990 portant code des investissements en République du Cameroun et son décret d'application n°91/215 du 02 mai 1991. Ordonnance modifiée en 1994 par les ordonnances n°94/001, 002 et 003 du 24 janvier 1994 modifiant certaines dispositions du code des investissements, dans le cadre de la réforme fiscalo-douanière de 1994.

³⁷ Groupement Inter patronal du Cameroun, cité par MVOGO MVOGO (A.T.), Fiscalité et renforcement de l'attractivité du territoire camerounais : enjeux et perspectives, Mémoire de Master en Administration publique, ENA, 2010, p. 12.

§ 1 - Les régimes de soutien à l'investissement et à l'épargne longue

Les mesures fiscales dérogatoires les plus emblématiques adoptées au Cameroun depuis l'atteinte du point d'achèvement de l'initiative PPTE vont dans le sens du soutien à l'investissement (A). Mais à côté de ces mesures, le législateur fiscal s'est évertué à imaginer des solutions en vue de permettre le démarrage effectif de la bourse des valeurs mobilières, la Douala Stock Exchange. Cette dernière n'avait en effet, depuis sa mise en place en 2001, enregistré aucune cotation. Un régime fiscal spécifique au secteur a ainsi été imaginé pour encourager les cotations et promouvoir à la fois le financement long de l'économie et la transparence des comptes des entreprises (B).

A - Le soutien ciblé à l'investissement

Dans la perspective du soutien fiscal à l'investissement, le régime du réinvestissement, déjà présent dans le code des investissements mais supprimé en 2003, a été restauré (1). Mais une autre préoccupation forte des autorités reste l'émergence de grands projets, industriels ou infrastructurels, pouvant avoir un effet entraînant sur le développement de leur localité d'implantation. Cette préoccupation est à la base de la création de deux nouveaux régimes d'importance : le régime fiscal particulier des projets dits structurants (2), institué par la loi de finances pour l'exercice 2008 ³⁸ d'une part, et le régime fiscal des contrats de partenariat public-privé (3) institué par la loi de finances pour l'exercice 2009³⁹, d'autre part.

Le régime du réinvestissement a été restauré par la loi de finances pour l'exercice 2007⁴⁰. En application de ce régime, les personnes physiques ou morales qui réinvestissent leurs bénéfices au Cameroun peuvent bénéficier d'une réduction de l'impôt sur les sociétés ou de l'impôt sur le revenu des personnes physiques.

L'avantage octroyé consiste en une réduction du bénéfice imposable sur la base de 50 % des dépenses de réinvestissements admises. La réduction ainsi accordée ne peut cependant dépasser la moitié du bénéfice déclaré au cours de l'année considérée, les insuffisances d'imputation éventuelles pouvant être reportés sur les exercices suivants, dans la limite de trois exercices clos. Pour les entreprises du secteur des nouvelles technologies de

³⁸ Loi n°2007/005 du 26 décembre 2007 portant loi de finances de la République du Cameroun pour l'exercice 2008.

³⁹ Loi n°2008/012 du 29 décembre 2008 portant loi de finances de la République du Cameroun pour l'exercice 2009.

⁴⁰ Loi n°2006/013 du 29 décembre 2006 portant loi de finances de la République du Cameroun pour l'exercice 2007.

l'information et de la communication, cette réduction a été ramenée en 2008⁴¹ à 25 % des réinvestissements admis, dans la limite du quart du bénéfice déclaré au cours de l'année fiscale considérée.

Les réinvestissements éligibles concernent la construction ou l'extension d'immeubles bâtis en matériaux définitifs à usage industriel, agricole, forestier, touristique ou minier.

Sont également pris en compte l'acquisition, le renouvellement ou l'installation des équipements de production, transformation, conditionnement et conservation dans les activités agroalimentaires, ainsi que les dépenses de préparation du sol, d'ensemencement de plantations industrielles, ainsi que tout réinvestissement à caractère social.

Le régime fiscal particulier des projets structurants a été mis en place par la loi de finances pour 2008. A la base de son institution, il y a la volonté de faire émerger au Cameroun des projets de grande envergure, susceptibles d'avoir un effet entraînant du développement dans leur environnement d'implantation, ainsi que l'attestent les conditions d'éligibilité (b) aux avantages consentis (a).

Plus qu'ailleurs, les conditions fixées par le législateur pour le bénéfice des avantages du
régime fiscal particulier des projets structurants sont révélatrices de l'objectif de
développement recherché. Ces conditions concernent d'abord les domaines visés. Le régime

⁴¹ Loi n°2008/012 du 29 décembre 2008 portant loi de finances de la République du Cameroun pour l'exercice 2009.

s'applique ainsi aux projets intervenant dans les secteurs agropastoral, industriel, énergétique, touristique, de l'habitat social, éducatif, sanitaire, sportif et culturel.

Elles ont ensuite trait à l'importance financière du projet. A cet effet, ne peuvent prétendre à l'éligibilité que les projets donnant lieu à un montant d'investissement au moins égal à 5 milliards de F CFA pour les grandes entreprises et à 500 millions de F CFA pour les PME. D'autres conditions, enfin, concernent les effets concrets attendus des projets. La loi indique, de manière générale et plutôt vague, que ces derniers doivent constituer des « pôles de développement économique et social » et être « générateurs d'emplois », de sorte que c'est à la règlementation qu'il faut s'en référer pour saisir le sens de ces exigences.

Ainsi, au sens du décret du 29 juillet 2008⁴² précisant les modalités d'application du régime, est considéré comme « pôle de développement économique et social », le projet dont la mise en oeuvre a vocation à s'accompagner, dans sa localité d'implantation, du développement d'un réseau de sous-traitants ou d'activités annexes, de l'utilisation de matières premières locales, ainsi que d'un essor d'activités créatrices de valeur ajoutée. Au plan social, le caractère structurant s'apprécie au regard de la réalisation d'infrastructures telles que les dessertes routières, les voies d'évacuation, les logements pour le personnel, les écoles, les structures de santé, les infrastructures socio collectives.

Le même souci de précision et de « détaillisme » transparaît dans les exigences relatives à l'emploi. Ces dernières touchent à la fois au nombre minimum de postes permanents à créer, à leur répartition par niveau de responsabilité et à la proportion de nationaux à employer. Le projet structurant doit en effet aboutir, pour les grandes entreprises, à la création d'au moins 80 emplois permanents au sein de l'entreprise, soit 10 postes d'encadrement, 20 postes de maîtrise et 50 postes d'exécution. Pour les PME, le nombre minimum de postes requis est de 12, soit 02 postes d'encadrement, 02 postes de maîtrise et 10 postes d'exécution.

Au demeurant, dans l'un et l'autre cas, les postes ainsi créés doivent être occupés par les nationaux, à concurrence au moins de 70 % pour les emplois d'encadrement, de 80 % pour les emplois de maîtrise et de 90 % au moins pour les emplois d'exécution.

3) La mise en place d'un régime fiscal des contrats de partenariat ^{public-privé}

L'attractivité d'un pays est largement tributaire de son niveau d'infrastructures. Il s'agit d'un
critère majeur pris en compte par les investisseurs dans le choix de localisation de leurs

⁴² Décret n°2008/2304/PM du 29 juillet 2008 précisant les modalités d'application du régime fiscal particulier des projets structurants du Code général des impôts.

activités. Le Cameroun, dont le réseau infrastructurel n'est que naissant, et donc embryonnaire, semble avoir pris la pleine mesure de l'importance de ces infrastructures et, notamment, de leur caractère structurant du développement. La réalisation de celles-ci nécessite cependant des financements importants que l'Etat ne peut, à lui tout seul, mobiliser. Le partenariat-public privé permet alors de contourner cet obstacle en donnant aux investisseurs privés la possibilité de s'associer à l'Etat pour l'édification de grands ouvrages publics. Le principe de ce partenariat est fixé au Cameroun par une loi du 29 décembre 2006⁴³.

En pratique cependant, les investisseurs privés se montrent peu enclins à s'associer à cette démarche dans la mesure où la rentabilité des financements engagée n'est pas immédiate et ne peut être envisagée qu'à moyen ou long terme. Pour les y encourager, la loi précitée de 2006 à prévu l'adoption d'une loi spécifique portant régime fiscal, financier et comptable des contrats de partenariat. Cette dernière a été promulguée le 16 juillet 2008⁴⁴.

Les avantages fiscaux consentis par cette dernière concernent aussi bien la fiscalité interne que les droits de porte. Pour la fiscalité interne, ces avantages varient suivant que le cocontractant de la personne publique est en phase de construction et d'installation ou en phase d'exploitation. En phase de construction et d'installation, le co-contractant de la personne publique ne réalise pas, a priori, de bénéfices, de sorte que seules les impositions de la consommation et du patrimoine peuvent constituer pour lui un obstacle financier à la réalisation du projet. C'est pour faire échec à cet obstacle que la loi de 2008 prévoit la prise en charge⁴⁵, par le budget de la personne publique contractante, de la TVA relative aux importations et aux achats locaux de matériels effectués pour la construction de l'ouvrage.

Dans la même perspective, les conventions et actes passés par le cocontractant de la personne publique en phase de construction, obligatoirement présentés à la formalité d'enregistrement, sont enregistrés gratis.

En phase d'exploitation, le co-contractant de la personne publique réalise déjà, en principe, des bénéfices normalement soumis à imposition au taux de droit commun de 35%. Mais, ici encore, la législation lui accorde un régime dérogatoire. Les allègements fiscaux concernent aussi bien l'impôt sur les sociétés que les droits d'enregistrement. Le co-contractant de la

⁴³ Loi n°2006/012 du 29 décembre 2006 portant régime général des contrats de partenariat.

⁴⁴ Loi n°2008/009 du 16 juillet 2008 fixant le régime fiscal, financier et comptable applicable aux contrats de partenariat.

⁴⁵ La prise en charge budgétaire de la TVA est une alternative à l'exonération dont la mise en oeuvre est souvent à la base de phénomènes de rémanence qui empêchent les intervenants de la chaîne de facturation de déduire leur TVA d'amont dans la mesure où, du fait précisément de l'exonération, ils n'en collectent pas en aval.

personne publique bénéficie ainsi, durant les cinq premières années d'exploitation, d'une décote de 5 points sur le taux nominal⁴⁶ de l'impôt sur les sociétés. Cela signifie concrètement qu'il se voit appliquer un taux réduit de 30% en lieu et place du taux de droit commun de 35 %.

A ce taux réduit d'IS, il faut ajouter un régime d'amortissement favorable, permettant une dépréciation comptable rapide des immobilisations acquises. En effet, au lieu de l'amortissement linéaire, qui est celui de droit commun retenu par le code général des impôts, la loi accorde au co-contractant d'appliquer à ses immobilisations, toujours durant les cinq premières années de l'exploitation, le régime de l'amortissement accéléré. Ce dernier permet au co-contractant de déduire plus rapidement les dépenses liées à ses immobilisations, d'une part. D'autre part, et corrélativement, il facilite le renouvellement des outils de production ou de construction des ouvrages.

Au niveau de la fiscalité de porte, les dérogations consenties ne couvrent que la phase de construction et d'installation. Elles s'analysent en l'application de deux principaux régimes : le régime de la mise à la consommation des matériels et équipements importés et le régime de l'admission temporaire spéciale. Le régime de la mise à la consommation autorise l'enlèvement direct des marchandises au port. Il fait l'objet d'une déclaration de paiement de la TVA et des autres taxes. La dérogation réside ici dans la prise en charge par la personne publique contractante, des droits et taxes liés à l'importation de ces matériels et équipements. Les droits et taxes visés sont les suivants : Tarif Extérieur Commun (TEC), TVA à l'importation, Centimes Additionnels Communaux (CAC), Taxe Communautaire d'Intégration (TCI), Contribution Communautaire d'Intégration (CCI), Taxe OHADA, à l'exception des redevances pour services rendus.

En ce qui concerne le régime de l'admission temporaire spéciale, il s'applique aux matériels et équipements provisoirement importés pour la réalisation de projets d'investissements. En l'espèce, la spécialité naît de ce que les droits et taxes correspondant au séjour du matériel sur le territoire national sont pris en compte par le partenaire public.

⁴⁶ Le taux nominal ici visé est celui de 35%. Il se distingue du taux réel de 38,5% qui intègre les centimes additionnels communaux au taux de 10% du taux nominal.

B - Le soutien au financement long de l'économie et à la transparence des entreprises : le régime fiscal du secteur boursier

L'une des justifications à la création d'une bourse des valeurs mobilières au Cameroun est objective⁴⁷, essentiellement économique. Il convient de la rappeler (1) avant de présenter les avantages fiscaux aménagés par le code général des impôts (2).

1) Une justification économique : la volonté de promouvoir le financement long de l'économie

La bourse des valeurs mobilières du Cameroun, la Douala Stock Exchange, a été créée le 1er décembre 2001 et inaugurée le 23 avril 2005 avec la volonté de résoudre un problème interne, d'ordre structurel, celui du financement long de l'économie. Le Cameroun est en effet un pays dans lequel les banques, en situation de surliquidité, hésitent cependant à consentir des prêts conséquents aux entreprises porteuses de grands projets. Ainsi, en 2002, sur près de 1.000 milliards de francs CFA collectés par les banques commerciales, seulement 40 milliards ont été octroyés aux PME sous forme de crédits. En outre, alors qu'en deux ans, de 2000 à 2002, les dépôts collectés par les banques commerciales camerounaises se sont accrus de près de 53%, le rythme d'octroi des crédits n'évoluait que de 14,4% sur la même période⁴⁸.

Bien plus, les crédits ainsi octroyés par les banques secondaires le sont essentiellement à court terme, les crédits à long terme ne représentant en moyenne que 3,5 % du total des crédits accordés⁴⁹. Il est donc clair qu'au Cameroun, le secteur bancaire ne finance pas une croissance durable.

En justification à cette frilosité, les banques invoquent très souvent certaines restrictions de la Commission bancaire de l'Afrique centrale (Cobac), notamment l'exigence de respect d'un ratio prudentiel pour ce qui est du plafond de distribution des crédits d'investissements. Elles soulignent également l'absence de projets « bancables ».

Conscientes de ce qu'une croissance soutenue et durable, porteuse de développement, ne peut être suscitée que par la réalisation de grands investissements, les autorités camerounaises ont eu à coeur de trouver un mode approprié de financement de ces investissements. Grace à sa capacité de mobilisation de l'épargne longue, le marché financier s'est imposé comme une alternative à la frilosité des banques. Une étude sur sa création a été initiée dès 1994 et son

⁴⁷ Nous verrons, en deuxième partie, qu'il existe une autre justification, plus politique celle-là.

⁴⁹ Voir le Document de Stratégie pour la Croissance et l'Emploi (DSCE), élaboré par les autorités camerounaises à la fin des programmes économiques pour remplacer le Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP).

rapport remis au gouvernement en 1995. Le 22 décembre 1999, la loi portant création et organisation d'un marché financier au Cameroun⁵⁰ a été promulguée. La Bourse des valeurs mobilières a, quant à elle, été mise sur pied en décembre 2001.

Les personnes physiques ou morales qui réalisent des opérations sur le marché boursier camerounais bénéficient d'avantages fiscaux qui vont de l'application de taux réduits de l'impôt sur les sociétés et de l'impôt sur le revenu des personnes physique, à l'exonération pure et simple de ce dernier impôt. Ainsi, les sociétés qui procèdent à l'admission de leurs actions ordinaires à la cote de la Douala Stock Exchange bénéficient, pendant trois ans, d'un taux réduit de 20 % de l'impôt sur les sociétés lorsqu'il s'agit d'une augmentation de capital représentant au moins 20 % de leur capital social. Pour les cessions d'actions effectuées dans les mêmes proportions du capital social, le taux réduit de l'IS est de 25%. Ce taux est porté à 28% lorsque les augmentations ou cessions de capital n'excèdent pas la limite de 20%⁵¹.

De même, les sociétés qui émettent des titres sur le marché obligataire de la bourse bénéficient d'un taux réduit d'IS de 30% pendant trois ans à compter de la date d'admission⁵². En ce qui concerne les dividendes et intérêts des obligations provenant des valeurs mobilières des personnes physiques ou morales, ils sont imposés à l'impôt sur les revenus des capitaux

mobiliers aux taux respectifs de 10 % et 5%⁵³ selon que les intérêts et dividendes concernés ont moins ou plus de cinq ans de maturation⁵⁴.

Enfin, la législation va plus loin en exonérant complètement de l'Impôt sur le revenu des capitaux mobiliers aussi bien les intéréts des obligations de l'Etat, les intéréts des obligations des collectivités territoriales, que les plus-values nettes réalisées sur le marché par des personnes physiques ou morales⁵⁵.

L'objectif clairement affiché à travers ces dérogations est donc simple : mobiliser une épargne interne longue pour permettre un meilleur financement de l'économie. Or, l'épargne est tributaire du revenu dont une bonne part est issue du commerce international. L'observation de ce dernier révèle cependant une forte sensibilité du Cameroun aux chocs exogènes.

⁵³ Ces deux taux Il s'agit d'une dérogation à l'article 70 du CGI qui prévoit l'imposition des revenus de capitaux mobiliers au taux de 15%, taux ramené par le même article à 10 % pour les plus-values sur cession de titre d'un montant net global supérieur à 500 000 F CFA.

Selon la formule consacrée, « le Cameroun produit ce qu'il ne consomme pas et consomme ce qu'il ne produit pas ». Il s'agit donc d'une économie extravertie, dépendant fortement de l'extérieur. Les recettes d'exportation proviennent, pour l'essentiel, du pétrole, du bois, de la banane plantain, du cacao, du café, du coton et de l'huile de palme. Mais le pays importe aussi une bonne part de ce qu'il consomme et, en particulier, les produits dits de première nécessité. Or, les exportations, comme les importations, sont soumises à la loi de l'offre et de la demande sur le marché mondial. La crise économique financière de 2008 a démontré les lourdes conséquences que peut avoir une baisse de la demande internationale sur ces recettes et conduit les autorités à adopter des mesures fiscales de résistance, notamment pour les entreprises de la filière bois (A). Dans la même perspective, des mesures fiscales ont été prises pour limiter l'impact de l'envolée des cours mondiaux des produits de première nécessité (B).

A - Crise économique mondiale et tentative de soutien aux entreprises de la filière bois

La crise mondiale a ralenti le rythme de l'activité économique du Cameroun en 2009, en raison essentiellement d'une baisse de la demande et des prix de certains de ses principaux produits d'exportation. Cette baisse a été plus ressentie encore au niveau de la filière bois (1) et a justifié l'adoption de mesures en faveur des entreprises opérant dans ce secteur (2).

Au Cameroun, les effets de la crise financière mondiale se sont surtout fait sentir dans le secteur de l'économie réelle. Ainsi dans le secteur bois, 30 % des commandes européennes et américaines pour l'année 2008 avaient fait l'objet d'annulation. Bien plus, jusqu'au mois de décembre 2008, aucune nouvelle commande de bois n'avait été enregistrée pour le compte de l'année 2009.

La situation était pour le moins alarmante, le secteur forestier constituant au Cameroun le deuxième poste de recettes d'exportations (13,3 %) après le pétrole (50,5 %) et contribuant à hauteur de 6 % environ à la formation du PIB. A titre d'illustration, les exportations de bois ont rapporté 500 milliards de F CFA au budget de l'Etat en 2007.

La crise économique internationale a également une incidence sur la demande mondiale de
pétrole dont le Cameroun est un modeste producteur. Cette dernière a en effet sensiblement

baissé en raison de la baisse des activités des entreprises depuis l'aggravation de la crise. Le baril de pétrole qui tournait autour de 150 dollars avant la crise, se situait, au moment de la crise, en deçà des 60 dollars, avec pour conséquence une baisse des recettes attendues du pétrole⁵⁶.

Cette baisse de la demande des produits nationaux est justifiée par la raréfaction des capitaux sur le marché financier international. Elle a débouché sur une baisse des cours des matières premières exportées par le Cameroun.

Dans le cadre de la loi de finances pour l'exercice 2009⁵⁷, le législateur camerounais a adopté des mesures dont l'objectif était d'assurer la survie des entreprises les plus touchées par la crise financière internationale, en l'occurrence les entreprises du secteur forestier. Elles ont consisté en la dispense de caution bancaire et en l'exonération de la Taxe d'Entrée Usine.

L'autre mesure retenue par la méme loi de finances est l'exonération de la taxe d'entrée usine.
Dans son principe, la TEU est une taxe perçue sur les grumes à l'entrée des usines. Elle est

⁵⁶ Il faut d'ailleurs souligner à cet effet que la loi de finances pour l'exercice 2009 avait été élaborée sur la base de l'hypothèse d'un baril à 60,54 dollars.

⁵⁷ Loi n°2008/012 du 29 décembre 2008 portant loi de finances de la République du Cameroun pour l'exercice 2009, articles 244 et 245.

calculée sur le volume réel de chaque grume mesurée sous écorce à l'entrée de l'usine. Son taux est fixé à 2,25 % de la valeur FOB⁵⁸.

A la base de la consécration de cette exonération, comme de la suppression de la caution bancaire, il y a d'abord et avant tout la volonté de soutenir une filière importante de l'économie nationale fortement impactée par les effets de la crise financière internationale. Mais il y a aussi le souci de favoriser une plus grande transformation locale du bois avant exportation. Ainsi, ne bénéficient de l'exonération que les bois ayant fait l'objet d'une deuxième ou d'une troisième transformation, ce qui revient à exclure du champ de l'exonération les premières transformations⁵⁹. Pour l'application de l'exonération ainsi consacrée par le législateur, les deuxième ou troisième transformations doivent être réalisées dans une exploitation implantée au Cameroun.

A ces deux mesures, il faut ajouter la réduction de 50 % du montant de la Redevance forestière annuelle (RFA). Il s'agit d'une sorte de droit d'exploitation assis sur la superficie du titre délivré à cet effet par l'administration forestière.

B - Tendances inflationnistes et actions sur la consommation de masse

Les prix des matières premières, notamment agricoles, connaissent une importante évolution à la hausse depuis 2006. Cette évolution à la hausse a abouti, en 2008, aux « émeutes de la faim » dans des pays comme l'Egypte, Haïti, mais aussi le Cameroun. A la base de cette envolée des prix, se trouvent des motifs à la fois structurels et conjoncturels. Au plan structurel, il y a la croissance économique dans les pays émergents, notamment l'Inde, la Chine et le Brésil, avec pour corollaire l'augmentation de leur demande en matières premières. Au plan conjoncturel, il y a surtout eu les aléas climatiques. Hivers rigoureux, inondations et sécheresse ont ainsi affecté les récoltes dans les grands pays producteurs. Pour inverser cette tendance inflationniste, les autorités camerounaises ont fait le choix d'une baisse de la fiscalité des produits de première nécessité (1), accompagnée de la mise en place d'une structure de veille (2).

59 Pour trouver un sens aux niveaux de transformations allégués, il faut s'en référer à la circulaire n°0001/MINFI/DGI/LC/L du 02 janvier 2009 précisant les modalités d'application des dispositions fiscales de la loi n°2008/012 du 29 décembre 2008 portant loi de finances de la République du Cameroun pour l'exercice 2009. Au terme de ce texte, la première transformation renvoie aux activités d'équarrissage, de débitage, de déroulage et de tranchage du bois. La deuxième transformation consiste quant à elle en le modelage et aboutit à des produits finis ou semi-finis, utilisables peu ou prou en l'état. Enfin, la troisième transformation est liée aux activités de menuiserie et d'ébénisterie aboutissant à des produits finis tels les meubles, les panneaux de particules.

L'inflation et les pénuries récurrentes qui caractérisent les produits de grande consommation depuis 2006 ont conduit les autorités camerounaises à prendre des mesures plus pérennes, allant au-delà de considérations purement fiscales. Un décret du 1^er février 2011 crée et ainsi une Mission de Régulation des Approvisionnements en Produits de grande consommation⁶⁴ (MIRAP).

⁶⁰ En CEMAC (Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale), le TEC comporte quatre taux pour quatre catégories de marchandises : 5%, catégorie I (biens de première nécessité) ; 10%, catégorie II (matières premières et biens d'équipement) ; 20%, catégorie III (biens intermédiaires) ; 30%, catégorie IV (biens de consommation courante).

⁶³ Ordonnance n°2008/003 du 12 juillet 2008 portant révision du tarif extérieur commun applicable à l'importation des ciments non pulvérisés.

⁶⁴ Décret N° 2011/019 du 01 février 2011 portant création, organisation et fonctionnement de la Mission de Régulation des Approvisionnements des Produits de grande consommation.

Etablissement public de type particulier, doté de la personnalité juridique et jouissant de l'autonomie financière, la Mission est placée sous la tutelle technique du ministère en charge du commerce et sous la tutelle financière du ministère en charge des finances. Selon la formule du décret, elle est une « structure d'alerte, d'achat, d'importation et de stockage des produits de grande consommation, en vue d'un approvisionnement du marché dans les meilleures conditions »⁶⁵.

De manière concrète, elle a vocation à observer l'évolution des cours des produits de grande consommation sur les marchés internationaux, à acheter lesdits produits au meilleur prix afin de constituer des stocks de sécurité. Les produits ainsi achetés sont mis en vente dans des magasins témoins mis en place par la mission qui en assure l'approvisionnement régulier et le fonctionnement.

Au total, le dispositif camerounais comporte de nombreuses mesures fiscales dérogatoires. Certaines ambitionnent de soutenir de grands projets d'investissement alors que d'autres se contentent de doter le pays d'instruments de résistance aux chocs exogènes, notamment les effets de la crise et les fluctuations de l'offre et de la demande internationales de certains produits. Elles sont complétées par des mesures récentes de droit commun, plus générales, allant dans le sens d'une amélioration de la sécurité juridique dans son volet fiscal.

Section 2 : L'émergence progressive d'une fiscalité sécurisée

Il est bien connu que l'attractivité et la compétitivité d'une économie ne se résument pas à une fiscalité minimale⁶⁶. Autrement dit, il ne suffit pas d'avoir une fiscalité attrayante, voire inexistante pour attirer les capitaux, les entreprises et les personnes physiques. A cette fiscalité minimale, à la supposer bien pensée, il faut adjoindre un niveau suffisant de sécurité juridique. En effet, plus que la fiscalité minimale, la sécurité juridique est aux entreprises ce qu'est le pollen aux abeilles : elle les attire, elle leur donne, par sa solidité, la matière première nécessaire à leur ouvrage ; elle leur fournit un socle, une assise. En cela, elle doit nécessairement être prise en compte dans une politique de développement de l'attractivité et de la compétitivité. Au Cameroun, le souci de cette prise en compte transparaît dans certaines mesures prises par le législateur fiscal depuis quelques lois de finances. Certaines de ces mesures se situent en amont, au moment de la création ou du développement de l'entreprise (§ 1), alors que d'autres s'intéressent plus singulièrement à la vie de l'entreprise (§ 2).

⁶⁶ LOPEZ (C.), « La fiscalité comme vecteur de l'attractivité du territoire », in LEROY (M.), Mondialisation et fiscalité (sous la dir.), L'Harmattan, collection finances publiques, 2006, pp. 245-262.

§ 1 - La sécurisation du processus de création et de développement de l'entreprise : le rescrit fiscal

Dans un contexte de mondialisation des économies, les créateurs de richesses sont de plus en plus demandeurs de sécurité juridique et de connaissance exacte du traitement fiscal applicable aux affaires qu'ils projettent, l'objectif étant celui d'une meilleure prévisibilité dans la conduite desdites affaires. Conscientes de cette exigence, les autorités camerounaises ont institué, dans le cadre de la loi de finances pour l'exercice 2008, la procédure du rescrit fiscal. Le rescrit fiscal est un procédé qui permet à tout investisseur de connaître à l'avance, et de manière précise, le régime fiscal applicable aux opérations qu'il envisage de réaliser. Pour la compréhension de cette innovation dans la législation fiscale camerounaise, il convient de s'arrêter sur sa signification et de préciser l'encadrement dont elle fait l'objet.

A - La signification du rescrit fiscal

De manière générale, deux traits fondamentaux permettent de restituer la signification véritable du rescrit fiscal. Il s'agit, d'une part, de la possibilité qu'ont les contribuables de consulter l'Administration fiscale préalablement à la conclusion d'un acte juridique ou à la réalisation d'une opération d'une part et, d'autre part, de la garantie qui résulte pour eux du fait de la réponse donnée par l'Administration.

La loi de finances pour l'exercice 2008 a institué pour les contribuables, la possibilité de consultation préalable de l'Administration, avec obligation de réponse pour cette dernière.

Les investisseurs ont souvent eu pour principale récrimination à l'encontre de l'Administration fiscale l'incertitude du régime fiscal qui leur est applicable. De fait, en dépit de l'existence du Code Général des Impôts et du Livre des Procédures Fiscales, l'instabilité souvent constatée des interprétations faites par l'Administration fiscale, notamment à l'occasion des contrôles, n'était pas de nature à rassurer.

En consacrant formellement la procédure du rescrit fiscal dans la loi de finances pour
l'exercice 2008⁶⁷, le législateur a voulu renforcer la sécurité juridique au profit des
investisseurs et, partant, améliorer l'environnement fiscal des affaires au Cameroun. Ainsi,

depuis 2008, les investisseurs qui souhaitent réaliser un projet, conclure un contrat ou mener une opération au Cameroun peuvent, préalablement à la réalisation de leurs opérations, saisir l'Administration fiscale d'une demande sur le régime fiscal applicable à leurs opérations.

L'Administration a l'obligation de répondre aux sollicitations des contribuables relatives au rescrit fiscal dans un délai de un (01) mois à compter de la réception de leurs demandes. Dans sa réponse, elle leur donne alors des précisions sur le régime fiscal applicable à leurs projets, opérations ou actes. Les précisions ainsi données par l'Administration fiscale procèdent d'une interprétation faite par elle des dispositions légales en vigueur, interprétation sur laquelle le contribuable peut légitimement se fonder dans la conduite de ses affaires.

Il convient à cet effet de préciser que lorsque le contribuable introduit son dossier de rescrit, l'Administration lui délivre un accusé de réception dont la date est le point de départ de la computation du délai de un (01) mois imparti à l'Administration pour le traitement des demandes de rescrit. L'accusé de réception n'est cependant délivré que lorsque le dossier est complet et donc recevable.

Lorsque l'Administration ne répond pas dans le délai sus-indiqué, aucun redressement ne peut etre mis en oeuvre à l'encontre du contribuable sur la base de l'interprétation qu'il a faite des dispositions fiscales.

Les garanties offertes au contribuable dans le cadre de la procédure du rescrit fiscal concernent d'une part la protection contre les redressements fondés sur une interprétation autre que celle acceptée ou donnée par l'Administration et, d'autre part, la stabilité et l'irrévocabilité de cette interprétation pour l'opération ou l'acte en cause.

a- La protection contre les redressements fondés sur d'autres interprétations

La procédure du rescrit constitue une protection offerte au contribuable contre les changements de doctrine souvent opérés par l'Administration. Ainsi, lorsque le contribuable se conforme à une position édictée par l'Administration préalablement à la réalisation de son affaire, il ne peut se voir opposer une position contraire par cette même administration, notamment à l'occasion des contrôles fiscaux. Il se trouve ainsi protégé contre les abus, souvent décriés, de certains agents en charge de la conduite des opérations de contrôle.

Par cette protection, le rescrit fiscal permet aux entreprises de réaliser des gains indirects de trésorerie. En effet, si le contribuable qui a sollicité et obtenu un rescrit ne peut pas faire l'objet de redressements sur la base d'une interprétation autre que celle donnée par l'Administration elle-méme, cela signifie également qu'il n'aura pas à effectuer des décaissements pour ce type de redressements. Ce faisant, il réalise une économie indirecte qu'il peut consacrer au développement de son activité.

b- La stabilité et l'irrévocabilité du régime applicable à l'opération du contribuable en vertu du rescrit

La position donnée par l'Administration à la suite de sa saisine préalable par le contribuable l'engage. Elle ne peut la modifier à l'encontre du contribuable demandeur : c'est ici l'idée de stabilité et d'irrévocabilité du régime applicable à l'opération. Cela signifie que la position donnée par l'Administration reste applicable à l'opération ou à l'acte juridique décrit par le contribuable dans sa demande de rescrit.

Compte tenu de l'importance des incidences de cette procédure, sa mise en oeuvre a été encadrée par la loi afin d'en faciliter l'usage et d'en assurer une application uniforme par les différents services fiscaux et par les contribuables intéressés.

B - L'encadrement du rescrit fiscal

La loi a encadré la procédure du rescrit fiscal en définissant les conditions de sa mise en oeuvre (1) et en précisant sa portée (2).

L'usage de la procédure du rescrit fiscal par un contribuable est subordonné au respect de conditions dont certaines ont trait à la forme et d'autres au fond.

Dans le cadre de la procédure du rescrit fiscal, une demande, précisant clairement son objet (c'est-à-dire le rescrit fiscal), doit être adressée par le contribuable à l'administration fiscale préalablement à la conclusion du contrat, de l'acte ou du projet. Dans le cas contraire (c'est-àdire lorsque la demande n'est pas introduite préalablement à la conclusion des contrat, acte ou projets du contribuable), il s'agirait plutôt d'une simple demande d'éclaircissements. Cette dernière, à la différence de la demande de rescrit, peut intervenir à tout moment et vise

simplement à s'assurer une bonne compréhension d'une disposition fiscale donnée. La demande ainsi introduite doit être adressée par écrit, signée, timbrée et transmise au Ministre en charge des Finances ou au Directeur Général des Impôts.

Les conditions de fond portent sur le contenu de la demande adressée à l'Administration fiscale. Celle-ci doit contenir tous les éléments utiles pour apprécier la portée véritable de l'opération envisagée.

La demande de rescrit fiscal doit nécessairement comporter un exposé clair, complet et sincère de l'opération envisagée ; la désignation exacte de toutes les parties au contrat ou à la convention ; la description des liens existant déjà entre les parties ; une copie de tous les documents utiles pour apprécier la portée véritable de l'opération.

De plus, le contribuable doit être de bonne foi et produire à l'Administration des informations complètes et exactes sur l'opération ou l'acte par lui projeté. Au demeurant, il ne peut se prévaloir des garanties précitées s'il a fourni des éléments incomplets ou inexacts. Dans cette hypothèse, en effet, l'Administration lui retourne son dossier qu'il lui appartient alors de compléter.

Enfin, toujours dans sa demande, le contribuable peut exposer lui-méme le régime fiscal qu'il estime applicable à son opération.

2) Une portée limitée aux parties et à la vigueur des dispositions fondant la position de l'administration

La première limitation des effets du rescrit fiscal concerne les bénéficiaires. En application de la loi, seules les personnes ayant consulté l'administration fiscale par la procédure de rescrit, dans le cadre d'une opération à laquelle ils sont parties, peuvent valablement invoquer la position prise par celle-ci. Il en résulte que cette position ne peut être valablement invoquée par les tiers, même lorsque ces derniers seraient dans la même situation que le demandeur. La stabilité et l'irrévocabilité de la position de l'administration ne sont donc que subjectives ou personnelles en ce sens qu'elles ne s'appliquent qu'à la personne du contribuable demandeur ou aux parties à l'opération ou au projet.

Les contribuables qui s'estiment être dans la méme situation que celle d'un demandeur de rescrit donné ont néanmoins la faculté d'introduire, à leur tour, une demande aux mêmes fins auprès de l'Administration fiscale.

La deuxième limitation a trait à la validité dans le temps de la position ou de l'interprétation donnée par l'administration. Ces position ou interprétation, censées découler de la loi qui est leur fondement, n'ont de sens que par rapport aux dispositions légales ou règlementaires en vigueur au moment de la saisine de l'administration. En d'autres termes, si ces dispositions venaient à être ultérieurement modifiées dans un sens qui ne soit plus celui qu'en donnait l'administration, l'interprétation ou la position prise par celle-ci dans le cadre de la procédure du rescrit serait regardée comme caduque et le contribuable demandeur ne pourrait plus utilement l'invoquer à son profit.

Au total, le rescrit fiscal constitue une garantie nouvelle que la loi fiscale offre au contribuable. Il matérialise le mouvement de normalisation des rapports entre l'Administration fiscale et les contribuables et donne aux opérateurs économiques un instrument supplémentaire d'aide à la décision, notamment dans les choix à opérer pour la conduite de leurs affaires. Ce mouvement de normalisation a également progressivement investi les champs du contrôle et du contentieux fiscal.

Au Cameroun, les principales récriminations faites à l'administration par les opérateurs économiques ont trait au contrôle et au contentieux fiscaux. En matière de contrôle, les plaintes sont celles de contrôles intempestifs et répétitifs, souvent à durée indéterminée et laissant aux opérateurs une impression de harcèlement⁶⁸. En matière contentieuse, il a été reproché au système de rendre difficile l'accès au juge de l'impôt et d'accorder de faibles garanties au contribuable. Aussi le souci des autorités a-t-il été, depuis lors, celui d'un meilleur encadrement des activités de contrôle (A) et d'un allègement progressif de la procédure fiscale contentieuse (B).

A - Un contrôle fiscal mieux encadré

Pour répondre aux nombreuses récriminations des contribuables relatives au contrôle fiscal, ce dernier a été progressivement réformé, devenant plus sélectif (1) dans son déploiement, mais aussi allégé et clarifié dans sa procédure (2).

⁶⁸ MVOGO MVOGO (A. T.), Fiscalité et attractivité du territoire camerounais : Enjeux et perspectives, Mémoire de Master en Administration publique, ENA, octobre 2010, p. 51.

Les mesures prises pour alléger et clarifier la procédure de contrôle fiscal ont, pour l'essentiel, été d'ordre législatif. Ainsi, la loi de finances pour 2008 a allégé les pénalités dites de bonne foi qui sont passées de 50 à 30 %⁷¹. Cet allègement aboutit à une diminution substantielle de la charge fiscale du contribuable dans le cadre des redressements faisant suite au contrôle fiscal.

Toujours sur le chapitre de l'allègement, la loi de finances pour l'exercice 2009 a ouvert au contribuable la possibilité de réparer lui-même, dans le délai du droit de reprise reconnu à l'administration⁷², les erreurs commises de bonne foi dans les déclarations souscrites⁷³.

Ce droit ne peut cependant valablement s'exercer qu'à la condition que la réparation soit effectuée par le contribuable avant l'envoi de l'avis de vérification, pour les contrôles et vérifications de comptabilité, ou avant l'envoi de la notification de redressements, pour les contrôles sur pièces. Effectuée dans ces conditions, la réparation spontanée des erreurs et omissions par le contribuable, n'entraîne pas application de pénalités.

⁷² Le délai de reprise s'entend du délai dont dispose l'administration fiscale pour contrôler et, le cas échéant, corriger en les sanctionnant les insuffisances, omissions ou erreurs contenues dans la déclaration librement souscrite par le contribuable. Au Cameroun, ce délai est de quatre ans à compter de l'année de souscription de la déclaration.

En ce qui concerne la clarification, alors que les opérations de contrôle et de vérification débouchent sur une notification de redressements ou un avis d'absence de redressements, aucune disposition législative n'indiquait le délai imparti à l'administration pour adresser la notification ou l'avis au contribuable. La loi de finances pour l'exercice 2009 a comblé ce vide juridique en fixant ce délai à un mois à compter de la fin des opérations de contrôle. Elle a par ailleurs précisé que la fin des opérations sur place est matérialisée par un procès verbal de fin de contrôle. Le non respect de ce délai par l'administration emporte nullité⁷⁴de la procédure de contrôle ayant abouti aux redressements tardivement notifiés⁷⁵.

Dans la même logique de clarification et de renforcement des droits et garanties du contribuable, le délai de réponse de l'administration aux observations formulées par le contribuable à la suite de la notification de redressements a été fixé à trente (30) jours par la loi de finances pour l'exercice 2010⁷⁶.

La volonté affichée est donc celle d'un allègement et d'une clarification de la procédure de contrôle, mais aussi de celle contentieuse.

Les mesures prises par le législateur camerounais en matière contentieuse trahissent une double volonté, celle de l'allègement du coût du contentieux fiscal (1) et celle, corrélative, de la facilitation de l'accès au juge de l'impôt (2).

Le contentieux fiscal a un coüt. Ce dernier tient essentiellement en l'obligation de paiement préalable qui incombe au contribuable qui veut contester les impositions mises à sa charge, notamment dans le cadre d'un redressement faisant suite à un contrôle fiscal. Cette obligation de paiement est néanmoins tempérée par le sursis de paiement qui peut lui être accordé à sa demande. Un autre facteur de coût est constitué par les différentes cautions que doit acquitter

⁷⁵ Dans son interprétation de cette disposition (contenue dans la circulaire n°0001/MINFI/DGI/LC/L du 02 janvier 2009 précisant les modalités d'application des dispositions fiscales de la loi n°2008/012 du 29 décembre 2008 portant loi de finances de la République du Cameroun pour l'exercice 2009), l'administration considère cependant qu'il s'agit d'une nullité relative pouvant déboucher sur une nouvelle programmation en contrôle de l'exercice concerné. En contrepartie, est offerte au contribuable, en cas d'annulation de la procédure de contrôle et avant une nouvelle programmation, la possibilité, en application de l'article L 34, de réparer lui-même les erreurs, insuffisances ou omissions qui seraient contenues dans sa déclaration.

le contribuable qui conteste ses impositions, dans le cadre de la saisine préalable et obligatoire des différentes autorités fiscales⁷⁷.

La volonté d'allègement de ce coüt s'est traduite notamment par la suppression de l'obligation de versement d'une caution avant toute saisine du Directeur général des Impôts. Elle est également perceptible dans la réduction de la caution à payer pour la saisine du Ministre des Finances qui est passée de 20% à 10% du montant des impositions contestées⁷⁸. Enfin, un progrès fondamental a consisté en l'instauration, en matière contentieuse, d'un délai à l'expiration duquel le silence de l'administration à la demande de sursis de paiement à elle adressée par le contribuable vaut acceptation et le sursis est considéré comme acquis à ce dernier⁷⁹ qui se rapproche ainsi du juge de l'impôt.

Dans le prolongement du raisonnement retenu pour le suris à exécution, le législateur camerounais considère que le contribuable peut librement saisir le juge administratif dès lors qu'ayant préalablement saisi le ministre en charge des finances, ce dernier n'a pas donné suite à sa réclamation au terme d'un délai de trois (3) mois à compter de la saisine⁸⁰.

Dans la même perspective de facilitation de l'accès au juge, la loi de finances pour l'exercice 2008 a supprimé l'exigence de caution dans le cadre des requêtes contentieuses à objet fiscal introduites devant la Chambre Administrative de la Cour Suprême⁸¹. Le versement d'une caution n'est donc plus nécessaire pour bénéficier du sursis de paiement déjà appliqué au stade de la réclamation.

Depuis 2008, le requérant qui entend bénéficier du sursis devant ladite Chambre doit simplement en renouveler expressément la demande dans sa requête introductive d'instance. L'accès au juge se trouve donc simplifié pour les contribuables.

Au total, l'analyse des mesures prises par le législateur camerounais depuis 2007 révèle une
volonté de mettre la fiscalité au service du démarrage économique souhaité depuis la fin des
programmes contraints avec les institutions financières internationales. Certaines de ces

⁷⁷ Il s'agit du chef de centre régional des impôts ou du directeur des grandes entreprises au premier niveau, du Directeur général des impôts au deuxième niveau, et du Ministre des finances au troisième niveau.

⁷⁹ L'article L121 du Livre des procédures fiscales fixe ce délai à 15 jours.

mesures sont dérogatoires au droit commun de l'imposition et s'analysent en incitations
ciblées. D'autres, de portée plus générale, vont dans le sens de l'amélioration de la ^sécuritéjuridique fiscale. Associées, ces séries de mesures constituent l'ossature de l'ancrage du

Cameroun dans la mondialisation par la fiscalité. Elles se distinguent de celles françaises prises dans la même perspective.

CHAPITRE 2 :
UNE POLITIQUE FISCALE EXPRESSION D'UNE VOLONTÉ D'ANCRAGE DANS
LA COMPÉTITION INTERNATIONALE EN FRANCE

L'attractivité et la compétitivité ont beau ne pas se réduire à une baisse des prélèvements obligatoires⁸², le niveau et la structure de ceux-ci n'en restent pas moins déterminants pour leur développement⁸³. Le niveau et la structure des prélèvements obligatoires sont d'autant plus déterminants pour l'attractivité et la compétitivité qu'en l'absence d'harmonisation fiscale, les Etats se livrent une véritable concurrence fiscale. En règle générale, la préférence est marquée pour les mesures fiscales en vue d'attirer des entreprises étrangères ou d'empêcher les délocalisations de celles déjà installées sur leur territoire. Ces mesures fiscales sont préférées aux subventions dont l'usage est souvent strictement encadré, notamment par le droit de l'UE. Elles ont pour dénominateur commun l'allègement de la pression fiscale.

Une des références majeures en matière de compétitivité et d'attractivité est donc le niveau de pression fiscale que les Etats s'ingénient à maintenir ou à ramener au niveau le plus bas possible.

Selon le rapport publié en 2010 par l'OCDE sur les « statistiques des recettes publiques »84 2008-2009 dans la trentaine de pays membres, la pression fiscale est la plus élevée au Danemark (48,3%), suivi par la Suède (47,1%). A l'inverse, le Mexique (21,1%) et la Turquie (23,5%) prélèvent le moins d'impôts rapportés à leur PIB. La Suisse figure, elle, en sixième position des pays où la pression fiscale est la plus faible, après la Corée du Sud, les Etats-Unis et le Japon. Avec ses 43,1 %, la France se maintient dans le peloton de tête (cinquième) des pays où la pression fiscale est la plus forte, comparée à l'Allemagne et au Royaume-Uni qui, avec 36,4 % de pression, se situent en milieu de tableau. Cette situation n'est du reste pas nouvelle pour la France dont de précédents rapports ont par le passé souligné le niveau élevé de pression fiscale⁸⁵.

Ces constats empiriques sur l'environnement fiscal international et le souci d'améliorer
l'attractivité fiscale de la France sont à la base de l'adoption par le législateur français de la

⁸² LOPEZ (C.), « La fiscalité comme vecteur de l'attractivité du territoire », op. cit.

⁸³ Lire BAREL (E.), BEAUX (C.), KESLER (E.) et SICHEL (O.), Economie politique contemporaine, 3ème édition, Armand Colin, 2007, p. 189.

⁸⁵ Ces taux sont cependant à considérer avec prudence dans la mesure où en France, ils intègrent les prélèvements obligatoires au sens large qui inclut les cotisations sociales.

loi TEPA du 21 août 2007⁸⁶. Cette dernière marque une nette volonté de sacralisation fiscale du patrimoine et de l'investissement (Section 1) pour une économie plus compétitive et un territoire plus attractif. Une autre volonté bien perceptible est celle de faire de la France un paradis fiscal en matière de recherche développement, l'objectif étant de garder ou d'attirer les cerveaux et les entreprises de pointe sur son territoire. C'est tout le sens de la réforme du crédit d'impôt recherche intervenue en 2008 et qui a abouti au renforcement du caractère incitatif du dispositif. A ce deuxième objectif, il faut ajouter celui, lui aussi contenu dans la loi TEPA, de sanctuariser le travail et de favoriser la consommation (Section 2).

Section 1 : Les efforts de sacralisation du patrimoine et de l'investissement

L'analyse des législations fiscales en UE révèle la pratique de taux d'imposition souvent très différents d'un pays à un autre et attestant de l'existence d'une réelle concurrence fiscale entre Etats. Cette concurrence s'est d'ailleurs renforcée depuis 2004, à la suite de l'élargissement de l'Union à l'Europe de l'Est. Les taux de l'impôt sur les sociétés des nouveaux membres ont en effet depuis lors connu des baisses substantielles, passant de 27 à 19% pour la Pologne, de 25 à 19% pour la Slovaquie, de 18 à 16% pour la Hongrie, de 19 à 15% pour la Lettonie⁸⁷. Ce taux est respectivement de 4,5% et de 0% à Chypre⁸⁸ et en Estonie⁸⁹.

En réaction à ce mouvement, l'Autriche a, en 2005, ramené son taux d'IS de 34 à 25% pour éviter la délocalisation de ses entreprises en direction de l'Europe de l'Est⁹⁰. L'Allemagne a, quant à elle, fait passer son taux d'IS de 36,1% en 2006 à 29,8% en 2008. Le méme taux est de 28,9% au Royaume-Uni⁹¹.

Un autre constat est celui d'un mouvement de suppression de l'imposition de la fortune observé notamment dans les pays comme l'Irlande, l'Autriche, l'Allemagne, le Danemark et les Pays-Bas⁹².

Avec la loi TEPA, la France semble vouloir s'inscrire dans ce mouvement généralisé ou, à tout le moins, s'évertuer à ne pas trop s'en éloigner. Les mesures d'allègement de l'imposition des revenus des personnes physiques, notamment ceux issus du patrimoine (§1), et de l'imposition des entreprises (§2), confortent du reste cette idée.

⁸⁶ Loi n°2007-1223 du 21 avril 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

⁸⁹ Ces taux faibles doivent cependant être relativisés s'agissant de pays qui, situés à la périphérie de l'Europe, ne sont pas en concurrence directe avec la France.

⁹⁰ HECKLY (C.), op. cit, p. 8. Cette baisse aurait entraîné la création de plus de 6 000 sociétés avant son entrée en vigueur.

Prise dans la perspective de mieux résister à la grande attractivité fiscale observée dans les autres pays de l'OCDE, la loi TEPA vise, entre autres, l'allègement de la fiscalité du patrimoine. Sont emblématiques de cette volonté d'allègement l'aménagement de l'ISF et la baisse du seuil du « bouclier fiscal » (A), d'une part, et la refonte des droits de transmission du patrimoine (B), d'autre part.

A - L'aménagement de l'ISF et la baisse du seuil du « bouclier fiscal »

Souvent contesté dans son principe par ses redevables, l'ISF a été aménagé par la loi, directement, à travers une redéfinition de sa base d'imposition (1), mais aussi indirectement par la baisse du seuil du « bouclier fiscal » (2).

Le renforcement du « bouclier fiscal » faisait partie des grandes réformes annoncées par la Droite durant la campagne présidentielle.

« Quand on voit, le lundi matin à 6 heures 17 à la Gare du Nord, tous ces jeunes venus
occasionnellement passer le week-end en France et qui n'aspirent qu'à y vivre, prendre
l'Eurostar pour aller passer leur temps et effectuer l'ensemble de leurs dépenses au profit de

l'économie britannique, on se dit qu'il serait bon d'en faire revenir un certain nombre sur le sol national... ». Cette formule de la ministre des finances, Christine LAGARDE, lors de son audition sur le projet de loi TEPA à la Commission des finances de l'Assemblée nationale le 4 juillet 2007, est illustrative de l'objectif recherché dans le cadre du renforcement du bouclier fiscal⁹³. Il s'agit de cesser « de dissuader les gens qui gagnent de l'argent, qui créent des richesses et qui les font circuler dans l'économie, de le faire en France »⁹⁴, de limiter l'exode fiscal de personnalités françaises vers la Suisse, la Belgique et le Rouyaume-Uni.

Dans cette perspective, l'article 5 de la loi TEPA a ramené le seuil du « bouclier fiscal » de 60 à 50 % de l'ensemble des impositions. Il est d'ailleurs allé plus loin en ajoutant au calcul du nouveau seuil la CSG et la CRDS. De la sorte, un contribuable qui a payé plus de 50 % d'impôt peut demander à l'administration fiscale le remboursement du surcroît.

L'intégration des cotisations sociales, CSG, CRDS, a considérablement renforcé le seuil effectif de protection fiscale par rapport au bouclier fiscal 2006, une protection fiscale également confortée par la refonte des droits de transmission du patrimoine.

B - La refonte des droits de transmission du patrimoine

Avant de recenser les mesures illustrant la refonte des droits de transmission (2), il convient de s'interroger sur la justification d'une telle démarche (2).

Comme le renforcement du « bouclier fiscal », la réduction des droits de succession (droits de mutation) était une des grandes promesses de la Droite lors de la campagne présidentielle 2007. A la base de cette refonte des droits de mutations, il y a l'idée que « bien souvent...on ne travaille pas pour soi mais surtout pour son foyer et pour ses enfants »95 et qu'il convient en conséquence de faciliter cette transmission en exonérant des droits de mutation 95 % des successions, de sorte que seuls restent imposés les héritages les plus élevés. D'où le projet d'exonération des droits de transmission entre conjoints. La mesure serait d'ailleurs plus profitable aux femmes qui vivent plus longtemps que les hommes et qui se trouvent parfois dans une situation de précarité après le décès de leur conjoint.

Mais il y a aussi, dans une certaine mesure, l'idée que les droits de succession, impôt sur le patrimoine, feraient double emploi avec l'ISF, la taxe foncière et la taxe d'habitation, de sorte que leur allègement ne serait que justifié. Il serait d'autant plus justifié que les biens objet de transmission ont été acquis par un revenu imposé au titre de l'impôt sur le revenu.

La promesse de réduction des droits de succession a été concrétisée dans le cadre de la loi TEPA à travers quatre mesures principales :

- la suppression des droits de succession pour le conjoint survivant, que le couple soit marié ou pacsé ;

- l'institution d'un abattement pour les personnes handicapées quel que soit leur lien de parenté ;

- l'institution d'un abattement pour les frères et soeurs, étant entendu que certaines successions entre frères et soeurs peuvent être exonérées de taxation à trois conditions : le bénéficiaire de la succession doit être, au moment de la transmission, célibataire, veuf, divorcé ou séparé de corps ; il doit être, toujours au moment de l'ouverture de la succession, âgé de 50 ans ou atteint d'une infirmité le mettant dans l'impossibilité de subvenir par son travail aux nécessités de l'existence ; il doit enfin avoir été constamment domicilié avec le défunt pendant les cinq années ayant précédé le décès.

L'idée est donc d'ouvrir au défunt la possibilité de pouvoir transmettre librement à son conjoint ou proche parent, le fruit de son travail, un travail par ailleurs sacralisé en amont par la défiscalisation des heures supplémentaires ou complémentaires.

En France, deux principaux prélèvements, à destinations distinctes, caractérisent l'imposition des entreprises. Il s'agit de l'impôt sur les sociétés et de la taxe professionnelle. Le premier, impôt d'Etat, finance le budget de l'Etat tandis que la deuxième, impôt local par excellence, finançait le budget des collectivités locales dont elle était, jusqu'en 2009, la principale ressource. Jugée pénalisante pour les entreprises, la taxe professionnelle a cependant été supprimée (A) par la loi de finance initiale pour l'exercice 2010⁹⁶ et remplacée par une Contribution économique territoriale (B).

A - Le principe de l'allègement : la suppression de la taxe professionnelle

Deux inconvénients majeurs de la taxe professionnelle ont été à la base de sa suppression par la loi de finances initiale pour l'exercice 2010. Le premier inconvénient de la taxe réside dans son caractère antiéconomique (1) tandis que le second tient à son impact sur le budget de l'Etat (2).

Le deuxième inconvénient de la taxe professionnelle tient à ce que l'Etat en était devenu le
principal contribuable, en lieu et place des entreprises pour lesquelles elle avait pourtant été

⁹⁷ Rapport n°1967 de la Commission des finances de l'Assemblée nationale fait sur le projet de loi de finances initiale pour 2010 (n°1946).

⁹⁸ BOUVIER (M.), Les finances locales, 13^ème édition, LGDJ, 2010, p. 64.

instituée. La raison en est que de nombreuses réductions de base, ainsi que des exonérations⁹⁹ pures et simples, avaient été instituées pour soutenir certaines catégories d'entreprises. Ces nombreux allègements, qui obéraient considérablement le produit attendu de la taxe, obligeaient l'Etat à prendre en charge, sous la forme de compensations, et pour près de 50 %¹⁰⁰, le manque à gagner qui en résultait pour les collectivités bénéficiaires.

Pour ces deux motifs, une réforme était donc indispensable. Elle a consisté en la suppression de la taxe professionnelle et en son remplacement par un nouveau dispositif appelé à s'intéresser plus à l'activité économique des entreprises qu'à la valeur de leurs immobilisations.

B - L'accompagnement de la suppression : l'institution de la contribution économique territoriale

La contribution économique territoriale instituée par la loi de finances initiale pour 2010 est une contribution constituée de cotisations (1) dont la vocation est de corriger les inconvénients de la taxe professionnelle (2).

La contribution économique territoriale est constituée de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). La cotisation foncière des entreprises est entièrement destinée aux communes et aux groupements à fiscalité propre. Elle est assise sur la valeur locative des propriétés bâties et non bâties, comme l'était en son temps la taxe professionnelle, notamment pour les immobilisations telles que le matériel et l'outillage. En revanche, à la différence de la défunte taxe, elle ne s'applique plus à la valeur vénale des immobilisations telles que les immeubles et terrains passibles des taxes foncières. Le montant dü de la CFE est obtenu par application à la base imposable d'un taux voté par le conseil de la collectivité.

La CVAE remplace quant à elle la part de la taxe professionnelle qui était assise sur la valeur ajoutée des grandes entreprises. Y sont assujettis les contribuables imposables à la contribution foncière des entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 152 500 euros. Son taux est de 1,5%. Ici, la valeur ajoutée taxable est plafonnée à 80 % du chiffre d'affaires

⁹⁹ Les exonérations revêtaient un caractère tantôt permanent, tantôt temporaire. Les premières concernaient notamment les sociétés mutualistes, les exploitants agricoles, les artisans exerçant seuls, les établissements d'enseignement privé sous contrat, les avocats-stagiaires, les artistes. Les deuxièmes pouvaient, sur délibération du conseil de la collectivité locale, s'appliquer à des entreprises situées dans certaines zones dites prioritaires, les jeunes entreprises innovantes, les médecins et auxiliaires médicaux exerçant à titre libéral pour la première fois et s'installant pour la première fois dans une commune de moins de 2 000 habitants.

pour les entreprises de moins de 7,6 millions d'euros de chiffre d'affaires et à 85 % pour celles dont le chiffre d'affaires est supérieur à ce seuil.

A la différence de la CFE, la CVAE est un impôt partagé entre les communes et leurs groupements qui perçoivent 26,5 % de son produit, les départements qui en reçoivent 48,5% et les régions, 25 %¹⁰¹.

A la base de l'institution de la CET, il y a la volonté d'alléger la pression fiscale sur les entreprises (a), mais aussi de rééquilibrer la fiscalité des entreprises en faveur de l'industrie (b).

L'instauration d'une contribution assise sur la valeur ajoutée permet de rééquilibrer la charge fiscale au profit de l'industrie et au détriment des services et des activités à forte valeur ajoutée. L'effort de chaque secteur est en effet proportionné à sa valeur ajoutée, qui est plus représentative de sa capacité contributive que les EBM.

Selon le rapport précité de la Commission des finances de l'Assemblée nationale, l'industrie serait gagnante dans la mesure où son taux d'effort sur la taxe professionnelle, qui rapporte sa contribution à sa valeur ajoutée, est aujourd'hui supérieur au taux moyen de 2,34 %. Ainsi, en 2007, l'industrie des biens intermédiaires aurait acquitté 11,1 % du produit de la taxe professionnelle alors qu'elle ne représentait que 7,5 % de la valeur ajoutée.

Le constat est donc celui d'une volonté de sacraliser le patrimoine et l'investissement. Une volonté de sacralisation que matérialisent l'aménagement de l'ISF, la baisse du seuil du « bouclier fiscal » et la refonte des droits de transmission du patrimoine, d'une part et, d'autre part, la suppression-réforme de la taxe professionnelle. Mais il y a aussi le souci de soutenir la recherche, le travail et la consommation.

Section 2 : Le soutien à la recherche, au travail et à la consommation

Lors du Conseil européen de Lisbonne de mars 2000, les chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union européenne ont initié un programme destiné á répondre aux évolutions économiques induites par la mondialisation. Ils se sont notamment engagés á mettre en oeuvre des politiques et réformes en vue de faire de l'Europe en 2010, l'économie de connaissance et d'innovation la plus compétitive et la plus dynamique au monde. Deux ans plus tard, au sommet de Barcelone des 15 et 16 mars 2002, les dirigeants des pays de l'Union européenne ont considéré que « l'ensemble des dépenses en matière de R&D et d'innovation dans l'Union [devait] augmenter, pour approcher 3 % du PIB d'ici 2010 », les deux tiers de ce nouvel investissement devant provenir du secteur privé qu'il convenait alors d'encourager dans ce sens. La réforme du crédit d'impôt recherche, intervenue en France en 2008, procède de cette logique (§ 1). Une autre logique, plus interne, annoncée par le candidat de l'UMP lors de la campagne présidentielle 2007, était celle liée á la valorisation du travail et au soutien de l'emploi et de la consommation. Comme les mesures liées au patrimoine et à l'investissement, déjá évoquées, elle a été concrétisée dans la loi TEPA de 2007 (§ 2).

Le renouvellement du soutien à la recherche et à l'innovation a surtout consisté en le renforcement du crédit d'impôt recherche en 2008 (B). A la base de ce renforcement, il y a l'idée que, dans son principe, la recherche a un impact positif de long terme sur l'économie nationale et rend en conséquence nécessaires et légitimes des efforts budgétaires supplémentaires en ce domaine (A).

A - Le principe et la justification du crédit d'impôt recherche

Dans son principe, le crédit d'impôt recherche permet une réduction de l'impôt sur les bénéfices des entreprises (1) qui engagent d'importantes dépenses en recherche développement. Cette réduction d'impôt a une justification essentiellement économique (2) qu'il convient d'examiner.

1) Le crédit d'impôt recherche permet une réduction de l'impôt sur les bénéfices par imputation d'une quote-part des dépenses engagées

Le crédit d'impôt en faveur de la recherche consiste en l'imputation sur l'impôt sur les bénéfices de l'entreprise, impôt sur les sociétés ou impôt sur le revenu, d'une quote-part des dépenses de recherche développement engagées au titre de l'année. L'excédent de crédit d'impôt constitue au profit de l'entreprise une créance sur l'Etat d'égal montant. Cette créance est utilisée pour le paiement de l'impôt sur le revenu dû au titre des trois années suivant celle au titre de laquelle elle est constatée. Puis, s'il y a lieu, la fraction non utilisée est remboursée à l'expiration de cette période. Cette restitution est cependant immédiate pour les entreprises nouvelles et les jeunes entreprises innovantes¹⁰⁴.

Les entreprises qui ne peuvent ni imputer le CIR, ni se le voir rembourser ont la possibilité de mobiliser leur créance auprès d'un établissement financier¹⁰⁵ (BNP Paribas, Oséo, Société Générale).

Sont éligibles à la réduction d'impôt, les dotations aux amortissements des immobilisations, créées ou acquises à l'état neuf et affectées directement à la réalisation d'opérations de recherche scientifique et technique. Sont également prises en compte les dépenses de personnel afférentes aux chercheurs et techniciens de recherche directement et exclusivement affectés à ces opérations. Il est à préciser que lorsque cette deuxième catégorie de dépenses se rapporte à des personnes titulaires d'un doctorat ou d'un diplôme équivalent, elles sont prises en compte pour le double de leur montant pendant les vingt-quatre premiers mois suivant le premier recrutement des intéressées, à condition que le contrat de travail de ces personnes soit à durée indéterminée et que l'effectif salarié de l'entreprise ne soit pas inférieur à celui de l'année précédente 106.

A ces dépenses, s'ajoutent les frais de prise et de maintenance de brevets et de certificats, ainsi que les dépenses de veille technologique effectuées lors de la réalisation d'opérations de recherche¹⁰⁷.

2) Le crédit d'impôt recherche a une justification essentiellement économique

Selon le rapport 2010 de la mission d'évaluation du crédit d'impôt recherche¹⁰⁸ réalisée par l'Inspection générale des finances (IGF), la dépense de recherche développement agit très positivement sur la performance des entreprises, qu'il s'agisse de leur productivité, de leur présence à l'exportation ou de leurs résultats commerciaux. Bien plus, au plan macroéconomique, une hausse de un (1) euro de la dépense privée de recherche développement entraînerait un accroissement de plus de deux (2) euros du PIB après 15 ans.

Or, l'activité de recherche développement engendre des « externalités positives », c'est-à-dire qu'elle ne profite pas seulement à ceux qui la mènent et la financent, mais également à d'autres entreprises et à l'ensemble de la société du fait de la diffusion technologique. Ainsi, les rendements privés de la R&D sont plus faibles que les rendements sociaux en raison de transferts de connaissances entre les différents acteurs. L'innovation produit des effets dans l'entreprise mais sa diffusion par différents canaux (brevets, littérature scientifique, échanges de savoir faire, échanges de personnels, échanges de biens entre firmes ou nations) va produire des effets complémentaires très importants¹⁰⁹.

Ne pouvant capter tous les bénéfices de leur activité de R&D, les entreprises tendraient à sous-investir par rapport à ce qui serait souhaitable du point de vue de la société. Dès lors, un soutien public à cette activité, tendant à abaisser son coût pour les entreprises, apparaît à la fois légitime et potentiellement efficace d'un point de vue économique.

Une autre justification de l'intervention publique tient au risque inhérent à la recherche. En effet, si la R&D suppose des coûts fixes difficilement récupérables, ses résultats sont en revanche aléatoires et ne s'obtiennent souvent qu'à long terme. Financer la recherche comporte donc une part de risque qui peut dissuader certaines entreprises de l'assumer seules. L'aide publique vise alors à faire prendre en charge par la puissance publique une part du

risque¹¹⁰. Parce qu'il répond à ces défaillances de marché, le crédit d'impôt recherche a été renforcé en 2008.

B - Le renforcement du crédit d'impôt recherche en 2008

Le renforcement du dispositif du CIR opéré par l'article 69 de la loi de finances pour l'exercice 2008¹¹¹ (2) est la résultante d'un constat : celui suivant lequel une incitation fondée sur le critère de l'accroissement de la dépense de R&D peut être pénalisant pour certaines entreprises et avoir pour elles des effets inverses à ceux recherchés (1).

Entre 1983 et 2003, le CIR était exclusivement assis sur la croissance de la R&D des entreprises. A partir de 2004 et jusqu'en 2007, il ne l'était plus que partiellement. Depuis lors en effet, le CIR était égal à la somme d'une « part en volume », égale à 10 % des dépenses de recherche exposées au cours de l'année, et d'une « part en accroissement », égale à 40 % de la différence entre les dépenses exposées au cours de l'année et la moyenne des dépenses exposées au cours des deux années précédentes. Il était plafonné à 16 millions d'euros par an et par entreprise¹¹².

Ce choix initial en faveur d'une assiette « en accroissement » reposait sans doute sur la volonté de limiter les effets d'aubaine, l'idée étant que l'aide fiscale doit servir à financer un effort de recherche qui, sans elle, n'aurait pas été engagé par l'entreprise. Or, comme il est impossible de savoir ce qu'aurait dépensé l'entreprise sans le CIR, la solution alternative a consisté à aider les seules entreprises qui accroissent leur R&D.

Le dispositif en accroissement soulevait néanmoins plusieurs difficultés. D'une part, il excluait les entreprises matures dont la dépense de R&D était élevée mais stable dans le temps. Ces dernières ne pouvaient en effet bénéficier de la part en accroissement. D'autre part, il pouvait conduire les entreprises à développer une stratégie opportuniste de « stop and go » en matière de R&D pour bénéficier à plein du crédit d'impôt dans les phases de « go ». Enfin, ce mode de calcul s'avérait complexe, en particulier pour les petites et moyennes entreprises.

112 Rapport n°276 du 11 octobre 2007 de la Commission des finances de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 2008, tome 1, p. 39.

Au regard des difficultés posées par le CIR, la réforme proposée dans le cadre de l'article 69 de la loi de finances 2008 avait un objectif clair : rendre le dispositif plus simple et plus efficace. Elle a alors consisté en la suppression de la part en accroissement, en l'augmentation du taux du crédit d'impôt et en la suppression du plafonnement de 16 millions d'euros.

Aux termes du nouvel article 244 quater B, issu de la loi de finances pour 2008, le taux du crédit d'impôt est porté, depuis le 1^er janvier 2008, à 30 % pour les dépenses de recherche n'excédant pas 100 millions d'euros et à 5 % au-delà de ce seuil.

Toutefois, le taux de 30% est porté à 50% et 40% au titre respectivement de la première et de la deuxième année qui suivent l'expiration d'une période de cinq années consécutives, au titre desquelles l'entreprise n'a pas bénéficié du crédit d'impôt. Pour le bénéfice de ce taux majoré, aucun lien de dépendance ne doit exister entre cette entreprise et une autre entreprise ayant bénéficié du crédit d'impôt au cours de la même période de cinq années.

Le soutien à la recherche s'est ainsi trouvé plus affirmé, comme, avant lui, le soutien au travail, à l'emploi et à la consommation dans le cadre de la loi TEPA.

Deux mesures principales ont été prises depuis 2007 en vue du soutien au travail, à l'emploi et à la consommation. Il s'agit de la défiscalisation des heures supplémentaires (A) et de la baisse du taux de la TVA dans certains secteurs d'activités (B).

A - Le soutien au travail par la défiscalisation des heures supplémentaires

La défiscalisation des heures supplémentaires consiste en une exonération de l'impôt sur le revenu et des cotisations sociales (1). Elle est justifiée économiquement par le lien supposé entre travail et croissance (2).

Comme le soutien public à la recherche, le soutien public au travail voulu par la Droite dans le cadre de la loi TEPA a une motivation économique. L'idée est que le travail produit des « externalités positives », c'est-à-dire qu'il a un impact sur la société dans son ensemble. En cela, il ne peut être qu'utile de l'augmenter en volume.

Il y a d'abord, évidemment, l'intérêt immédiat du travailleur qui, augmentant son volume de travail, augmente parallèlement son revenu et, donc, son pouvoir d'achat. C'est ici l'idée du « travailler plus pour gagner plus ». Mais il y a aussi l'intérêt plus global de l'économie nationale dans la mesure où plus de travail signifie plus de productivité et plus de croissance.

B - Le soutien à la consommation et à l'emploi par la baisse de la TVA dans la restauration

Lors du Conseil des ministres de l'Union européenne du 10 mars 2009, la France a obtenu de
ses partenaires européens la possibilité d'appliquer un taux réduit de TVA dans certains

secteurs dont la restauration¹¹³. Cet accord a été entériné, à la suite du Conseil Ecofin du 5 mai de la même année¹¹⁴, par l'adoption d'une nouvelle directive¹¹⁵ modifiant la directive n°2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de TVA. La baisse de la TVA a ainsi été intégrée en France dans la loi de développement et de modernisation des services touristiques¹¹⁶. Cette dernière fixe respectivement à 5,5 % et à 2,1 %, le taux de la TVA applicable à la restauration en métropole et dans les départements d'Outre-mer. Conçue comme outil de relance économique sectorielle (1), cette réforme a eu pour contrepartie des engagements concrets de la part des restaurateurs (2).

Les motifs économiques de la baisse de la TVA dans la restauration sont contenus dans le rapport présenté par la Commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire du Sénat sur le projet de loi de développement et de modernisation des services touristiques¹¹⁷. Ils sont de trois ordres.

Selon le rapport du Sénat, une telle baisse serait d'abord susceptible d'être en partie répercutée sur les prix. Elle aurait en conséquence un impact positif sur le pouvoir d'achat des ménages et inciterait les clients à davantage fréquenter les restaurants. Cette hausse de la consommation dans le domaine de la restauration pourrait elle-même avoir des effets bénéfiques sur l'emploi et le rendement fiscal.

Ensuite, la part non utilisée pour réduire les prix de l'effet de la baisse de la TVA permettrait de rétablir l'équilibre économique d'un secteur dont la profitabilité était en diminution constante depuis plus de dix ans, avec de très grandes difficultés pour les grandes tables françaises à équilibrer leurs comptes. Concrètement, la part de la baisse non répercutée sur les

113 La directive du Conseil n°2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée offrait aux Etats membres la possibilité d'avoir un ou deux taux réduits de TVA fixés au minimum à 5 %. La liste des catégories de biens et services susceptibles de se voir appliquer ce taux réduit était cependant définie de manière limitative par le droit communautaire et n'incluait pas la restauration.

114 Il est à noter que ce taux réduit était demandé par la France depuis 2002. Cette dernière se heurtait cependant au refus de pays comme le Danemark et l'Allemagne qui, appliquant eux-mêmes des taux normaux sur la restauration, s'opposaient à une mesure qui, bien que facultative, aurait pu les contraindre à suivre la même voie du fait de la pression de leurs opinions publiques. L'accord ainsi obtenu vient au demeurant réparer une injustice. En effet, le droit communautaire autorisait les Etats qui connaissaient des taux réduits de TVA avant 1991 à les conserver, ce qui constituait en soi une inégalité de traitement.

115 Directive 2009/47/CE du Conseil du 5 mai 2009 modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne les taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée.

116 Loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques publiée au Journal Officiel du 24 juillet 2009.

prix serait utilisée pour améliorer l'emploi et les conditions de rémunération et de travail dans ce secteur.

Enfin, cette baisse serait la correction d'une injustice économique, les restaurateurs traditionnels ayant toujours mal vécu de se voir appliquer un taux normal de TVA là où la restauration rapide à emporter voyait ses ventes taxées à taux réduit.

Comme contrepartie à la baisse de la TVA, les restaurateurs se sont imposés, dans le cadre du « Contrat d'avenir » conclu avec le gouvernement le 28 avril 2009 à l'occasion des états généraux de la restauration, quatre engagements majeurs.

Tout d'abord, les restaurateurs traditionnels se sont engagé à baisser leurs prix d'au moins 11,8 %, correspondant à une répercussion intégrale de la baisse de TVA sur au moins 7 des 10 produits pouvant constituer la base d'un repas complet. Ces produits iraient de l'entrée, au plat, aux diverses formules ou menus et jusqu'au café.

Ensuite, les intéressés créeraient 40 000 emplois supplémentaires sur deux ans (2010 et 2011), dont 20 000 contrats en alternance, contrats d'apprentissage et contrats de professionnalisation.

Troisièmement, une négociation sociale serait immédiatement ouverte par les restaurateurs en vue de l'amélioration de la situation des salariés dans les domaines des salaires, de la protection sociale et de la formation. Ces négociations seraient conclues avant la fin de l'année 2009.

Enfin, les restaurateurs s'engageaient à réaliser un surcroit d'investissement à l'effet de mettre aux normes leurs établissements, d'en améliorer l'accueil et le confort et d'acquérir de nouveaux équipements¹¹⁸ et de moderniser les restaurants¹¹⁹.

En France, l'objectif est donc celui d'un ancrage dans la compétition mondiale. Un ancrage qui passe d'abord par le soutien au patrimoine et à l'investissement et ensuite par celui à la recherche, au travail et à la consommation.

118 Dans le contrat d'avenir, les restaurateurs s'engagent d'ailleurs à porter le nombre de chefs d'établissements disposant du titre de « maître restaurateur » à 3 000 dans les trois ans. Ce titre distingue les professionnels s'engageant sur des critères de qualité de service et de fabrication et permet de bénéficier d'un crédit d'impôt pour les dépenses de modernisation.

119 Pour accompagner les restaurateurs dans cette démarche de modernisation, un fonds de modernisation avait été créé. Il visait à apporter, sur trois ans, via des cofinancements bancaires associés, 1 milliards d'euros de prêts à l'investissement.

Au total, l'analyse des mesures fiscales prises depuis 2007 par les autorités camerounaises et françaises révèle une volonté commune, celle de l'ancrage dans la mondialisation par la fiscalité. Les mesures prises de part et d'autre, notamment en matière de promotion de l'investissement, confirment cette préoccupation commune. Il en est ainsi, au Cameroun, de la restauration et/ou de la création de nouveaux régimes fiscaux dérogatoires. Il en est de même, en France, de l'allègement de l'imposition du patrimoine et du revenu.

Dans cette démarche commune, il faut cependant noter une différence de degré. Au Cameroun, l'objectif est surtout, dans un contexte post point d'achèvement de l'initiative PPTE, de susciter par la fiscalité un démarrage économique que les programmes successifs, conduits avec les institutions financières internationales, n'ont pas favorisé. En France, l'ambition affichée est celle d'un ancrage dans la compétition mondiale. En témoigne, notamment, la défiscalisation des heures supplémentaires, le renforcement de la fiscalité dérogatoire applicable à la recherche et à l'innovation et la suppression de la taxe professionnelle.

Au demeurant, au-delà des différences d'approche, les mesures adoptées dans l'un et l'autre pays doivent être analysées, appréciées dans leur pertinence et dans leur efficacité. Elles présentent alors un caractère mitigé.

UN PARTAGE ATTESTÉ DE LA PERTINENCE ET DE
L'EFFICACITÉ MITIGÉES DES SOLUTIONS FISCALES RETENUES

Le système fiscal idéal est sans doute celui qui est le moins interventionniste possible et, donc, le plus économiquement neutre. La raison en est que l'interventionnisme fiscal crée des distorsions dans le choix de l'allocation des ressources par les contribuables et fausse ainsi la décision économique. Les capitaux sont orientés vers les secteurs privilégiés par l'intervention publique, au détriment d'autres secteurs de l'économie nationale. Bien plus, les entreprises relevant d'un méme secteur d'activités n'étant pas toutes éligibles aux mesures fiscales préférentielles instituées, il s'en suit nécessairement une distorsion de la concurrence au détriment de celles non éligibles. Pour ces motifs, l'on a pu considérer que « les impôts sont des instruments conçus pour prélever et non pour guider >¹²⁰, que « la fiscalité est une chirurgie, non pas du corps, mais du portefeuille >¹²¹.

La vérité est cependant qu'un système fiscal peut difficilement répondre à cette exigence de neutralité, compte tenu notamment de la faiblesse des marges de la politique économique dans un contexte de mondialisation d'une part et de tensions budgétaires internes d'autre part. En effet, « alors que la politique monétaire est largement contrainte par les forces du marché, la politique budgétaire est strictement encadrée par des moyens toujours insuffisants >¹²². La politique fiscale apparaît alors comme « un champ privilégié de la politique économique >¹²³, le « terrain de prédilection du politique dans l'économique >¹²⁴.

Bien que souvent nuisible, l'interventionnisme est donc inévitable voire nécessaire. Maurice LAURE disait lui-même comprendre que la précision et la variété des mécanismes fiscaux inspirent la tentation de les faire servir non seulement à l'alimentation des caisses de l'Etat, mais encore à toute sorte de bonnes causes. Mais encore faut-il pour cela, précisait l'auteur, connaître la délicatesse des mécanismes utilisés ainsi que la limite des services que l'on peut en attendre¹²⁵. Autrement dit, il faut prendre garde « d'apercevoir plus d'interventions fiscales utiles qu'il n'y en a >¹²⁶.

Plus que sur la question de l'opportunité de l'intervention fiscale considérée en elle-même, le débat doit donc porter sur l'utilité de cette intervention, sur son efficacité, c'est-à-dire sur « l'adéquation du moyen employé et de la fin poursuivie >¹²⁷. Au Cameroun comme en France, la fiscalité a depuis toujours été instrumentalisée par la politique économique. Ainsi

122 BAREL (E.), BEAUX (C.), KESLER (E.), SICHEL (O.), Economie politique contemporaine, 3^ème édition, Armand Colin, Paris, 2007, p. 200.

127 LAITHIER (Y.-M.), « Etude comparative des sanctions de l'inexécution du contrat >, cité par Cécile PERES, « Rapport introductif >, in BOLLEE (S.), LAITHIER (Y.-M.), PERES (C.), L'efficacité économique en droit, op. cit. p. 9

que nous l'avons vu¹²⁸, d'importantes mesures ont ainsi été prises depuis 2007, avec pour objectif noble de mieux s'intégrer dans un environnement mondialisé. Leurs analyse et évaluation révèlent cependant qu'elles n'ont pas toujours permis d'atteindre les buts visés. Certaines sont pertinentes dans leur principe mais présentent une efficacité mitigée (Chapitre 1). D'autres en revanche manquent ouvertement de pertinence, leur inefficacité est alors clairement avérée (chapitre 2).

CHAPITRE 1 :

Ainsi que nous l'avons vu, l'interventionnisme fiscal présente des dangers qui doivent incliner à la circonspection. Mais, comme l'écrit Bernard CASTAGNEDE, « l'ensemble des mesures d'incitation fiscale dont l'objet est de favoriser la création d'entreprises, leur croissance, leur financement, leur accompagnement en cas de difficultés, les recherches qu'elles entreprennent en vue de maintenir leur avance technologique, participent de l'objectif général d'adaptation à la mondialisation »¹²⁹. C'est dire que les dangers de l'interventionnisme ne doivent pas détourner des interventions fiscales utiles. En raison de leur importance pour la croissance, l'investissement, le travail et la recherche font assurément partie des domaines où l'intervention fiscale peut être considérée comme utile. Il s'ensuit que les mesures fiscales de soutien à l'investissement prises depuis 2007 par les autorités camerounaises sont pertinentes dans leur principe, même si, en raison de leur déclinaison, elles se révèlent mitigées dans leurs résultats (Section 1). Le même constat est applicable aux mesures fiscales françaises de soutien au travail et à la recherche (section 2).

Section 1 : Pertinence mais efficacité mitigée des mesures fiscales camerounaises de soutien à l'investissement

La plupart des mesures fiscales de soutien à l'investissement adoptées par les autorités camerounaises depuis la loi de finances pour l'exercice 2007 ont du sens en ce qu'elles apparaissent appropriées au regard des objectifs recherchés. Il en est ainsi du régime du réinvestissement dont l'objectif est de favoriser le renouvellement de l'outil de production et, donc, la productivité des entreprises. Il en est de même du régime fiscal particulier des projets structurants qui vise à faire émerger au Cameroun des projets de grande envergure, susceptibles d'avoir un effet entraînant du développement dans leur environnement d'implantation. Les deux régimes présentent cependant des avantages et inconvénients inverses. Ainsi, alors que le régime du réinvestissement est un régime mal ciblé pour une dépense fiscale croissante (§ 1), le régime fiscal particulier des projets structurants est quant à lui bien encadré mais présente une ambition réduite (§ 2).

§ 1 - Le régime du réinvestissement : un régime ma! cib!é pour une dépense fisca!e croissante

En dépit de sa pertinence de principe, le régime du réinvestissement reste mal ciblé, entraînant des effets d'aubaine qui justifient, dans une certaine mesure, l'évolution de la dépense fiscale qui lui est consacrée depuis 2007 (A). En cela, il rend nécessaire une clarification des conditions d'éligibilité ainsi que des objectifs recherchés (B).

A - Un régime mal ciblé, favorable à des effets d'aubaine

Le régime du réinvestissement peut être considéré comme mal ciblé en ce que, pour son application, les notions d'investissement et de réinvestissement se confondent (1), d'une part. D'autre part, il consacre malencontreusement l'éligibilité de certaines entreprises qui auraient pu, sans conséquences, être exclues de son champ (2). Conjuguées, ces deux lacunes justifient en partie l'augmentation observée du coüt de la mesure (3).

Dans sa configuration actuelle, le régime de la réduction d'impôt par suite de réinvestissement présente deux lacunes majeures. L'article 105 du CGI camerounais indique que « les personnes physiques ou morales qui réinvestissent au Cameroun peuvent bénéficier...d'une réduction de l'impôt sur les sociétés ou de l'impôt sur le revenu des personnes physiques ». La disposition ne précise pas le type de réinvestissement qu'elle vise. On peut néanmoins inférer de l'alinéa 2 de l'article 107¹³⁰ du méme code qu'il s'agit du réinvestissement des bénéfices.

Or, dans son principe, le réinvestissement des bénéfices ne peut normalement concerner que des entreprises ayant achevé leur phase d'installation et, donc, d'acquisition du matériel nécessaire à leur exploitation. Il doit en conséquence s'agir d'entreprises entrées, depuis quelques années au moins, en phase de production. La loi n'indique malheureusement pas à partir de quel moment une entreprise peut valablement invoquer des réinvestissements pour le bénéfice d'une réduction d'impôts. Il suffit donc qu'une entreprise réalise des réinvestissements de bénéfices pour bénéficier de la réduction d'impôt. Telle est la première lacune de la loi. En pratique, des entreprises, souvent nouvellement installées, font valoir de tels réinvestissements et obtiennent indüment la réduction d'impôt sollicitée.

130 Article 107-2 : « La réduction est accordée sur la base de 50% des réinvestissements admis, et sans pouvoir dépasser la moitié du bénéfice déclaré au cours de l'année fiscale considéré ».

La deuxième lacune tient, quant à elle, à la mollesse de la loi qui n'indique pas avec suffisamment de détails les attentes du législateur par rapport au régime de la réduction d'impôt par suite de réinvestissement. La lecture de l'article 105 laisse simplement entrevoir que le régime a vocation à encourager le renouvellement de l'outil de production. Or, le renouvellement de l'outil de production ne peut en soi être considéré comme une finalité. Il s'agirait, au plus, d'un moyen pour atteindre une fin plus précise et plus détaillée parce que pensée à l'avance.

Cette définition imprécise des objectifs recherchés illustre la difficulté qu'il y a encore intégrer dans l'élaboration des normes les exigences liées à l'efficacité.

2) L'éligibilité superflue des entreprises du secteur de la téléphonie mobile

La dépense fiscale doit être nécessaire voire absolument nécessaire. Elle doit être le moyen indispensable et incontournable d'impulsion d'un secteur d'activités dont les autorités estiment qu'il est, en raison de ses externalités positives, important pour dynamiser l'économie nationale. Autrement dit, l'octroi d'une incitation fiscale n'a de sens que s'il est clairement avéré que le secteur auquel elle s'applique, au-delà de son importance pour l'économie nationale, présente un déficit d'allocation de ressources qui justifie une intervention publique. L'intervention publique doit donc avoir valeur corrective d'une carence. A cet effet, on peut s'inquiéter avec Maurice LAURE de voir que certaines incitations ont pour objet d'encourager des détaxations d'activités pourtant connues pour leur grande rentabilité¹³¹.

Au Cameroun, les entreprises du secteur des nouvelles technologies de l'information et de la communication, notamment celles opérant dans la téléphonie mobile, sont sans doute très importantes pour l'économie nationale. Mais il n'est pas certain qu'elles soient nécessiteuses de soutien financier public. La raison en est simple, le secteur de la téléphonie est un secteur naturellement croissant, capable d'autofinancer son développement. Il s'agit en effet d'un secteur à haute valeur ajoutée, qui connaît une expansion notable depuis son implantation au Cameroun vers la fin des années 1990, avec une évolution constante du nombre d'abonnés. Le tableau ci-dessous, qui reprend l'évolution du chiffre d'affaires des deux principales entreprises de téléphonie mobile sur la période 2007-2010, illustre cette expansion.

Tableau 1 : EVOLUTION DU CHIFFRE D'AFFAIRES DES ENTREPRISES DU SECTEUR DES TIC¹³² Données en milliards de franc CFA

	2007				2008				2009				2010 (au 30 octobre)
MTN	141	732	061	604	164	787	163	921	171	119	891	635	140	448	539	235
ORANGE	123	843	072	153	122	754	992	260	124	700	857	929	123	568	133	884

A l'argument de l'autofinancement de l'expansion, il faut ajouter celui de l'absence d'impact de cette incitation fiscale sur le coût des communications au Cameroun. Ce dernier reste en effet anormalement élevé, comparativement à ceux observés dans les pays à niveau de développement comparable comme le Sénégal¹³³. La dépense consentie est donc superflue et doit s'analyser en perte sèche pour l'Etat.

Au cours des exercices 2007 et 2008, vingt et sept (27) et vingt et deux (22) entreprises¹³⁴ ont respectivement bénéficié de la réduction d'impôts par suite de réinvestissements. La dépense consentie à cet effet par l'Etat s'est chiffrée à dix (10) milliards de FCFA en 2008¹³⁵. Elle a ensuite connue une légère inflexion en 2009, passant à un peu moins de sept (7) milliards ; une inflexion essentiellement justifiée par la baisse du taux de réduction appliqué aux entreprises du secteur des NTIC. La dépense est néanmoins remontée en 2010 à un peu plus de 9 milliards en 2010. Il est à noter que près de 50% de cette dépense bénéficie aux deux principales entreprises de téléphonie mobile. Un réaménagement du régime pourrait du reste donner à la fois du sens et de l'utilité à cette dépense.

B - La nécessaire clarification de l'éligibilité et des objectifs recherchés

Le réaménagement à opérer s'agissant du régime du réinvestissement concerne à la fois l'éligibilité (1) et les objectifs recherchés (2).

132 Source : Direction génóale des impôts du Cameroun, Direction des grandes entreprises.

133 Chez l'opérateur Orange, le coût de la minute de communication est de 89 FCFA vers le réseau Orange, et de 110 FCFA vers les autres réseaux alors même qu'au Sénégal, le prix pratiqué par le même opérateur est de 85 FCFA et concerne les appels vers tous les réseaux. L'autre opérateur, MTN, retient, quant à lui, le prix invariable de 99 FCFA pour tous les appels. Lire à cet effet le quotidien camerounais Le Jour du 29 décembre 2009 ( http://www.journalducameroun.com/article.php?aid=3618).

134 MVOGO MVOGO (A. T.), Fiscalité et renforcement de l'attractivité du territoire camerounais : enjeux et perspectives, Mémoire de Master en Administration publique, ENA, octobre 2010, p. 32.

135 Source : Direction génóale des impôts du Cameroun, Direction des grandes entreprises.

Pour le bénéfice définitif de la réduction d'impôt, la finalité recherchée doit être clairement précisée aux bénéficiaires de la mesure. Ce travail de précision appartient au législateur qui doit formuler, dans la loi, ses attentes précises à l'endroit des entreprises qui se verraient ainsi assigner des objectifs. A titre d'illustration, la réduction d'impôt obtenue, suite au contrôle a priori de l'effectivité des réinvestissements opéré par l'administration fiscale, ne serait définitivement acquise à l'entreprise que si cette dernière justifiait, trois années au plus après le bénéfice de ladite réduction, alternativement : d'une augmentation de son chiffre d'affaires et, corrélativement, de son bénéfice imposable, d'une baisse des prix pratiqués, de la création de nouveaux emplois, d'une amélioration de la qualité des prestations offertes¹³⁷.

136 L'avantage accordé consiste en une réduction du bénéfice imposable sur la base de 50% des réinvestissements
admis. La loi de finances pour l'exercice 2008 a ramené ce taux à 25% pour les entreprises de téléphonie mobile.

137 Pour ne prendre que le cas de l'entreprise du secteur ferroviaire, les éléments d'appréciation pourraient être l'amélioration du confort des passagers, la baisse des déraillements ainsi qu'une plus grande rapidité des voies.

Ces conditions feraient l'objet d'un contrôle a posteriori, distinct du contrôle a priori de l'effectivité des réinvestissements précité. Dans l'hypothèse où elles ne seraient pas remplies, la réduction d'impôt obtenue serait rétroactivement remise en cause avec pénalités.

Au total, il s'agit de donner un sens au régime du réinvestissement en en limitant l'accès aux seules entreprises dont les réinvestissements seraient susceptibles d'avoir un impact réel sur l'économie nationale. Ainsi réformé, le régime du réinvestissement se rapprocherait de la rigueur conceptuelle du régime fiscal particulier des projets structurants.

§ 2 - Le régime fiscal particulier des projets structurants : un régime bien ciblé pour une ambition réduite

A la différence du régime du réinvestissement, le régime fiscal particulier des projets structurants présente une rigueur conceptuelle faisant clairement apparaître les objectifs recherchés par le législateur (A). Le caractère limité des avantages fiscaux qu'il aménage trahit cependant une ambition insuffisante et explique la faiblesse du succès qu'il enregistre (B).

A - Un régime bien ciblé, laissant clairement entrevoir les objectifs visés

Les conditions d'application du régime fiscal particulier des projets structurants sont précisées
par le décret du 29 juillet 2008¹³⁸. La lecture de ce dernier laisse entrevoir deux objectifs

principaux : un objectif général, qui est le développement économique et social de la ^localitéd'implantation de l'entreprise (1) ; un objectif, plus spécifique, relatif à l'emploi (2).

Au terme du décret du 29 juillet 2008 en effet, ne sont éligibles que les projets ayant vocation à constituer des pôles de développement économique. Selon le même texte, est ^considérécomme « pôle de développement économique et social », le projet dont la mise en oeuvre a

vocation à s'accompagner, dans sa localité d'implantation, du développement d'un réseau de sous-traitants ou d'activités annexes, de l'utilisation de matières premières locales, ainsi que d'un essor d'activités créatrices de valeur ajoutée. Au plan social, le caractère structurant s'apprécie au regard de la réalisation d'infrastructures telles les dessertes routières, les voies

138 Décret n°2008/2304/PM du 29 juillet 2008 précisant les modalités d'application du régime fiscal particulier des projets structurants du Code général des impôts.

d'évacuation, les logements pour le personnel, les écoles, les structures de santé, les infrastructures socio collectives.

Le même souci de précision transparaît dans les exigences relatives à l'emploi. Ces dernières touchent à la fois au nombre minimum de postes permanents à créer, à leur répartition par niveau de responsabilité et à la proportion de nationaux à employer. Le projet structurant doit en effet aboutir, pour les grandes entreprises, à la création d'au moins 80 emplois permanents au sein de l'entreprise, soit 10 postes d'encadrement, 20 postes de maîtrise et 50 postes d'exécution. Pour les PME, le nombre minimum de postes requis est de 12, soit 02 postes d'encadrement, 02 postes de maîtrise et 10 postes d'exécution.

Bien plus, les postes ainsi créés doivent être occupés par les nationaux, à concurrence au moins de 70 % pour les emplois d'encadrement, de 80 % pour les emplois de maîtrise et de 90 % au moins pour les emplois d'exécution.

Malgré la clarté de ses objectifs, le régime fiscal particulier des projets structurants n'a pas réussi à prendre son envol depuis sa création en 2008. La raison en est la faiblesse des incitations qu'il aménage (1). Un renforcement de ces dernières le rendrait sans doute plus attractif (2).

Le régime fiscal particulier des projets structurants est un régime paradoxal. Et pour cause, alors qu'il fixe en amont des exigences maximales d'éligibilité, il n'octroie en aval que des avantages mineurs dont on peut douter du caractère incitatif.

Ainsi, l'exonération de la contribution des patentes est limitée aux deux seules premières années d'exploitation ; les actes de constitution, prorogation et augmentation du capital, ainsi que les mutations immobilières directement liés à la mise en place du projet ne sont pas exemptés de droits d'enregistrement : ils bénéficient de l'enregistrement au droit fixe de 50 000 F CFA, au lieu de celui aux droits proportionnels ; la durée du report déficitaire est rallongée de quatre (04) à cinq (05) ans. Plus incitative que les autres, l'exonération de la TVA sur les achats locaux de matériaux de construction et sur les importations destinés à la mise en place du projet fait figure de mesure phare. Il en est de méme de l'application de

l'amortissement accéléré au taux de 1,25 % du taux normal pour les immobilisations spécifiques acquises pendant la phase d'installation.

Au total, les avantages accordés s'apparentent plus à des incitations à la création qu'à de véritables mesures de soutien à l'existence et à la pérennité. Elles ne justifient pas la rigueur des conditions d'éligibilité et expliquent l'absence de succès du régime. Adopté en 2008, le régime des projets structurants présente en effet à ce jour un résultat plus que modeste. En effet, seules cinq (05) entreprises ont pu solliciter et obtenir un agrément à ce dispositif incitatif. De plus, les entreprises concernées semblent plutôt être de taille modérée aucune d'entre elles ne relevant notamment de la DGE¹³⁹.

Le choix d'instrumentaliser la fiscalité pour influencer l'allocation des ressources dans un secteur ou dans un autre doit être un choix éclairé et pleinement assumé. Une fois le choix opéré, les mesures concrètes à prendre ne doivent trahir aucune hésitation ni approximation qui jetterait le doute sur la pertinence du recours à la fiscalité.

Susciter au Cameroun la création de grands pôles à méme d'impulser le développement économique et social des localités d'implantation exige des efforts plus soutenus en termes d'accompagnement fiscal. Ces efforts sont d'autant plus justifiés qu'en demandant aux entreprises bénéficiaires de s'impliquer dans la construction de routes, d'hôpitaux, d'écoles, l'Etat transfère à ces dernières une responsabilité qui lui incombe au premier chef. A ce transfert de charge, doit correspondre une allocation conséquente de moyens sous la forme d'incitations fiscales.

En l'espèce, la solution consisterait à associer aux actuelles mesures de facilitation et d'accompagnement de l'implantation, un véritable système d'incitation portant sur les bénéfices réalisés en phase d'exploitation par le contribuable. Dès lors que des résultats concrets sont attendus du bénéficiaire de la mesure en termes de création d'ouvrages publics et d'embauche de personnels, il ne serait pas excessif d'envisager une exonération complète de l'impôt sur les sociétés ou de l'impôt sur le revenu pour les trois (03) premières années d'exploitation. En renonçant, provisoirement, à prélever des impôts en contrepartie d'exigences précises, le législateur susciterait en effet un plus grand intérêt pour le régime

139 MVOGO MVOGO (A. T.), Fiscalité et renforcement de l'attractivité du territoire camerounais : enjeux et perspectives, op. cit. p. 33.

fiscal particulier des projets structurants. Ce faisant, il réaliserait les objectifs économiques et sociaux qu'il lui a si précisément assigné.

Au total, pertinentes dans leur principe, certaines mesures fiscales de soutien à l'investissement adoptées par le législateur camerounais se révèlent mitigées dans leur efficacité. Mal ciblées pour certaines, elles visent des entreprises non nécessiteuses de soutien public et sont imprécises dans les finalités recherchées : elles entraînent une dépense fiscale inutile. Bien ciblées pour d'autres, en raison de la précision sur les attentes vis-à-vis des bénéficiaires, elles apparaissent malheureusement faiblement incitatives. En cela, elles rejoignent les solutions retenues par le législateur fiscal français pour le soutien à la recherche et au travail.

Section 2 : Pertinence mais efficacité mitigée des solutions françaises de soutien fiscal à la recherche et au travail

Comme au Cameroun, certaines des mesures adoptées par le législateur français depuis 2007 sont pertinentes dans leur principe mais se révèlent souvent mitigées dans leurs résultats, au regard des objectifs initiaux affichés. Le crédit d'impôt recherche, dans sa version issue de la réforme de 2008, ainsi que la défiscalisation des heures supplémentaires dans le cadre de la loi TEPA de 2007, font partie de cette catégorie de mesures. Le premier est globalement satisfaisant mais présente quelques insuffisances qui le rendent perfectible (§ 1). Plus mitigée dans ses effets, la seconde nécessite un recentrage (§ 2).

§ 1 - L'efficacité certaine mais perfectible du crédit d'impôt recherche

Le crédit d'impôt recherche réformé en 2008 présente, à la fois réellement et potentiellement, un impact positif sur la recherche développement (A), même si quelques améliorations pourraient lui être apportées (B).

A - Un impact globalement positif sur la recherche

La réforme du crédit d'impôt recherche en 2008 poursuivait trois objectifs majeurs : la hausse de la dépense intérieure de recherche développement (1), le renforcement de l'attractivité du territoire français pour les activités de R&D et l'encouragement aux embauches de jeunes docteurs (2). Depuis 2009, les résultats en ces trois domaines apparaissent encourageants.

Malgré la crise observée en 2008, la France affiche en 2009 des résultats satisfaisants en matière d'accueil des investissements directs étrangers. L'Agence française pour les investissements internationaux a en effet enregistré 639 décisions d'investissement étranger créateur d'emplois, soit un peu plus que les 624 enregistré une année auparavant¹⁴³.

L'implantation de nouveaux centres de R&D occupe une place de choix parmi ces projets
d'investissements. En effet, 41 projets d'implantation de centres de R&D ont été annoncés en
France en 2009, ce qui représente une évolution de 64 % par rapport à 2008. Bien plus, ces

140 Rapport d'information n°2686 de la Commission des finances de l'Assemblée nationale du 30 juin 2010, déposé en conclusion des travaux de la MEC sur le CIR, p. 12

142 MULKAY, MAIRESSE (2008), Financing R&D Through Tax Credit in France. Preliminary Draft, cité par MARTEL (L.), MASSE (A.), in Rapport n°10-M-035-02 du MESR de la Mission d'évaluation sur le crédit d'impôt recherche, p. 15.

projets devraient, à terme, permettre la création de 2 115 emplois, soit une progression de 142 % qui place la France en tête des pays européens créateurs d'emplois liés aux investissements internationaux dans la recherche¹⁴⁴.

Cette progression du taux d'emplois est rendue possible grace aux conditions d'embauche particulièrement favorables aménagées par le dispositif du CIR. En effet, lorsqu'une entreprise embauche un chercheur pour son premier contrat après son doctorat, le salaire de l'intéressé est pris en compte dans l'assiette du CIR pour le double de son montant pendant les 24 premiers mois. La mesure aurait du reste déjà incité près de 30 % des entreprises bénéficiaires du CIR à recruter de jeunes docteurs. Le volume de dépenses de personnel relatives aux jeunes docteurs est ainsi passé de 30 567 K€ en 2007 à 77 134 K€ en 2008¹⁴⁵. L'impact sur l'emploi est donc certain. Mais il ne dissimule pas les quelques inconvénients que présente le dispositif et qui mériteraient d'être corrigés.

B - Un dispositif à améliorer pour en limiter les effets d'aubaine et d'optimisation

Si le dispositif du CIR nécessite encore des améliorations en dépit de son impact globalement positif, c'est qu'il est nécessaire d'en limiter les effets d'aubaine (1) et d'optimisation (2).

En matière fiscale, l'effet d'aubaine peut être défini comme l'avantage que retire un contribuable d'une mesure fiscale l'incitant à effectuer une action qu'il aurait pourtant réalisée, même en l'absence de l'intervention publique. Les effets d'aubaine sont comme inhérents aux mesures fiscales dérogatoires. Luc GODBOUT note ainsi que « lorsqu'un gouvernement met en place une mesure fiscale préférentielle visant à modifier le comportement des contribuables en vue de les inciter à poser une action donnée, il semble difficile, par les critères d'admissibilité, d'éliminer les contribuables qui auraient fait de toute manière cette action donnée »¹⁴⁶. Dans ce cas, l'aide économique ne stimule aucune activité économique supplémentaire.

S'ils ne peuvent être totalement évités, les effets d'aubaine peuvent néanmoins être limités dans leur occurrence, notamment par un meilleur ciblage des bénéficiaires des mesures dérogatoires.

146 GODBOUT (L.), L'intervention gouvernementale par la politique fiscale, Economica, 2006, p. 13.

Pour le bénéfice du CIR, L'article 244 quater B du CGI se contente de viser les entreprises industrielles, commerciales ou agricoles et de retenir certaines des dépenses exposées par celles-ci. Cette démarche est, à l'analyse, trop générale qui aboutit à rendre éligible la majorité des entreprises. Une solution, plus efficace, consisterait à avoir une vision plus ciblée de l'encouragement de la R&D, privilégiant les secteurs les plus porteurs de croissance, mais aussi ceux les plus à méme d'améliorer les standards de vie.

Cette solution serait du reste proche de celle retenue dans le cadre de la « stratégie nationale de la recherche » présentée par la ministre de l'Enseignement supérieur et de la recherche lors du Conseil des ministres du 2 décembre 2009 et retenue dans le cadre de la première loi de finances rectificative pour 2010 (« grand emprunt »). Elle permettrait par exemple d'éviter que des secteurs, à l'instar de ceux de la banque et de l'assurance, fassent partie des gros bénéficiaires du CIR¹⁴⁷. Le dispositif de financement de la recherche retenu dans le cadre du « grand emprunt » ne vise en effet que quelques secteurs, retenus comme prioritaires. Il s'agit des secteurs de la santé, du bien-être, de l'alimentation, des biotechnologies, de l'urgence environnementale et des écotechnologies et, enfin, de l'information, de la communication et des nanotechnologies.

Sans nécessairement reprendre les secteurs ainsi visés, une amélioration du dispositif pourrait conduire à en limiter l'application aux seules entreprises pour lesquelles il apparaît clairement efficace, conformément aux préconisations du CPO¹⁴⁸. Un travail d'identification serait alors rendu nécessaire.

Ainsi que nous l'avons vu¹⁴⁹, le taux du CIR a été relevé de 10 à 30 % depuis 2008 pour la fraction des dépenses de recherche inférieure ou égale à 100 millions d'euros. Par ailleurs, les entreprises qui sont pour la première fois éligibles au CIR bénéficient d'un taux majoré, pour la première tranche, de 50 % la première année et de 40 % la deuxième. Au-delà de 100 millions de dépenses de recherche, le taux est ramené à 5 %.

147 Les auditions de la Mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale sur le CIR, auxquelles nous avons pris part en 2010 à l'occasion de notre stage à la Commission des finances, ont malheureusement révélé que ces deux secteurs faisaient partie des gros bénéficiaires du CIR.

148 Conseil des prélèvements obligatoires, « Entreprises et niches fiscales et sociales : des dispositifs dérogatoires nombreux », Rapport 2010, p. 304.

Dans son rapport, le CPO propose trois solutions en vue de limiter les effets d'optimisation¹⁵⁵ observés en matière de CIR. La première consisterait à abaisser le seuil de passage du taux de 30 % à celui réduit de 5 %. Jugeant le seuil de 100 millions élevé, le Conseil suggère en effet de le ramener à 75, 50 voire 30 millions d'euros. La deuxième solution consisterait à combiner l'abaissement du seuil avec la suppression du taux réduit de 5 %. Il s'agirait de revenir au principe du plafonnement des dépenses de recherche, en vigueur avant la réforme de 2008. Une troisième solution, enfin, va dans le sens de la modification du mode d'application du principe de l'intégration fiscale en matière de R&D. L'ensemble des

153 Conseil des prélèvements obligatoires, « Entreprises et niches fiscales et sociales : des dispositifs dérogatoires nombreux », op. cit. p. 304.

dépenses déclarées par les filiales seraient remontées à la société mère et le CIR calculé au niveau du groupe, au lieu de l'être dans chacune des filiales.

A l'analyse, les deux premières solutions ont un avantage essentiellement budgétaire en ce qu'elles conduisent à limiter la dépense fiscale de l'Etat au titre du CIR. Mais en diminuant ainsi la contribution publique à la recherche, elles sont susceptibles de décourager les entreprises bénéficiaires qui pourraient alors réduire leurs dépenses en la matière.

En revanche, la troisième solution est plus recevable en ce qu'elle s'attaque uniquement et directement à la question de l'optimisation fiscale en matière de CIR dans les sociétés de groupe. En retenant le principe du calcul du CIR au niveau de la société mère, elle limite en effet les risques d'optimisation, sans affecter le niveau de l'intervention publique en elleméme. Cette logique de traitement direct des défaillances d'un dispositif pourrait également trouver à s'appliquer aux problèmes posés par la défiscalisation des heures supplémentaires.

§ 2 - L'efficacité mitigée de la défiscalisation des heures supplémentaires

Instituée dans le cadre de la loi TEPA de 2007, la défiscalisation des heures supplémentaires a eu des effets positifs, notamment en termes de hausse du pouvoir d'achat de ceux qui les effectuent (A). Mais il n'est pas certain qu'elle ait à chaque fois abouti à une augmentation de la durée réelle de travail et qu'elle ait eu un impact sur l'emploi (B).

A - La certitude de la hausse du pouvoir d'achat de ceux qui effectuent des heures supplémentaires

En valorisant le travail, la défiscalisation des heures supplémentaires ne remettait pas en cause la logique des 35 heures. Bâtie sur l'idée du « travailler plus pour gagner plus », elle introduisait juste plus de flexibilité dans la durée légale de travail afin de donner à ceux qui le souhaiteraient, la possibilité de travailler au-delà de cette durée pour des gains plus conséquents. La défiscalisation était donc regardée comme « l'instrument idéal pour dynamiser l'économie française »¹⁵⁶.

Pour les salariés qui effectuent réellement des heures supplémentaires, une baisse de la
fiscalité pesant sur ces dernières incite naturellement à travailler encore plus. En admettant
que ces travailleurs soient payés selon leur productivité marginale et que les ressources

156 CAHUC (P.) et CARCILLO (S.), « La défiscalisation des heures supplémentaires : les enseignements de l'expóience française », octobre 2010, p.1.

nécessaires au financement de cette baisse de la fiscalité ne viennent pas annuler leurs gains salariaux, il est certain que les intéressés bénéficient d'une hausse de leur pouvoir d'achat. Selon les chiffres communiqués par le ministère des finances, le volume d'heures supplémentaires effectuées par les salariés du secteur agricole et non agricole se situerait aux alentours de 750 millions en 2008 et concernerait environ 5,5 millions de salariés¹⁵⁷. Par ailleurs, la proportion d'entreprises ayant recours au dispositif d'exonération aurait progressé, passant de 37,1 % fin 2007 à 40,9 % au troisième trimestre 2008. Enfin, l'effet favorable sur le PIB serait de près de 0,15 %, soit environ la moitié de l'effet favorable sur la croissance de la loi TEPA¹⁵⁸.

Sans qu'une évaluation plus précise et plus détaillée soit nécessaire, il est donc possible de conclure que la défiscalisation des heures supplémentaires a effectivement permis une augmentation des revenus de ceux qui y ont eu recours. Toutefois, si des heures supplémentaires ont pu être invoquées, il n'est pas certain qu'elles aient toujours correspondu à un accroissement réel de la durée de travail.

B - L'incertitude de l'accroissement de la durée réelle de travail et de l'impact sur l'emploi

Si l'efficacité de la défiscalisation des heures supplémentaires peut être remise en cause, c'est essentiellement en raison des comportements opportunistes qui empéchent l'accroissement réel de la durée de travail (1), d'une part. D'autre part, méme lorsqu'il est effectif, l'accroissement de la durée réelle de travail peut avoir un impact négatif sur l'emploi (2).

1) Des comportements opportunistes empêchent l'accroissement de la durée réelle de travail

L'on ne peut exclure qu'une baisse de la fiscalité sur les heures supplémentaires conduise à des comportements opportunistes pouvant même, à terme, diminuer drastiquement les recettes publiques. Ainsi, un employeur et son salarié pourraient conjointement gagner à abaisser le taux de salaire des heures normales et à déclarer fictivement un grand nombre d'heures supplémentaires (ce qui est très difficilement contrôlable) afin de bénéficier des baisses fiscales. En effet, lorsqu'il s'agira d'accroître les salaires mensuels, salariés et employeurs auront aussi intérêt à intégrer dans la durée du travail des temps de pause, de transport, où des heures de travail réalisées à la maison plutôt qu'augmenter les salaires horaires. Ces

intégrations indues sont d'autant plus possibles qu'elles sont très difficiles à repérer dès lors que les employeurs et les salariés les acceptent d'un commun accord¹⁵⁹.

Ainsi, en 2008, au plus fort de la crise, les heures supplémentaires ont continué d'augmenter. A titre d'illustration, le nombre d'heures supplémentaires déclarées par les entreprises de 10 salariés et plus a augmenté de 12,4 % sur un an au quatrième trimestre 2008. Pourtant, une diminution de l'activité, sous l'effet de la crise, était perceptible et le PIB de la France s'était contracté de 1,1% au quatrième trimestre, la plus forte contraction enregistrée depuis 1974¹⁶⁰. Selon Pierre CAHUC et Stéphane CARCILLO, seul un tiers de l'augmentation des heures supplémentaires déclaré se serait traduit par un accroissement de la durée réelle de travail¹⁶¹. L'impact sur l'accroissement de la durée réelle de travail est donc douteux, de méme d'ailleurs que celui sur l'emploi.

Méme en supposant qu'il soit effectif du fait de la défiscalisation des heures supplémentaires, l'accroissement de la durée de travail a un impact ambigu sur l'emploi et les salaires, en raison de l'existence d'effets jouant en sens opposés. En effet, l'accroissement de la durée du travail incite les entreprises à substituer des heures de travail aux hommes, ce qui est défavorable à l'emploi. En revanche, la réduction du coüt du travail (pour l'entreprise), consécutif à l'allègement des prélèvements, est favorable à l'emploi.

L'effet global sur l'emploi d'une baisse de la fiscalité sur les heures supplémentaires est donc a priori ambigu ; il dépendrait des contraintes technologiques et de la sensibilité de la demande des biens produits à leur prix¹⁶². Pour cela, un meilleur encadrement de la mesure pourrait s'avérer nécessaire.

C - Le recentrage à opérer

Les comportements opportunistes pourraient être partiellement surmontés en limitant les possibilités de contournement par voie légale. Il s'agirait par exemple d'imposer des restrictions sur les possibilités d'intégration du temps de transport, des temps de pause ou des temps de travail à domicile. Mais, ainsi que le notent ARTUS, CAHUC et ZYLBERBERG¹⁶³, la contrepartie serait une complexité accrue du code du travail et la multiplication des recours

159 ARTUS (P.), CAHUC (P.) et ZYLBERBERG (A.), Temps de travail, revenu et emploi, Rapport du Conseil d'analyse économique, 2007, pp 55-56.

juridiques. Cet encadrement reste néanmoins nécessaire pour limiter les risques d'un dérapage des finances publiques consécutif à une multiplication des heures supplémentaires fictives.

On le voit donc, au Cameroun comme en France, certaines des mesures fiscales prises depuis
2007 sont pertinentes dans leur principe mais se révèlent souvent mitigées dans leur efficacitéen raison de leur déclinaison. Pour le premier pays, il s'agit des mesures liées à la promotion

de l'investissement ; dans le second, il s'agit de celles destinées au soutien de la recherche développement et à la valorisation du travail. Dans l'un et l'autre cas, des ajustements s'avèrent nécessaires, à la fois pour une limitation des effets d'aubaine et pour une plus grande efficacité. D'autres mesures manquent en revanche carrément de pertinence. Elles se révèlent alors clairement inefficaces et jettent doute sur l'utilité de l'instrumentalisation de l'outil fiscal.

CHAPITRE 2 :
DES MESURES FISCALES NON PERTINENTES POUR UNE
INEFFICACITÉ AVERÉE

Pour être pertinente, l'instrumentalisation de la fiscalité doit avoir un caractère utile. Les interventions fiscales doivent en effet être menées avec prudence et être exercées dans les domaines où il est réellement nécessaire de stimuler l'activité économique¹⁶⁴. Pour l'appréciation de cette nécessité, une évaluation ex ante est indispensable. Elle a notamment pour intérét d'identifier clairement l'objectif recherché par la dépense fiscale, de démontrer qu'une intervention fiscale est nécessaire et que l'instrument retenu est préférable à d'autres¹⁶⁵.

Cette démarche n'est malheureusement pas toujours suivie dans l'adoption des mesures fiscales dérogatoires. Les contraintes de la conjoncture, le lobbying des entreprises, les calculs politiques et la prise en compte des tendances de l'opinion, conduisent en effet le plus souvent à prendre dans l'urgence des mesures fiscales de soutien à l'activité économique. Parce qu'elles ne reposent pas sur des considérations objectives, les mesures ainsi prises sont, dans la majorité des cas, inadaptées à la solution du problème identifié. Manquant de pertinence ex ante, leur inefficacité est clairement avérée ex post. Il en est ainsi, au Cameroun, des mesures fiscales de soutien à la consommation et au financement de l'économie (section 1). Il en est de même, en France, des mesures de sédentarisation des grosses fortunes et de soutien au secteur de la restauration (section 2).

Section 1 : Non pertinence et inefficacité des mesures fiscales camerounaises de soutien à la consommation et au financement de l'économie

Les mesures fiscales adoptées par les autorités camerounaises en vue du soutien à la consommation (§ 1) et de l'incitation au financement long de l'économie (§ 2) peuvent être regardées comme dépourvues de pertinence dans leur principe. Leur incapacité à atteindre les objectifs visés atteste du reste de ce défaut originel.

165 MIGNOT (G.), « La fiscalité dérogatoire : pour un réexamen des dépenses fiscales », synthèse du 21^ème rapport du Conseil des impôts, in Doctrines et idéologies fiscales, RFFP n°84, décembre 2003, p. 203.

§ 1 - Le constat de l'inefficacité des mesures fiscales de soutien à la consommation

Les mesures fiscales de soutien à la filière bois n'ont pas résolu le problème d'une demande mondiale déclinante (A), pas plus que la baisse de la fiscalité applicable aux produits de première nécessité n'a conduit à une baisse des prix à la consommation (B).

A - Les mesures de soutien à la filière bois n'ont pas résolu le problème de la demande mondiale

Si les mesures fiscales de soutien à la filière bois n'ont pas résolu le problème d'une demande mondiale déclinante, c'est parce que la fiscalité est inadaptée à la solution des problèmes de demande internationale (1) ; que si des mesures fiscales doivent néanmoins être prises en ce domaine, elles doivent être orientées de préférence vers plus de transformation locale du bois (2).

1) L'inadaptation de principe de la fiscalité à la solution de problèmes de demande internationale

Le commerce des pays de la Communauté économique des Etats de l'Afrique Centrale (CEEAC) est dominé par l'exportation de produits de base. Il s'agit, notamment, du pétrole, des produits miniers, du bois et des produits agricoles. Au Cameroun, comme dans les autres pays de la CEEAC, le tissu économique est très extraverti et, en conséquence, exposé à la volatilité des cours mondiaux des produits d'exportation. Ainsi que le relève la Commission économique des Nations-Unies pour l'Afrique¹⁶⁶, cette structure des exportations a une implication évidente : puisque les pays concernés n'ont aucune influence sur les prix internationaux de ces produits, ils sont vulnérables aux chocs des termes de l'échange et leurs balances des paiements et comptes courants subissent régulièrement les variations des cours de la demande mondiale. Autrement dit, le prix des matières premières est déterminé, au niveau international, par le jeu de la rencontre entre l'offre et la demande des matières concernées. Lorsque cette demande augmente, comme c'est le cas depuis quelques années pour le pétrole, il est possible que les quantités disponibles ne soient pas à la hauteur de la demande ou n'évoluent pas à son rythme. Les prix pratiqués augmentent alors logiquement. A l'inverse, lorsque la demande baisse, comme ce fut notamment le cas en 2008 pour le bois, la production s'accumule et les prix ont tendance à baisser.

La demande internationale est donc une variable qui échappe aux pays producteurs de
matières premières. Pris isolément, ces pays ne peuvent en effet parvenir à l'influencer dans

166 Highlight (hebdomadaire du bureau sous-régional pour l'Afrique centrale de la Commission économique des Nations-Unies pour l'Afrique) n°062 du 29 octobre 2010.

un sens ou dans un autre, y compris lorsqu'ils recourent à des allègements de charges fiscales au profit des entreprises opérant dans le secteur sinistré. De tels allègements peuvent tout au plus être regardés comme des mesures d'aide à la résistance en période de crise.

Pour inverser la tendance baissière de la demande, seule une relance de la consommation dans les pays importateurs peut s'avérer décisive. Ainsi, ce sont bien les plans de relance adoptés en Europe, et non pas les allègements fiscaux nationaux, qui ont permis de relancer la demande mondiale de matières premières comme le pétrole et le bois qui avaient connu une baisse suite à la crise financière commencée en 2007. .

1) Une nécessaire réorientation de l'incitation fiscale vers la transformation locale du bois

Les produits commercialisés par le Cameroun le sont essentiellement à l'état brut, c'est-à-dire sans aucune forme de transformation significative avant la vente. Cela signifie que les producteurs locaux, et donc l'économie nationale dans son ensemble, n'obtient qu'une part infime de la valeur ajoutée finale des biens. Il n'est donc pas économiquement pertinent que la fiscalité soit instrumentalisée pour encourager ce type d'exportation. Une telle instrumentalisation ne peut en effet avoir de sens que si elle vise une plus grande transformation locale des produits exportés. D'un point de vue économique en effet, cela signifierait plus de valeur ajoutée, plus d'emplois et, donc, plus d'impact sur la croissance.

Sous ce rapport, l'application aux entreprises du secteur forestier du régime de la réduction d'impôt par suite de réinvestissements ne paraît pas pertinente, pas plus d'ailleurs que la suppression de la caution bancaire garantissant le paiement de la redevance forestière annuelle (RFA) intervenue en 2008. En revanche, l'exonération de la taxe d'entrée usine (TEU) pour les deuxième et troisième transformations peut être considérée comme un signal positif sur le chemin de l'incitation à la transformation locale des matières.

Mais sans doute faudra-t-il aller beaucoup plus loin sur ce chemin, notamment en consacrant, au niveau de la fiscalité de porte, l'exonération totale de droits de douanes pour l'importation des machines et outils nécessaires à cette transformation locale. A quelques nuances près, le même raisonnement pourrait être appliqué aux produits de première nécessité.

B - La baisse de la fiscalité sur les produits de première nécessité n'a pas abouti à une baisse des prix

De même que pour la solution des problèmes de demande internationale, la fiscalité est impropre à agir sur le prix des produits de première nécessité (1). Ici, la solution efficace ne peut être qu'extra fiscale. Elle consisterait en le développement d'une production locale de tels produits (2).

Le climat et la végétation variés du Cameroun en font un pays où toutes les techniques
d'agriculture et d'élevage les plus intensives peuvent prospérer. La production des cultures

167 Voir le Document de stratégie pour la croissance et l'emploi (DSCE), p. 48.

168 Ordonnance n°2006/001 du 28 septembre 2006 portant révision de la fiscalité applicable aux produits de première nécessité.

d'exportation et de celles vivrières y reste néanmoins insuffisante. Une solution durable à la flambée des prix des produits de grande consommation passe pourtant par une autonomisation en la matière. Celle-ci passe par la mise en oeuvre d'un programme d'accroissement de la production en vue de satisfaire non seulement les besoins alimentaires des populations, mais aussi des agro-industries.

Ainsi que le souligne le DSCE¹⁶⁹, il s'agirait, notamment, de redynamiser la filière riz, à travers la relance des grandes exploitations agricoles des zones septentrionale et de l'Ouest. Une redynamisation qui permettrait de réduire la dépendance vis-à-vis des importations, de renforcer la sécurité alimentaire et de lutter contre la vie chère. Cette relance devrait également se traduire par des plans de développement de la production de maïs et du manioc. Dans le domaine des productions halieutiques, un appui particulier devrait être apporté au développement de la pêche maritime et continentale, ainsi qu'à l'aquaculture commerciale. Pour la péche maritime en particulier, il s'agirait d'accorder plus d'agréments aux pécheurs en vue de mieux exploiter l'énorme potentiel halieutique de la zone de Bakassi.

On le voit donc, ni les mesures de soutien à la filière bois, ni la baisse de la fiscalité applicable aux produits de première nécessité n'ont atteint leurs objectifs. Non pertinentes dans leur principe ces mesures se sont logiquement révélées inefficaces en pratique. Une inefficacité qui confirme que l'instrumentalisation de la fiscalité n'était pas ici nécessaire, pas plus qu'elle ne l'était pour inciter les entreprises à se coter en bourse.

§ 2 - Le constat de l'inefficacité du dispositif de soutien au financement long de l'économie

Le législateur camerounais a mis en place un régime fiscal du secteur boursier, basé sur des taux réduits de l'impôt sur les sociétés. Le régime, comme rappelé en première partie, est applicable aux sociétés qui procèdent à l'admission de leurs actions ordinaires à la cote de la bourse des valeurs mobilières du Cameroun, la Douala Stock Exchange. Il s'applique également à celles qui émettent des titres sur le marché obligataire. L'objectif était d'encourager les cotations et de permettre le démarrage effectif du marché boursier national. Si le marché boursier a effectivement démarré ses activités, le niveau des cotations reste anormalement bas (A) et amène à se demander, ici encore, si la fiscalité était le meilleur instrument pour dynamiser le marché boursier (B).

A - Un niveau de cotation demeuré anormalement bas

En dépit de l'incitation fiscale, et pour des raisons multiples, à la fois politiques et économiques (2), le niveau des cotations à la Douala Stock Exchange reste très faible (1).

Depuis l'institution de ces mesures dérogatoires, seules trois entreprises sont entrées dans le marché des actions. Elles ont pour dénominateur commun d'opérer dans le domaine de l'agroalimentaire. Ainsi, la première entreprise à intégrer le marché aura été, en 2006, la société des eaux minérales du Cameroun (SEMC), une filiale du groupe français CASTEL. L'y a rejoint deux ans plus tard, le 9 juillet 2008, la société africaine forestière et agricole du Cameroun (SAFACAM). Enfin, le 26 novembre 2008, ce fut le tour de la société camerounaise des palmeraies (SOCAPALM).

Dans la mesure où les trois sociétés mettent à la disposition de potentiels investisseurs, 20 % de leur capital, soit exactement le seuil d'ouverture requis pour le bénéfice des taux réduits d'IS, on peut avancer que leur introduction en bourse a été motivée par les incitations fiscales proposées. Celles-ci auraient alors tout leur sens et toute leur justification.

La faiblesse de leur nombre ne permet malheureusement pas d'aboutir à cette conclusion. Bien au contraire, ce faible niveau de cotation, qui établit clairement l'inefficacité du dispositif d'incitation, jette un doute sur la pertinence méme du recours à ce dernier. Le doute est d'autant plus permis que le caractère incitatif du dispositif a été renforcé par la loi de finances pour l'exercice 2008. Depuis cette loi en effet, la réduction du taux de l'IS au profit des entreprises admises à la cote de la bourse intègre une logique de proportionnalité progressive. Les nouvelles dispositions du régime fiscal boursier permettent ainsi de bénéficier d'un taux d'IS d'autant plus réduit que la société place un ratio important de ses titres sur le marché.

A ce renforcement de la portée incitative du régime, il faut ajouter la possibilité offerte de le cumuler avec les régimes du Code des investissements. En effet, pour les entreprises qui bénéficient déjà de l'un des régimes incitatifs de ce Code, à l'instar du « régime des entreprises stratégiques » dont le taux de l'IS est réduit de moitié, et qui sont par ailleurs éligibles au régime du secteur boursier, le taux de l'IS applicable est la moitié de celui retenu pour ce dernier régime. Autrement dit, la réduction de moitié du taux de l'IS s'applique dans ce cas, non au taux de droit commun, mais plutôt, selon les cas, au taux de 30, 28, 25 ou de 20 %. De la sorte, selon la situation de l'entreprise dans le marché boursier, le cumul entre le

régime des entreprises stratégiques et celui du secteur boursier aura pour effet de ramener le taux de l'IS à 15, 14, 12,5 ou à 10 %¹⁷⁰.

Il est donc clair que ce n'est pas le niveau de l'incitation qui est en cause dans la réticence des entreprises à intégrer le marché boursier. Il y a bien plus que des considérations fiscales.

Deux raisons pourraient expliquer la réticence des entreprises à intégrer le marché boursier en dépit de l'importance des allègements fiscaux accordés. La première est liée à la difficulté qu'il y a pour ces entreprises à intégrer la culture de la transparence des comptes inhérente à ce marché. La plupart des entreprises se sont en effet exercées, pendant longtemps, à la pratique des « trois bilans » : un bilan pour le banquier, qui surestime les résultats de l'entreprise, un autre bilan pour le fisc, qui sous-estime les mêmes résultats, et un troisième bilan, pour l'entreprise elle-même, et qui reflète la réalité de son activité. Or, une cotation en bourse signifierait des comptes transparents et accessibles à tous.

Une deuxième justification peut être trouvée dans la coexistence de deux marchés financiers qui se livrent concurrence dans un espace économique réduit : la Douala Stock Exchange (DSX) et la Bourse des valeurs mobilières de l'Afrique centrale (BVMAC). L'émergence d'un marché financier viable passerait pourtant par une solution politique à cette coexistence.

B - Une solution plus politique que fiscale

Parce que la DSX a été créée sur fond de querelles de leadership sous-régional entre le Cameroun et le Gabon, elle doit d'abord être regardée comme un problème politique (1) devant être abordé comme tel (2).

La mise en place de la Douala Stock Exchange est d'abord l'expression politique d'un désaccord profond du Cameroun face à une importante décision des Chefs d'Etat et de gouvernement de la CEMAC réunis le 14 décembre 2000 à N'Djamena au Tchad : celle de créer une bourse des valeurs mobilières sous-régionale et d'en attribuer le siège au Gabon. La bourse des valeurs mobilières de l'Afrique centrale (BVMAC) verra finalement le jour le 27 juin 2003 à Libreville et commencera effectivement ses activités en février 2006.

170 Circulaire n°002/MINFI/DGI/LC/L du 11 janvier 2008, précisant les modalités d'application de la loi n°2007- 005 du 26 décembre 2007 portant loi de finances de la République du Cameroun pour l'exercice 2008.

A la base du désaccord camerounais sur le choix de localisation de ce marché financier sousrégional, il y a des arguments d'ordre économique, démographique et stratégique. Au plan économique, le Cameroun représente à lui tout seul 52% du PIB de la CEMAC. Il est le seul pays de la sous-région à exporter vers les autres, sans pratiquement rien importer de ses voisins en retour. Pays enclavés, la Centrafrique et le Tchad dépendent à 80% pour leurs échanges commerciaux, du Cameroun, tandis que le Gabon et la Guinée Equatoriale se ravitaillent en vivres essentiellement à partir du Cameroun.

Au plan démographique, avec ses 20 millions d'habitants, le Cameroun concentre près de 55% de la population totale de la sous-région estimée à 35 millions d'habitants. Enfin, sa position stratégique au centre de la sous-région, sa proximité avec le Nigéria ainsi que la vitalité du port de Douala en font un carrefour incontournable en Afrique centrale.

Le contexte de création est donc celui de la revendication d'un leadership contesté par le Gabon qui s'appuie essentiellement sur ses ressources pétrolières.

La question du fonctionnement de la Douala Stock Exchange amène donc, nécessairement, à s'interroger sur la pertinence de la coexistence de deux marchés boursiers en zone CEMAC, une coexistence qui justifierait en partie la frilosité observée sur les deux marchés.

A l'analyse, plus que de simples incitations fiscales, dont l'inefficacité est du reste clairement avérée, c'est à une solution politique qu'il faut avoir recours. Celle-ci doit aller dans le sens du rapprochement, voire de la fusion des deux places financières pour aboutir à un marché sous-régional intégré. Ce rapprochement est d'autant plus justifié que les potentialités actuelles de la sous-région ne permettent pas, objectivement, le fonctionnement optimal de deux marchés financiers.

Au demeurant, lors du sommet de Bangui tenu en janvier 2010, les chefs d'Etat de la CEMAC ont donné mandat à la Banque africaine de développement de mener une réflexion approfondie afin d'aboutir au rapprochement des deux bourses et d'en faire un marché véritablement régional et intégré.

Les mesures fiscales adoptées par les autorités camerounaises en vue du soutien à la consommation et de l'incitation au financement long de l'économie sont donc dépourvues de pertinence et d'efficacité. Dans la première catégorie de mesures, le soutien fiscal à la filière bois n'a par exemple eu aucun impact sur le niveau de la demande qui est resté bas du fait de la crise financière. Dans la même logique, la baisse de la fiscalité applicable aux produits de

première nécessité n'a pas permis une baisse des prix desdits produits. Dans la deuxième catégorie, le soutien fiscal au secteur boursier n'a permis l'envolée des cotations qui sont restées faibles, confirmant, en ces espèces, l'inefficacité des solutions retenues. Une inefficacité également perceptible pour certaines des solutions retenues par le législateur fiscal français.

Section 2 : Non pertinence et inefficacité des solutions françaises de sédentarisation des grosses fortunes et de soutien à la consommation et à l'emploi

La mesure fiscale la plus emblématique de la volonté de sédentariser les grosses fortunes en France est sans doute le plafonnement des impôts directs, plus connu sous le nom de « bouclier fiscal ». Institué la loi de finances pour l'exercice 2006, il a été renforcé par la loi TEPA du 1^er août 2007 qui a fait passer son seuil de 60 à 50 % et a intégré dans son calcul les contributions sociales que sont la CSG et la CRDS. Malgré ce renforcement, force est de constater que le dispositif n'a pas réussi à empécher l'exode des grosses fortunes. Il est la manifestation du refus ou de la peur d'une réforme fiscale plus globale (§ 1), intégrant la problématique de l'imposition du revenu. Une autre mesure emblématique aura été la baisse de la TVA applicable à la restauration, dans le cadre de la loi de développement et de modernisation des services touristiques¹⁷¹. Cette dernière a en effet fixé respectivement à 5,5 % et à 2,1 %, le taux en métropole et dans les départements d'Outre-mer. Deux ans après, il est loisible de constater que la mesure n'a eu qu'un impact limité pour un coüt élevé (§ 2).

§ 1 - Le « bouclier fiscal » ou le refus d'une réforme fiscale globale

Pierre-Joseph PROUDHON considérait comme absurde le système qui consiste à lever des impôts forts et à établir l'égalité des fortunes¹⁷². Pour l'auteur, l'absence de tout obstacle au cours naturel des richesses est une des conditions du progrès social. De ce fait, l'impôt ne saurait s'élever indéfiniment et doit, au contraire, indéfiniment se réduire, d'où la nécessité de lui assigner un maximum¹⁷³. Cette limitation serait d'autant plus nécessaire que « si les impôts gonflent au point d'excéder une limite modérée, ils cessent d'être des contributions fiscales et

171 Loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques publiée au Journal Officiel du 24 juillet 2009.

172 PROUDHON (P.-J.), Théorie de l'impôt, cité par GEFFROY (J.-B.), « Aux sources du bouclier fiscal : l'émergence difficile d'un principe de non confiscation par l'impôt », in Mélanges en l'honneur de Pierre BELTRAME, PUAM 2010, p. 178.

deviennent destructeurs de l'économie de marché »¹⁷⁴. Dans son principe, le bouclier fiscal se veut une réponse à cette exigence de limitation. Il s'agit malheureusement d'un dispositif inapproprié car, manquant d'approche globale (B), il apparaît comme un simple outil de contournement de l'ISF (A).

A - Un dispositif de contournement de l'ISF plus que de solution au problème de la taxation du patrimoine et du revenu

Si le bouclier fiscal manque de pertinence et d'efficacité, c'est parce qu'il a, avant tout, été conçu comme solution de contournement du problème posé par l'ISF (1), là où une mesure plus radicale aurait pu être envisagée. Il s'est malheureusement, mais logiquement, révélé inadapté (2).

Le bouclier fiscal n'a pas réussi à sédentariser les grosses fortunes dont le nombre de départs
s'est même accru depuis le renforcement du dispositif en 2007. Selon les chiffres

174 VON MISE (L.), in L'Action humaine, 1949, cité par GEFFROY (J.-B.), op. cit. p. 178.

175 Pour la vérification du non dépassement du seuil de 85 %, sont alors pris en compte l'ISF, l'impôt sur le revenu, la CSG, la CRDS et le prélèvement social sur les revenus du patrimoine et de placement.

176 VILLEMOT (D.), Quelle réforme fiscale, op. cit. p. 106. L'auteur écrit en substance que c'est « le gouvernement JUPPE qui a déséquilibré le dispositif institué par le le gouvernement ROCARD et fait de l'ISF un impôt à problèmes ».

communiqués par le ministre des finances¹⁷⁷, en 2007, avec un bouclier à 60 % des revenus, le nombre de départs de contribuables redevables de l'ISF s'est élevé à 719 contribuables. En 2008, première année de mise en oeuvre du bouclier fiscal à 50 %, ce nombre a été porté à 821. Certes, l'on observe également une progression du nombre de retours des redevables de l'ISF sur la méme période. Ainsi, alors qu'ils n'étaient que 246 à revenir en France en 2007, ils ont été 312 en 2008¹⁷⁸. Le Syndicat national unifié des impôts précise cependant que « depuis une dizaine d'années, le nombre de retour représente en tendance un tiers des départs »¹⁷⁹. Sans compter qu'en « tendance », les retours restent proportionnellement faibles par rapport aux départs, il y a que l'évolution positive des retours entre 2007 et 2008 n'est pas forcément imputable au renforcement du bouclier. La raison en est que certains retours, comme du reste certains départs, peuvent être motivés par des raisons professionnelles ou familiales.

Une certitude se dégage donc : celle selon laquelle il n'y a pas forcément de corrélation entre le bouclier fiscal et le retour des grosses fortunes ou le maintien de celles restées sur le sol français. Or, dès lors que le mouvement de vas-et viens des fortunes se poursuit allègrement, en dépit de l'existence du bouclier, il y a lieu de conclure à l'inefficacité de celui-ci ou, à tout le moins, à son inutilité et d'appeler à une réforme plus ambitieuse et plus volontariste de la fiscalité du patrimoine.

Sophie GONSARD et Gilles ETIENNE notent qu'en France, le principe est celui du recours systématique du pouvoir politique aux constructions ambigües et compliquées qui le dispense de faire dans la clarté le choix d'une politique cohérente¹⁸⁰. Pour VILLEMOT, la raison de cette démarche est essentiellement politique : « chaque camp a besoin de donner des gages à ceux qui a priori ne le soutiennent pas. La gauche doit montrer qu'elle est consciente des problèmes des entreprises, la droite qu'elle n'oublie pas le financement des politiques sociales »¹⁸¹. L'ISF fait assurément partie de ces mesures sur lesquelles les autorités on du mal à se positionner avec clarté et à prendre des décisions cohérentes. Il faudra pourtant aller dans ce sens (1), en méme temps qu'il faudra réfléchir à une réforme de l'imposition du revenu et des bénéfices (2).

180 GONSARD (S.) et ETIENNE (G.), Le bouclier fiscal, Armand Franel Editions, 2008, préface.

181 VILLEMOT, op. cit. p. 23. C'est ce qui justifierait que « les discours des responsables politiques, tenus en période électorale, ne se reflètent pas systématiquement dans leurs décisions quand ils accèdent aux responsabilités ». p. 21.

La configuration actuelle de l'ISF, qui révèle un impôt à la fois ambigu et complexe, rend illisible le positionnement du législateur français par rapport à ce prélèvement. Dans son principe, l'ISF se veut l'une des expressions de la « tradition de solidarité »¹⁸² à la française, celle-là même qui veut que les plus riches contribuent au bien être et à l'épanouissement des plus pauvres. En cela, il serait une sorte de « mal nécessaire »¹⁸³. Le paradoxe est cependant que, en méme temps que l'ISF se veut fondé sur une logique redistributive, les mécanismes d'allègement qui l'entourent lui font perdre de son sens et de son utilité. En effet, outre le plafonnement spécifique à 85 % du revenu de référence, il y a le plafonnement global de 50 % prévu dans le cadre du bouclier fiscal. Il s'agit certes de deux plafonnements différents, mais qui ont pour dénominateur commun d'alléger la charge fiscale résultant de l'application de l'ISF.

De faible rendement, l'ISF a donc, nécessairement, un faible effet redistributif¹⁸⁴. Son coût de recouvrement serait par ailleurs plus élevé que son rendement¹⁸⁵. L'ISF nécessite en effet l'intervention de plusieurs fonctionnaires, notamment pour effectuer, a posteriori, des vérifications de la sincérité des déclarations. Dans le même temps, son produit, quatre (4) milliards d'euros environ, dépasse rarement 1 %¹⁸⁶du total des recettes fiscales. Il devrait d'ailleurs être plus insignifiant encore avec la réforme annoncée de l'imposition du patrimoine¹⁸⁷. Il s'en suit que, dans sa configuration actuelle, l'ISF a simple valeur de symbole. Son existence rappelle que la société française est fondée sur l'idée de solidarité, une solidarité que ses nombreuses atténuations ne lui permettent cependant pas de réaliser.

Au demeurant, l'exigence de clarté commande qu'un choix, plein et entier, soit opéré entre deux options opposées. La première consisterait à laisser s'épanouir un véritable impôt sur la fortune. Il s'agirait de l'ISF dans sa configuration actuelle, qui prévoit un plafonnement à 85 % du revenu de référence, mais sans le bouclier fiscal. La conséquence, au plan interne, serait un impôt plus rentable et, corrélativement, un effet redistributif amélioré. Mais il

187 Selon l'annonce faite par les autorités françaises, le seuil d'entrée à l'ISF, 790 000 en 2010, devrait être relevé à 1,3 millions d'euros de patrimoine, ce qui exonèrerait les 300 000 contribuables de la première tranche. Bien plus, les taux seraient abaissés à 0,25 % pour un patrimoine jusqu'à trois (3) millions d'euros et 0,5 % au-delà. Le plafonnement de 85 % serait supprimé. Cette réforme ramènerait le produit de l'ISF à 2,5 milliards d'euros, une baisse qui serait en partie compensée par les effets de la suppression du bouclier fiscal (gain estimé à 700 000 millions d'euros), également prévue par réforme. Sur ce sujet, lire Les Echos du jeudi 3 mars 2011.

faudrait alors, du fait de l'augmentation de la pression fiscale qui en résulterait, craindre un impact négatif sur la localisation des grosses fortunes en France.

L'autre option, plus en phase avec l'idée d'ancrage dans la mondialisation, consisterait à supprimer concomitamment l'ISF et le bouclier fiscal et à mettre en place une imposition assise, non sur le patrimoine considéré en lui-même, mais sur les revenus qui en sont issus. Cette deuxième solution permettrait d'en finir avec un symbole qui n'aura eu d'effets que négatifs (effet redistributif quasi inexistant du fait de la faiblesse du rendement, délocalisations), d'une part. D'autre part, elle favoriserait une amélioration de l'attractivité de la France qui, avec l'imposition des revenus du patrimoine, compenserait sans doute le faible manque à gagner qui résulterait de la suppression.

L'imposition du revenu et des bénéfices sont deux autres domaines privilégiés d'expression des contradictions du système fiscal français : progressivité proclamée de l'impôt sur le revenu mais étroitesse de l'assiette qui en annihile l'effet, taux voulu élevé de l'impôt sur les sociétés mais nombreuses niches fiscales et sociales qui en réduisent la portée.

Malgré ses tranches de progressivité, l'impôt sur le revenu représente en effet en France une faible part des prélèvements obligatoires. Cette part aurait été de 6,5 % en 2004, soit environ 3 % du PIB, contre une moyenne européenne de 11 %¹⁸⁸. Raison de cette faiblesse du rendement, une étroitesse de l'assiette, elle-même justifiée par plusieurs facteurs : le mécanisme de la décote, le quotient familial qui exclurait près de trois (3) millions de foyers, la présence d'abattements et de niches fiscales, et la forte progressivité du barème qui aboutirait à concentrer l'impôt sur les hauts revenus alors méme que de nombreuses exemptions annihilent cette progressivité pour les contribuables aisés¹⁸⁹.

Le méme raisonnement peut être appliqué à l'impôt sur les sociétés dont le taux affiché paraît très élevé, comparativement aux autres pays de l'UE ou de l'OCDE, mais dont les nombreuses niches fiscales relativisent la portée.

A l'évidence, dans l'un comme l'autre cas, cette absence de clarté dans les orientations de la
politique fiscale est pénalisante. D'abord pour l'attractivité et la compétitivité, dans la mesure
où le système fiscal est présenté comme asphyxiant. Ensuite pour l'efficacité budgétaire, du

fait des nombreux abattements, réductions, exonérations et exemptions qui limitent le rendement.

Des choix clairs de politique fiscale doivent donc être opérés. En matière d'imposition du revenu comme des bénéfices, ils doivent prendre en compte la contrainte de la mondialisation et aller dans le sens d'une baisse des taux, couplée à une remise en cause de certaines niches fiscales et sociales. Cette baisse des taux est plus urgente encore en matière d'IS. Elle permettrait en effet à la France de ne pas se maintenir en marge d'un mouvement de baisse généralisée de cet impôt dans lequel se sont engagés ses principaux partenaires¹⁹⁰, et de garder une économie compétitive dans les secteurs à forte rentabilité (pharmacie, banque, luxe, services)¹⁹¹.

Plus qu'une solution globale à la question de l'imposition du patrimoine, le bouclier fiscal aura donc été une solution de contournement. Telle aura été sa faiblesse. Tel aura aussi été la raison de son inefficacité. Une inefficacité également perceptible s'agissant de la baisse de la TVA dans la restauration.

§ 2 - La baisse ciblée de la TVA dans la restauration : un impact limité pour un coût élevé

Dans le rapport présenté par la Commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire du Sénat sur le projet de loi de développement et de modernisation des services touristiques¹⁹², la baisse de la TVA dans la restauration était regardée comme susceptible d'être en partie répercutée sur les prix. Il était aussi envisagé qu'elle aurait des effets bénéfiques sur l'emploi, du fait de la hausse de la consommation résultant de la baisse des prix.

L'analyse du CPO¹⁹³ révèle cependant que la baisse du taux de la TVA a, potentiellement, un impact limité sur les prix et sur l'emploi, pour un coüt élevé (A). Une réforme s'avère alors nécessaire qui aurait au moins pour effet de limiter le coût de la mesure pour la collectivité (B).

190 Il s'agit de l'Allemagne, du Royaume-Uni, de l'Italie, de l'Espagne et des Etats-Unis.

191 VILLEMOT (D.), op. cit. p. 130. L'auteur affirme plus loin : « Le maintien de la compétitivité fiscale de notre pays nécessite d'abaisser le poids de l'IS. Cela est indispensable si nous voulons conserver sur notre territoire des centres de recherche ou des industries manufacturières (automobile, télécoms) et rester fiscalement compétitif face au Royaume-Uni, à l'Allemagne et à l'Irlande », p. 137.

193 Voir Synthèse du Rapport 2010 du CPO, Entreprises et niches fiscales et sociales, op. cit.

A - Le constat d'un faible impact sur les prix et sur l'emploi

Si la baisse de la TVA dans la restauration se révèle inefficace, c'est d'abord en raison des comportements de marge des entreprises opérant dans ce secteur, et qui rendent difficile la baisse escomptée des prix (1). Mais c'est aussi parce que cette mesure n'est pas la plus indiquée pour améliorer l'emploi dans ce secteur (2).

Toujours d'après le CPO dans son rapport 2010, l'impact des baisses ciblées de TVA sur l'emploi est moindre que celui des allègements généraux de charges, pour un méme coüt. A titre d'illustration, l'emploi marchand non agricole s'accroîtrait de 1,7 % pour les allègements généraux de charges contre 0,8 % pour une baisse de TVA. De plus, le coût brut par emploi créé ou sauvegardé suite à une baisse de la TVA serait au moins trois à quatre fois plus élevé que pour les allègements généraux de charges et serait compris entre 80 000 et 135 000 euros par emploi.

Par ailleurs, l'impact d'une baisse de TVA varierait selon les domaines auxquels elle s'applique. Ainsi, alors qu'un taux réduit de TVA dans l'entretien et l'amélioration du logement créerait un nombre d'emplois compris entre 30 000 à 50 000 emplois, l'impact potentiel d'un taux réduit de TVA sur la restauration pourrait être compris entre 10 000 et 50 000 emplois créés, selon l'estimation de la direction de la prévision en 2003¹⁹⁵. Au regard de

194 Synthèse du Rapport 2010 du CPO, Entreprises et niches fiscales et sociales, op. cit. p. 20.

195 Ibidem. Il s'agit bien évidemment ici d'une évaluation ex ante. Le CPO reconnaît qu'ex post, l'impact de la
baisse ciblée de la TVA sur la restauration demeure incertain. Compte tenu de ces effets limités et incertains sur

cet impact limité et incertain sur les prix et l'emploi, une réorientation de la mesure s'avère nécessaire.

B - La nécessaire réorientation de la mesure vers plus d'efficacité ou moins de coût

Les effets sur l'emploi de la baisse de la TVA étant plus incertains que ceux constatés dans le secteur du logement, et la part du coût de la mesure accaparée par le comportement de marge des entreprises se révélant beaucoup plus importante que dans les autres secteurs, deux solutions alternatives pourraient être envisagées.

La première est une solution d'efficacité ; elle consisterait, sur le fondement de l'analyse du CPO qui précède, à supprimer le taux réduit de TVA dans la restauration pour le remplacer par de simples allègements généraux de charges en faveur des restaurateurs. Les effets, notamment en termes d'accroissement de l'emploi dans le secteur, seraient sans doute plus perceptibles.

La deuxième solution va dans le sens de la limitation du coüt d'une mesure aux effets incertains. Il s'agirait d'exploiter la possibilité, offerte par le droit communautaire, d'appliquer deux taux réduits de TVA, en instituant un taux intermédiaire. Ce dernier s'appliquerait à certains biens et services, notamment ceux de la restauration, actuellement soumis au taux réduit de 5,5 %. Le CPO estime que pour une réduction significative du coût de la baisse de la TVA dans la restauration, le nouveau taux ne devrait pas être inférieur à 10 ou 12 %¹⁹⁶.

Comme celles de sédentarisation des grosses fortunes, les solutions fiscales françaises de soutien à la consommation et à l'emploi sont donc à la fois non pertinentes et inefficaces. Il en est de même des mesures fiscales camerounaises de soutien à la consommation et au financement long de l'économie. Les unes et les autres pourraient, en cela, être remaniées tel que déjà proposé.

Au total, au Cameroun comme en France, certaines des mesures fiscales adoptées depuis 2007 par le législateur sont, soit pertinentes dans leur principe mais mitigées dans leurs résultat, soit carrément non pertinentes pour une inefficacité alors clairement avérée. Dans le premier cas, se trouvent les mesures fiscales de soutien à l'investissement, à la recherche et au travail. Il en

l'emploi par rapport aux allègements généraux de charges sur les bas salaires, il considère que les baisses ciblées de TVA ne peuvent être, au plus, que des mesures additionnelles en matière d'emploi.

est ainsi, pour le cas du Cameroun, du régime du réinvestissement et du régime fiscal particulier des projets structurants. Il en est de même, en France, du renforcement du crédit d'impôt recherche et de la défiscalisation des heures supplémentaires.

Dans le deuxième cas, sont essentiellement concernées les mesures de soutien au financement de l'économie, à la consommation et à l'emploi, ainsi que celles relatives à l'imposition de la fortune et des revenus. Il s'agit, pour le Cameroun, de la mise en place d'un régime fiscal du secteur boursier, de l'allègement de la fiscalité applicable au secteur bois, de la baisse de la fiscalité sur les produits de première nécessité. Il s'agit aussi, en France, de la baisse de la TVA dans la restauration, mais aussi du renforcement du bouclier fiscal.

CONCLUSION GENERALE

Au total, les mesures fiscales adoptées au Cameroun et en France ne laissent aucun doute sur la volonté des deux pays d'instrumentaliser la fiscalité pour un meilleur ancrage dans la mondialisation. Les mesures prises de part et d'autre, notamment en matière de promotion de l'investissement, confirment cette préoccupation commune. Il en est ainsi, au Cameroun, de la restauration et/ou de la création de nouveaux régimes fiscaux dérogatoires. Il en est de méme, en France, de l'allègement de l'imposition du patrimoine et du revenu. Dans cette démarche commune, il faut cependant noter une différence de degré. Au Cameroun, l'objectif est surtout, dans un contexte de liberté retrouvée à la faveur de la fin des programmes économiques contraints, de mettre la fiscalité à contribution pour la réalisation d'un démarrage économique que les programmes successifs conduits avec les institutions financières internationales, n'ont pas favorisé. En France, l'ambition affichée est celle d'un réel ancrage dans la compétition mondiale. En témoignent, notamment, l'allègement de l'imposition de la fortune, la défiscalisation des heures supplémentaires, le renforcement de la fiscalité dérogatoire applicable à la recherche et à l'innovation, et la suppression de la taxe professionnelle.

Mais au-delà de la noblesse des objectifs ainsi poursuivis, la question posée est celle de la pertinence et de l'efficacité des mesures adoptées. A ce sujet, l'analyse a révélé qu'au Cameroun comme en France, certaines des mesures fiscales adoptées depuis 2007 par le législateur sont, soit pertinentes dans leur principe mais mitigées dans leurs résultat, soit carrément non pertinentes pour une inefficacité alors clairement avérée. Dans le premier cas, se trouvent les mesures fiscales de soutien à l'investissement, à la recherche et au travail. Il en est ainsi, pour le cas du Cameroun, du régime du réinvestissement et du régime fiscal particulier des projets structurants. Il en est de même, en France, du renforcement du crédit d'impôt recherche et de la défiscalisation des heures supplémentaires.

Les raisons de cette efficacité mitigée ou de cette absence d'efficacité sont de plusieurs ordres. Il y a d'abord que « l'analyse des mérites comparés d'une mesure dérogatoire et des mesures alternatives est trop rarement conduite »¹⁹⁷. Il y a ensuite que les objectifs des réductions, exonérations ou exemptions sont rarement identifiés. Enfin, certaines mesures, justifiées dans leur principe, sont souvent très mal ciblées par rapport à l'objectif poursuivi¹⁹⁸. Il est donc indispensable que soient clairement identifiés, ex ante, les objectifs recherchés par chaque mesure dérogatoire avant son adoption définitive et précisément mesurée, ex post, l'efficacité du dispositif au regard de l'objectif recherché, d'une part. D'autre part, méme là où ils apparaissent pertinents, « les dispositifs dérogatoires (ne) devraient être utilisés (que) lorsqu'ils apparaissent comme le mode d'intervention publique le plus adéquat »¹⁹⁹.

Enfin, lorsque leur nécessité, leur utilité voire leur caractère incontournable est avéré, il faut que les dispositifs dérogatoires soient bien ciblés afin d'éviter notamment les effets d'aubaine et d'optimisation qui leur feraient précisément perdre ce caractère.

Telle est la démarche à suivre pour un ancrage réussi dans la mondialisation mais aussi, plus globalement, dans l'élaboration de la politique fiscale.

197 Synthèse du Rapport 2010 du CPO, Entreprises et niches fiscales et sociales, op. cit. p. 12.

199 Ibid. p. 11. Le CPO précise d'ailleurs que la création ou l'extension de tels dispositifs devrait être limitée aux cas où leurs avantages seraient supérieurs à leurs inconvénients.

BIBLIOGRAPHIE

B - Revues et Rapports

1) Rapport d'information n°1012, juillet 2008, L'application de la loi fiscale, Commission des finances Assemblée nationale ;

C- Articles

7) STERDYNIAK (H.), « La redistribution par la fiscalité : un objectif encore tenable ? », in GONTHIER (F.), Justice sociale et action publique : des principes à leur mise en oeuvre, La documentation française n°949-950 juin-juillet 2008.

D- Thèses et Mémoires

RESUME.............................................................................................. 7

INTRODUCTION GENERALE ........................................................................ 16

PREMIERE PARTIE : UNE VOLONTÉ COMMUNE MAIS
DIFFERENCIÉE D'ANCRAGE DANS LA MONDIALISATION PAR LA
FISCALITÉ . 16

CHAPITRE 1 : UNE POLITIQUE FISCALE EXPRESSION D'UNE VOLONTÉ DE DEMARRAGE ÉCONOMIQUE AU CAMEROUN .. 18

Section 1 : La résurgence de régimes et de mesures fiscaux dérogatoires....... 19

§ 1- Les régimes de soutien à l'investissement et à l'épargne ..................................... 20

A - Le soutien ciblé à l'investissement ..................................................................20

B - Le soutien au financement long de l'économie et à la transparence des entreprises ......... 25

§ 2 -- Les mesures de résistance aux chocs exogènes ................................................ 27

A - Crise économique mondiale et tentative de soutien aux entreprises de la filière bois ....... 27

B - Tendances inflationnistes et actions sur la consommation de masse ........................ 29

Section 2 : L'émergence progressive d'une fiscalité sécurisée ...................................... 31

§ 1 - La sécurisation du processus de création et de développement de l'entreprise : le rescrit

fiscal.......................................................................................................... 32

A -- La signification du rescrit fiscal ..................................................................... 32

1) La possibilité de consultation préalable de l'Administration fiscale ...................... 32

2) L'octroi de garanties conséquentes au contribuable ~~~~~~~~~~~~~.. 33 B - L'encadrement du rescrit fiscal ....................................................................... 34

l'administration .................................................................................... 35

§ 2 -- La rationalisation du contrôle et du contentieux fiscaux ..................................... 36

A - Un contrôle fiscal mieux encadré .................................................................. 36

B - Une justice fiscale moins coûteuse et plus accessible ........................................... 38

CHAPITRE 2 : UNE POLITIQUE FISCALE EXPRESSION D'UNE VOLONTÉ D'ANCRAGE DANS LA COMPÉTITION INTERNATIONALE EN FRANCE 41

Section 1 : Les efforts de sacralisation du patrimoine et de l'investissement ...................... 42

§ 1 -- L'allègement de l'imposition du patrimoine .................................................... 43

A - L'aménagement de l'ISF et la baisse du seuil du « bouclier fiscal » ......................... 43

B - La refonte des droits de transmission du patrimoine ............................................. 44

§ 2 -- L'allègement de l'imposition des entreprises .................................................... 45

A - Le principe de l'allègement : la suppression de la taxe professionnelle ...................... 46

B - L'accompagnement de la suppression : l'institution de la contribution économique territoriale........................................................................................... 47

Section 2 : Le soutien à la recherche, au travail et à la consommation ............................. 49

§ 1 Un soutien réaffirmé à la recherche et à l'innovation ~~~~~~~~~~~~~.. 49

A -- Le principe et la justification du crédit d'impôt recherche ~~~~~~~~~~~. 50

§ 2 -- Un soutien affirmé au travail, à l'emploi et à la consommation ~~~~~~~~~~ 53

A -- Le soutien au travail par la défiscalisation des heures supplémentaires ~~~~~~~ 53

B -- Le soutien à la consommation et à l'emploi par la baisse de la TVA dans la restauration... 54

DEUXIEME PARTIE : UN PARTAGE ATTESTÉ DE LA PERTINENCE
ET DE L'EFFICACITÉ MITIGÉES DES SOLUTIONS FISCALES

CHAPITRE 1 : DES MESURES FISCALES PERTINENTES POUR UNE EFFICACITÉ
MITIGÉE . 61

Section 1 : Pertinence mais efficacité mitigée des mesures fiscales camerounaises de soutien à l'investissement ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~61

§ 1 -- Le régime du réinvestissement : un régime mal ciblé pour une dépense fiscale croissante 62

A -- Un régime mal ciblé, favorable à des effets d'aubaine ~~~~~~~~~~~~~~. 62

B -- La nécessaire clarification de l'éligibilité et des objectifs recherchés ~~~~~~~~.. 64

§ 2 -- Le régime fiscal particulier des projets structurants : un régime bien ciblé pour une

A - Un régime bien ciblé, laissant clairement entrevoir les objectifs visés ~~~~~~~.. 66

B - De faibles incitations, trahissant une ambition réduite ........................................... 67

Section 2 : Pertinence mais efficacité mitigée des solutions françaises de soutien fiscal à la recherche et au travail ...................................................................................... 69

§ 1 - L'efficacité certaine mais perfectible du crédit d'impôt recherche ........................... 69

A - Un impact globalement positif sur la recherche ................................................... 69

B - Un dispositif à améliorer pour en limiter les effets d'aubaine et d'optimisation .............. 71

§ 2 -- L'efficacité mitigée de la défiscalisation des heures supplémentaires ........................ 74

A - La certitude de la hausse du pouvoir d'achat de ceux qui effectuent des heures supplémentaires...................................................................................... 74

B - L'incertitude de l'accroissement de la durée réelle de travail et de l'impact sur l'emploi. ..75

C - Le recentrage à opérer .................................................................................76

CHAPITRE 2 : DES MESURES FISCALES NON PERTINENTES POUR UNE
INEFFICACITÉ AVERÉE .. 78

Section 1 : Non pertinence et inefficacité des mesures fiscales camerounaises de soutien à la
consommation et au financement de l'économie ....................................................... 78

§ 1 - Le constat de l'inefficacité des mesures fiscales de soutien à la consommation ............ 79

A - Les mesures de soutien à la filière bois n'ont pas résolu le problème de la demande

mondiale............................................................................................... 79

B - La baisse de la fiscalité sur les produits de première nécessité n'a pas abouti à une baisse des

prix............................................................................................................ 81

§ 2 -- Le constat de l'inefficacité du dispositif de soutien au financement long de l'économie ... 82

A - Un niveau de cotation demeuré anormalement bas ............................................... 83

B - Une solution plus politique que fiscale ............................................................. 84

Section 2 : Non pertinence et inefficacité des solutions françaises de sédentarisation des grosses
fortunes et de soutien à la consommation et à l'emploi ................................................ 86

§ 1 -- Le « bouclier fiscal » ou le refus d'une réforme fiscale globale .............................. 86

A - Un dispositif de contournement de l'ISF plus que de solution au problème de la taxation du patrimoine et du revenu .................................................................................... 87

B - Une solution nécessitant une réforme globale et cohérente ...................................... 88

§ 2 -- La baisse ciblée de la TVA dans la restauration : un impact limité pour un coût élevé ... 91

A - Le constat d'un faible impact sur les prix et sur l'emploi ........................................ 92

B - La nécessaire réorientation de la mesure vers plus d'efficacité ou moins de coüt ............ 93 CONCLUSION GENERALE ............................................................................. 95 BIBLIOGRAPHIE .......................................................................................... 97