La gouvernance forestière: étude comparative entre droit français et le droit congolais

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UNIVERSITE DE LIMOGES

FACULTE DE DROIT ET DES SCIENCES ECONOMIQUES
AGENCE UNIVERSITAIRE DE LA FRANCOPHONIE

(AUF)

MASTER 2 DROIT INTERNATIONAL ET COMPARE DE L'ENVIRONNEMENT

Formation à distance, Campus Numérique « ENVIDROIT»

La gouvernance forestière : étude comparative

entre le droit français et le droit congolais

Mémoire présenté par FRANCIS KAZADI MBENGA

Sous la direction de EMILIE CHEVALIER

Juillet 2018

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INTRODUCTION

« S'il est une ressource dont la gestion est soumise au respect des lois de la nature, c'est la forêt avec ses rythmes de croissance souvent centenaires. Les générations actuelles l'ont reçue en héritage et doivent veiller à ce que celles qui nous suivront puissent en bénéficier de la même façon que nous. Lorsqu'il s'intéresse à la forêt, le droit doit à la fois réglementer ses utilisations et assurer sa conservation. Il est donc le point de convergence de l'écologie et de l'économie. »

Michel Prieur¹

¹ Michel PRIEUR, Forêts et environnement, actes du Séminaire international organisé par le centre international de droit comparé de l'Environnement à Limoges du 25 au 29 avril 1983, Presses universitaires de France 1984, page 291.

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En juin 1992, à Rio de Janeiro (Brésil), la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, connue sous le nom de Sommet « planète Terre », a adopté une déclaration qui a fait progresser le concept des droits et des responsabilités des pays dans le domaine de l'environnement², cela en vue de limiter la détérioration de l'environnement et mettre sur pied des mécanismes fiables de protection de l'environnement.

Ladite conférence a également été le cadre d'adoption du programme d'action pour le XXIe siècle, appelé Agenda 21³, qui formula des recommandations dans divers domaines parmi lesquels se trouve la gestion des forêts. Lors de la phase préparatoire dudit Sommet « Planète Terre », il y eut espoir qu'une convention juridiquement contraignante sur les forêts allait être négociée, mais cela n'a pas été possible compte tenu de certaines divergences d'opinions entre les parties à la conférence, et seule une série de principes sur la gestion écologique des forêts fut arrêtée et adoptée audit Sommet.

De nos jours, la « gestion durable des forêts »⁴ revêt une importance capitale aussi bien pour les populations rurales que pour les gouvernements et la communauté internationale.

Il faut noter que les forêts ont plusieurs fonctions telles que la fourniture de la matière première renouvelable qu'est le bois comme moyen de subsistance (fonction économique), les forêts sont des réservoirs de la biodiversité, qui est la base même de notre existence, englobant aussi bien les différentes espèces animales que végétales (fonction environnementale) ; enfin la forêt est vécue comme un espace récréatif (fonction sociale).

² http://www.un.org/french/events/rio92/rio-fp.htm Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement, principes de gestion des forêts.

³ L'Agenda 21 est un plan d'action pour le XXIe siècle adopté par 173 chefs d'Etat lors du sommet de la Terre à Rio de Janeiro en juin 1992. Il concerne les collectivités territoriales .Ce programme définit les principes qui permettraient de concilier les trois piliers du développement durable : la protection de l'environnement, l'efficacité économique, l'équité sociale.

⁴ Gestion Durable des Forêts : « concept dynamique et en évolution, qui vise à maintenir et à renforcer les valeurs économiques, sociales et écologiques de tous types de forêts, pour le bien des générations présentes et futures ».Assemblée générale des Nations Unies (2008).instrument non juridiquement contraignant mais faisant autorité sur tous les types de forêts. Assemblée générale des N.U. Soixante-deuxième session. Deuxième comité point 54 de l'ordre du jour .A/RES/62/98.31 Janvier 2008.

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Aujourd'hui, avec l'augmentation des températures et des populations, les forêts et les arbres sont au coeur de nombreux défis majeurs : soutenir la production agricole, atténuer les effets des sécheresses, des inondations et des tempêtes, réguler le climat et les ressources en eau, protéger les infrastructures, produire du bois et enfin préserver la biodiversité⁵.

La France, par son expérience et ses performances dans la gestion forestière⁶, s'est également engagée dans l'initiative Forêt de l'Afrique Centrale,⁷ comme pays bailleur afin d'aider les pays de l'Afrique Centrale à assurer une meilleure coordination et harmonisation, à mobiliser des ressources pour la mise en oeuvre des cadres nationaux de gestion des forêts.

C'est pourquoi, la République Démocratique du Congo, l'un des pays couverts par la deuxième plus grande forêt tropicale du monde, considère que cette forêt est un outil précieux de développement pour les populations qui y vivent ou qui l'avoisinent. Elle est un élément indispensable dans la lutte contre le changement climatique, surtout qu'à l'heure actuelle, elle subit d'énormes pressions ou perturbations. Ces perturbations peuvent être d'origine naturelle et faire partie du cycle normal de la vie des forêts, tandis que d'autres résultent des activités humaines et sont dites « perturbations anthropiques » à savoir : l'agriculture sur brûlis, le feu utilisé pour la capture du gibier, la pyromanie, l'abattage excessif des arbres , l'exploitation forestière industrielle, l'urbanisation, l'affectation des terres boisées à l'agriculture, l'exploitation minière et pétrolière, les cultures de subsistance, la guerre, déplacements massifs forcés des populations suite aux conflits armés, etc.

Les changements climatiques attribués aux activités humaines risquent, eux, d'intensifier des événements climatiques naturels (sécheresse, ouragan, tornade, etc.). Qu'il s'agisse de

⁵ Plan d'action forestier pour la période 2016-20 (synthèse), Groupe de la Banque mondiale, avril 2016, p1. http://www.worldbank.org/en /topic/forests

⁶ L'université de Yale a dévoilé son classement bi-annuel de l'indice de performance environnementale, basé sur 24 critères .la France est deuxième derrière la Suisse. https://news.yale.edu/2018/01/23/2018-environmental-performance-index-air-quality-top-public-health-threat

⁷ http://www.fao.org/redd/initiatives/cafi/fr/ L'initiative pour les forêts de l'Afrique centrale (CAFI), lancée lors du Sommet des Nations Unies pour le développement durable en septembre 2015, vise à aider les gouvernements de la région à mettre en oeuvre des réformes et à renforcer les investissements pour relever les défis tels que la pauvreté, l'insécurité alimentaire et le changement climatique qui exercent une pression sur les forêts tropicales.

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perturbations naturelles ou anthropiques, l'humain peut aussi jouer un rôle dans la gestion et le contrôle des effets sur la forêt⁸.

Il est donc pertinent de s'intéresser aux aspects juridiques de la gouvernance forestière en France et en République Démocratique du Congo dans une étude comparative articulée autour des questions suivantes :

- La gouvernance forestière est-elle un moyen efficace de protection ou de préservation de la nature ?

-Le Gouvernement de la République Démocratique du Congo ainsi que celui de la France mènent-ils des actions concrètes pour améliorer la gouvernance des forêts ?

-En quoi cette étude comparative entre le Droit français et le Droit congolais sur la gouvernance forestière est-elle nécessaire pour une bonne gestion des forêts?

-Comment la Gouvernance forestière peut-elle renforcer la protection des forêts ?

Au vu des préoccupations soulevées dans la problématique, nous émettons les hypothèses selon lesquelles la gouvernance forestière serait un moyen efficace de protection et de préservation de la nature, et qu'une étude comparative entre les deux législations apporterait des améliorations dans la gestion des forêts, ce qui permettrait de lutter efficacement contre la déforestation. Compte tenu des enjeux de l'heure sur la question et vu son potentiel environnemental, la République Démocratique du Congo, par le biais de son gouvernement, a l'obligation de mener des actions concrètes pour améliorer sa gouvernance forestière et mettre fin à l'illégalité.

En effet, la forme la plus flagrante d'illégalité concernant l'exploitation forestière industrielle en RDC au cours de ces dernières années est l'usage abusif répandu des permis d'exploitation forestière artisanale. Ces permis sont censés être délivrés aux ressortissants de la RDC, pour l'exploitation à petite échelle au moyen de technologies simples.

Or, depuis 2010, ils sont délivrés illégalement à des compagnies forestières (étrangères en général), pour une exploitation industrielle, contournant ainsi le moratoire sur la délivrance de licences d'exploitation industrielle en place depuis 2002^9.

⁸ http://www.evb.lacsq.org/fileadmin/user upload/microsites/eav-evb internet/documents/trousses-et-activites/forets-du-monde/fiche42.pdf Les Perturbations de la Forêt, Etablissement Vert Brundtland. ⁹ Dr MENIKO TO HULU Jean Pierre (PhD), Etats des lieux de l'exploitation forestière illégale en RDC et dans la province de la Tshopo, Journée Internationale de l'Environnement, Yangambi, Institut Facultaire des Sciences Agronomiques, 2016, p.10

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L'Intérêt de notre sujet procède du souci d'établir un panorama, le plus exhaustif possible du droit applicable à la forêt française et du droit applicable à la forêt de la République Démocratique du Congo, tout en faisant une comparaison entre les différents outils de la Gouvernance forestière des deux pays permettant de préserver au mieux la nature.

A priori, l'appartenance des deux droits à la famille romano-germanique fait que les deux aient pratiquement la même origine et la même philosophie du droit. L'actualité ou la mobilisation sur les changements climatiques met en exergue le rôle que devraient jouer certains états de l'Afrique centrale dont notamment la République Démocratique du Congo. Cela justifie l'intérêt pour la RDC de disposer d'une législation interne lui permettant de jouer un rôle éminent au regard des enjeux du moment, vue l'étendue de sa forêt. C'est dans ce sens que la comparaison avec le Droit Français moderne en matière de gestion de forêt apparait comme une référence pour atteindre cet objectif.

Nous mènerons cette étude en trois parties : la première partie sera axée sur les instruments internationaux relatifs à la législation forestière ; la deuxième partie traitera de la réception dans les ordres juridiques internes ; enfin la troisième et dernière partie sera centrée sur l'effectivité de la gouvernance forestière.

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Sommaire

Première Partie : Les Sources Internationales relatives à la législation forestière

Chapitre I : Les Conventions multilatérales pertinentes pour les forêts

Chapitre II : Les directives et règlements régionaux d'aménagement durable des forêts

Deuxième Partie : La Réception dans les ordres Juridiques Internes

Chapitre I : Les modalités d'introduction des conventions internationales dans les ordres juridiques nationaux

Chapitre II : Le niveau d'intégration juridique

Troisième Partie : L'effectivité de la gouvernance forestière

Chapitre I : La gestion durable des forêts

Chapitre II : Le poids des acteurs locaux sur les questions relatives à la gouvernance forestière

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LISTE DES SIGLES

AFD : Agence Française de Développement

AGEDUFOR : Appui à la gestion durable des forêts

AIBT : Accords Internationaux sur les Bois Tropicaux

APV. : Accords de Partenariat Volontaires

CAFI : Central African Forest Initiative

CCNUCC : Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques

CDB : Convention sur la Diversité Biologique

CFC : Chlorofluorocarbones

CNUED : Conférence Mondiale sur l'Environnement et le Développement

COP : Conférence des Parties

CO2. : Dioxyde de Carbone

DIAF. : Direction Inventaire et Aménagement Forestiers

DRA. : Directives Régionales d'Aménagement

FEM : Fonds pour l'Environnement Mondial

FLEGT. : Forest Law Enforcement, Governance and Trade

FONAREDD: Fonds National REDD+

GATT. : General Agreement on Tariffs and Trade

GDF. : Gestion Durable des Forêts

IFF: Intergovernmental Forum on Forests

IPF: Intergovernmental Panel on Forests

LULUCF: Land use, Land-use change and forestry

MRV: Measuring, Reporting and Verification

No: Numéro

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OIBT : Organisation Mondiale du Commerce

OIT. : Organisation International du Travail

OMC. : Organisation Mondiale du Commerce

ONATRA. : Office national des transports

ONF. : Office National des Forêts

ONG : Organisation Non Gouvernementale

ONU : Organisation des Nations Unies

PIB : Produit Intérieur Brut

PNUE : Programme des Nations Unies pour l'Environnement

UE. : Union Européenne

UNCCD: United Nations Convention to Combat Desertification

UNFCCC : United Nations Framework Convention on Climate Change

UV-B. : Ultraviolet-B

RDC : République Démocratique du Congo

WWF : World Wildlife Fund

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Première Partie : Les Sources Internationales relatives à la législation forestière

Aujourd'hui, environ 30 p. cent de la superficie terrestre non couverte de glace consistent en forêts ou en terres boisées. Il convient de souligner le rôle essentiel que jouent les forêts dans les grands équilibres écologiques à l'échelle des grandes régions du monde et même de la planète entière. Tout d'abord, en absorbant le gaz carbonique et en dégageant de l'oxygène au cours du processus de photosynthèse, elles aident à contrôler la teneur en gaz responsable de l'effet de serre et créent l'atmosphère indispensable au maintien de la vie. Les forêts des bassins versants sont particulièrement importantes, car le couvert forestier réduit aussi l'érosion des sols en ralentissant le ruissellement des eaux, et en réduisant les risques d'inondations et d'envasement des réservoirs et des voies d'eau.

Les forêts fournissent des produits alimentaires, du fourrage et des médicaments, du bois d'oeuvre, des poteaux et du bois de combustible, ainsi que des matières premières pour l'industrie. Les forêts tropicales sont de surcroît l'habitat d'à peu près 50-80 p. cent de la totalité des espèces existant sur la Terre.

Elles sont hélas aussi soumises à la plus grave menace de destruction. Elles sont déboisées à des fins agricoles ou à d'autres fins telles que l'utilisation de bois de feu et de charbon de bois, l'expansion des zones urbaines et industrielles, le surpâturage et la récolte de fourrage. A cela s'ajoute la pollution atmosphérique et le rétrécissement de la base génétique des essences forestières, qui est une conséquence de la foresterie commerciale. L'appauvrissement et le dépérissement des forêts ont également pour conséquence la perte de la biodiversité du fait des dommages causés à l'habitat de la faune et de la flore et en définitive, la détérioration de la qualité de la vie des humains et la réduction des possibilités de développement.

Cependant, le problème de la déforestation, tout en étant l'objet de nombreux débats internationaux, est resté en dehors de tout document international visant spécifiquement la conservation et la gestion rationnelle des forêts. En effet, depuis 1983 et l'Accord international sur les bois tropicaux, les forêts ont été protégées seulement indirectement à travers les documents internationaux concernant les ressources naturelles.

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La Conférence mondiale sur l'Environnement et le Développement (la CNUED)¹⁰, qui s'est tenue à Rio du 4 au 14 juin 1992, aurait pu être le cadre idéal pour l'adoption d'un document contraignant sur les forêts. Cependant, sous la pression des pays en voie de développement dotés d'un important couvert forestier, mais qui manquent des ressources financières et techniques nécessaires pour sa protection adéquate, les négociations ont conduit à un compromis politique non contraignant. Il convient donc tout d'abord de présenter les instruments internationaux pertinents pour les forêts et d'illustrer les directives qui constituent le cadre référentiel national pour l'élaboration des plans d'aménagement des concessions forestières.¹¹

Chapitre I : Les Conventions multilatérales pertinentes pour les forêts12

Bon nombre des traités internationaux existants contiennent des dispositions visant la réglementation des activités liées aux forêts. Toutefois, il n'existe aucun instrument juridique mondial dont les forêts soient le sujet central, de même qu'il n'existe pas de traité international qui aborde tous les aspects environnementaux, sociaux et économiques des écosystèmes forestiers, et si l'on en croit la tendance, un tel traité n'est pas près de voir le jour. Dans ce chapitre, nous allons donner un aperçu général du traitement réservé aux forêts dans quelques instruments multilatéraux pertinents pour ce secteur, et conclure que la stratégie actuelle, visant le renforcement des synergies entre ces instruments, ne sera probablement pas suffisante pour garantir un aménagement durable des forêts.

Section 1. Les Instruments Juridiques internationaux les plus importants pour les forêts 1.1 Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) ¹³

La CCNUCC a été adoptée pour répondre à la préoccupation mondiale suscitée par le réchauffement de la planète. L'objectif ultime de la Convention est de limiter les perturbations anthropiques¹⁴ du système climatique mondial, en cherchant à stabiliser les concentrations de

¹⁰ Aussi appelée Sommet planète Terre

¹¹ Alexandre CHARLES KISS et Dubravka BOJIC, « Aspects institutionnels et financiers de la protection des forêts en droit international » pp. 433-434 http://www.bibliotheque.auf.org/doc_num.php?explnum_id=415

¹² http://www.fao.org/docrep/003/y1237f/y1237f02.htm Barbara M.G.S. Ruis

¹³ http://www.un.org/fr/climatechange/kyoto.shtml

¹⁴ Perturbations écologiques non-naturelles ; quand la perturbation n'est pas naturelle mais causée par l'Homme, on parle de « perturbation anthropique».

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gaz à effet de serre¹⁵ dans l'atmosphère. En 1997, la Conférence des parties a adopté un engagement juridiquement contraignant supplémentaire, le Protocole de Kyoto qui énonce les objectifs et les méthodes de réduction des émissions. Ce protocole a été signé par 84 États, et 35 d'entre eux l'ont ratifié le 25 juin 2001, il est entré en vigueur le 16 février 2005. Trente-neuf pays développés et en transition vers une économie de marché s'engagent à réduire entre 2008 et 2012 les émissions de gaz à effet de serre d'au moins 5 p. cent par rapport aux niveaux de 1990. Toutefois, le Protocole de Kyoto ne contient pas d'autres détails opérationnels définissant les moyens à adopter pour obtenir ces réductions ou pour mesurer et évaluer les efforts des pays.

Il existe un lien étroit entre le climat et les forêts. Les forêts font office de réservoirs en stockant du carbone dans la biomasse et dans les sols, et de puits de carbone lorsque leur superficie ou leur productivité est augmentée ; ce qui se traduit par une absorption accrue de dioxyde de carbone atmosphérique (CO2), le principal gaz à effet de serre. Diverses pratiques sylvicoles contribuent considérablement à ralentir l'accumulation de CO2 dans l'atmosphère. À l'inverse, les forêts deviennent une source de gaz à effet de serre lorsque la biomasse brûle ou se décompose. Certaines pratiques utilisées dans la création de plantations, l'aménagement des forêts et l'agroforesterie, comme le travail du sol et l'emploi d'engrais naturels peuvent libérer des gaz à effet de serre.

Si la CCNUCC ne mentionne que brièvement les forêts, le Protocole de Kyoto est plus explicite notamment dans son Article 2 qui stipule que les parties industrialisées « appliquent ou élaborent plus avant des politiques et des mesures... par exemple les suivantes... promotion de méthodes durables de gestion forestière, de boisement et de reboisement ». En vertu du Protocole, certaines activités humaines touchant à l'utilisation des terres, au changement d'affectation des terres et à la foresterie (activités LULUCF)¹⁶, qui réduisent les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère, à savoir le boisement, le reboisement et la lutte contre le déboisement, peuvent être utilisées par les pays industrialisés pour compenser leurs engagements de réduction des émissions. À l'inverse, les variations d'activités qui épuisent les

¹⁵ Composant gazeux absorbant le rayonnement infrarouge émis par la surface terrestre et contribuant à l'effet de serre. L'augmentation dans l'atmosphère terrestre est l'un des facteurs à l'origine du réchauffement climatique.

¹⁶ LULUCF acronyme anglais pour Land use, Land use change and forestry. Ce mot se prononce LULUC en français. Il est un mécanisme qui vise à comptabiliser les émissions de CO2 responsables du réchauffement séquestrées par les forêts, les sols et les autres activités qui utilisent les sols.

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puits de carbone, comme le déboisement, seront soustraites de la quantité d'émissions autorisées. Cette question est entourée de multiples incertitudes et difficultés et doit être mieux définie. Les activités LULUCF ont constitué l'un des principaux points de rupture à la Conférence des parties (Conference of the parties : COP) de novembre 2000, où l'absence de consensus a obligé à ajourner la session jusqu'à une date ultérieure.

1.2 Convention sur la diversité biologique

La Convention sur la diversité biologique (CDB) fait partie des trois traités internationaux conclus à Rio de Janeiro, lors du Sommet de la Terre de 1992.

La CDB a trois objectifs:

? la conservation de la diversité biologique¹⁷;

? l'utilisation durable de ses éléments;

? le partage juste et équitable des avantages découlant de l'exploitation des ressources génétiques.

Son objectif est de développer des stratégies nationales pour la conservation et l'utilisation de la diversité biologique. Une grande partie de la diversité biologique terrestre du globe est concentrée dans les forêts; on estime que les écosystèmes¹⁸ forestiers contiennent 70 pour cent des espèces végétales et animales existant dans le monde¹⁹. Depuis son adoption, la CDB a considérablement élargi son horizon, qui a été étendu aux forêts.

En 1995, la COP-2 a adopté une déclaration sur la diversité biologique et les forêts, et a souligné que les forêts jouent un rôle crucial dans le maintien de la diversité biologique mondiale. Par la suite, un Programme de travail pour la diversité biologique forestière a été adopté à la COP-3 en 1996. Le Programme de travail se concentre sur la recherche, la coopération et la mise au point des technologies nécessaires pour la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique de tous les types de forêts. En 1998, la COP-4 a décidé que les forêts seraient l'un

¹⁷ Article 2. De la CDB, Diversité biologique : « Variable des organismes vivants de toute origine y compris, entre autres, les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques et les complexes écologiques dont ils font partie ; cela comprend la diversité au sein des espèces et entre espèces ainsi que celle des écosystèmes ».

¹⁸ Complexe dynamique formé de communautés de plantes, d'animaux et de micro-organismes et de leur environnement non vivant qui par leur interaction, forment une unité fonctionnelle.

19 Barbara M.G.S. Ruis, op.cit,p.2

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des trois thèmes prioritaires de la COP-6 en 2002. Elle a également établi un Groupe d'experts techniques spécial sur la diversité biologique des forêts. Ce groupe a pour mandat de donner des avis sur la recherche scientifique et le développement, d'examiner les informations disponibles sur l'état de la diversité biologique des forêts, son évolution et les menaces qui pèsent sur elle, et de proposer des mesures pour la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique forestière. Le groupe s'est réuni deux fois et peut devenir une tribune intéressante pour l'élaboration d'un cadre de politiques incluant la diversité biologique des forêts.

La COP de la CDB est soutenue par un organe subsidiaire chargé de fournir des avis scientifiques, techniques et technologiques, qui s'occupe de toute une série de problèmes en rapport avec la diversité biologique, dont font partie les feux de forêt et l'exploitation des ressources forestières autres que le bois.

La CDB a influencé le dialogue mondial sur les forêts, notamment en prenant l'initiative de militer pour la reconnaissance des connaissances traditionnelles des populations autochtones et des communautés tributaires des forêts dans le processus IPF/IFF²⁰. La CDB contient certes des articles sur les connaissances forestières indigènes et traditionnelles, mais elle comporte aussi un risque que les populations autochtones soient considérées comme une «ressource» pour la diversité biologique, c'est-à-dire comme des personnes qui peuvent fournir des connaissances sur les composantes de la diversité biologique, plutôt que comme des individus qui ont tout aussi des droits légaux, sociaux, culturels et économiques.

L'autre mécanisme qui fait que la CDB a une influence sur les forêts est le Fonds pour l'environnement mondial (FEM), qui finance des projets au titre de la CDB, en faveur d'activités

²⁰ IPF/IFF : la période de « l'après-Rio »(1992-1995) s'est caractérisée par le renforcement de la confiance et l'apparition de partenariats Nord-Sud ,dans une atmosphère qui a permis à la Commission du développement durable des Nations Unies de constituer le Groupe intergouvernemental spécial sur les forêts (IPF) lors de sa troisième session , en avril 1995 . L'IPF, doté d'un mandat de deux ans, a été chargé de promouvoir les initiatives lancées lors de la CNUED et d'encourager le consensus international sur les principales questions touchant aux forêts. Au moment de la conclusion de ses travaux, en février 1997, l'IPF avait élaboré et négocié plus d'une centaine de propositions d'action sur des questions ayant trait à la gestion durable des forêts ; les critères et les indicateurs ; les connaissances traditionnelles dans le domaine des forêts ; enfin les causes sous-jacentes de la déforestation. Le point sur le processus ipf/iff-FAO www.fao.org

L'UNCCD peut être fondamentale pour les forêts, mais la non-application et le non-respect de la convention, et les incertitudes persistantes quant au financement, font qu'il est bien difficile

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liées à la diversité biologique, notamment la diversité biologique forestière. De plus, la CDB a établi en 2000 la Global Taxonomy Initiative, qui intéresse aussi les forêts.

1.3 Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification (UNCCD) dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou par la désertification, en particulier en Afrique

L'UNCCD vise à combattre la désertification, à atténuer les effets de la sécheresse et à contribuer au développement durable. Cela implique des stratégies à long terme focalisées sur l'amélioration de la productivité des terres et sur la remise en état, la conservation et la gestion durable des ressources en terres et en eau, et conduisant à une amélioration des conditions de vie des populations. La protection et l'expansion des forêts tiennent une place importante dans l'UNCCD, car elles ont d'importantes fonctions écologiques qui atténuent les effets de la sécheresse et préviennent la désertification. Les stratégies de lutte contre la désertification et de réduction du recul de la forêt, sont généralement interdépendantes. Les écosystèmes forestiers intacts contribuent à stabiliser le sol; il s'ensuit que le déboisement accélère à la fois la désertification et la dégradation des terres. Le déboisement a de graves conséquences, en termes de ruissellement de surface, d'érosion et d'appauvrissement des sols.

Outre ces interactions écologiques, les conditions socioéconomiques et les causes profondes du recul des forêts et de la désertification sont très similaires. La déforestation et d'autres pratiques forestières non durables qu'adoptent les communautés rurales pauvres pour des raisons économiques, commerciales ou de survie, ont contribué à la dégradation des terres et à l'appauvrissement des sols dans bon nombre de pays en développement. L'aménagement durable des forêts représente une part importante des mesures correctives envisagées au titre de l'UNCCD pour lutter contre la dégradation des sols, promouvoir l'agriculture et le développement rural durables et réduire la pauvreté rurale.

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à l'UNCCD de définir avec plus de précision son programme de travail en ce qui concerne l'inclusion des forêts.

Section 2. Autres instruments juridiques internationaux pertinents sur les forêts

2.1 Convention relative aux zones humides d'importance internationale, particulièrement comme habitats des oiseaux d'eau (Convention de Ramsar)

L'objectif de la Convention de Ramsar est d'assurer la conservation et l'utilisation prudente des terres humides, grâce à des mesures prises au niveau national et à une coopération internationale. Plus d'un millier de sites, couvrant au total plus de 80 millions d'hectares, sont classés comme zones humides d'importance internationale. Quelques-uns de ces sites contiennent des écosystèmes forestiers, par exemple des mangroves, mais il est impossible de déterminer leur nombre exact car les forêts en tant que telles ne sont pas identifiées dans le cadre de la convention.

À l'origine, la Convention de Ramsar visait uniquement la préservation des zones humides comme habitats des oiseaux d'eau, mais sa portée s'est considérablement élargie au fil du temps jusqu'à englober les implications plus larges de la destruction des zones humides. Sa COP a pris plusieurs décisions en vue de reconnaître l'importance des zones humides, non seulement pour leurs oiseaux d'eau, mais aussi pour leur diversité biologique et leurs autres fonctions écologiques et environnementales. Une attention plus grande a été accordée au concept de développement durable, notamment à la participation des communautés locales et des populations indigènes. Depuis 1999, les critères pour qu'une zone humide soit déclarée d'importance internationale sont les suivants:

? abriter des espèces vulnérables, menacées ou gravement menacées d'extinction, ou des communautés écologiques menacées;

? abriter des populations d'espèces de faune et/ou de flore importantes pour la conservation de la diversité biologique d'une région biogéographique particulière.

²¹ Jim THORSELL & Todd SIGATY, « Utilisation humaine des sites naturels du patrimoine mondial un aperçu global », UICN, septembre 1998.

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2.2 Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel (Convention du patrimoine mondial)

La Convention du patrimoine mondial vise l'établissement d'un système de protection collective du patrimoine culturel et naturel, ayant une valeur universelle exceptionnelle. Les États reconnaissent leur obligation de garantir la protection, la conservation et la transmission aux générations futures de leur patrimoine culturel et naturel. Les forêts peuvent être considérées comme un patrimoine naturel, répondant à la définition suivante: «les sites naturels ou les zones naturelles strictement délimitées, qui ont une valeur universelle exceptionnelle du point de vue de la science, de la conservation ou de la beauté naturelle» (Article 2).

La Convention du patrimoine mondial établit la Liste du patrimoine mondial qui recense les sites qui en font partie. Les Directives opérationnelles de la convention, qui servent de guide pour l'établissement de la liste, sont un mécanisme flexible permettant de prendre en considération de nouveaux concepts. La dernière version révisée (Comité intergouvernemental pour la protection du patrimoine mondial naturel et culturel, 1999) stipule que les sites naturels inscrits sur la liste du patrimoine mondial devraient «être des exemples éminemment représentatifs de processus écologiques et biologiques en cours dans l'évolution et le développement des écosystèmes et communautés des plantes et d'animaux», ou «contenir les habitats naturels les plus représentatifs et les plus importants pour la conservation in situ de la diversité biologique...» (Paragraphe 44).

À l'heure actuelle, près de 700 sites sont inscrits sur la Liste du patrimoine mondial. Parmi ceux-ci, 41 rentrent dans la catégorie des forêts tropicales couvrant 30,6 millions d'hectares. D'autres types de forêts ont aussi été inscrits sur la Liste du patrimoine mondial par Thorsell et Sigaty (1998)²¹ qui ont dénombré 61 sites contenant d'importantes réserves forestières. D'autres sites forestiers ont été identifiés en vue d'être déclarés «patrimoine mondial». Toutefois, la majorité des sites désignés occupent une surface relativement modeste.

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2.3 Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES)

La CITES vise à protéger certaines espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction contre la surexploitation pour les besoins du commerce international, par un système de permis d'importation et d'exportation. La Convention se concentre exclusivement sur le commerce et repose sur la conviction que le contrôle des marchés internationaux aidera à préserver les espèces menacées d'extinction. La CITES inscrit les espèces menacées d'extinction sur l'une de ses trois annexes, correspondant à des niveaux différents de contrôle du commerce international. Alors que de nombreuses espèces animales des forêts sont inscrites dans les annexes, seules 16 espèces d'arbres, principalement utilisées pour leur bois, figurent actuellement sur les listes. L'inclusion dans la liste d'essences forestières d'importance commerciale majeure est de plus en plus controversée depuis quelques années, car certaines parties craignent que cette pratique ne favorise l'introduction de restrictions commerciales déloyales. Les listes des annexes de la CITES contribueront à attirer l'attention sur la nécessité de prendre des mesures pour mieux gérer et conserver certaines espèces, mais ne constituent certes pas en elles-mêmes une protection.

La COP-10 de la CITES a reconnu en 1997 que «le commerce peut être bénéfique pour la conservation des espèces et des écosystèmes quand ses niveaux ne nuisent pas à la survie des espèces en question»; toutefois, la COP a aussi noté «que certaines essences forestières peuvent être menacées en raison des niveaux préjudiciables de leur exploitation et du commerce international».

En 1994, la CITES a constitué le Groupe de travail sur le bois, en vue d'examiner les problèmes de mise en oeuvre résultant de l'inscription d'essences forestières sur les listes de la CITES, et d'examiner la définition des termes et des unités utilisés dans le commerce pour décrire les parties et les dérivés des arbres des forêts. La CITES a aussi institué un Groupe d'experts sur l'acajou et un Comité pour les plantes.

La Convention OIT, que l'on peut aussi appeler Convention concernant les peuples indigènes et tribaux, vise aussi la protection des droits sociaux, économiques et culturels des peuples

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2.4 Convention pour la protection de la couche d'ozone (Convention de Vienne)

Les émissions anthropiques de certains gaz - en particulier les chlorofluorocarbones (CFC) et halons (hydrocarbures halogénés, utilisés pour l'extinction des feux) entraînent un appauvrissement de la couche d'ozone, qui provoque une augmentation de la concentration de rayons ultraviolets pouvant être nocifs pour la santé humaine et l'environnement. Par le canal de la Convention de Vienne, les États s'engagent à protéger la couche d'ozone contre ces gaz destructeurs et à coopérer entre eux à des recherches, pour mieux comprendre les processus scientifiques en cause. La Convention de Vienne est un accord-cadre, sans objectifs ni calendrier d'action définis. Le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone a été adoptée en 1987 et amendé à quatre reprises depuis.

De nombreux États n'ont pas encore ratifié ces amendements. Le protocole contient des normes internationales détaillées régissant la production et la consommation des substances chimiques qui appauvrissent la couche d'ozone, et vise la réduction, puis l'élimination des émissions de ces substances, dues à l'activité de l'homme.

La Convention établit un cadre pour l'adoption de mesures visant à «protéger la santé humaine et l'environnement contre les effets néfastes résultant... des activités humaines qui modifient... la couche d'ozone» (Article 2). Le régime de l'ozone intéresse le secteur des forêts, dans la mesure où l'appauvrissement de la couche d'ozone peut avoir des effets négatifs sur les forêts (Article 1.2). Pour les forêts commerciales, on peut avoir recours à des techniques d'amélioration des arbres et au génie génétique pour améliorer la tolérance au rayonnement ultraviolet-B (UV-B), mais pour les forêts naturelles ou non soumises à un aménagement, ces méthodes ne sont pas envisageables. Si de nombreuses espèces forestières semblent tolérer les UV-B, certains indices montrent que les effets nocifs des UV-B peuvent s'accumuler lentement dans les arbres au fil des années (PNUE, 1998). L'application du régime de l'ozone peut être bénéfique pour les forêts, mais les forêts ne sont pas expressément visées.

2.5 Convention concernant les peuples indigènes et tribaux dans les pays indépendants (Convention OIT n^o 169)

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indigènes. Les parties s'engagent, avec la participation des peuples intéressés, à développer une action en vue de protéger leurs droits et de garantir le respect de leur intégrité.

Les populations indigènes vivent souvent en association étroite avec les forêts, qui leur fournissent un habitat et remplissent d'importantes fonctions économiques, sociales et culturelles. Se préoccuper de la conservation et de la gestion des forêts revient souvent à se préoccuper de la survie et l'intégrité des cultures et des connaissances des peuples indigènes.

C'est dans la section sur les droits à la terre que l'on trouve les articles pertinents de la Convention (Articles 13 à 19), par exemple:

? L'article 14, qui stipule que «les droits de propriété et de possession sur les terres qu'ils occupent traditionnellement doivent être reconnus aux peuples intéressés»;

? L'article 15, qui stipule que les droits des peuples «sur les ressources naturelles dont sont dotées leurs terres doivent être spécialement sauvegardés», y compris le droit pour ces peuples «de participer à l'utilisation, à la gestion et à la conservation de ces ressources», notamment de partager les avantages qui en dérivent et de recevoir une juste compensation en cas de dommages.

Sont également pertinents:

? L'article 2, qui stipule qu'il «incombe aux gouvernements, avec les peuples intéressés, de développer une action coordonnée et systématique en vue de protéger les droits de ces peuples et de garantir le respect de leur intégrité»;

? L'Article 7, qui déclare que les gouvernements «doivent prendre des mesures, en coopération avec les peuples intéressés, pour protéger et préserver l'environnement dans les territoires qu'ils habitent».

Quoique la Convention OIT ne contienne pas de disposition visant spécifiquement les forêts, son programme d'application inclut des activités comme la gestion des domaines ancestraux et la gestion de l'environnement et des ressources naturelles. Bien qu'elle ait été ratifiée par 14 États seulement, il est incontestable que la convention influence les politiques nationales et est considérée comme un instrument important pour les peuples indigènes, en droit international.

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2.6 Accord international sur les bois tropicaux (AIBT)

L'AIBT est un accord sur les produits qui vise à faciliter le commerce des bois tropicaux et à garantir des exportations provenant de sources durables²². L'adhésion à l'Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT)²³, qui administre l'AIBT, est limitée aux États producteurs ou consommateurs de bois tropicaux. L'accord est entré en vigueur pour la première fois en 1985, mais il a été renégocié, et la version révisée a pris effet en 1997. Durant les renégociations, les positions des États producteurs et consommateurs étaient parfois opposées: les producteurs souhaitaient élargir son champ d'application au bois provenant de toutes les sources, afin que toutes les forêts soient assujetties aux directives rigoureuses convenues pour les forêts tropicales, tandis que les pays consommateurs soutenaient que l'élargissement de la convention pour lui donner une portée mondiale dépassait les limites de son mandat.

L'OIBT ne s'occupe pas seulement de promouvoir le commerce, elle cherche aussi à atténuer les problèmes environnementaux, d'où des conflits d'intérêts entravant la réalisation de certains objectifs de l'AIBT. Le Conseil de l'OIBT se compose de 56 membres représentant 75 pour cent des forêts tropicales du monde et 90 pour cent du commerce international de bois tropicaux. Au sein du conseil, les voix sont également réparties entre les États producteurs et consommateurs. Le pourcentage des voix dans chaque groupe est principalement déterminé par la part des États respectifs dans le commerce des bois tropicaux, même si le pourcentage des voix des pays producteurs reflète aussi leur couvert forestier. Avec cette structure des votes, l'OIBT n'est pas nécessairement bien placée pour sauvegarder l'environnement, étant donné que ceux qui bénéficient le plus du commerce international et qui, par conséquent, ont le plus de poids sont généralement les moins enthousiastes sur les réglementations environnementales qui risquent de restreindre les échanges (Hunter, Salzman et Zaelke, 1998)²⁴. Les producteurs de l'OIBT ont généralement fait preuve d'une certaine réticence à promulguer des décisions qui pouvaient être

²² Cela signifie que les activités relatives aux forêts ne doivent pas causer de dommages susceptibles de réduire sensiblement la capacité des forêts à fournir des produits et services -tels que bois, l'eau et la conservation de la biodiversité. http://www.itto.int/fr/sustainable_forest_management/

²³ L'Organisation Internationale des Bois Tropicaux est la seule institution qui s'occupe exclusivement des forêts, établie en 1983 pour 52 pays par l'Accord international sur les bois tropicaux.

²⁴ David HUNTER, James SALZMAN & Durwood ZAELKE, International Environmental Law and Policy, Foundation Press,1998,1567p.

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considérées comme une restriction du commerce, qu'il s'agisse d'incitations, d'étiquetage ou de mesures de restriction du commerce des espèces menacées d'extinction (Humphreys, 1996)²⁵.

Un événement parallèle, à l'OIBT, a été l'adoption en 1991 de l'«Objectif an 2000», visant à parvenir, d'ici l'an 2000, à une gestion durable des forêts tropicales et du commerce des bois tropicaux provenant de ressources gérées de manière durable. Il s'agissait d'un objectif non contraignant ou, selon certains, simplement d'un processus (voir Poore et Thang, 2000). L'Objectif ²⁶an 2000 n'a été accepté qu'après que les États consommateurs aient promis d'appliquer à leurs propres forêts les normes d'aménagement forestier durable élaborées par l'OIBT pour les bois commercialisés au niveau international. La mise en oeuvre de l'Objectif an 2000 dans les pays avance à un rythme plutôt lent.

2.7 Accord instituant l'Organisation mondiale du commerce (OMC)

L'OMC constitue le cadre administratif et institutionnel de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1994 (version révisée), et des instruments connexes. Le régime GATT/OMC a pour objet de faciliter le libre-échange et de garantir son bon fonctionnement, tout en tenant compte de la nécessité de protéger l'environnement. La principale disposition à cet égard est l'Article XX du GATT, qui inclut des exceptions à toutes les règles commerciales, à certaines fins telles que la protection de la santé et de la vie des personnes ou des animaux et la conservation des ressources naturelles épuisables, sous réserve que ces mesures ne «soient pas appliquées de façon à constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable... soit une restriction déguisée au commerce international».

Le régime GATT/OMC intéresse les forêts dans la mesure où il réglemente le commerce de tous les produits, notamment des bois tropicaux et de leurs dérivés, et où la libéralisation du commerce peut avoir des effets tant positifs que négatifs sur l'exploitation des ressources naturelles. Diverses dispositions de l'OMC peuvent inclure le recours à des mesures commerciales nécessaires pour protéger l'environnement, comme celles qui sont souvent incluses dans d'autres traités environnementaux. Par exemple, une prohibition à l'exportation de bois d'oeuvre²⁷, à des fins de conservation, pourrait être compatible avec l'Article XX. En

²⁵ HUMPREYS, D. Forests politics, Earthscan, 1998, Londres.

²⁶ POOR & THANG, Evaluation des ressources forestières mondiales 2000, Rapport principal, FAO, 2002.

²⁷ Nom donné aux bois propres à tous emplois autres que le chauffage. Les bois d'oeuvre se divisent en bois de service et bois de travail. Les bois de service sont ceux qui servent aux constructions civiles et navales ; les bois

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1998, il a été établi une base de données sur l'environnement contenant toutes les notifications faites à l'OMC et liées à l'environnement.

L'établissement du Comité du commerce et de l'environnement de l'OMC, en 1995, est une tentative visant à intégrer de manière plus systématique les problèmes environnementaux et le développement durable dans les travaux de l'OMC mais, jusqu'à présent, les progrès ont été assez lents dans ce domaine. Toutefois, le comité a commencé ou s'apprête à examiner plusieurs questions applicables aux forêts, telles que l'écoétiquetage²⁸, l'amélioration de l'accès aux marchés des produits et des services procurés par les forêts, la transformation et la commercialisation communautaires des produits forestiers ligneux et non ligneux, l'internalisation intégrale des coûts et son application à l'aménagement durable des forêts, et la certification des produits forestiers.

Après ce passage en revue des instruments juridiques internationaux pertinents sur la gestion de forêt, il est nécessaire de faire une étude sur les directives et les règlements régionaux d'aménagement durable des forêts parce qu'elles évoquent au niveau local les engagements internationaux des Etats.

Chapitre II : Les directives et règlements régionaux d'aménagement durable des forêts (DRA)

Les directives et les règlements régionaux d'aménagement constituent le cadre référentiel national pour l'élaboration des plans d'aménagement des concessions forestières dans l'objectif d'une gestion et d'une conservation durables des ressources forestières.

Les directives et les Règlements sur l'aménagement durable des forêts édictent les normes que tous les acteurs du milieu doivent respecter lorsqu'ils font des activités d'aménagement forestier dans les forêts du domaine de l'Etat. Ces normes ont notamment pour objet d'assurer la protection du milieu forestier, de même que le maintien ou la reconstitution du couvert forestier.

de travail ou d'industrie comprennent les bois employés par les différents métiers, tels que la menuiserie, l'ébénisterie, le charronnage, la tonnellerie, etc. puymorybois.com

²⁸ Certification environnementale d'un organisme agréé

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En France, le code forestier définit le contenu des directives régionales d'aménagement (articles R.133.1et suivants) auquel chaque aménagement se réfère. Elles font l'objet d'un rapport environnemental conformément à l'article R.133.1.1 et d'une consultation publique engagée par la préfecture de région. Le rapport environnemental inclut une évaluation explicite des directives régionales d'aménagement sur les habitats et espèces des sites.

Les directives régionales d'aménagement des forêts domaniales déclinent :

- les engagements internationaux et nationaux de la France en matière de gestion durable des forêts ;

- les présentes directives nationales d'aménagement et de gestion ;

- les documents directeurs de l'État à l'échelle de chaque région administrative (Orientations régionales forestières applicables, Orientations régionales de gestion et de conservation de la faune sauvage et de ses habitats).

Elles constituent également un cadre de référence qui précise les principaux objectifs et critères de choix permettant de mettre en oeuvre une gestion durable des forêts domaniales et d'assurer leur bonne intégration dans l'aménagement du territoire. Leur portée est donc à la fois politique et technique.

Les engagements contractuels locaux pris pour la forêt domaniale en matière de gestion et de développement durable (certification, chartes forestières de territoire) doivent être compatibles avec les directives régionales d'aménagement.

Afin d'assurer leur cohérence territoriale, les directives régionales d'aménagement sont élaborées de préférence à une échelle régionale. Lorsqu'elles concernent de grands ensembles sylvo-géographiques à caractéristiques proches et comportant des orientations communes, elles doivent être présentées dans chaque région administrative pour la part qui les concerne. Les directives régionales d'aménagement sont rédigées par l'Office National des Forêts (ONF)²⁹.

L'ensemble du territoire métropolitain doit disposer de tels documents approuvés avant le 31 décembre 2011.

Les directives régionales d'aménagement doivent faire l'objet dans leur phase d'élaboration d'une consultation auprès des services de l'État en région chargés de la forêt et de l'environnement pour recueillir leurs attentes et les informations utiles qu'ils détiennent.

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L'ONF consulte à ce stade tout autre acteur jugé utile : parc national, parc naturel régional, autre service de l'État....

Afin d'être consultables par le public auprès des services de l'État (préfecture, sous-préfecture ; article 133-6 du code forestier), les directives régionales d'aménagement doivent être synthétiques, claires et aisément compréhensibles.

Il s'agit de documents officiels approuvés par le ministre en charge des forêts.

En RDC, c'est l'Arrêté du 03 juillet 2015 du ministre ayant en charge l'Environnement et le Développement Durable qui fixe les directives d'élaboration, de vérification, d'approbation, de mise en oeuvre et de suivi du plan d'aménagement d'une concession forestière de production de bois d'oeuvre.³⁰

Section 1. Les aménagements forestiers

L'aménagement forestier consiste à définir les moyens à mettre en oeuvre pour adapter la forêt aux besoins de l'homme³¹ ; ainsi les forêts qui bénéficient d'un aménagement forestier en vigueur sont considérées comme présentant des garanties de gestion durable (article L.8 du code forestier français). En France, le terme aménagement forestier désigne un document d'aménagement. Ce document constitue la clé de voûte du dispositif de gestion forestière durable des forêts des collectivités. Il est élaboré par l'ONF sur la base des objectifs retenus par la collectivité propriétaire, conformément au schéma régional d'aménagement approuvé dont relève la forêt concernée et aux guides techniques de référence. Il fait l'objet d'une délibération d'approbation de la part de la collectivité et est approuvé par arrêté du préfet de région sur proposition du directeur territorial de l'ONF.

Lors de son élaboration, l'aménagement forestier fait l'objet de trois étapes de validation au cours desquelles la collectivité propriétaire exprime ses attentes et valide les choix proposés :

³⁰ Article 1 et 2 Arrêté Ministériel N°034/CAB/MIN/EDD/03/03 /BLN2015 du 03 juillet 2015 fixant la procédure d'élaboration , de vérification, d'approbation, de mise en oeuvre et de suivi du plan d'aménagement d'une concession forestière de production de bois d'oeuvre.

³¹ André MORMICHE, « La notion d'aménagement forestier », Revue géographique des Pyrénées et du Sud-ouest Européen, Forêts, 1984, p.

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- en début d'étude d'aménagement ; cette première réunion permet de s'accorder sur les enjeux de la forêt sur la base des classements issus de l'analyse objective et des objectifs de la collectivité pour sa forêt et pour les démarches territoriales auxquelles elle participe ;

- lors de la validation des grands choix (objectifs, choix techniques) ; cette étape peut faire l'objet d'une délibération de la collectivité propriétaire ;

- à la présentation du projet de document d'aménagement.

Le document d'aménagement est un document d'objectifs et non de moyens. Aussi, son contenu doit-il être centré sur l'essentiel et exprimer clairement les choix stratégiques faits par la collectivité propriétaire. Il doit permettre une gestion multifonctionnelle de la forêt considérée. D'une manière générale, la fonction de production doit être optimisée dans l'esprit du Grenelle³² de l'environnement (« Dynamiser la filière bois en protégeant la biodiversité forestière ordinaire et remarquable »), afin de :

- participer aux objectifs de la stratégie nationale de mobilisation des produits ligneux ; - participer aux objectifs de la stratégie nationale de biodiversité ;

- répondre aux démarches locales de développement territorial.

Chaque forêt de collectivité a vocation à être dotée d'un aménagement approuvé et applicable. Le taux objectif de surface d'aménagements applicables est de 90 % à échéance de l'année 2011. En fin de période d'application, les études pour la révision de l'aménagement sont à engager par anticipation, de manière à permettre la continuité de la mise en oeuvre de la gestion forestière durable. Le plus souvent, les aménagements sont à réaliser pour une période d'application de l'ordre de 20 ans. La période retenue peut toutefois s'écarter de cette durée :

- elle est d'autant plus longue que les enjeux sont faibles, que la stabilité des peuplements ou la maîtrise de la dynamique des peuplements par la sylviculture sont jugées bonnes ;

³² Grenelle de l'environnement est ensemble de rencontres politiques organisées en France , visant à prendre des décisions à long terme en matière d'environnement et de développement durable, en particulier pour restaurer la biodiversité par la mise en place de schémas régionaux de cohérence écologique , tout en diminuant les émissions de gaz à effet de serre et en améliorant l'efficience énergétique.

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- inversement, en cas de forte incertitude concernant l'évolution des peuplements ou en cas de forte évolution du contexte externe, une période plus courte peut être adoptée³³.

Section 2. Etat de l'aménagement forestier en République Démocratique du Congo34

Depuis son accession à l'indépendance, la RDC n'a jamais disposé de véritables instruments/outils de planification et de gestion durable de ses forêts. Ainsi, des nombreux conflits fonciers et d'intérêts ont été enregistrés dans le secteur forestier, principalement entre les différents groupes d'acteurs (populations locales, peuples autochtones, agriculteurs, forestiers, conservateurs, miniers, etc.). Par ailleurs, les forêts ont été soumises à une gestion aléatoire sans plan d'affectation des terres ni plan d'aménagement forestier.

2.1. Contexte général

La RDC possède un potentiel forestier important évalué à 145 millions d'hectares, soit 60 p. cent des forêts denses humides d'Afrique Centrale ,38 p. cent des forêts tropicales d'Afrique et

10 p. cent du monde. Ces forêt ont un fort potentiel en bois d'oeuvre estimé à plus de 10 millions de mètres cubes par an. Cependant la production annuelle en bois d'oeuvre demeure très faible, ne dépassant pas 500 000 mètres cubes par an. D'où la faible contribution du secteur au PIB (1%).

Malgré ces faibles performances, la RDC reste convaincue que cet important capital forestier doit remplir durablement ses fonctions (économiques, sociales & culturelles et écologiques) en faveur du pays et de ses communautés.

La volonté politique de gérer durablement les forêts en RDC se traduit par la mise en place d'un ensemble de dispositions législatives, réglementaires et d'actions. La promulgation de la loi N°011/2002 portant code forestier le 29 août 2002, la revue légale de tous les anciens titres forestiers (65 anciens titres jugés convertibles sur 156. Ils représentent 9.7 millions d'hectares contre 22 M.), la mise en place d'un arsenal de textes réglementaires et le développement des outils d'ADF en sont des exemples éloquents.

³³ Office Nationale des Forêts : orientations nationales d'Aménagements et de gestion pour les forêts des collectivités . http://agriculture.gouv.fr/sites/minagri/files/documents/pdf/onag_vdef_3_mai.pdf

³⁴ Sébastien MALELE MBALA, Congrès Forestier Mondial, Buenos Aires, Argentine, 19 au 23 octobre 2009.

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2.2. L'aménagement forestier en RDC

Le code forestier pose les bases de l'aménagement forestier durable en RDC en ces termes :

« Ce régime vise à promouvoir une gestion rationnelle et durable des ressources forestières de nature à accroître leur contribution au développement économique, social et culturel des générations présentes, tout en préservant les écosystèmes forestiers et la biodiversité forestière au profit des générations futures ».

« Il introduit à cet effet deux concepts, celui d'inventaire forestier et celui d'aménagement forestier pour assurer le développement durable des ressources naturelles. » (Article2)

Toute activité de gestion et d'exploitation forestière est soumise à l'élaboration préalable d'un plan d'aménagement forestier. (Article 71).

Trois textes réglementaires ont déjà été pris en faveur de l'aménagement durable des forêts :

1. l'arrêté n°036 du 05 octobre 2006 , fixant les procédures d'élaboration, d'approbation et de mise en oeuvre des plans d'aménagement des concessions forestières de production de bois d'oeuvre.

2. l'arrêté n°035 du 05 octobre 2006 relatif à l'exploitation forestière.

3 .l'arrêté n°034 du 03 juillet 2015, fixant la procédure d'élaboration, de vérification, d'approbation, de mise en oeuvre et de suivi du plan d'aménagement d'une concession forestière de production de bois d'oeuvre. Cet arrêté vient lutter contre la faiblesse de l'expertise technique des administrations provinciales en matière d'inventaire et d'aménagement forestiers et la mise en oeuvre du programme de renforcement des capacités à l'échelle de la province.

En vue de faciliter l'application de ces arrêtés, le Ministère en charge des forêts, à travers sa Direction Inventaire et Aménagement Forestiers (DIAF), et avec l'appui technique et financier de WWF-RDC, a produit, suivant une approche participative qui implique toutes les parties prenantes, des guides opérationnels portant normes d'aménagement durable des forêts de la RDC. Parmi les guides opérationnels nous retrouvons les normes c'est-à-dire les règles strictes ou directives (normes de stratification forestière, normes d'affectation des terres, normes

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d'élaboration du plan de sondage de l'inventaire forestier d'aménagement, normes d'inventaires forestier d'aménagement, normes d'inventaire d'exploitation forestière etc.).

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Deuxième Partie : La Réception dans les ordres Juridiques Internes

Les instruments juridiques internationaux ou les normes internationales se multiplient et entraînent un phénomène d'internationalisation des droits nationaux, il est intéressant de découvrir la manière dont les ordres juridiques internes accueillent le droit international. En effet, bien que la supériorité de ce droit soit intégralement reconnue au niveau international, celle-ci est susceptible de demeurer théorique dans sa mise en oeuvre étatique. La diversité des solutions nationales rendent impossible une analyse générale. Nous limiterons, comme évoqué dans le titre de notre mémoire, à une comparaison entre le Droit Congolais et le Droit Français.³⁵

Chapitre I : Les modalités d'introduction des conventions internationales dans les ordres juridiques nationaux

Les normes internationales sont des règles de droit qui procèdent des accords entre états ou organisations internationales. Concrètement, elles recouvrent les traités, conventions ou accords internationaux que l'on qualifie de droits primaires ou de droits originaires, elles comprennent en deuxième lieu, des actes dits dérivés qui émanent d'Organisation internationales que leurs statut investit du pouvoir d'adopter des normes qui s'imposent aux états.

Section 1.Transposition des normes environnementales Internationales

L'application d'un traité par un Etat dépend avant tout de sa ratification, sa transposition et l'efficacité du contrôle juridictionnel mise en place. En Afrique, la ratification des conventions est une démarche de longue haleine. De nombreux traités et conventions traînent à entrer en vigueur faute de ratification suffisante. La Convention de Bamako de 1991 n'est entrée en vigueur que le 22 avril 1998 soit sept ans après sa signature alors que dix ratifications seulement étaient requises. Vingt-deux Etats seulement sur 53 l'on ratifiée. La convention d'Alger, entrée en vigueur en 1969, ne comptait au moment de sa révision que 30 parties. Le Protocole à la Charte africaine des droits de l'Homme et des Peuples signé à Ouagadougou en juin 1998 n'est

³⁵ Hélène ORBAN, « La réception du droit international aux Etats-Unis, en France et Belgique : Etude comparative, Université de Liège, 2007, p1.

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entré en vigueur que le 25 janvier 2004. 23 Etats l'on ratifié. Près de quatre ans après sa signature, la convention de Maputo ne compte que sept des quinze ratifications requises par l'article XXXVIII pour son entrée en vigueur. Atteindre cet objectif, d'après le constat d'Ali Mekouar,³⁶ sera d'autant plus difficile que le texte révisé n'a pas formellement été signé à Maputo faute pour les Etats d'avoir convoqué une conférence diplomatique à cet effet. D'où la pertinence de sa proposition en faveur d'une démarche rapide en vue de la signature de cette convention, suivie d'une intensification de « la campagne de ratification visant à susciter un vaste mouvement d'adhésion de la part des Etats africains ».

Un des traits les plus marquants des instruments juridiques internationaux relatifs à la protection de l'environnement est leur caractère rarement auto-exécutoire, dont la conséquence est la difficulté pour les tribunaux d'en sanctionner la violation lorsqu'ils sont mal transposés. Intégrées dans l'ordre juridique africain, puis national, les normes du droit international de l'environnement doivent être appliquées à l'intérieur des Etats. Les juridictions nationales sont censées jouer un rôle capital qui n'en est qu'à ses balbutiements en Afrique, pour des raisons plus politiques et économiques que juridiques. La protection de l'environnement fait figure de parent pauvre des procédures judicaires dans la plupart des Etats africains comme la République Démocratiques du Congo.

Il est donc important de créer les conditions juridiques et législatives qui permettront au droit interne d'intégrer les obligations internationales auxquelles l'Etat a souscrit. Ces obligations découlent de normes mais aussi de grands principes qui fondent les règles du droit international de l'environnement.³⁷

Si le respect des prescriptions nationales appartient aux Etats, le souci de la mise en oeuvre du droit international implique qu'à leur tour les Etats soient soumis à des contrôles et vérifications. Les « trois fonctions d'injonction, de contrôle et de sanction » que l'Etat doit assumer pour mettre en oeuvre une convention internationale doivent être elles-mêmes sanctionnées puisque l'Etat lui-même peut-être sujet à des défaillances dans ces trois cas.

La question du contrôle international est particulièrement délicate.

³⁶ A.M.Mekouar, Le texte révisé de la convention sur la conservation de la nature et des ressources naturelles : petite histoire d'une grande rénovation, Études juridiques de la FAO en ligne, Avril 2006.

³⁷ L.Granier ,V. Zakane ,S.Nguiffo ,R. N. SIME et all. « Aspects contemporains du droit de l'environnement en Afrique de l'ouest et centrale », L'intégration et l'harmonisation des normes de droit international de l'environnement dans le droit africain,UICN,Droit et politique de l'environnement n 69,2008 pp. 162 - 164

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Les Etats sont, en effet, « jaloux de leur souveraineté³⁸ » et n'apprécient guère l'intervention de tiers. Par ailleurs, l'organisation de contrôles internationaux peut vite se révéler fort coûteuse, pour une efficacité pas toujours garantie.

La sanction des manquements constitue également un sujet complexe concernant aussi bien la réparation que la répression. Concernant une personne privée, il importe que la victime du dommage puisse disposer de voies de droit efficaces, ce qui laisse un rôle primordial à cet égard aux Etats. La réparation des manquements d'un Etat obéit quant à elle aux règles générales de la responsabilité internationale, qui n'offrent pas toujours des procédures suffisantes.

En France, l'article 55 de la Constitution française, établit que les traités sont intégrés dans l'ordre interne du simple fait de leur régulière ratification ou approbation et de leur publication au journal officiel. En outre, pour certains traités, l'article 53 rend nécessaire une loi préalable à la ratification ou l'approbation. Il revient aux juges de vérifier les conditions cumulatives de l'article 55. Le contrôle par les juges administratifs et judiciaires de l'existence matérielle de la publication et de sa régularité est acquis depuis longtemps. Par contre, en ce qui concerne la procédure de conclusion des traités, l'examen par les juges se limitait, jusqu'il y a peu, à l'existence de celle-ci.

En 2001, la chambre civile de la Cour de cassation s'aligne sur une jurisprudence enclenchée par le Conseil d'Etat quelques années plus tôt ; celle-ci affirme qu'il appartient au juge de vérifier également sa régularité. Il convient également de préciser qu'un grand rôle est confié au Conseil Constitutionnel. L'article 54 prévoit son éventuelle intervention préalable pour contrôler, notamment, les conditions d'applicabilité des traités.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel consacre, sur base de l'article 55 in fine, une réserve de réciprocité et celle-ci atténue le caractère internationaliste de la France. Cette condition stipule qu'un traité n'est pas applicable dans l'ordre juridique interne si l'autre partie ne l'exécute pas. Les juges se refusent de contrôler cette exigence, mais les réactions sont différentes. Alors que la chambre civile de la Cour de Cassation considère qu'il y a une présomption de réciprocité quand le gouvernement s'abstient de dénoncer une convention ou de suspendre son application, sa chambre criminelle et le Conseil d'Etat renvoient systématiquement l'appréciation de cette condition au Ministre des affaires étrangères. Cette dernière méthode est condamnée par la Cour

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de Strasbourg en ce que s'en remettre automatiquement à l'avis du ministre sans le soumettre à la critique ou à un débat contradictoire viole l'article de la Cour Européenne des Droits de l'Homme (CEDH)³⁹.

Section 2. Application des normes internationales dans l'ordre juridique interne

Elles tiennent tout d'abord à la nature juridique variable des normes internationales. Car, si la positivité d'une obligation d'origine conventionnelle ou même coutumière est accueillie par le droit, ce n'est pas le cas de toutes les sources de réglementation.

L'exemple d'Agenda 21, ambitieux programme d'action de la conférence de Rio, est frappant, puisque l'on considère généralement que l'ONU est liée par ce programme et doit donc intégrer ses principes d'action dans ses propres programmes sectoriels, sans pour autant que l'on puisse affirmer que l'agenda 21 engendre des obligations positives pour les Etats.

Pourtant, les Etats le mettent volontiers en oeuvre par l'adoption de programmes au niveau régional et local, ainsi que par la participation à des arrangements financiers internationaux pour le transfert de fond ou de technologies. Néanmoins, on ne peut pas dire qu'un Etat qui se refuserait à accompagner ce mouvement violerait le droit.

Ensuite, les obligations internationales disposent d'un degré de précision pour le moins variable.

« Les conventions internationales ratifiées par les Etats lient les autorités publiques, mais le plus souvent ne produisent pas d'effets directs vis-à-vis des ressortissants de ces Etats ». Pour ce faire, elles doivent être introduites dans l'ordre interne des Etats parties (accompagnées des décrets d'applications nécessaires, et de l'action administrative adéquate).

Il s'agira également d'assurer la recherche indispensable au principe de précaution, notamment par la surveillance continue (ou monitoring, imposé par plusieurs conventions internationales) visant à observer de manière systématique et régulière l'état de l'environnement et ses altérations à l'intérieur des différents Etats. Ainsi, la récolte d'informations et la comparaison des données entre Etats mais également avant et après la mise en place de mesures de protection sont envisagées, cette évaluation ex post pouvant déboucher sur la reformulation de politiques pertinentes.

³⁹ Cour Européenne des Droits de l'Homme, Chevrol c. France ,13 mai 2003, requête n°49636, §§78-84

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Enfin, les textes et les conventions internationales ont admis depuis longtemps l'information et la participation du public à la mise en oeuvre des décisions environnementales comme moyen indispensable d'effectivité. Il incombera donc aux pouvoirs publics d'organiser cette transmission d'information (dont le contenu est souvent précisé dans l'accord lui-même) et cette participation.

Chapitre II : Le niveau d'intégration juridique

Dans le monde, divers modèles d'intégration dans la gestion des forêts existent. Ces modèles sont encadrés par les lois nationales et leurs textes d'application qui offrent des possibilités, plus ou moins importantes, aux communautés locales et peuples autochtones d'exercer des pouvoirs décisionnels concernant la gestion des ressources forestières situées sur les terres qu'ils utilisent et/ou occupent traditionnellement.

En considérant les particularités liées au niveau d'intégration des législations forestières internationales, il est préférable de répartir notre étude en deux points : l'encadrement juridique des forêts (section 1) et en second lieu, la faiblesse de la mise en oeuvre du Droit forestier en République Démocratique du Congo (section 2).

Section 1.L'encadrement juridique des forêts ou Droit de la gestion des forêts

L'encadrement juridique des forêts régit les bois, les forêts et les biens assimilés.⁴⁰ En France, l'encadrement juridique forestier est contenu dans sa quasi-totalité dans le Code forestier. Le droit forestier étant fondé sur le droit de propriété, le droit français connait une distinction en matière forestière entre la propriété publique et la propriété privée. Cette distinction est à l'origine de la structure du droit forestier français. La propriété forestière publique relève du « régime forestier » tandis que la propriété forestière privée relève d'un droit de gestion de la forêt privée.⁴¹

« Le Régime forestier est l'ensemble des règles de gestion définies par le Code forestier et mises en oeuvre par l'Office national des forêts (ONF). Il est applicable au forêts appartenant à l'Etat, aux collectivités territoriales ou à des établissements publics et d'utilité publique ». Il est un ensemble de garanties permettant de préserver la forêt sur le long terme forestier : il constitue

⁴⁰ Ils peuvent être des terrains à boiser ou d'autres biens précisés par le Code forestier (législations spéciales pour la lutte contre les incendies, le défrichement, la restauration des terrains de montagne, etc.)

⁴¹ Lionel DORVEAUX, Le régime juridique de la forêt : état du droit applicable à la forêt en France et état du droit forestier luxembourgeois, Université de Lorraine, Juillet 2014.

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un véritable statut de protection du patrimoine forestier contre les aliénations, les défrichements, les dégradations, les surexploitations et les abus de jouissance. C'est aussi un régime de gestion , avec un souci de renouvellement des ressources en bois , des autres produits et services fournis par les forêts , et de transmission aux générations futures de ces ressources .Ces objectifs se matérialisent au travers de « l'aménagement forestier. » 42

Plus concrètement le Régime forestier se traduit par⁴³ :

? des responsabilités : préserver le patrimoine forestier, appliquer l'aménagement forestier, vendre les bois conformément aux récoltes programmées, réaliser les travaux d'entretien et de renouvellement...

? des obligations : approuver un plan de gestion "l'aménagement forestier", donner une importance particulière à l'accueil du public, prendre les décisions nécessaires pour assurer un équilibre entre la faune et la flore ;

? un partenariat avec l'ONF, gestionnaire unique, qui assure la mise en oeuvre du Régime

forestier aux côtés de la Municipalité. L'ONF peut aussi, au-delà du Régime forestier, proposer ses services pour tous travaux et prestations en faveur de la forêt communale ;

? une aide financière de l'Etat : le financement du Régime forestier est assuré à 85% par le "versement compensateur" de l'Etat, versé à l'ONF en complément des "frais de garderie" (15% environ) payés par les communes (sur la base des recettes tirées de leur forêt).

La gestion des forêts privées se fait de deux manières : soit le propriétaire forestier privé fait approuver un régime de Plan Simple de Gestion, soit il est soumis à la réglementation des coupes.

⁴² Office national des forêts, Un seul régime pour toutes les forêts publiques : le Régime forestier, http://www.onf.fr/communes_forestieres/sommaire/reperes/regime_forestier/20080924-130648-696132/@@index.html

⁴³ Idem

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En outre, un privé peut confier la gestion de sa forêt à l'Office national des forêts, sous conditions fixées contractuellement. Le Plan Simple de Gestion est un outil pratique permettant de mieux connaitre son bois ou sa forêt, de définir des objectifs et faciliter les choix et décisions à prendre, de prévoir un programme précis de coupes et travaux, d'établir un bilan périodique etc.⁴⁴. Quant à la Réglementation des coupes, il y a lieu de noter une observation : que cela soit pour l'autoconsommation (bois de chauffage), pour exploiter du bois d'oeuvre, pour des raisons sanitaires, ou encore pour ouvrir une emprise..., une coupe de bois n'est pas un acte anodin.

La réglementation en la matière n'est pas simple, bien que relevant principalement du code forestier, d'autres légalisations viennent s'y greffer comme le code de l'environnement, le code du patrimoine, le code de l'urbanisme etc.

En République Démocratique du Congo, l'encadrement juridique de la forêt date de l'époque coloniale, sous l'administration belge⁴⁵. Au départ, il s'agissait d'organiser les prélèvements de bois par firmes coloniales, dans le but de satisfaire la consommation de la métropole. Le droit forestier était alors fortement marqué du sceau de sa finalité économique, que seules tempéraient les variantes dans la politique des puissances de l'époque. Après son accession à l'indépendance, à l'instar des autres pays de l'Afrique francophone, le nouvel Etat s'est doté d'une législation reproduisant le schéma colonial, insistant sur l'exploitation industrielle du bois, l'encadrement strict des usages locaux, et la protection de la faune.

A partir de la fin de la décennie 80, la République Démocratique du Congo, à l'instar des autres pays forestiers d'Afrique centrale, a connu une crise financière sévère accentuée par la baisse des cours des principales matières premières agricoles⁴⁶. Elle n'a dès lors eu d'autres choix que de se soumettre aux programmes d'ajustement structurel, qui ont déterminé les dynamiques de réforme de l'ensemble des secteurs productifs. L'euphorie créée par le contexte du Sommet de Rio a servi de toile de fond aux réformes, en les adaptant aux préoccupations environnementales véhiculées par les textes politiques et juridiques issus du sommet. Il en est résulté des réaménagements institutionnels et normatifs importants dans le pays, notamment la création du ministère de l'Environnement, l'adoption d'un plan national de gestion de l'environnement, et la réforme des textes relatifs à la gestion des ressources naturelles. Les législations forestières

⁴⁴ Le portail de la Forêt privée, https://www.foretpriveefrancaise.com/n/le-plan-simple-de-gestion/n:147

⁴⁵ Arbo centre : réseau des professionnels du bois

http://www.arbocentre.asso.fr/uploads/foret/Fiches%20des%20bonnes%20pratiques/Fiche%201%20-%20Reglementation%20des%20coupes.pdf

46

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des pays francophones ont également été révisées dans le cadre de ce mouvement général, réalisé avec l'appui financier et technique d'institutions internationales.⁴⁷

Section 2.Faiblesse de la mise en oeuvre du droit forestier en République Démocratique du CONGO

La faiblesse de mise en oeuvre des textes est l'une des principales leçons de la décennie postérieure à la réforme du droit forestier en Afrique centrale en général et en RDC en particulier. Elle a fortement entravé la contribution du droit à la promotion de la durabilité dans la gestion des écosystèmes forestiers du Bassin du Congo. Les forêts sont ainsi devenues, dans tous les pays d'Afrique centrale, l'écosystème bénéficiant du meilleur encadrement juridique, en termes quantitatifs⁴⁸. Cette abondance des textes ne s'est cependant pas traduite par une meilleure gestion des forêts, en raison, à la fois de l'applicabilité de la norme, et du contexte de son application.

Les difficultés d'application des textes de droit forestier dans les pays d'Afrique francophone sont dues à trois raisons essentielles : leur déficit de légitimité, leur caractère incomplet, et l'imprécision des normes.

La réforme intervient dans un contexte de crise financière et politique dans les Etats d'Afrique centrale, marqué par un net recul de l'Etat, qui se désengage de nombreux secteurs non productifs, et limite ses investissements sociaux dans les zones rurales. Le recours des populations aux produits de la forêt comme source alternative ou principale de revenue s'est alors accru, et la répression des services compétents de l'Etat a été d'autant plus mal acceptée que les normes du nouveau droit sont en décalage total avec les normes coutumières, sur des questions centrales telles que la propriété, la gestion etc.

Si l'on constate une amélioration au niveau du discours et des textes, cela n'a pour ainsi dire aucun impact sur les réalités que vivent les femmes ou les peuples autochtones. Certes, le nouveau cadre légal et régulateur offre des occasions d'améliorer le bien-être des populations locales dans un esprit de gestion durable, mais il reste des obstacles majeurs. En effet, du moins pour le moment, ces mécanismes de contrôle n'empêchent pas les exploitants de poursuivre les

⁴⁷ Ces processus de réforme ont été conduits sous l'impulsion ou avec l'appui d'institutions telles que la Banque mondiale, le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE) et le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), auxquels se sont parfois associés de nombreuses agences de coopération bilatérale.

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pratiques de corruption qui caractérisaient le secteur dans le passé (Greenpeace, 2007). Les mécanismes de contrôle administratif, logistique et institutionnel sont largement insuffisants. Comme l'ont notamment montré les rapports des experts chargés par le Conseil de sécurité d'enquêter sur l'exploitation illégale des ressources congolaises, élites politiques et exploitants se partagent les profits sans se soucier ni des populations, ni de l'environnement. ⁴⁹D'autre part, ces mécanismes représentent certes une avancée, mais leur rôle réel n'est pas évident. Même s'ils jouissent d'une visibilité et d'une crédibilité internationale, ils n'émettent que des recommandations, dont l'application n'est pas obligatoire. Sans doute est-il soucieux de se conformer à des normes élevées en matière de respect des procédures et de transparence, mais la décision d'octroyer des concessions reviendra à une commission interministérielle congolaise, laquelle sera constituée de membres issus de divers ministères, de la société civile, des communautés locales et du secteur privé. Cette diversité pourrait parvenir à limiter les risques de corruption mais, compte tenu des enjeux, elle n'y parviendra sans doute pas.

La gestion forestière participative des ressources forestières en Afrique Centrale se heurte, en fait, à d'énormes difficultés, qu'elles soient d'ordre technique, organisationnel, financier ou politique. Au niveau du dispositif technique la gestion doit faire face à l'absence d'un plan de zonage forestier, ce qui constitue un défi considérable car cet outil d'aménagement du territoire a comme objectif la définition d'une stratégie qui distingue les espaces voués à l'aménagement forestier durable sous le régime des concessions , le développement rural et la conservation de la nature via un réseau d'aires protégées national . L'application du Code forestier est sérieusement handicapée par les faiblesses de la société civile congolaise. Certes, le nombre d'associations issues de la société civile a explosé au Congo au début des années 1990, et les ONG locales et internationales et des réseaux de solidarité communautaires sont devenus des composantes vitales des stratégies de mise en oeuvre par les populations pour remplacer l'Etat dans de nombreux domaines de la vie publique⁵⁰. Mais cette inflation de la société civile remet en cause la réforme foncière elle-même : ce pilier fondamental n'a finalement pas encore été sérieusement abordé. La lutte pour le pourvoir et l'accès aux ressources se déroule entre autorités traditionnelles et agents de l'Etat, et prend souvent la forme de conflits concernant les droits sur des territoires et de marchandages dans et aux alentours des concessions forestières.

⁴⁹ Th. TREFON, « La Réforme du secteur forestier en République Démocratique du Congo : Défis sociaux et Faiblesses institutionnelles », De Boeck Supérieur, Afrique contemporaine, 2008/3 n° 227, pp.85-89

⁵⁰ Le phénomène de remplacement de l'Etat par la société civile et les ONG a pris de l'ampleur en raison de la crise du pays, obligeant la population à inventer de nouveaux mécanismes de survie en dehors de l'Etat (Trefon, 2004)

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Le processus de négociation est d'autant plus compliqué que d'autres acteurs de la société civile représentants des Eglises de tous bords, membres d'ONG et experts internationaux en développement, sont devenus omniprésents sans devenir des acteurs de poids.⁵¹

Même localement, les communautés sont traversées par des tensions, des méfiances, des jalousies, des conflits et des trahisons qui rendent, aujourd'hui du moins, une gestion participative utopique.⁵²

Le contexte institutionnel actuel, par son foisonnement d'acteurs et par la tension permanente entre l'Etat central et les communautés locales, continue d'être un système hybride, aggravé par la situation d'un Etat en faillite et d'une crise économique.

⁵¹ Selon la législation de la RDC, le sol et le sous-sol appartient à l'Etat et la loi Bakajika de 1966 autorise à l'Etat à revendiquer l'entière souveraineté sur les questions foncières, y compris l'octroi des concessions agricoles forestières et minières .Mais une autre logique est revendiquée par les populations rurales, qui considèrent être les vrais propriétaires fonciers sur la base de leurs droits ancestraux. Ces populations affirment être les gardiennes de la Terre, créant ainsi un lien cosmique entre leurs ancêtres et les générations futures .A leurs, la loi Bakajika n'est rien d'autre qu'une fiction conçue par les autorités politiques.

⁵² Arnoldussen et al. , Projet GEPAC (Gestion participative en Afrique centrale) 2008.www.ulb.ac.be /socio/anthropo/Gepac/

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Troisième Partie : L'effectivité de la gouvernance forestière

L'effectivité des accords internationaux sur l'environnement demeure un des principaux défis posés à la gouvernance mondiale. S'ils se conformaient aux processus classiques de régulation, fondés sur la somme des intérêts particuliers d'Etats souverains, les accords internationaux sur l'environnement seraient peu nombreux et surtout très peu efficaces⁵³.

Pour être effective au sens anglais, les normes du droit international de l'environnement doivent répondre à une double condition d'efficacité et d'effectivité. Mais l'effectiveness du droit international de l'environnement rencontre des difficultés : les unes, d'ordre général, tiennent aux spécificités du droit international ; les autres, d'ordre particulier, tiennent au champ de l'environnement⁵⁴.

Si l'on s'en tient au seul plan conventionnel, pour que les normes posées soient concrètement réalisées, encore faut-il que les conventions répondent à une double condition : être efficaces et effectives.

Avec C. de Visscher, on peut tenir pour efficaces les dispositions d'un acte international (...) quand, considérées en elles-mêmes, elles sont en adéquation aux fins proposées ». Cette première condition n'est pas aisément remplie dans le domaine de l'environnement. Par manque de connaissance ou par défaut de consensus, les objectifs environnementaux à atteindre ou les méthodes à suivre sont peu clairement formulés. Ce niveau de réflexion mène hors des frontières du droit, dès lors qu'il s'agit de répondre, à partir d'une analyse substantielle, à la question : la qualité de l'environnement ou l'état de la ressource peuvent-ils être améliorés grâce au régime ou au traité ? Encore faut-il connaître les besoins de l'environnement ou de la ressource et être en mesure de les combler, ce qui s'avère plus ou moins facile selon les cas.

Ensuite, les normes doivent être effectives, car l'efficacité d'un instrument international ne préjuge pas de son effectivité.

Avec C.de Vischer, on peut tenir pour effectives les dispositions d'un traité « selon qu'elles se seront révélées capables ou non de déterminer chez les intéressées les comportements

⁵³ S.MALJEAN-Dubois, La mise en oeuvre du droit international de l'environnement, IDDRI, Analyse de la Gouvernance, n°3, 2003, p 5.

⁵⁴ Idem P 22.

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recherchés ». Or, la remarque d'ordre général de cet auteur selon laquelle « trop (de traités) dotés d'une efficacité certaine et pourvus d'adhésion nominales nombreuses restent démunis d'effectivité » s'applique bien au droit international de l'environnement. Si les progrès de la coopération internationale sont notables (encore faut-il que les instruments entrent en vigueur rapidement et reçoivent une participation large et adaptée à leur objet), l'application nationale, notamment par la transcription des normes internationales dans les droits internes, demeure insuffisante. La plupart des obligations ne sont pas auto-exécutoires ; de plus les mécanismes classiques de réaction à la violation substantielle d'une obligation conventionnelle sont mal adaptés lorsque l'obligation constitue un engagement unilatéral, exempt de réciprocité. Cela contribue à rendre difficile la mise en oeuvre des règles posées.⁵⁵

A priori, si ces deux conditions -efficacité et effectivité-sont remplies, in fine la qualité de l'environnement ou l'état de la ressource sera amélioré grâce au régime ou traité (problem-solving⁵⁶).Le régime ou traité est alors effective au sens anglais ; l'effectiveness couvrant ces deux aspects⁵⁷. L'effectiveness of est analysée comme l' «impact of a given international institutional terms of problem-solving or achieving its policy objectives⁵⁸». Outre le caractère polysémique du terme, l'évaluation de l'effectiveness n'est toutefois pas aisée en raison de la complexité de systèmes sociaux et de systèmes écologiques en perpétuelle évolution, mais aussi de la difficulté d'établir un lien de causalité entre la mesure de politique internationale et le résultat observé⁵⁹. La chaîne d'action reliant les régimes, les politiques, les personnes à l'environnement naturel est complexe et incertaine, discontinue. Certains succès politiques ne sont pas conjugués avec des réussites sur le plan environnemental. Des indicateurs adéquats de cette effectivité font encore défaut.

⁵⁵ Idem P23.

⁵⁶ Kehoane Robert O. et al. 1993. The effectiveness of International Environmental Institutions. In Institutions for the Earth-Sources of effective international environmental protection, Peter M. Haas et al. Eds., Cambridge, MIT Press, p. 7.

⁵⁷ Selon la définition de Hasenclever et al. « A regime is effective to the extent that it achieves the objectives or purposes for which it was intended and to the extent that its members abide by its norms and rules ». Interests, power, knowledge: the study of international regimes. International Studies Review, 1996, 40, pp. 177-228.

⁵⁸ A distinguer de implementation of « process of putting international rules into legal and administrative practice i.e. incorporating them into domestic law, providing administrative infrastructure and resources necessary to put the rule into practice, and instituting effective monitoring and enforcement mechanisms, both internationally and domestically » et de compliance with « rule-consistent behavior, i.e. `state of conformity or identity between an actor's behavior and a specified rule' », selon T. Risse, Rational choice, constructivism and the study of international institutions, précité.

⁵⁹ Konrad Von Moltke, 2000. Research on the effectiveness of international environmental agreements: lessons for policy makers. Paper prepared for the Final Conference of the EU Concerted Action on Regime Effectiveness, IDEC, 9-12 novembre, Barcelona, pp. 4-5.

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L'effectiveness est multidimensionnelle. Le régime pourra être jugé effective s'il :

? assure la protection de l'environnement ;

? conduit au respect des règles et standards posés ;

? conduit à la modification souhaitée du comportement humain ;

? est transposé aux différents niveaux institutionnels (régional, national, local) par

l'adoption de lois, règlements et la conduite de certaines activités administratives ;

? a un impact à travers sa seule existence, indépendamment de l'adoption de mesures

spécifiques.

Or, rares sont les régimes qui réunissent toutes ces dimensions. Cela n'est possible que lorsque les problèmes environnementaux sont bien délimités et bien compris, et que les changements économiques et sociaux requis sont réduits. Le plus souvent, un régime n'est effective qu'au regard de l'une ou l'autre de ces dimensions.

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Chapitre I : La gestion durable des forêts

L'Assemblée générale des Nations Unies définit la gestion durable des forêts (GDF) comme un « concept dynamique et en évolution, qui vise à maintenir et à renforcer les valeurs économiques, sociales et écologiques de tous les types de forêts, pour le bien des générations présentes et futures »⁶⁰. Le concept de GDF englobe à la fois les forêts naturelles et plantées dans toutes les régions géographiques et les zones climatiques, et toutes les fonctions des forêts, gérées en vue de leur préservation, de leur production ou d'objectifs multiples afin d'offrir un éventail de biens et services que fournissent les écosystèmes forestiers au niveau local, national, régional et mondial.

La gouvernance influe largement sur l'utilisation durable, efficace et équitable des ressources forestières et la réalisation des objectifs de développement. Améliorer la gouvernance forestière requiert une approche globale permettant d'identifier des défaillances, de concevoir et de mettre en oeuvre des réponses adéquates. La gestion durable des ressources forestières revêt une importance cruciale aussi bien pour les populations rurales que le pour le gouvernement et la communauté internationale .Elle est importante pour la promotion du bien-être socio-économique et la protection de la biodiversité et essentielle pour lutter contre le changement climatique. Elle pourrait également représenter une source potentielle non négligeable des recettes nationales.

Section 1. Coopération entre la France et la République Démocratique du Congo sur la gestion durable des forêts

Comme évoqué au début de ce chapitre, la gestion durable de la forêt vise à assurer un équilibre vertueux entre trois piliers fondamentaux : l'économie, le social et l'environnement. Ainsi, l'aménagement forestier permet de concilier la mise en valeur économique de la forêt, le développement socio-économique des populations riveraines, la protection des ressources naturelles renouvelables mais fragiles et la conservation d'espaces ou espèces à haute valeur de conservation. Si la RDC a su profiter de l'expérience des autres pays de la sous-région qui se sont lancés depuis les années 90 dans l'aménagement forestier, elle enregistre encore un certain retard, du fait d'un démarrage plus tardif de ce processus mais aussi des difficultés que connait

⁶⁰ Assemblée générale des Nations Unies (2008). Instrument non juridiquement contraignant mais faisant autorité sur tous les types de forêts. Assemblée générale des N .U. Soixante-deuxième session, Deuxième comité point 54 de l'ordre du jour. A /RES/62/98.31 janvier 2008.

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la filière.⁶¹ Ce n'est qu'en 2001 , que la RDC s'est engagée dans une redéfinition de sa politique forestière qui vise notamment la gestion durable des forêts de production à travers la mise en oeuvre des plans d'aménagement des concessions exploitées de manières industrielle et la diffusion de la certification. Deux documents fondateurs ont été produits à cet effet :

? L'agenda prioritaire pour la relance du secteur forestier destiné à assainir l'héritage du passé et à réguler la relance de la filière bois ;

? La loi de 2002 portant code forestier pour la promotion d'une gestion rationnelle et durable des ressources forestières de nature à accroitre leur contribution au développement économique et social, tout en préservant les écosystèmes forestiers et la biodiversité .

La RDC a également profité de l'expérience de la France dans la gestion durable des forêts, elle a avec l'aide de l'Agence Française de Développement (AFD) mis en place le projet d'Appui à la Gestion Durable des Forêts (AGEDUFOR). Ce projet vise à apporter une contribution à la gestion durable des forêts de production de bois d'oeuvre, à travers l'appui à la mise en place de l'aménagement forestier. Il bénéficie de l'assistance technique d'un groupement de bureaux d'études français regroupant des compétences en ingénierie forestière, en certification et en formation professionnelle. Ce projet intervient, entre autres, en appui au Ministère de l'Environnement et Développement Durable et principalement, au cours de sa première phase, à la Direction des Inventaires et Aménagement Forestiers et aux coordinations provinciales de l'environnement des trois principales provinces forestières : Orientale, Equateur et Bandundu. Les objectifs spécifiques et les principaux résultats atteints par le projet au cours de sa première phase ont été :

? Le renforcement des capacités de l'administration forestière,

? Le renforcement des capacités des sociétés forestières,

? L'amélioration du cadre institutionnel de gestion durable des forêts.

En conclusion, le projet a accompagné l'administration forestière dans le processus de conversion des 81 titres forestiers jugés convertibles jusqu'à la signature de 57 contrats de

⁶¹ Ministère de l'Environnement Développement Durable, Vers une gestion durable des forêts de la RDC, AGEDUFOR, Mai 2015 www .oeade-breche.fr

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concession forestière. Il a mis à la disposition des outils techniques et le savoir-faire leur permettant de mener à bien leurs tâches respectives dans le cadre du processus de conversion et de démarrage de la phase d'élaboration et de mise en oeuvre des plans d'aménagement.

Section 2. FLEGT (forest law enforcement, governance and trade)62

FLEGT signifie application des réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux. Le FLEGT est une initiative lancée par l'UE pour répondre à l'inquiétude suscitée dans le monde par les impacts négatifs de l'exploitation forestière et du commerce de bois illégaux.

L'Union européenne a adopté le Plan d'action FLEGT en 2003. Sa finalité est d'améliorer la gouvernance et de réduire l'exploitation forestière illégale en renforçant la gestion légale des forêts, en améliorant la gouvernance et en favorisant le commerce de bois d'origine légale. Les mesures du Plan d'action sont destinées à augmenter tant la demande que l'offre de bois légal.

2.1 Mesures liées à la consommation

Les mesures suivantes du Plan d'action FLEGT visent à augmenter la demande des consommateurs en bois produit de manière légale et vérifié comme tel:

· encourager l'adoption par les entreprises privées de l'UE de politiques d'achat visant à garantir que seul du bois légal n'entre dans les chaînes d'approvisionnement ;

· encourager les pays de l'UE à adopter des politiques des marchés publics exigeant que tous les achats de bois soient vérifiés comme légaux ;

· empêcher le bois illégal d'être mis en marché dans l'UE par l'application du Règlement de l'UE dans le domaine du bois ;

· prendre des mesures pour empêcher les investissements dans des activités favorisant l'exploitation forestière illégale.

2.2 Mesures liées à la consommation

Le Plan d'action contient les mesures suivantes qui sont destinées à aider les pays en développement à renforcer leurs capacités de fournir du bois produit de manière légale:

⁶² https://ec.europa.eu

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· apporter un soutien technique et financier de la part de l'UE en vue d'améliorer la gouvernance et de renforcer les capacités des acteurs publics et non gouvernementaux;

· soutenir les pays producteurs de bois qui s'emploient à lutter contre l'exploitation forestière illégale, en empêchant la mise en marché dans l'UE de bois illégal grâce à des accords commerciaux bilatéraux appelés Accords de partenariat volontaires (APV)⁶³. Les APV sont un élément clé du Plan d'action de l'UE de 2003 relatif à l'application des réglementations forestières, à la gouvernance et aux échanges commerciaux (FLEGT) visant à enrayer l'exploitation forestière illégale. Chaque APV est un accord commercial bilatéral négocié entre l'UE et un pays exportateur de bois situé en dehors de l'UE. Si les parties de l'APV nouent cet accord de leur plein gré, celui-ci devient juridiquement contraignant dès sa ratification par chacune des parties. Le but d'un APV est de faire en sorte que les bois et produit bois en provenance d'un pays partenaire, qui sont importés par l'UE soient conformes aux lois de ce pays.

Pour ce faire, les pays partenaires doivent déterminer en premier lieu les éléments du cadre juridique national qui serviront à définir la légalité au sein de l'APV. Ils doivent également disposer d'un système visant à garantir la conformité légale et à délivrer les autorisations FLEGT qui accompagneront les produits légaux, ce système devant être décrit dans le texte et les annexes de l'APV.

Le système de vérification de la légalité du bois lié à un APV doit aussi faire l'objet d'une vérification indépendante pour s'assurer qu'il fonctionne conformément à la description qui en est donnée. En vertu du Règlement sur le bois de l'UE, les produits accompagnés d'autorisations FLEGT peuvent accéder de plein droit au marché de l'UE. En revanche, les importateurs doivent faire preuve de diligence raisonnée pour prouver le caractère légal des produits bois non pourvus d'autorisations FLEGT.

63 Les APV sont des accords commerciaux bilatéraux entre l'UE et un pays exportateur de bois. Un pays ayant conclu APV avec l'UE est appelé pays partenaire. Les APV sont un mécanisme de marché destiné à favoriser l'amélioration de la gouvernance forestière. Les parties s'engagent dans l'accord à entreprendre des actions visant à mettre un terme au commerce de bois illégal. L'élément essentiel de l'APV est l'élaboration et la mise en place par le pays partenaire d'un régime d'autorisation relatif au bois .Toutes les exportations de bois vers l'UE doivent être conformes aux exigences de ce régime.

⁶⁴ Simon COUNSELL, « Gouvernance Forestière en République Démocratique du Congo », le point de vue d'une ONG, FERN, mai 2006, pp 22-25.

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Chapitre II : Conservation des Forêts : poids des acteurs locaux sur les questions relatives à la gouvernance forestière

En Droit International de l'Environnement, différents sujets ou acteurs interagissent sur les questions relatives à la conservation et la gouvernance forestière au niveau local. Au niveau local ou national, ces acteurs peuvent être les collectivités territoriales, l'administration nationale, les ONG ainsi que les juridictions nationales à travers en particulier l'application du droit.

Dans cette étude nous allons nous limiter à l'étude du poids des autorités locales ainsi qu'à ceux des ONG sur la question.

Section 1. Le rôle des acteurs locaux sur les questions relatives à la gouvernance forestière64

En RDC, le secteur privé semble avoir eu peu d'influence sur l'élaboration du Code, et n'avait probablement pas connaissance de son existence jusqu'à une époque relativement récente. L'industrie forestière s'oppose à certains éléments du Code et réclame actuellement qu'il soit revu et corrigé. On sait toutefois que le secteur privé a joué un rôle plus proactif dans l'élaboration et la mise en oeuvre des décrets d'application. Tous les projets de décrets sont censés être revus et approuvés par un « Comité de pilotage » formé de fonctionnaires gouvernementaux, de représentants du secteur privé, d'ONG et de conseillers spéciaux, pour ensuite être envoyés au ministre ou au président pour leur approbation finale. Cependant, après avoir approuvé quelques-uns des décrets de base nécessaires à l'attribution de concessions industrielles jusqu'au début de 2004, le Comité a pratiquement cessé de se réunir et les membres du secteur privé refusent de continuer à examiner les textes des projets de décret. L'élaboration de politiques a ainsi été littéralement bloquée pendant la majeure partie des deux dernières années.

Bien que l'élaboration de politiques soit entravée ou carrément bloquée, le secteur privé réussit de toute évidence à convaincre le gouvernement d'attribuer des parties de forêts aux fins d'exploitation. La Banque mondiale a constaté les « demandes pressantes » adressées au gouvernement par des investisseurs étrangers qui sont prêts à commencer à opérer en RDC.

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Cette obstruction et ces pressions semblent avoir été provoquées pour la plupart par les changements apportés avec l'appui de la Banque mondiale au régime fiscal forestier, lequel est en soi une partie importante de la politique forestière du gouvernement, Par exemple, en 2002, la taxe de superficie était de 0.00143 $ par hectare, ce qui signifie qu'une « concession » de 200,000 hectares n'apporterait au gouvernement que 286 $ par année en revenus provenant des taxes de superficie.50 La Banque a fait pression sur le gouvernement congolais pour qu'il augmente substantiellement ces taxes, recommandant vivement de les porter à 0.50 $ par hectare par an (ce qui est encore bas par rapport au reste de la région et très bas par rapport au reste du monde).

Bien que le gouvernement y ait d'abord consenti, l'industrie forestière s'est farouchement opposée à ces changements et a réussi à convaincre le gouvernement d'introduire graduellement les taxes de superficie, et de faire en sorte qu'elles ne s'appliquent qu'à un quart de la zone de « concession ». La taxe est actuellement de 0.20 $ par hectare.

De la même façon, l'Office national des transports, ONATRA, s'est vivement opposé à tout changement dans les systèmes (para)fiscaux par lesquels il perçoit une partie substantielle du total des revenus forestiers grâce à une taxe sur le transport fluvial du bois. Pour ce qui est de l'ensemble des réformes fiscales proposées par la Banque mondiale, celle-ci signale que, à la suite d'un décret publié en mars 2004, le gouvernement congolais a « commencé à appliquer la nouvelle taxe forestière, mais aucune des mesures visant à réduire le fardeau fiscal n'a été mise à exécution. ONATRA n'a pas non plus réduit ses tarifs de transit. » Toutes ces oppositions ont eu pour effet de bloquer littéralement la réforme de la politique fiscale du secteur forestier.

La société civile n'a eu jusqu'à maintenant qu'une influence extrêmement limitée sur les politique forestière. Il n'y a eu aucune consultation auprès des ONG nationales pendant la préparation du Code forestier, quoiqu'il y ait pu y avoir une consultation restreinte auprès de groupes de conservation internationaux, tel que WWF et la Wildlife Conservation au sein du Comité de pilotage qui examine les projets de décret, le Comité ne s'est pas vraiment réuni depuis que d'autres ONG s'y sont intégrées. On peut déduire de ce qui précède que le gouvernement s'était appuyé presque entièrement sur les « conseils », le soutien et les encouragements apportés par des organismes de l'extérieur, particulièrement la Banque mondiale, pour la modernisation de sa structure de politique forestière. La Banque, la FAO et,

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dans une moindre mesure, des ONG telles que WWF ont apporté un « soutien technique » à l'élaboration du Code et des quelques décrets d'applications qui ont suivi. Ceux-ci n'auraient presque certainement jamais vu le jour n'eût été des interventions internationales.

Ceci s'inscrit dans un contexte historique ou l'exploitation du bois d'oeuvre, de même que tous les autres secteurs économiques, était essentiellement utilisée par les élites politiques pour accumuler des richesses et du prestige personnels et comme une « unité monétaire » importante dans les systèmes de clientélisme politique.

Comme il est mentionné dans un rapport produit pour USAID :

« Ce n'est pas un hasard si aucun effort n'a été fait pour jeter les fondements d'un système de lutte contre la corruption et les procédés de financement illicites en RDC .L'histoire de la RDC est marquée par les aspirations des dirigeants à détenir et conserver le monopole du pouvoir. Dans la pratique, les revenus provenant de pots-de-vin sont venus arrondir de façon régulière et substantielle les salaires des fonctionnaires de la RDC .Actuellement, l'administration présidentielle, le Conseil des ministres, les gouverneurs provinciaux, ainsi que l'administration locale et régionale sont quelques-unes des entités gouvernementales corrompues⁶⁵. »

L'étude signale également que :

« Le danger qui plane actuellement sur les forêts de la RDC réside dans la faible gouvernance, c'est-à-dire, la probabilité que le gouvernement soit incapable de bien réglementer l'accès aux ressources forestières et, une fois les concessions octroyées, de contrôler l'exploitation à l'intérieur de celles-ci afin de s'assurer que les limites des concessions sont respectées. Le fait que le gouvernement n'ait pas la capacité ou la volonté de contrôler les concessionnaires forestiers locaux ou étrangers pourrait marquer le début d'une expansion de l'exploitation forestière qui risquerait d'épuiser rapidement les ressources ligneuses du pays. Cela pourrait à la fois entraîner une série de conséquences négatives sur l'environnement⁶⁶.

Dans son enquête sur l'exploitation illégale des ressources naturelles de la RDC, un Groupe d'experts du Conseil de sécurité de l'ONU reconnaît les dangers que poserait la relance des

⁶⁵Debroux, Laurent, Hart, Kaimmwitz, Karsenty & Topa, « Forests and post-conflict Democratic Republic of Congo: analysis of a priority agenda». Washington ,2007 http://documents.worldbank.org/curated/en/918971468770

⁶⁶ Ibidem.

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secteurs des ressources naturelles en RDC. En janvier 2003, le Conseil de sécurité a adopté à l'unanimité la résolution 1457, encourageant « les Etats, les institutions financières et les autres organisations à aider ...à faire en sorte de mette en place les structures et institutions nationales nécessaires pour exercer un contrôle sur l'exploitation des ressources en RDC »⁶⁷.

Cela ne s'est pas fait jusqu'à maintenant ; en fait, la capacité et la volonté de l'administration forestière de véritablement administrer le secteur forestier sont devenues pratiquement nulles. Cela va des échelons les plus élevés vers les plus bas - comme nous l'avons mentionné plus tôt, le Ministère de l'Environnement, tout en étant responsable du moratoire interdisant l'attribution de « concessions forestières » a systématiquement octroyé, sur une période de plus de 3 ans, près 150 de ces « concessions » couvrant une superficie d'environ 15 millions d'hectares.

D'une part, le ministère a un problème de sureffectif, qui a entraîné la prolifération des services spéciaux et la répétition des tâches ; même l'effectif réel du ministère de l'Environnement n'est que vaguement connu, le nombre d'employés basés à l'extérieur de Kinshasa se situant quelque part « entre 2000 et 4000 » selon les estimations de la Banque mondiale. D'autre part, les compétences techniques de base, notamment en matière de planification de la gestion forestière, de cartographie géographique et de recensement forestier, font largement défaut. D'après la Banque mondiale, le pays « n'a produit aucun nouveau forestier professionnel depuis dix ans. » Les agents forestiers locaux ne disposent d'aucune information même sur les lois et politiques forestières actuelles, ni d'aucun des outils de base, tels que des véhicules, ordinateurs ou téléphones, nécessaires à la réalisation de leur travail.⁶⁸

⁶⁷ Résolution du Conseil de Sécurité 2003

⁶⁸ Greenpeace 2005 Annual Report DRC

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Section 2 : Opportunité du mécanisme REDD (Réduction des Emissions dues à la Déforestation et à la Dégradation forestière)

2.1 Notions

Au cours des dernières décennies, la déforestation et la dégradation des forêts ont été très marquées, particulièrement sous les tropiques ou est localisée la République Démocratique du Congo. C'est le résultat de nombreux facteurs, dont l'exploitation (légale et illégale), la conversion pour une agriculture à grande échelle, l'agriculture de subsistance par les populations rurales pauvres, l'activité minière et la collecte de bois de chauffage. La disparition des forêts soulève des inquiétudes pour de nombreuses raisons (perte de biodiversité, impacts sur la vie rurale, dégradation des services des écosystèmes tels que l'approvisionnement en eau.

Le REDD est un mécanisme international créé lors de la conférence des Parties UNFCCC⁶⁹, pour inciter économiquement les grands pays forestiers tropicaux à éviter la déforestation et la dégradation des forêts. Dans ce cadre, une valeur financière au carbone stocké dans les forêts, offrant une incitation économique pour les pays en développement afin qu'ils diminuent la déforestation et investissent dans les alternatives plus sobres en carbone pour le développement durable. Le programme « REDD+ » va au-delà de la déforestation et de la dégradation des forêts uniquement, et inclut une gestion durable et la conservation des forêts ainsi que le renforcement des stocks de carbone liés à la forêt.

A cet effet, la France s'est engagée en 2009, lors du sommet de Copenhague⁷⁰ sur le climat, à consacrer 20 p. cent de ses financements précoces pour le climat (soit 150 millions d'euros par an) à la lutte contre la déforestation des pays en développement⁷¹. Ainsi, afin d'assurer le suivi permanent de ses engagements sur la question, la France avait mis sur pied le projet « Gret⁷² » qui est présent en République Démocratique du Congo depuis 1998, avec des interventions dans

⁶⁹ UNFCCC : United Nations Framework Convention on Climate Change : Convention cadre des Nations sur les changements climatiques, adoptée au cours du Sommet de la Terre en 1992 par 154 Etats.

⁷⁰ La conférence de Copenhague de 2009 a été la 15^e conférence des parties de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques. Du 7 au 18 décembre 2009

⁷¹ Suivi des engagements de la France sur Redd, https://www.gret.org

⁷² Le Gret est une ONG internationale de développement, de droit français, qui agit du terrain au politique, pour lutter contre la pauvreté et les inégalités.

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trois domaines : agriculture ; eau potable, assainissement et déchets ; gestion des ressources naturelles et énergie.

Du côté de la République Démocratique du Congo, la mise en place du mécanisme REDD dans la lutte contre le déboisement et la dégradation des forêts est une opportunité pour l'aménagement de son couvert forestier. La RDC s'est fortement engagée dans le processus de préparation du REDD, elle se prépare à recevoir des fonds importants dans le cadre des financements de la réduction des émissions. Ce processus comprend l'établissement d'un cadre institutionnel et légal pour la mise en oeuvre de la REDD.⁷³Le Fonds National REDD+ a pour ambition de constituer un point d'entrée privilégié pour le financement de la stratégie REDD+ du pays. Il facilite l'utilisation stratégique des contributions au travers d'une coordination renforcée des différentes sources de finance climatique, d'une appropriation nationale accrue et d'allocations efficaces axées sur les résultats, dans le respect des sauvegardes sociales et environnementales.

Du Programme REDD+ découle des projets REDD+ qui mettent en place des activités qui aident à la réduction de la déforestation et de la dégradation des forêts .Les communautés qui dépendent de ces forêts sont les acteurs gestionnaires principaux de ces activités⁷⁴.

Comme illustré avec la RDC, les crédits carbone sont utilisés par les communautés locales pour développer une série d'activités économiques durables, tels que des produits issus de la forêt, l'agroforesterie, des infrastructures d'éco-tourisme, du micro-crédit et des moyens de communication locaux ainsi que d'autres activités socio-économiques, culturelles et environnementales.

En effet, les projets de conservation REDD+ aident les communautés de producteurs les plus défavorisés à protéger leur forêt et à développer des activités rentables et durables en valorisant les services écosystémiques rendus par les forêts. Les activités développées pour la conservation des forêts sont de 4 types :

⁷³ Partenariat pour les forêts du Bassin du Congo, Mécanisme de gestion des financements REDD+ en RDC, https : pfbc-cbfp.org

⁷⁴ Projet REDD+ : Conservation de la Forêt, https://www.purprojet .com

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? Mesures coercitives : enregistrement de la zone au niveau de protection le plus élevé, délimitation de la zone, contrôle et surveillance, actions pour éviter l'immigration non contrôlée, etc.

? Activités d'incitation pour augmenter la valeur de la forêt vivante : par exemples extraction des graines, éco-tourisme, utilisation des plantes, production apicole, etc. L'objectif est de réduire le besoin pour les communautés de déboiser plus.

? Régénération naturelle assistée : renforcement des stocks de carbone forestier grâce à des pratiques de gestion durable des forêts⁷⁵.

Il est apparu critique pour la RDC de mettre en place un cadre de gouvernance multipartites et multisectoriel afin que les politiques et mesures REDD+ soient impulsées au plus haut niveau décisionnel, et fasse l'objet d'une coordination efficace. La structure de gouvernance du Fonds, instaurée par Décret du Premier Ministère, est assurée par trois organes principaux :

Le Comité de pilotage, présidé par le Ministère des Finances (en tant qu'Entité de Coordination Nationale), est l'organe d'orientation, de décision et de supervision des activités du Fonds ; il fixe les orientations stratégiques, approuve les propositions de programme REDD+ et s'assure de la performance globale du Fonds. Il est composé de six membres du Gouvernement au niveau ministériel, et de partenaires au nombre desquels CAFI, le représentant du système des Nations Unies, la société civile et le secteur privé.

Le Comité Technique, piloté par le ministre de l'environnement, garantit le contrôle qualité et le respect des critères REDD+ fixes. Il évalue l'ensemble des orientations stratégiques et propositions de programme REDD+ soumis au Fonds et propose ses recommandations au comité de pilotage.

Le Secrétariat Exécutif est le gestionnaire national du Fonds au nom du Comité de Pilotage. Il assure la coordination quotidienne des activités du Fonds et veille au respect des règles et procédures⁷⁶.

2.2 Obstacles à la mise en oeuvre du REDD+

En RDC, le problème de la gouvernance n'est pas tant de disposer d'un cadre juridique adéquat car, malgré leurs lacunes, les outils juridiques existants peuvent produire des résultats, s'ils

⁷⁵ Ibidem

⁷⁶ The DRC REDD+ National Fund, www.cafi.org

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étaient appliqués, respectés et opposables à tous. Le problème est surtout de faire appliquer la loi et de développer des compétences pour ce faire. Or, on observe qu'à tous les niveaux, les autorités forestières cultivent l'irrespect des normes, leur laisser-faire et laisser-aller produisant de surcroît un déficit de transparence qui favorise toutes les formes de corruption. Nous relèverons ces déficits de gouvernance et de transparence aux niveaux national, provincial et local.

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CONCLUSION

Il est aujourd'hui évident que la République Démocratique du Congo, de par son fort potentiel en termes de ressources forestières, devrait prendre une part active dans les efforts menés face aux préoccupations planétaires relatives aux problèmes liés aux changements climatiques, et y apporter significativement sa contribution. Ses forêts constituent aussi un réservoir de ressources à même d'améliorer l'alimentation des peuples autochtones, d'augmenter les flux commerciaux de ses produits forestiers aussi bien à l'intérieur qu'en dehors de ses frontières, notamment avec l'amélioration de la transformation du bois. Cependant, ses capacités sont encore très limitées en termes de moyens financiers, de suivi de l'aménagement forestier et de commercialisation licite des produits forestiers, de gestion des forêts et des pratiques associées; tous, facteurs qui concourent à des taux élevés de déforestation et de perte de la biodiversité. Ces lacunes et insuffisances étant bien identifiées, la situation pourrait être, au moins en partie, améliorée grâce à l'adoption de certaines mesures de gouvernance intégrée dans le cadre des communautés économiques régionales en cours de formalisation en Afrique, ainsi qu'à travers la conception de la mise en oeuvre des APV/FLEGT et des mécanismes de la REDD+.

Par ailleurs, la France par son expérience en matière de gestion forestière contribue efficacement à la gouvernance forestière par ses excellentes politiques et directives d'aménagement forestier, par son implication dans différents processus et mécanismes de la lutte contre la déforestation et la dégradation de l`environnement. La France, il y a lieu de le noter, est un partenaire efficace dans la lutte contre la déforestation, une référence de par ses politiques publiques dans la lutte contre le réchauffement climatique ainsi que ses structures de gestion forestière comme l'Office National des Forêts.

Une comparaison entre les deux législations paraît pertinente afin de permettre à chaque état de tirer profit des expériences partagées pour un aboutissement amélioré d'une gestion durable des forêts. Aussi, avons-nous mené une étude comparative entre le droit congolais et le droit français sur le sujet relatif à la gouvernance forestière. A la lumière de cette étude, il apparaît nettement qu'il y a encore énormément de difficultés à surmonter pour

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parvenir à une gestion durable des forêts. Ces difficultés concernent en particulier la RDC; elles sont liées d'une part à l'insuffisance de la législation, et d'autre part au déficit d'application rigoureuse des textes en vigueur. A ces facteurs, il faut en ajouter d'autres comme la pauvreté, l'inexistence d'infrastructures de gestion forestière, l'absence de volonté politique.

Par cette étude comparative, il y a lieu d'affirmer que la gouvernance forestière est un moyen efficace de protection ou de préservation de la nature, et de confirmer que le gouvernement de la République Démocratique du Congo ainsi que celui de la France mènent, autant que faire se peut, des actions concrètes pour améliorer la gouvernance forestière ?

Afin de surmonter les problèmes ci-dessus identifiés dans la situation actuelle de la gouvernance forestière et du commerce du bois et produits forestiers non ligneux, et vu la liaison de ces problèmes à la déforestation et au changement climatique, la République Démocratique du Congo à l'instar de la France, devrait prendre les mesures suivantes :

· ? Administration forestière publique nationale et changement climatique :

Mettre en place un plan de recrutement pour les années à venir afin de pallier à l'insuffisance d'experts nationaux dans son administration forestière. Cependant, à court terme, le manque de compétences appropriées pour le MRV afin de mieux faire face aux problèmes d'atténuation du changement climatique peut être résolu en participant à des sessions de formation et de renforcement de capacités de courte durée sur les techniques de surveillance des forêts nationales. Ces formations peuvent être fournies et prises en charge par des organisations certifiées ;

· ? Gouvernance des forêts et développement socio-économique :

La gouvernance forestière et commerciale doit être améliorée à travers une rémunération adéquate et des mesures disciplinaires strictes afin de réduire la corruption des fonctionnaires de douanes, des agents forestiers, de l'administration et la police locale ;

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Le développement économique et social devra être encouragé, en particulier dans les zones frontalières éloignées et isolées.

Satisfaire aux attentes des marchés européens en vérifiant la légalité du bois importé en initiant ou en mettant en oeuvre des politiques strictes dans le commerce du bois.

. Commerce des produits forestiers et services :

Accroitre les taux de conversion de la transformation locale du bois. Cela pourrait davantage diversifier les produits transformés à travers l'industrialisation de la transformation et l'encouragement à l'utilisation du bois.

Fournir un appui technique et un système d'information sur le marché adéquat de même que la mise en place de plates-formes pour les petites /moyennes entreprises au niveau du pays et dans les régions transfrontalières.

· ? Efficacité de la chaîne de valeur du bois :

La République Démocratique du Congo devrait accroître l'efficacité de la chaîne de valeur des produits forestiers en prenant des mesures strictes pour réduire l'exportation de matières premières et promouvoir davantage la production des produits ligneux transformés et produits finis tels que les panneaux de bois, les cartons, les panneaux de fibres , les meubles et les armoires en bois

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BIBLIOGRAPHIE

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République Démocratique du Congo

· Loi n°011/2002 du 29 Août 2002 portant code forestier

· L'arrêté n°034 du 03 juillet 2015 fixant la procédure d'élaboration et de vérification, d'approbation, de mise en d'oeuvre et de suivi du plan d'aménagement d'une concession forestière de bois d'oeuvre.

· L'arrêté n°035 du 05 Octobre 2006 relatif à l'exploitation forestière.

· L'arrêté n°036 du 03 Octobre 2006 fixant les procédures d'élaboration, d'approbation, de mise en d'oeuvre des plans d'aménagement des concessions forestières et de production de bois d'oeuvre.

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· https://ec.europa.eu

· http://documents.worldbank.org/curated/en/918971468770

· Suivi des engagements de la France sur Redd, https://www.gret.org

2.1. Contexte général 26

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Table des matières

Introduction 1

Sommaire .7

Liste des Abréviations 8

Première Partie :

Les Sources Internationales relatives à la législation forestière 10

Chapitre I : Les Conventions multilatérales pertinentes pour les forêts 11

Section 1 : Les instruments Juridiques internationaux les plus importants pour les forêts 11

1.1. Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques ...11

1.2. Convention sur la diversité biologique 13

1.3. Convention des Nations sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement

touchés par la sécheresse et/ou par la désertification, en particulier en Afrique 15

Section 2 : Autre instruments Juridiques internationaux pertinents sur les forêts ..16

2.1. Convention relative aux zones humides d'importance internationale, particulière

Comme habitats des oiseaux d'eau (Convention de Ramsar) 16
2.2. Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel

(Convention du patrimoine mondial) 16
2.3. Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages

menacées d'extinction (CITES) ..17

2.4. Convention pour la protection de la couche d'ozone (Convention de Vienne) 18

2.5. Convention concernant les peuples indigène et tribaux dans les pays indépendant

(Convention OIT n°169) .19

2.6. Accord international sur les bois tropicaux (AIBT) .20

2.7. Accord instituant l'Organisation mondiale du commerce (OMC) ..21

Chapitre II : Les directives et règlements régionaux d'aménagement durable des forêts 23

Section 1 : Les aménagements forestiers 24

Section 2 : Etat de l'aménagement forestier en République Démocratique du Congo ..26

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2.2. L'aménagement forestier en RDC ..27

Deuxième Partie :

La réception dans l'ordre juridique interne ..29
Chapitre I : Les modalités d'introduction des conventions internationales dans les ordres

Juridiques nationaux .29

Section 1 : Transposition des normes environnementales internationales 29

Section 2 : Application des normes internationales dans l'ordre juridique interne 32

Chapitre II : Le niveau d'intégration juridique 33

Section I : L'encadrement juridique des forêts ou Droit de la gestion des forêts .33

Section II : Faiblesse de la mise en oeuvre du droit forestier en

République Démocratique du Congo 36
Troisième Partie :

L'effectivité de la forestière .39

Chapitre I : La gestion durable des forêts 41

Section 1 : Coopération entre la France et la République Démocratique Congo sur la

Gestion durable des forêts 41

Section 2: FLEGT (forest low enforcement, governance and trade) 43

2.1 Mesures liées à la consommation 43

2.2 Mesures liées à la production 44

Chapitre II : Convention des Forêts : poids des acteurs locaux sur les questions relatives

à la gouvernance forestière ..45
Section 1 : Le rôle des acteurs locaux sur les questions relatives à gouvernance

forestière 45
Section 2 : Opportunité du mécanisme REDD (Réduction des Emissions dues à la

Déforestation et à la Dégradation forestière) 49

Conclusion ..54

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