Memoire Online - Quelles réformes pour le renforcement des performances des services de recettes de la dgi?

Le Gouvernement burkinabé a engagé depuis juin 2003 des reformes structurelles et mis en oeuvre des politiques macroéconomiques contenues dans le Cadre Stratégique de Lutte Contre la Pauvreté^1(*) (CSLP).

Le plan d'action prioritaire du CSLP, actualisé en 2006, met un accent particulier sur les efforts à fournir pour accroître les recettes intérieures. En effet, la faible mobilisation des recettes constitue depuis quelques années un sujet de vives préoccupations pour le gouvernement.

En vue de lever cette contrainte majeure qui freine les efforts de développement, il a été procédé en 2003 à une évaluation du système de collecte des impôts dans l'objectif d'en améliorer l'efficacité.

Aussi, depuis l'entrée en vigueur du Tarif Extérieur Commun (TEC) le 1^er janvier 2000, nous assistons progressivement à la baisse des recettes de porte, relevant des attributions de la Direction Générale des Douanes.

De plus, compte tenu de la crise financière internationale intervenue au cours de l'année 2008, les bailleurs de fonds éprouvent de plus en plus des difficultés pour appuyer les pays les moins avancés.

Or, le Burkina Faso, pays en voie de développement a besoin de ressources financières suffisantes pour financer son développement. La DGI est devenue la Régie principale sur laquelle repose désormais l'essentiel du recouvrement des recettes propres de l'Etat.

Si l'apport des partenaires financiers est fort appréciable, il n'en demeure pas moins que chaque pays doit d'abord compter sur lui-même car le développement doit être impulsé et dirigé à l'intérieur de l'Etat.

Pour toutes ces raisons, la Direction Générale des Impôts (DGI) est de plus en plus sollicitée, en témoigne les prévisions de recettes sans cesse croissantes. Face à cette situation, la DGI doit rechercher les voies et moyens pour dynamiser ses structures de recouvrement que sont les Recettes.

C'est dans ce contexte que se situe notre thème de mémoire à savoir « quelles réformes pour le renforcement des performances des Services de recettes de la Direction Générale des Impôts » ?

L'objectif de notre thème d'étude réside dans le souci de soumettre aux décideurs des propositions à même de renforcer aussi bien les performances en matière de recouvrement que les services offerts aux usagers. L'objectif à moyen terme est de rendre le réseau comptable de la DGI moderne et performant à même de répondre aux attentes du gouvernement et en particulier des autorités du Ministère de l'Economie et des Finances.

Il s'agira alors pour nous de faire une étude diagnostique de l'ensemble des mécanismes de gestion de la Direction Générale des Impôts, et d'en dégager les problèmes susceptibles d'empêcher l'accroissement des performances dans les Recettes.

Ø le type d'organisation et le mode de fonctionnement actuels des Recettes constituent-ils un obstacle à la réalisation de meilleures performances ?

Ø quelles peuvent être les reformes susceptibles de renforcer les performances actuelles des Recettes ?

Notre démarche qui se veut critique et constructive avait voulu prendre en compte l'ensemble des soixante onze (71) Recettes de la DGI, mais des contraintes d'ordre pratique nous ont conduit à circonscrire notre recherche sur les Recettes de Ouagadougou dont la part dans la mobilisation des recettes fiscales atteint 96.22%^2(*).

Ø les attributions, l'organisation administrative et comptable actuelles des Recettes ;

Ø les limites au renforcement des performances et les propositions de reformes.

PREMIERE PARTIE :

ATTRIBUTIONS, ORGANISATION ADMINISTRATIVE ET COMPTABLE ACTUELLES DES STRUCTURES

DE RECETTES ET ANALYSE DES PERFORMANCES

Pour une meilleure compréhension du thème que nous nous proposons de traiter, il nous paraît utile de rappeler sommairement l'historique des Recettes, leurs attributions et leurs organisations au sein de la Direction Générale des Impôts (DGI).

Les Recettes de l'actuelle Direction Générale des Impôts sont la résultante de la fusion^3(*) entre l'ancienne Direction des Domaines, de l'Enregistrement et du Timbre (DDET) et la Direction Générale des Impôts en 1993. Avant cette fusion chaque Direction recouvrait les impôts et taxes dont elle avait la compétence.

En tant que Régies financières, elles disposaient chacune d'un réseau comptable. Ainsi à l'ex DDET, on distinguait :

A la D G I, le réseau comptable était composé des Recettes des droits et taxes indirects (RTDI) chargées du recouvrement des taxes indirectes et des droits d'accises et des Recettes des Brigades de vérifications et de poursuites.

La fusion de ces deux Directions a consisté à réunir au sein d'une seule structure, l'assiette et le recouvrement des différents impôts et taxes dont elles avaient séparément la charge.

L'arrêté n°115/MEF/SG/DGI du 15 Décembre 1993 portant organisation et fonctionnement de la nouvelle Direction Générale des Impôts a consacré cette fusion en précisant les attributions et les rapports hiérarchiques.

D'autres organigrammes viendront par la suite apporter des modifications dont la dernière en date est celui du 08 août 2008^4(*).

CHAPITRE I : ATTRIBUTIONS ET ORGANISATION ADMINISTRATIVE

DES RECETTES

Les attributions ainsi que l'organisation administrative des Recettes se sont largement inspirées du Régime Financier de l'Etat et des Collectivités locales, ainsi que du Guide des Tâches du Receveur. C'est un document produit par la DGI aussitôt après la fusion effective pour servir de référentiel dans l'exécution des tâches quotidiennes des Recettes.

Quatre types de Recettes constituent l'ossature du réseau comptable de la DGI. Ce sont :

SECTION I : LES RECETTES DES IMPOTS ET DES BRIGADES

L'essentiel des impôts et taxes prévus par le Code des impôts et le Code de l'enregistrement sont recouvrés par ces Recettes. Les Recettes des Impôts ont en charge le recouvrement des impôts liquidés et déclarés par les contribuables et ceux issus des contrôles sur pièces faits par les services d'assiette. Les Recettes des Brigades poursuivent et recouvrent les impôts et taxes mis à la charge des contribuables suite à un contrôle sur place.

Paragraphe I : Les Recettes des Impôts

Les Recettes des Impôts (RI) sont chargées du recouvrement des impôts et taxes relevant de la compétence de la Direction Générale des Impôts. Ces recouvrements portent sur les impôts et taxes suivants :

L'organisation administrative des Recettes des impôts de la DGI est uniforme, mais peut varier en fonction du potentiel fiscal de la zone. Elles sont classées en quatre catégories conformément au tableau suivant:

CATEGORIES	RECETTES
Hors catégorie	Recettes DGE et DME
1^èreCatégorie	Recettes de Ouaga et Bobo-Dioulasso
2^èmeCatégorie	Boulgou, Boulkiemdé, Comoé, Gourma, Mouhoun, Oubritenga, Poni, Sanmatenga, Seno, Yatenga, Zoundweogo
3^ème Catégorie	Recettes des autres Divisions Fiscales

Il existe une Recette des impôts dans toutes les Divisions Fiscales. Dans les Divisions Fiscales de 3^ème catégorie les Receveurs des impôts assurent cumulativement les fonctions de Receveur des Domaines et de la Publicité Foncière, si bien que l'organisation est souvent laissée à leur initiative. Toutefois, d'une manière générale les Recettes sont organisées ainsi qu'il suit :

Il est composé des caissiers, chargés essentiellement de l'accueil des usagers venus s'acquitter de leurs obligations de déclaration et de paiement de leurs impôts, du contrôle formel des déclarations, de leur saisie pour les Recettes informatisées, et de la délivrance des quittances.

Ils procèdent également à l'arrêt des feuilles de journée qui consiste à établir une concordance entre les quittances, et les moyens de paiements reçus, puis à reverser les encaissements au Receveur qui en vérifie la régularité. Ensuite il établit sa comptabilité et tient les tableaux de bord en fin de période comptable.

Ce bureau est chargé d'exercer les actions en recouvrement sur les impôts déclarés mais non suivis de paiement et aussi ceux établis et liquidés par le Service d'assiette. Ils effectuent les prises en charge (PEC) et dégagent les restes à recouvrer à la fin de chaque période. En rappel, la prise en charge est l'acte par lequel le comptable public enregistre dans sa comptabilité les titres de recettes préalablement émis et liquidés par l'ordonnateur. Elle consiste en l'inscription des créances fiscales dans un registre.

Le cas particulier de la Direction des Grandes Entreprises (DGE) et des Divisions des Moyennes Entreprises mérite d'être signalé ; en effet, les impositions des Brigades de vérification rattachées à ces structures sont recouvrées par leurs Recettes des Impôts.

Les agents commis aux tâches de poursuites sont organisés en équipes et exécutent les actions en recouvrement (Avis de Mise en Recouvrement (AMR), Avis de Mise en Demeure (AMD), Avis à Tiers Détenteur(ATD), Saisie, Fermeture administrative) prévues par le Code des Impôts.

Ce bureau est chargé du suivi et du contrôle des retenues à la source TVA, des prélèvements à titre d'acompte du BIC, de l'établissement des attestations de retenues et des attestations de situation fiscale.

Ce bureau analyse et liquide les droits dus sur les actes présentés à l'enregistrement. A titre d'exemple nous pouvons citer : les marchés, les baux, les actes des notaires et des huissiers de justice etc.

Paragraphe II : Les Recettes des Brigades

Le Service dénommé Recette des Brigades est apparu dans l'organigramme de la DGI vers les années 1980 avec la création de la première Brigade de Vérification qui avait une compétence nationale avec une antenne à Bobo-dioulasso. Mais, avant cette date il existait un bureau de recherche et de vérification.

La Recette des Brigades a connu une évolution marquée par des modifications en fonction de l'organigramme de la DGI. A la faveur de la fusion en 1993, elle fut supprimée et ses attributions confiées aux Recettes des impôts Kadiogo I à Ouagadougou et Houet I à Bobo-Dioulasso. Cette situation va influencer négativement le niveau de recouvrement des redressements.

Au regard de ce constat amer, la DGI va procéder au rétablissement des Recettes des Brigades en 1997 conformément aux dispositions de l'arrêté N°188/MEF/SG/DGI du 17 Novembre 1997.

Il convient après ce rappel historique d'examiner les attributions et l'organisation des Recettes des Brigades.

Depuis sa restauration en 1997, la Recette des Brigades a été maintenue par les différents textes ultérieurs portant attributions, organisation et fonctionnement de la DGI.

En dehors des obligations comptables, la Recette des brigades est chargée principalement de la poursuite et du recouvrement des rappels d'impôts issues des contrôles fiscaux effectués par les Brigades de vérifications et les Services d'enquêtes et de recherches.

Du point de vue de l'organisation, il est prévu l'ouverture d'une Recette par Direction régionale. Mais pour le moment, seules celles des Directions régionales du centre et de l'ouest sont fonctionnelles. A l'intérieur de chaque Recette des brigades, l'organisation est la suivante :

Ø un Receveur qui coordonne les actions de recouvrement et produit mensuellement une comptabilité relative aux recettes encaissées ;

Ø des agents commis aux tâches de poursuites des redressements en cours mais aussi des restes à recouvrer (RAR).

Il convient d'ajouter que toutes les Recettes précédemment présentées effectuent la vente de timbres fiscaux mobiles dont les produits sont comptabilisés au même titre que les autres impôts et taxes perçus avec des quittances.

Après cette présentation des Recettes des impôts et des brigades, il reste l'autre composante du réseau comptable de la DGI constituée par les Recettes des domaines et de la publicité foncière à laquelle est venue s'ajouter la Recette du Guichet Unique du Foncier (GUF).

SECTION II : LES RECETTES DES DOMAINES ET DE LA PUBLICITE FONCIERE ET LA RECETTE DU GUICHET UNIQUE DU FONCIER

Avant la fusion, les Services des domaniales et ceux de la publicité foncière étaient séparées et dirigées par des chefs de service qui entretenaient des rapports de complémentarité entre eux.

L'arrêté n°115/MEF/SG/DGI du 15 Décembre 1993 portant organisation et fonctionnement de la nouvelle Direction Générale des Impôts n'a pas reconduit cette distinction. Il va réunir les deux Services en une seule entité sous la dénomination de Recette des domaines et de la publicité foncière (RDPF) placée sous la tutelle administrative d'un Chef de Division Fiscale (DF).

Quant à la Recette du GUF, elle s'intègre dans l'application de la politique du gouvernement qui consiste à la facilitation et à la simplification des formalités domaniales et foncières, permettant aux usagers d'effectuer en un même lieu les opérations y afférentes.

Après ce bref exposé qui rappelle le contexte organisationnel avant la fusion des Recettes des domaines et de la publicité foncière, leurs attributions et l'organisation sont présentées ainsi qu'il suit.

Paragraphe I : Les Recettes des Domaines et de la Publicité

Les Recettes des domaines et de la publicité foncière sont chargées du recouvrement des taxes domaniales et foncières et la perception des frais relatifs à l'accomplissement de certaines formalités et délivrance d'actes. Ainsi, les taxes suivantes sont perçues au sein des RDPF.

Outre l'organisation de la comptabilité et les poursuites qui sont similaires à celles de la Recette des impôts, la RDPF dispose de trois sections en sus du bureau du Receveur : une section domaine, une section publicité foncière, et une section caisse et comptabilité.

Ø Le bureau des terrains à usage autres que d'habitation chargé du contrôle et de l'instruction des dossiers de demande de terrain, de la préparation des rapports de présentation de dossier à l'autorité compétente pour approbation. Elle notifie les droits et taxes, effectue les poursuites, recouvre et prépare les projets de titres d'attribution et de jouissance à la signature de l'autorité administrative compétente. Les tâches de cette section sont réparties par équipes, par secteurs ou par localité ;

Ø Le bureau des terrains à usage d'habitation contrôle, instruit les dossiers de demandes de terrains^7(*), elle notifie les taxes, puis établit les titres soumis à la signature des Maires de communes. Les tâches sont aussi réparties par équipe et par secteur.

D'autres tâches telles que la participation aux travaux des commissions d'attribution et de retrait des parcelles, l'évaluation et le constat des terrains mis en valeur, la participation au conseil de palabre sont également exécutées en équipe ou par un agent désigné à cet effet.

Ø de l'accomplissement des formalités de publicité foncière qui se traduit par l'inscription des droits réels sur les biens immeubles au profit des personnes physiques ou morales ;

Ø de la conservation des actes, documents et plan relatifs aux immeubles ou des droits réels y afférents ;

Ø de la communication au public des renseignements relatifs aux droits réels immobiliers ou des copies d'actes déposées ;

Ø une équipe chargée de la recevabilité des actes et de la recherche des renseignements sollicités ;

Ø de l'encaissement des droits et taxes dus et du dépouillement des recettes ;

Paragraphe II : La Recette du GUF

Conformément aux dispositions de l'Arrêté N°2008/164/MATD/MHU/SECU du 20 juin 2008 portant organisation et fonctionnement des GUF, la Recette du GUF est un Service de recouvrement chargé de la perception des droits, taxes et frais divers et de la poursuite des reliquataires.

Après les attributions et l'organisation administrative des Recettes, nous allons présenter l'organisation comptable des Recettes de la DGI.

SECTION III : L'ORGANISATION COMPTABLE DES RECETTES

Depuis longtemps, la comptabilité des Recettes de la DGI était une comptabilité à partie simple. Il s'agissait pour le Receveur en fin de période de totaliser ses encaissements, de les répartir par nature d'impôt et par budget,^8(*) puis les reverser intégralement au Trésor dans un compte ouvert à cet effet.

Cependant, compte tenu de leur qualité de comptable public et de la nécessité de s'adapter aux principes de la comptabilité de l'Etat, il est apparu judicieux d'appliquer la comptabilité à partie double conformément aux dispositions du Décret N°2005-255/PRES/PM/MFB du 12 mai 2005 portant règlement général sur la comptabilité publique.

Paragraphe I : La comptabilité à partie simple

Elle est basée sur la distinction entre recettes et dépenses et la détermination d'un solde entre le total des dépenses^9(*) et des recettes telles qu'elles apparaissent dans le livre journal de caisse (LJC).

Chaque opération est reportée sur un registre à six colonnes contenant respectivement le numéro de l'opération, la date, le détail de l'opération, le montant de la recette, les versements, et enfin les observations^10(*).

L'organisation de la comptabilité s'articule autour de trois axes : les opérations de recettes, les opérations de versement, et la gestion des timbres mobiles.

Elles sont matérialisées par des quittances qui sont enregistrées au fur et à mesure sur le Livre Journal de Caisse (LJC).

Les Receveurs sont tenus d'effectuer les versements de fonds qu'ils détiennent en caisse le 15 et le 25 de chaque mois et le 31 décembre de chaque année. Les chèques émis à l'ordre ès qualité doivent être versés chaque jour au comptable de rattachement après avoir été endossés à l'ordre de ce dernier. Toutefois, il faut préciser que pour le cas particulier des Recettes de Ouagadougou, les versements sont faits deux fois par semaine conformément à un calendrier convenu entre les Receveurs et la DGTCP.

Les Receveurs assurent la vente des timbres fiscaux sur toute l'étendue du territoire national. Les recettes générées ne sont pas matérialisées par des quittances étant entendu que la valeur faciale du timbre détermine son prix. Cependant, leurs montants sont décrits en fin de période dans le Livre Journal de Caisse comme les autres recettes appréhendées par des quittances.

Ce type de comptabilité n'établit pas une concordance avec la comptabilité de l'Etat, d'où la nécessité de passer à la comptabilité à partie double.

Paragraphe II : La comptabilité à partie double

La comptabilité à partie double est une technique qui fonctionne sur la correspondance entre des ressources et leurs emplois, entre une origine et une destination. Elle est basée sur l'idée que chaque opération comptable est un enregistrement réciproque et simultané de deux évènements :

Ø un débit (les encaissements en numéraires, chèques, avis de crédit, etc.) ;

Aux termes des dispositions de l'arrêté 2005-255/PRES/PM/MFB du 12 mai 2005 portant règlement général de la comptabilité publique, les Receveurs des Administrations Financières (RAF), en cette qualité sont tenus d'appliquer la réglementation en matière de comptabilité publique, notamment d'enregistrer leurs opérations dans un plan comptable qui découle de celui de l'Etat.

Elle est organisée également en opérations de recettes, de versements, et de gestion des timbres, mais se distingue par un nombre important de registres et documents comptables à servir.

Ø des journaux divisionnaires qui servent à enregistrer les opérations au moment de leur réalisation ;

Ø les livres de développement qui retracent quotidiennement l'ensemble des opérations du Receveur ;

Ø le journal Grand Livre centralisateur qui reçoit quotidiennement en débit et crédit les totaux des comptes servis dans les journaux divisionnaires ;

Ø enfin, d'autres Registres et documents répondant à des besoins particuliers.

Après avoir présenté l'aspect organisationnel et comptable des Recettes de la DGI, nous allons nous intéresser à l'état du personnel, des moyens mis à leur disposition, aux recouvrements réalisés et à la qualité des services offerts aux usagers.

CHAPITRE II : ANALYSE QUANTITATIVE ET QUALITATIVE

Le réseau comptable de la DGI totalise environ soixante onze (71) Recettes réparties sur l'ensemble du territoire. Le personnel chargé de l'exécution des actes de poursuite n'excède pas une moyenne de 10%^11(*) du personnel des Divisions Fiscales.

Comme nous l'avions déjà évoqué dans l'introduction nous aurions voulu faire l'état du personnel et du matériel par Recette, mais confronté à des difficultés pratiques il ne nous a pas été possible d'obtenir les données. Pour cela nous avons choisi de mener notre étude sur les Recettes situées à Ouagadougou dont la part dans la mobilisation des recettes de la DGI est estimée à 96.22%^12(*).

Toutefois, l'analyse des performances en matière de recouvrement va porter sur l'ensemble des Recettes mobilisées par tout le réseau comptable.

SECTION I : ANALYSE QUANTITATIVE

L'analyse quantitative va consister à faire ressortir la situation des ressources humaines, matérielles et les niveaux de recouvrement des Recettes.

Paragraphe I : Les Moyens Humains et Matériels

Les moyens humains et matériels jouent un rôle primordial dans la mobilisation des recettes fiscales par la Direction Générale des Impôts. Ainsi, nous allons passer en revue les moyens dont disposent les Recettes afin d'analyser leur impact dans l'accroissement des performances.

Rappelons que les Recettes, à l'exception des celles de la DGE, la DME, et les Recettes des Brigades ne disposent pas de personnel propre au sens de l'article 71 du Décret N° 256/PRES/PM/MFB portant régime juridique applicable aux comptables publics qui stipule que tout comptable est de droit le chef hiérarchique de tous les agents de son poste. Le Receveur ainsi que les agents relèvent tous du Chef de la Division Fiscale.

La situation du personnel chargé de la poursuite et du recouvrement des impôts dans les différentes Recettes de Ouagadougou se présente selon les tableaux suivants à la date du 30 novembre 2009.

Divisions Fiscales et DGE	Nombre total des agents de la DF	Nombre d'agents de poursuites	Pourcentage par rapport à la DF	Nombre de contribuables	Moyenne de dossiers par agent
DGE	77	6	7.79 %	599	100
DME	72	9	12.5 %	2600	289
Bogodogo	64	4	6.25 %	1381	345
Boulmiougou	38	4	10.52 %	748	187
Nongremassom	37	3	8.10 %	491	164
Signoghin	30	3	10 %	205	69
Baskuy-sud	44	4	9.09 %	926	231
Baskuy-Nord	42	5	11.90 %	1 108	222
Total	404	38	9.40 %	8 058	212

Les Recettes	Nombre total des agents de la DF	Nombre d'agents affectés à la Recette	Pourcentage par rapport à la DF	Nombre de dossiers reçus du GUF	Nombre de dossiers traités	Taux d'exécution	Moyenne de dossiers par agent
Bogodogo	64	14	21.87%	3805	3279	86.17%	271
Boulmiougou	38	8	21.05%	2678	2505	93.53%	335
Nongremassom	37	11	29.72%	132	121	91.66%	12
Signoghin	30	10	33.33%	1946	1043	53.59%	195
Baskuy-Nord	42	9	21.42%	280	250	89.28%	31
Total	211	52	24.64%	8841	7198	81.41%	170

Source : Tableau conçu par nous à partir des informations recueillies auprès des Receveurs

A partir de l'analyse des données des tableaux (1, 2,3), nous pouvons retenir que les charges de travail par agent sont les suivants :

Ø au niveau des Recettes des impôts et des Brigades, nous relevons 42 agents pour 8200 dossiers soit une moyenne de 195 dossiers par agent ;

Ø dans les Recettes des Domaines et de la Publicité Foncière, nous avons 52 agents pour 8841 dossiers soit 170 dossiers par agent.

Les Recettes	DGE	DME	Bogodogo	Boulmiougou	Nongre-massom	Signo-ghin	Baskuy- sud	Baskuy- nord	Total
Motos	5	5	2	2	3	2	2	4	25
Micro- Ordinateurs	14	5	5	2	4	5	3	8	46
Imprimantes	12	1	3	2	2	_	1	_	21
Photocopies	_	_	_	_	_	_	_	_	_
Détecteurs de faux billets	4	2	2	1	4	2	5	3	23

Source : Tableau conçu par nous à partir des informations recueillies auprès des Receveurs

Motocyclettes

Micro-ordinateurs

photocopieuses

Détecteurs

de faux billets

Imprimantes

Véhicules

Source : Tableau conçu par nous à partir des informations recueillies auprès des Receveurs

Tableau 6 : Situation dans les Recettes des domaines et de la publicité Foncière 30/11/2009

	Bogodogo	Boul-miougou	Nongre-massom	Signo- ghin	Baskuy- nord	Total
Motos	_	_	_	1	_	1
Micro- Ordinateurs	9	6	6	3	3	27
Imprimantes	6	4	4	2	2	18
Photocopies	1	1	_	1	_	3
Détecteurs de faux billets	2	2	2	1	1	8

Source : Tableau conçu par nous à partir des informations recueillies auprès des Receveurs

De l'analyse des tableaux ci-dessus (tableau 4,5, et 6) il ressort que des efforts ont été faits par la hiérarchie, mais nous constatons toujours une insuffisance en moyens de locomotion dans les RDPF.

Paragraphe II : Evolution des Recouvrements

En l'absence d'indicateur de performances fiable comme l'indice d'efficience^13(*), nous avons choisi de montrer les performances des Recettes de la DGI en matière de recouvrement à partir du rapport entre les recouvrements et les émissions.

Période	Emissions	Recouvrement	Taux de réalisation Recouvrement/émissions
2004	156 887 108 485	162 313 055 304	103.45 %
2005	192 009 425 376	178 280 011 529	92.84 %
2006	170 206 750 431	194 911 128 854	114.51 %
2007	226 138 413 306	223 196 302 206	98.69 %
2008	241 190 558 439	239 478 131 600	99.29 %
Total de la période	986 432 256 037	998 17 8 629 493	101.19 %

L'analyse de ce tableau montre que le taux moyen annuel de recouvrement de l'ensemble des Recettes de la DGI est de 101.19% des émissions. Cependant, les recouvrements ci-dessus comprennent les restes à recouvrer que nous ne sommes pas en mesure d'isoler. L'accroissement moyen annuel des recouvrements s'établit à 10.23% avec une pique entre 2006 et 2007 de 14.51%.

SECTION II : ANALYSE QUALITATIVE

Une analyse rétrospective de l'évolution des Recettes de la DGI depuis les RTDI jusqu'aux Recettes actuelles, révèle que le réseau comptable de la DGI a progressé tant en nombre qu'en qualité des services. Quelques éléments marquants ont retenu notre attention et méritent d'être signalés.

Paragraphe I : La qualité du personnel

De l'époque des RTDI, la plupart des Recettes étaient assurées par des agents de catégorie C, mais à partir de la fusion en 1993 et avec l'accroissement du personnel grâce à l'Ecole Nationale des Régies Financières (ENAREF) le niveau a été relevé. Aujourd'hui la quasi-totalité des Recettes sont dirigées par des agents de catégorie A.

Les prestations que nous allons présenter sont les services fournis par l'Administration dans le but de faciliter ou de renforcer les missions des Recettes.

Ø les dotations annuelles en moyens de déplacement pour les opérations de poursuites ;

Ø une amélioration de l'accueil des contribuables par la création d'un bureau à cet effet à la DGE et à la DME ;

Ø un aménagement des horaires d'ouverture des guichets pour tenir compte des périodes de pointe à la DGE et à la DME.

Au terme de cette première partie qui a consisté à la présentation des Recettes de la DGI, nous avons montré les principales attributions et tâches dévolues à toutes les Recettes de la DGI ainsi que leur organisation administrative.

Nous avons illustré par une enquête auprès des Receveurs, l'ensemble des moyens humains et matériels mis à leur disposition pour accomplir la tâche combien difficile qu'est le recouvrement des impôts et taxes dont les montants n'ont cessé de croître depuis quelques années. Le tableau comparatif des recouvrements en atteste.

Aussi, d'importantes innovations ont été entreprises par la hiérarchie pour renforcer les performances des Recettes.

Cependant, il convient de noter que dans cet effort de mobilisation des ressources financières, des difficultés subsistent au sein de l'Administration fiscale que nous nous proposons d'évoquer et tenter d'apporter des solutions.

LES LIMITES AU RENFORCEMENT

DES PERFORMANCES ET LES PROPOSITIONS DE REFORMES

L'efficacité et le dynamisme d'une Recette se mesurent à son efficacité dans le recouvrement des impôts et à la maîtrise des contribuables poursuivis. Pour les comptables publics, recouvrer l'impôt, c'est agir, au besoin par toutes les voies d'exécutions pour percevoir l'impôt.

Si d'une manière générale, l'assiette et la liquidation se passent sans trop de problèmes, en revanche le recouvrement des créances fiscales rencontre énormément des difficultés d'ordre divers.

Dans cette deuxième partie, nous nous intéresserons aux difficultés internes à notre Administration qui entravent l'accroissement des performances des structures de recouvrement et voir quelles propositions de réformes pourraient venir à bout de ces obstacles.

CHAPITRE I : LES LIMITES AU RENFORCEMENT DES

PERFORMANCES

Il s'agira dans ce chapitre d'analyser le système de gestion actuelle des Recettes de la DGI. Une première section portera sur l'examen des limites d'ordre administratif, une seconde section sur la comptabilité, et enfin la troisième section aux diverses insuffisances constatées dans les Recettes.

SECTION I : LES LIMITES D'ORDRE ADMINISTRATIF

L'organisation administrative du réseau comptable de la DGI connaît des difficultés qui entravent le bon fonctionnement des Recettes. Ces difficultés peuvent être observées sous un double plan : au plan des ressources humaines et au plan des moyens matériels.

Paragraphe I : Les ressources humaines

L'efficacité d'une Administration dépend de plusieurs facteurs, mais le capital humain reste l'un des facteurs le plus déterminant.

Le problème d'insuffisance de moyens humains a toujours été posé à la DGI, en attestent les nombreuses études qui en ont fait cas. De nos jours, il reste d'actualité car le succès du recouvrement des recettes de la DGI dépend d'un effectif suffisant en quantité et en qualité.

Les résultats de l'enquête que nous avons menée auprès des Recettes à Ouagadougou montrent que le personnel chargé de la poursuite des impôts affecté dans les Recettes n'excède pas 10% de l'ensemble du personnel des Divisions Fiscales. Le nombre moyen de contribuables gérés par agent est de 212 pour les RI et de 170 pour les RDPF. A cela s'ajoute la production régulière des statistiques.

Dans de telles conditions il est pratiquement impossible d'effectuer efficacement des poursuites.

Au niveau des Recettes, nous avons constaté que les agents ne bénéficient pas de formation continue relative aux techniques et procédures de recouvrement et de gestion foncière afin de s'approprier des nouvelles dispositions législatives^15(*).

La plupart des formations sont faites au profit des agents d'assiette et de contrôle.

Dans les Recettes des impôts, les agents de poursuites sont organisés en équipe de deux. C'est une organisation qui a des avantages en ce sens qu'elle sécurise les agents et met en confiance les contribuables. Cependant, elle peut être un facteur de baisse de rentabilité car des agents démotivés peuvent profiter des travaux en équipe pour se soustraire. Elle pose également un problème d'évaluation.

Des échanges que nous avons obtenus avec les Receveurs, il ressort que ceux ci manifestent un réel besoin de valorisation de leur fonction. En l'état actuel, les Receveurs de la DGI pensent qu'ils sont très peu valorisés. Vu les objectifs de recouvrement qui ne cessent de croître d'année en année, très peu de Receveurs sont élus au tableau des décorations, ni même reçoivent des lettres de félicitations.

Mentionnons également que bien que bénéficiant d'une indemnité de responsabilité financière, ils l'estiment insuffisante par rapport aux risques liés à la fonction.

Cette réalité comparée à la lourde responsabilité personnelle et pécuniaire démotive les Receveurs et désenchante éventuellement les autres agents de la DGI qui seront appelés aux fonctions de Receveurs.

Paragraphe II : Les moyens matériels

Pour mener à bien le recouvrement, tout agent de poursuite a besoin de moyen de locomotion pour joindre ses contribuables partout où ils sont. Par conséquent, une dotation en motocyclettes suffisantes est indispensable.

Notre enquête a montré que dans les Recettes des Impôts et des Brigades il y a quarante deux (42) agents pour vingt six (26) motos dont plus de la moitié est en mauvais état.

Dans les Recettes des domaines et de la publicité foncière, la situation est plus grave ; nous avons relevé cinquante deux (52) agents pour une (1) motocyclette.

A ceux-ci, il faut noter l'insuffisance de la dotation en carburant, de surcroît irrégulier.

Très souvent avant d'engager les actions de poursuite il est souhaitable de rappeler le contribuable reliquataire de sa créance, soit par lettre, soit par appel téléphonique.

Au cours de nos travaux de recherche nous avons observé que dans certaines Recettes les agents se trouvent dans l'incapacité de joindre les contribuables soit du fait de la défectuosité des lignes téléphoniques ou de leur insuffisance. Cette situation compromet très souvent les possibilités de paiement à l'amiable.

Il ressort de nos constatations, une insuffisance dans les dotations en fournitures de bureau et en consommables informatiques dans les différentes Recettes de la DGI à Ouagadougou. Nous pouvons citer l'exemple des Recettes de la DGE et de la DME où une rupture d'imprimés de quittances informatisées s'est produite au cours de l'année 2009.

Aussi, nous avons relevé qu'elles ne sont pas dotées en alcool éthylique, liquide recommandé pour le nettoyage des mains de ceux qui manipulent les billets de banque.

Les observations que nous avons faites dans les guichets nous ont permis de constater que les détecteurs de faux billets utilisés par les caissiers sont de faibles performances. Ce qui entraîne très souvent l'encaissement de faux billets dont la détection échappe à ceux qu'ils utilisent.

Dans une telle situation, le Receveur est appelé à rembourser ces faux billets de ses fonds propres. Il en est de même des faux billets reçus par les agents commis au recouvrement de la Contribution du Secteur Informel (CSI), puisqu'ils ne sont pas dotés de détecteurs de faux billets sur le terrain.

Depuis 1991, à la faveur du Programme d'ajustement Structurel (PAS) qui a mis l'accent sur l'accroissement des recettes fiscales de l'Etat, la DGI a entrepris une vaste opération de construction de bâtiments administratifs sur toute l'étendue du territoire afin d'assurer une plus grande capacité de mobilisation des recettes fiscales et se rapprocher des contribuables. C'est ainsi que toutes les provinces ont été dotées de Divisions Fiscales (DF).

Toutefois, nous avons constaté que dans aucun des bâtiments il n'a été pris en compte l'aspect conservation de deniers publics, de telle sorte que les bureaux des Receveurs sont inadaptés à la conservation de fonds et valeurs.

Les coffres-forts sont posés à même le sol, les portes sont le plus souvent en bois, l'accès au bureau des Receveurs est direct.

Bien que les portes des Recettes de Ouagadougou et de Bobo-Dioulasso soient munies de serrures sécurisantes, il n'en est pas toujours de même partout.

La quasi-totalité des Recettes ne sont pas gardées par des forces de l'ordre. Par exemple le bâtiment de la DGE qui abrite les deux plus grandes Recettes du Burkina n'est pas gardé par la Police.

Tous ces faits mettent les Receveurs en état d'insécurité totale et par la même occasion entraîne une baisse de rentabilité.

L'outil informatique est devenu au fil des années un moyen incontournable de gestion. Avec le nombre croissant des contribuables, il n'est pas imaginable de vouloir continuer à gérer les dossiers des contribuables de façon manuelle et d'obtenir des résultats à la hauteur des attentes.

En effet, nous assistons à une informatisation progressive de l'Administration des impôts, mais de sérieuses difficultés subsistent dans cette évolution. Cette situation ne peut qu'entraîner un ralentissement dans l'action des agents de poursuites.

A titre d'exemple, nous pouvons citer le cas de la Division Fiscale Baskuy-sud où le suivi des impositions et des paiements des impôts continu à se faire sur des fiches cartonnées.

Les enquêtes menées auprès des agents de poursuites ont montré que les prises en charges (PEC) à elles seules dans ces cas occupent plus de 50% des tâches quotidiennes dévolues à un agent de poursuite.

SECTION II : LES LIMITES D'ORDRE COMPTABLE

Comme il a été relevé dans la première partie, les Receveurs de la DGI sont chargés du recouvrement des recettes et de la production de la comptabilité.

Malgré les efforts constatés pour accomplir au mieux les deux missions, des difficultés subsistent toujours.

Paragraphe I : Impact de la comptabilité sur les tâches

Jadis, l'application de la comptabilité à partie simple ne requérait pas du Receveur l'utilisation de plusieurs livres et documents. Les livres ci-après étaient prescrits^16(*) :

La production de la comptabilité mensuelle consistait dans ce cas à servir la liasse comptable et affecter les recettes aux postes budgétaires.

Aujourd'hui, avec l'introduction de la comptabilité à partie double qui fait obligation aux Receveurs de tenir plus d'une dizaine de registres et la production de plusieurs états, la fonction principale du Receveur qui était de poursuivre et de recouvrer les impôts cède de plus en plus la place à celle de la tenue d'une bonne comptabilité.

De plus, le remplissage mécanique des registres est non seulement fastidieux pour les Receveurs, mais constitue un recul par rapport à l'option d'automatisation des procédures à travers l'utilisation de logiciel.

En effet, dans de grandes Recettes comme celle de la DGE et des DME qui contribuent à hauteur de 91.10%^17(*) des recettes totales mobilisées par la DGI, l'organigramme actuel ne prévoit pas de structures chargées de la comptabilité. Il en est de même pour les autres Recettes. C'est une situation qui peut affecter négativement l'exécution des actions de poursuites.

Paragraphe II : L'absence d'une formation adéquate en comptabilité de l'Etat

La quasi-totalité des Receveurs de la DGI sont formés à la fiscalité, donc chargés de contrôler, liquider et percevoir l'impôt. Dans leur programme de formation à l'Ecole Nationale des Régies Financières (ENAREF) il n'existe pas de cours de comptabilité de l'Etat qui aurait pu permettre aux cadres de la DGI d'exercer avec aisance l'exercice de la comptabilité.

Certes, pour l'application de la comptabilité à partie double, la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) a entrepris des sessions de formation au profit des Receveurs. Toutefois, il faut reconnaître qu'elles demeurent insuffisantes.

Du reste, les documents et registres fournis par la DGTCP pour le remplissage manuel sont inadaptés d'où l'autorisation d'utiliser des fichiers informatiques Excel en leurs lieux et places.

SECTION III : AUTRES LIMITES AU RENFORCEMENT DES PERFORMANCES

D'autres limites non moins importantes constituent des blocages dans l'action des Recettes de la DGI. Elles relèvent tantôt de l'organisation dans les Recettes, tantôt de dispositions législatives et réglementaires non appliquées ou désuètes.

Paragraphe I : Les limites d'ordre organisationnel

1. Le fichier du patrimoine des contribuables, et les lettres de réduction d'impôts

Après avoir épuisé la procédure de mise en recouvrement (AMR, AMD, Titre de perception), si aucun paiement n'est constaté de la part du contribuable, le Receveur engage la procédure de recouvrement forcé.

Il s'agit notamment de l'Avis à Tiers Détenteur (ATD), de la saisie de biens meubles et/ou immeubles ou de la fermeture administrative.

Dans de tels cas de figure, le Receveur ne dispose pas d'informations précises sur le patrimoine du contribuable pour engager cette procédure, si bien que les recouvrements forcés produisent peu de résultats.

Un fichier répertoriant chaque contribuable avec son patrimoine aurait servi au Receveur d'opérer avec certitude les actions de recouvrement forcé.

Ces lettres émanent généralement des supérieurs hiérarchiques en l'occurrence les Directeurs Régionaux, le Directeur Général des Impôts ou le Ministre chargé des Finances. Il s'agit de lettres de réduction d'impôts et/ou de pénalités envoyées aux contribuables avec ampliation au Receveur à la suite d'une requête formulée par ceux-ci.

C'est au vu de cette lettre que le Receveur réajuste les montants des impôts initialement mis en recouvrement.

Il se pose ici un problème de validité juridique au regard de la réglementation en matière de prise en charge.

Les Receveurs disent recevoir mensuellement des Services du Trésor des listes actualisées de chèques rejetés, avec consigne de ne plus percevoir des chèques émanant des personnes qui y figurent. Ils fournissent d'énormes efforts pour le respect de ces consignes, mais très souvent en période de grande affluence et compte tenu du volume de la liste, certains chèques tirés par ces personnes y figurant leur échappent.

Face à l'émission sans cesse croissante de chèques sans provision, nous nous interrogeons sur l'obligation de la délivrance de quittance en cas de paiement par chèque.

La vente des timbres fiscaux en détail par les Recettes est à notre humble avis une tâche de trop qui occupe des agents pour peu de recettes. A titre d'exemple, la part du droit de timbre dans le recouvrement total de la DGI en 2009 était de 1.70%. A cela s'ajoutent les nombreuses pertes enregistrées par les caissiers.

Nous pensons qu'il est opportun de revoir le mode de commercialisation du timbre fiscal.

Le constat général observé dans presque toutes les Recettes des Domaines et de la Publicité Foncière est qu'il n'existe pas d'action de poursuites à l'encontre des personnes redevables de la taxe de jouissance.

Il est laissé libre à toute personne désireuse de s'acquitter de sa taxe, de venir la payer. S'agit-il de manque de moyens de locomotion comme l'atteste notre enquête (52 agents pour 1 motocyclette) ou existe-t-il des blocages empêchant les actions de recouvrement ?

Ceci est contraire aux dispositions de la Loi N°020/96/ADP du 10 juillet 1996 portant institution d'une taxe de jouissance qui prévoit des poursuites à l'encontre du titulaire du droit de jouissance dont le délai de paiement accordé a expiré.

L'une des missions les plus importantes des RDPF est d'informer l'Etat à tout moment sur sa situation immobilière et sur celle de toute personne physique ou morale. Cette mission exige une organisation rigoureuse à l'intérieur des RDPF.

Nous avons été surpris de voir que la gestion physique des dossiers domaniaux et fonciers manque d'ordre.

La conservation de la propriété immobilière dans un pays est très importante et mérite une attention particulière.

Paragraphe II : Les limites d'ordre législatif et Réglementaire

Certains textes législatifs et réglementaires en vigueur ne sont plus adaptés au contexte socio-économique ou administratif actuel. Leurs mises à jour sont donc nécessaires. Il s'agit de :

La saisie immobilière est la procédure par laquelle un créancier fait placer sous le contrôle de la justice un bien immobilier appartenant à son débiteur pour le faire vendre et se payer sur le prix.

Dans le cas des créances fiscales, l'article 456 du Code des Impôts prévoit la saisie et la vente immobilière, mais elles doivent au préalable être autorisées par le Ministre chargé des Finances sur proposition du Directeur Général du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) ou du Directeur Général des Impôts (DGI).

Face à recrudescence de la fraude fiscale et à l'augmentation sans cesse du patrimoine immobilier de certains fraudeurs, il y a lieu de craindre que des impôts collectés par certains contribuables ne soient utilisés pour édifier des immeubles sachant qu'ils ne pourront pas être saisis.

De mémoire, aucune saisie immobilière n'a été enregistrée à ce jour si bien que beaucoup de créances fiscales ne peuvent être recouvrées.

Le Code des impôts (CI) et le Code de l'enregistrement et du timbre (CET) accordent des délais à chaque étape de la procédure de recouvrement des impôts.

Ces délais sont régis par les articles 419, 419bis, 500 du Code des impôts et l'article 14 du CET.

Le cumul des délais est de vingt (20) jours pour les impôts directs, treize (13) jours pour les impôts indirects, et quinze (15) jours pour les impôts régis par le CET.

A notre avis, ils sont longs et peuvent permettre aux contribuables d'organiser leur insolvabilité. Aussi, une harmonisation de ces délais serait un avantage pour les Recettes.

L'article 4 du décret N°2005-256/PRES/PM/MFB du 12 mai 2005 portant régime juridique applicable aux comptables publics stipule que : « Les comptables publics sont responsables de la prise en charge et de l'encaissement régulier des recettes dont le recouvrement leur est confié (...) ».

Le système fiscal burkinabé étant essentiellement déclaratif à paiement spontané, la plupart des impôts ne font plus l'objet d'émission préalable de titre. Dans ces conditions, la prise en charge n'a d'intérêt que pour les créances fiscales impayées partiellement ou non à la date de leur exigibilité.

Lorsqu'on analyse les attributions du GUF à partir de l'arrêté N°2008-238/MEF/SG/DGI/SRH du 08/08/08 portant attributions, organisation et fonctionnement de la DGI, et ce qui se pratique actuellement, la nécessité de réadapter ou clarifier les textes s'impose. Il ne s'agit pas pour nous de critiquer un choix politique, mais notre démarche vise simplement à montrer le décalage entre les textes et leurs applications.

A titre d'exemple : l'article 7 de l'arrêté suscité prévoit que le service des opérations de mutation et de délivrance de titres est chargé de la réception des demandes , de leur transmission aux services ou administrations concernés, de veiller au respect des délais de traitement et de la délivrance des titres.

Nous avons été surpris de constater que ce service liquide les droits d'enregistrement des mutations, et notifie des frais de permis d'exploiter.

Ce même article autorise le Receveur du GUF à percevoir des droits, taxes, et frais divers sans préciser quelle est la nature de ces droits et taxes. La conséquence aujourd'hui est que toutes les taxes domaniales et foncières sont perçues dans cette Recette.

Tous les textes portant attributions, organisation et fonctionnement de la DGI après la fusion en 1993 ont toujours réuni la Recette des Domaines et la Recette de la Publicité Foncière (PF) au motif que leurs missions sont complémentaires et apporteraient plus de visibilité dans la gestion domaniale et foncière.

Aujourd'hui, avec l'explosion immobilière au Burkina Faso où la terre est devenue le support de l'économie, nous pensons qu'il est urgent de réfléchir à la situation actuelle de la Publicité Foncière à la DGI.

En effet, une Publicité Foncière dynamique et moderne est un support à l'élargissement de l'assiette fiscale, donc à l'accroissement des recettes.

Le constat que nous avons fait au cours de nos enquêtes a laissé penser que la PF est sous estimée soit en raison que les agents affectés dans ces services ne maîtrisent pas les tâches ou sont démotivés, soit parce que la structure ne génère pas de recettes à même de peser sur l'ensemble du recouvrement.

Une régie financière de la taille de la DGI dont la contribution au budget national atteint 52% des recettes propres de l'Etat ne saurait dépendre d'une autre Administration dans la gestion et le contrôle de son personnel.

En effet, les Receveurs relèvent hiérarchiquement au plan comptable de la DGTCP et administrativement de la DGI.

Ce personnel apparaît comme une partie de la DGTCP au sein de la DGI qu'elle contrôle et participe à sa nomination.

Nous pensons que cette dépendance est une entrave à l'autonomie du réseau comptable de la DGI.

L'arrêté N°2008-238/MEF/SG/DGI/SRH du 08/08/08 portant attributions, organisation et fonctionnement de la DGI a élevé les Recettes des impôts de la DGE, de la DME, des Brigades et du GUF au rang de Service. Par contre, elle reste muette au sujet des autres Recettes.

A notre avis, les dispositions de cet arrêté traitent différemment des agents commis aux mêmes tâches dans une même Administration.

L'analyse critique que nous avons menée autour de l'organisation des Recettes et des dispositions législatives et réglementaires nous a conduit à identifier les blocages qui entravent le renforcement des performances des Recettes de la DGI. A notre avis, il est urgent d'engager à court terme d'importantes réformes capables de moderniser le réseau comptable de la DGI et renforcer du même coup ses performances.

Dans le chapitre suivant, nous nous proposons d'apporter notre contribution aux réformes.

CHAPITRE II : LES PROPOSITIONS DE REFORMES

Les prévisions de recettes pour le budget de l'Etat et des collectivités territoriales augmentent chaque année. Pour les structures de recouvrement, cela se traduit par un accroissement de la charge de travail.

A long terme les objectifs de recouvrement ne pourront être atteints entre autres, que par un changement qualitatif de l'ensemble du réseau comptable de la DGI.

Les reformes que nous suggérons s'articulent autour des principaux axes qui sont d'ordre administratif, comptable, organisationnel, législatif et réglementaire.

SECTION I : LES REFORMES D'ORDRE ADMINISTRATIF

ET COMPTABLE

Au regard des limites administratives et comptables relevées dans les Recettes au chapitre précédent, il est souhaitable d'envisager des mesures susceptibles de lever ces obstacles afin de renforcer les capacités des Recettes de la DGI.

Paragraphe I : Les réformes administratives

Selon Youma Zerbo, Directeur Général de l'ENAREF, « toute augmentation des agents en qualité et en quantité accompagnée d'une meilleure organisation des services devrait accroître les recettes fiscales par l'exploitation de nouvelles potentialités^18(*)».

Ainsi, pour faire face à la surcharge de travail constatée, nous proposons le renforcement des Recettes en personnel à la hauteur de un (1) agent pour cinquante (50) dossiers. Par exemple, en ce qui concerne les Recettes de Ouagadougou, ce ratio serait atteint par un apport supplémentaire de cent vingt deux (122) agents dans les RI et les Recettes des Brigades.

Par contre dans les RDPF, si l'on considère le caractère non permanent du traitement des dossiers, le personnel actuel serait suffisant pour l'accomplissement efficient des tâches.

S'agissant de la formation continue du personnel, nous proposons que les agents des Recettes soient régulièrement formés à travers des séminaires.

Des formations spécifiques relatives à la loi sur le foncier rural ou les textes portant Organisation pour l'Harmonisation du Droit des Affaires en Afrique (OHADA) relative au recouvrement des créances pourront être dispensées afin de s'informer sur les dispositions législatives nationales et internationales.

Avec l'insuffisance du personnel et surtout pour une question d'efficacité, nous proposons de responsabiliser chaque agent de poursuite avec des objectifs bien définis et soumis à évaluation.

Concernant les Receveurs, la valorisation de leur fonction passe par les motivations mais également par le mode d'accession au poste. Nous proposons la nomination des Receveurs par décret en conseil des ministres au même titre que les autres comptables publics (les Receveurs Provinciaux, les Percepteurs spécialisés).

Notre enquête nous a permis de constater une insuffisance en matériel de travail qui est un facteur indispensable à l'accomplissement efficient des tâches. Certes, des dispositions sont prises par la hiérarchie pour suivre les dotations en moyens matériels par la création d'un Service de gestion des moyens dans les Directions régionales du Centre, des Hauts Bassins et à la DGE.

Nous proposons l'élargissement et le renforcement de ce Service à toutes les Directions Régionales des impôts afin de mieux suivre les besoins des Recettes concernées.

Au titre des infrastructures, nous proposons la prise en compte du volet sécuritaire dans les constructions des Divisions Fiscales. Aussi, l'épineuse question de la garde des Recettes par les forces de l'ordre doit être résolue.

Au sujet de l'informatisation des Recettes, celle- ci s'intègre dans le vaste programme d'informatisation de la DGI en cours. Nous suggérons l'accélération du processus afin de moderniser le réseau comptable.

Paragraphe II : Les réformes d'ordre Comptable

L'exigence de manipulation de plusieurs comptes que requiert la comptabilité à partie double, combinée au volume élevé des opérations entraîne une mobilisation permanente de plusieurs agents pour la présentation des écritures.

Cette situation affecte négativement l'exécution des autres tâches et particulièrement les actions visant à améliorer le niveau du recouvrement.

Ø la dématérialisation des supports de gestion en les assemblant sous forme de logiciel à mettre en relation avec le logiciel SINTAX (Système Informatique de Taxation) ;

Ø la nomination d'un cadre A au côté du Receveur chargé uniquement de la comptabilité du Receveur.

Afin de mieux outiller les Receveurs en matière de comptabilité, nous proposons l'introduction d'un cours de comptabilité de l'Etat dans le programme de formation de la section fiscalité à l'ENAREF.

SECTION II : LES REFORMES D'ORDRE ORGANISATIONNEL, LEGISLATIF ET REGLEMENTAIRE

La DGI doit mettre en oeuvre et veiller à leur application des modes d'organisations adaptés à une population de contribuables en perpétuel changement. C'est pourquoi un ajustement du dispositif législatif et réglementaire apparaît indispensable.

Paragraphe I : Les réformes d'ordre organisationnel

Le fichier du patrimoine du contribuable est selon notre entendement un répertoire alphabétique des contribuables d'une Division Fiscale avec la liste de leurs biens meubles et immeubles, fournisseurs et clients. Il est établi à partir des déclarations du contribuable et des informations recueillies par l'administration.

C'est un outil qui présente un intérêt certain pour le Receveur en cas de recouvrement forcé, car il lui donne l'opportunité d'opérer un choix judicieux pour les actions à entreprendre.

Nous recommandons la tenue obligatoire d'un tel instrument de travail dans les Recettes.

Les lettres d'abandon, de réduction d'impôts ou de remise gracieuse des pénalités adressées aux contribuables par la hiérarchie pose le problème de la responsabilité du receveur au regard des prises en charge qu'il aurait faites.

Nous suggérons qu'à la réception de telles lettres, les Services d'assiette procèdent au dégrèvement des créances abandonnées par l'établissement d'un document administratif à cet effet (voir annexe III).

Le chèque est un instrument de paiement au même titre que les billets de banque. Dans le principe, le Receveur ne doit pas refuser d'encaisser un chèque provenant d'un contribuable en paiement de ses impôts. Cependant, face à la recrudescence de l'émission de chèques non provisionnés, nous nous interrogeons sur la portée de l'obligation d'accepter les paiements par chèques.

En attendant que les dispositions légales qui sanctionnent les infractions relatives à l'émission de chèques non provisionnés soient appliquées, nous proposons deux alternatives :

Ø remettre un accusé de réception au contribuable en attendant l'encaissement du chèque pour lui délivrer une quittance ;

Ø la réouverture des comptes d'attente au nom des Receveurs pour servir au reversement des chèques et à leur comptabilisation.

b) Le changement du mode de commercialisation du timbre ou vers sa dématérialisation

La DGI assure la commande de timbres fiscaux mobiles et procède à sa commercialisation à travers son réseau comptable sur toute l'étendue du territoire national. Ce sont pour la plupart des agents de catégorie C qui assurent cette vente au détail.

Nous pensons que la DGI gagnerait à redéployer ces agents à des tâches plus fiscales et se limiter à la vente des timbres en gros et demi-gros. Aussi, dans le but de lutter contre les contrefaçons, nous conseillons la création d'une commission technique chargée de proposer des voies et moyens pour dématérialiser le timbre fiscal mobile. A défaut, l'installation de distributeurs électroniques de timbres à l'image de ceux des billets de banque actuellement répandus peut être une solution à court terme.

Il ressort des échanges que nous avons eus avec les agents dans les bureaux domaniaux qu'il n'y a pas d'action de poursuites à l'encontre des redevables de la taxe de jouissance.

Parmi les raisons évoquées, nous pouvons retenir l'impossibilité de poursuivre les attributaires de parcelles à travers les procès verbaux d'attribution pour insuffisance d'information.

Face à cette situation nous proposons une modification de la loi N° 020/96/ADP du 10 juillet 1996 pour que la taxe de jouissance soit dorénavant payée en totalité avant les attributions.

Les RDPF présentent un intérêt pour les Recettes des impôts et des Brigades en cas de recouvrement forcé et aux Services d'assiette pour le contrôle fiscal.

En effet, détentrices d'informations relatives aux biens immeubles des contribuables, une gestion efficace de ces structures constitue un support à l'élargissement de l'assiette fiscale et à l'accroissement des recouvrements.

S'agissant en particulier de la Publicité Foncière dont les missions sont plutôt d'ordre juridique, nous proposons de la scinder en une entité autonome dont les Services seront ouverts où il existe un Tribunal de Grande Instance.

Le renforcement des capacités des Recettes de la DGI passe par une organisation qui prend en compte les changements observés et s'adapte aux exigences des acteurs économiques. C'est dans ce sens que nous proposons les aménagements suivants :

Ø généralisation de la gestion automatisée des files d'attente à toutes les Recettes ;

Ø installation d'un numéro vert en sus des bureaux d'accueil dans toutes les Divisions Fiscales pour les renseignements ;

Ø poursuivre l'ouverture des Divisions Fiscales pour atteindre à moyen terme une DF et une Recette par secteur dans les grandes villes ;

Une bonne exécution des tâches doit nécessairement s'appuyer sur une organisation bien structurée. Ainsi, nous proposons l'organigramme type suivant pour les Recettes :

Paragraphe II : Les réformes législatives et Réglementaires

Une relecture de l'article 456 du Code des impôts limitant l'autorisation de la saisie et la vente immobilière au Directeur Général des Impôts allègera la procédure et dissuaderait d'éventuels contribuables qui tenteraient de détourner les impôts collectés pour construire des immeubles.

L'harmonisation des articles 419, 419bis, 500 du Code des impôts et 14 du CET serait à notre avis un avantage certain dans la procédure de recouvrement. Ainsi, nous proposons un délai unique de huit (8) jours à l'issue duquel les poursuites peuvent être engagées.

Cette disposition doit évoluer car la quasi-totalité des impôts recouvrés par la DGI sont liquidés et payés par les contribuables. La prise en charge n'a d'intérêt que pour les créances fiscales impayées partiellement ou non à la date de leur exigibilité.

Nous proposons de compléter la disposition ci-dessus par la formule suivante : « (...) en particulier les Receveurs de la DGI sont responsables de la prise en charge et de l'encaissement régulier des créances fiscales impayées à leur date d'exigibilité (...) ».

En l'étape actuelle des dispositions législatives et réglementaires, applicables aux Recettes des Domaines et de la Publicité Foncière et aux Guichet Unique du Foncier nous pensons qu'une clarification des compétences respectives s'impose.

Certaines dispositions de l'Arrêté N°2008-238/MEF/SG/DGI/SRH du 08/08/08 portant attributions, organisation et fonctionnement de la DGI devraient obligatoirement s'appliquer ou subir des modifications pour tenir compte de la pratique sur le terrain.

Il ressort des échanges que nous avons eus avec les anciens Receveurs des domaines et de la publicité foncière qui ont exercé avant ou après la fusion en 1993, que les Services des domaines et la publicité foncière ne sont pas au sens propre des structures de recouvrement.

Ce sont plus tôt des structures de conservation de la propriété foncière qui perçoivent de manière incidente certaines recettes. Avec les impératifs budgétaires, ces structures font plus du recouvrement au point que la gestion domaniale et foncière semble négligée.

Alors, nous proposons de scinder la Publicité foncière de la Recette des domaines. L'organigramme suivant peut-être retenu.

Ø un receveur chargé de l'animation, de la coordination, de la centralisation des recettes et du contrôle des opérations ;

Ø un ou plusieurs caissiers commis à l'encaissement des taxes et frais divers ;

Ø un ou plusieurs agents chargés de la tenue de la comptabilité de la Recette ;

Ø un bureau des hypothèques chargé de l'inscription des charges et des radiations ;

Ø un bureau foncier chargé des mutations, des publications, de l'immatriculation etc. ;

Ø un bureau de conservation des actes chargé de la gestion physique des dossiers.

Il est aujourd'hui établi que toute la chaîne fiscale allant de l'établissement de l'assiette et la liquidation au recouvrement des impôts relève de la DGI.

Pour des nécessités administratives et de compétence professionnelle, la DGI ne doit pas être composée uniquement de fiscalistes. En ce sens, nous proposons la formalisation d'un corps de comptables à la DGI ayant à leur tête un Receveur général répondant devant la Cour des Comptes. D'ailleurs un projet de directive dans ce sens est en étude au sein de l'Union Economique et Monétaire Ouest-africaine (UEMOA).^19(*)

La nomination de tous les Receveurs de la DGI en qualité de chef de service est une nécessité aujourd'hui. Pour cela nous proposons :

Ø la relecture de l'Arrêté N°2008-238/MEF/SG/DGI/SRH du 08/08/08 portant attributions, organisation et fonctionnement de la DGI ;

Ø l'érection des Divisions Fiscales dans les villes de Ouagadougou et Bobo-Dioulasso en Direction de centres fiscaux et ceux des provinces en Directions provinciales des Impôts.

Au terme de cette deuxième partie qui a permis d'analyser les Recettes de la DGI, en relevant çà et là les insuffisances, nous avons proposé des solutions en termes de réformes susceptibles d'apporter des changements qualitatifs dans la gestion des Recettes et renforcer du même coup les performances en matière de recouvrement.

CONCLUSION GENERALE

La réflexion sur le thème « quelles reformes pour le renforcement des performances des Services de recettes de la DGI ? » nous a permis d'une part de passer en revue l'organisation, les attributions et le fonctionnement des Recettes et d'autre part de porter une analyse critique sur leur gestion et le cadre législatif et réglementaire.

Pour cela, nous avons dans une première partie présentée l'organisation type des Recettes avec quelques nuances selon les potentialités des Divisions Fiscales, les impôts qu'elles recouvrent et les moyens humains et matériels mis à leur disposition.

Nous avons également fait un point sur la comptabilité des Recettes de la DGI qui est passée de la comptabilité à partie simple à la partie double.

En outre nous avons illustré par une analyse quantitative et qualitative les performances des Recettes de la DGI.

Dans une deuxième partie, nous avons évoqué les insuffisances relevant tantôt du fait de la hiérarchie, tantôt du fait de l'organisation interne des Recettes ou de certaines dispositions législatives et réglementaires.

Il ressort de l'ensemble des analyses, que des réformes d'ordre administratif, législatif et réglementaire sont indispensables au renforcement des performances des Recettes.

Par conséquent, des propositions allant dans le sens de l'accroissement des rendements ont été faites. Ces propositions visent entre autres à mettre à la disposition des décideurs des éléments capables de contribuer à l'accroissement des rendements et à la modernisation du réseau comptable de la DGI.

Toutefois, la présente réflexion ne constitue qu'un essai à la recherche de conditions efficientes de travail dans les Recettes.

Il appartient aux autorités chargées de la mise en oeuvre de la politique fiscale de s'inspirer de nos travaux pour créer les conditions humaines, matérielles, techniques et juridiques pour élaborer un programme dans le sens du renforcement des capacités des Recettes de la DGI.

Notre souhait est que cette étude qui vient après d'autres travaux effectués sur le sujet puisse apporter un changement qualitatif à la mission de mobilisation des ressources financières de la DGI.

* ¹ Devenu, la Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement (SCAD) à partir de 2010

* ³ Il s'agit du décret N°92-315/PRES/PM/MFP portant organisation du Ministère des Finances et du Plan

* ⁷ Depuis 1994 avec les élections municipales, les demandes de parcelles sont déposées dans les Mairies en contradiction avec les dispositions de la RAF

* ¹³ L'indicateur de performance généralement utilisé est l'indice de l'efficience. Il est obtenu à partir du rapport entre les frais administratifs engagés pour la collecte de l'impôt et le montant des recettes fiscales recouvrés.

Quelles réformes pour le renforcement des performances des services de recettes de la dgi?

INTRODUCTION GENERALE

PREMIERE PARTIE :

ATTRIBUTIONS, ORGANISATION ADMINISTRATIVE ET COMPTABLE ACTUELLES DES STRUCTURES

DE RECETTES ET ANALYSE DES PERFORMANCES

CHAPITRE I : ATTRIBUTIONS ET ORGANISATION ADMINISTRATIVE

DES RECETTES

SECTION I : LES RECETTES DES IMPOTS ET DES BRIGADES

Paragraphe I : Les Recettes des Impôts

Paragraphe II : Les Recettes des Brigades

SECTION II : LES RECETTES DES DOMAINES ET DE LA PUBLICITE FONCIERE ET LA RECETTE DU GUICHET UNIQUE DU FONCIER

Paragraphe I : Les Recettes des Domaines et de la Publicité

Paragraphe II : La Recette du GUF

SECTION III : L'ORGANISATION COMPTABLE DES RECETTES

Paragraphe I : La comptabilité à partie simple

Paragraphe II : La comptabilité à partie double

CHAPITRE II : ANALYSE QUANTITATIVE ET QUALITATIVE

SECTION I : ANALYSE QUANTITATIVE

Paragraphe I : Les Moyens Humains et Matériels

Paragraphe II : Evolution des Recouvrements

SECTION II : ANALYSE QUALITATIVE

Paragraphe I : La qualité du personnel

LES LIMITES AU RENFORCEMENT

DES PERFORMANCES ET LES PROPOSITIONS DE REFORMES

CHAPITRE I : LES LIMITES AU RENFORCEMENT DES

PERFORMANCES

SECTION I : LES LIMITES D'ORDRE ADMINISTRATIF

Paragraphe I : Les ressources humaines

Paragraphe II : Les moyens matériels

SECTION II : LES LIMITES D'ORDRE COMPTABLE

Paragraphe I : Impact de la comptabilité sur les tâches

Paragraphe II : L'absence d'une formation adéquate en comptabilité de l'Etat

SECTION III : AUTRES LIMITES AU RENFORCEMENT DES PERFORMANCES

Paragraphe I : Les limites d'ordre organisationnel

Paragraphe II : Les limites d'ordre législatif et Réglementaire

CHAPITRE II : LES PROPOSITIONS DE REFORMES

SECTION I : LES REFORMES D'ORDRE ADMINISTRATIF

ET COMPTABLE

Paragraphe I : Les réformes administratives

Paragraphe II : Les réformes d'ordre Comptable

SECTION II : LES REFORMES D'ORDRE ORGANISATIONNEL, LEGISLATIF ET REGLEMENTAIRE

Paragraphe I : Les réformes d'ordre organisationnel

Paragraphe II : Les réformes législatives et Réglementaires

CONCLUSION GENERALE