Memoire Online - Réflexion sur la problématique des dépenses fiscales au bénin

L'Etat béninois a l'obligation de mobiliser des ressources suffisantes pour financer le service public de plus en plus coûteux. Dans le même temps, il ne doit pas affaiblir le capital et l'investissement sans lesquels, ses objectifs de relance économique seraient hypothéqués. Ces deux préoccupations ne sont opposées qu'en apparence et, de nombreux travaux ont montré, comment la quête du rendement fiscal est parfaitement conciliable avec l'incitation fiscale à l'investissement. L'action politique est, dans ce domaine une double équation de choix et de stratégies. Il s'agit concrètement de décider des recettes fiscales auxquelles, il est possible de renoncer à court terme tout en définissant les stratégies pour rentabiliser le coût fiscal de cette décision, à moyen ou long terme.

En l'état actuel de la législation, les mesures d'exonérations fiscales constituent pour une large part, le dispositif incitatif proposé par les politiques fiscales spécifiques destinées à promouvoir et accompagner le secteur privé, à augmenter le volume des exportations et à équilibrer la balance commerciale.

Cependant, l'application technique et pratique des mesures d'exonération révèle quelques problèmes :

- primo, les régimes d'exception prévoient des règles d'imposition dérogatoires. Ces régimes d'imposition préférentielle, si elles s'accentuent deviendront contraires au principe de l'égalité des citoyens devant l'impôt, contraires également à l'impératif de simplification des lois fiscales ainsi qu'à la nécessité de la mise en oeuvre d'un cadre concurrentiel équitable. En effet, les agréés au Code des investissements et aux différents autres régimes de la Zone Franche Industrielle exercent la même fonction économique que beaucoup d'autres entreprises qui relèvent de la fiscalité de droit commun;

- secundo, la surenchère dans l'octroi de ces exonérations peut être un facteur de baisse du rendement fiscal puisque l'accroissement des dépenses fiscales exerce inévitablement une incidence négative sur le niveau des recettes cash réalisées par l'Administration des Impôts. Cette surenchère causerait encore plus de dommages si le contrôle des régimes d'exception s'avérait déficient ou peu opérationnel ;

Ces difficultés ne remettent nullement en cause le bien fondé et l'intérêt des questions d'exonérations ainsi que la bonne foi des autorités qui les décident et les gèrent. Elles amènent plutôt à se demander quelle politique d'exonération faut-il adopter, à un coût fiscal rationnalisé, sans détériorer le niveau des recettes fiscales (nettes des recettes d'ordre) et sans introduire sur les marchés des distorsions préjudiciables à leur bon fonctionnement.

Cette réflexion est non seulement pertinente et nécessaire mais également pressante. En effet, depuis la première codification des exonérations fiscales et douanières accordées en République du Bénin, ce document s'est beaucoup enrichi en mesures d'exonérations diverses générant au profit des contribuables des avantages non négligeables. De plus, les questions liées à l'exonération des associations à but non lucratif ne sont pas encore entièrement réglées alors que celles-ci foisonnent.

Par ailleurs, la gestion des exonérations ponctuelles requiert plus de contrôle alors que les moyens matériels mis à la disposition de l'Administration pour l'assurer ne sont pas suffisants.

Ces quelques aspects de la politique d'exonération montrent combien il est urgent de trouver une solution efficiente aux problèmes liés à la gestion des régimes fiscaux d'exception dans notre pays.

Au regard de toutes ces considérations, bien que de nombreuses études préalables aient été consacrées à ce sujet, nous avons décidé de l'aborder dans le cadre du présent mémoire de fin de formation sous le thème « REFLEXION SUR LA PROBLEMATIQUE DES DEPENSES FISCALES AU BENIN »

Pour mener à bien cette étude, nos recherches s'articuleront autour de trois chapitres.

ü Le chapitre préliminaire servira à asseoir les bases de notre travail à travers la restitution des observations de stage et le ciblage de la problématique de l'étude.

ü Le chapitre premier sera consacré au cadre théorique et méthodologique de l'étude ainsi qu'à l'analyse des données d'enquêtes et à l'établissement du diagnostic de l'étude.

ü Le deuxième chapitre présentera les approches de solutions ainsi que les conditions de mise en oeuvre des mesures préconisées.

A travers ce chapitre, notre préoccupation sera d'abord de présenter les cadres institutionnel et physique de l'étude et d'en restituer les mécanismes de fonctionnement (Section 1) ; ensuite, d'inventorier et de regrouper par centres d'intérêts, les problématiques possibles en vue de cibler la problématique de l'étude (Section 2).

Cette section sera consacrée à la présentation de la DGID et des structures au sein desquelles notre stage a été réalisé suivie de la restitution de leurs mécanismes de fonctionnement.

I- PRESENTATION DE LA DIRECTION GENERALE DES IMPOTS ET DES DOMAINES, CADRE INSTITUTIONNEL DE LA PRESENTE ETUDE

Nous aborderons successivement l'historique, les attributions l'organisation et les missions de l'actuelle structure en charge de la fiscalité intérieure au Bénin.

L'historique de la DGID sera d'abord passé en revue. Ensuite, ses attributions seront exposées.

Les services des impôts relèvent de la Direction Générale des Impôts et des Domaines. Anciennement appelée Service des Contributions Directes puis Direction des Impôts, l'Administration fiscale a été érigée en Direction Générale des Impôts et des Domaines aux termes du décret n° 93-44 du 11 Mars 1993 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère des Finances.

Du 1^er Août 1960 jusqu'en 1968, l'organisation des services des impôts a été caractérisée par l'existence de deux services : le Service des Contributions Directes et le Service de l'Enregistrement des Domaines et du Timbre. Par décret n°215/PR/MFAE du 26 Juin 1967, le Service des Contributions Directes est devenu Direction des Impôts, et quelques mois plus tard, le Service de l'Enregistrement des Domaines et du Timbre a été transformé en Direction des Domaines de l'Enregistrement et du Timbre. C'est au cours de l'année 1968, que se réalisa la fusion des deux directions, ce qui donna lieu à la création de la Direction des Impôts dont les rênes furent confiées à Monsieur Barnabé OGAN BADA nommé par arrêté N°344/PR/MEF du 02 Novembre 1968 puis confirmé par décret N°73-291 du 08 Septembre 1973.

La Direction Générale des Impôts et des Domaines, pourvoyeuse depuis toujours des caisses de l'Etat a vu sa mission fondamentale s'affirmer davantage depuis le transfert en 1989 de la fonction de recouvrement des impôts de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique à la Direction Générale des Impôts et des Domaines.

Dans le cadre de l'exercice de ses compétences, la DGID a plusieurs attributions. Ainsi, elle est chargée :

v de la détermination de l'assiette, de la liquidation, du contrôle et du contentieux de tous les impôts et taxes prévus au code général des impôts ;

v du recouvrement et du reversement au Trésor public des impôts et taxes, des redevances domaniales et des taxes annexes perçus par les postes comptables de son réseau ;

B- Missions et Organisation de la DGID

Au regard de l'ensemble de ces attributions, la DGID assume trois missions essentielles :

- d'abord, une mission financière, la plus importante et la plus reconnue qui consiste à procurer des ressources financières à l'Etat en vue de la couverture des charges publiques ;

- ensuite, une mission socio-économique qui se résume à l'administration et l'orientation de l'économie par le biais de la fiscalité en usant des techniques de taxation incitatives ou dissuasives ;

- enfin, une mission politique par laquelle l'Etat assure le service public et se crédibilise vis-à-vis de ses partenaires.

Pour exercer de manière efficiente les attributions et les missions présentées supra, les services des impôts fonctionnent selon une organisation précise.

- de quatre (04) directions techniques ou opérationnelles à compétence nationale

- de sept (07) directions techniques ou opérationnelles à compétence territoriale

v les Directions Départementales des Impôts (DDI) de l'Atlantique et du Littoral (DDIAL), de l'Atacora et de la Donga (DDIAD), du Mono et du Couffo (DDIMC), du Borgou et de l'Alibori (DDIBA), de l'Ouémé et du Plateau (DDIOP) et du Zou et des Collines (DDIZC).

Il ne nous a pas été possible de visiter dans le cadre de notre stage pratique, l'ensemble des structures que nous venons de présenter. De même, nous ne nous appesantirons dans ce travail que sur celles qui sont les plus directement impliquées dans le domaine de notre étude à savoir la Mission Fiscale des Régimes d'Exception et la Direction des Grandes Entreprises.

II- PRESENTATION DES STRUCTURES EN ETUDE : LA MISSION FISCALE DES REGIMES D'EXCEPTION (MFRE) ET LA DIRECTION DES GRANDES ENTREPRISES (DGE)

La Mission fiscale de Régimes d'Exception est une structure cogérée par la Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects (DGDDI) et la Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID) dont elle est une direction centrale. Elle gère plusieurs types d'exonérations à savoir :

ü les exonérations accordées sur les marchés publics à financement extérieur ou mixte ;

ü les exonérations concernant les subventions de l'Etat sur les intrants agricoles ;

ü les exonérations sur les revenus des titres de concours consolidés de la BCEAO;

Elle s'occupe également de la représentation de la DGID dans les commissions de passation des marchés publics et de l'exécution de diverses tâches.

La DGE est chargée de la gestion des dossiers des grandes entreprises sur toute l'étendue du territoire national. A cet effet, elle est chargée :

ü de l'assiette, de la liquidation, du contrôle, de la confection des états de dégrèvement d'office et du recouvrement des impôts et taxes dont sont redevables les grandes entreprises ;

ü de l'étude et du suivi des dossiers spécifiques ou techniques sur instruction du Directeur Général des Impôts et des Domaines.

La Direction des Grandes Entreprises fonctionne à travers les activités des services qui la composent à savoir : les deux services d'assiette, le service du contrôle fiscal, le service informatique et la recette principale des impôts.

Cette Recette, la plus importante de tout le réseau comptable de la DGID dispose d'une division « Recette d'Ordres » où sont traités entre autres les certificats de détaxe et les certificats MP3 qui constatent la consommation des crédits d'impôts octroyés par la MFRE.

Paragraphe 2 : ETAT DES LIEUX SUR LES PROCEDURES D'OCTROI D'EXONERATIONS ET SUR LES DEPENSES FISCALES AU BENIN

Comme nous venons de le voir, la MFRE et la Division « Recette d'Ordre » de la Recette Principale des Impôts/DGE^1(*) sont les structures chargées de la gestion des exonérations à formalité préalable. Les formalités à accomplir pour bénéficier d'une exonération comportent trois étapes :

Ainsi, le contribuable qui prétend au bénéfice d'une mesure d'exonération doit souscrire sa déclaration MP1 dont les formulaires fournis par la MFRE sont de couleur variant selon le régime d'exception sollicité : couleur blanche pour les exonérations sur les marchés publics à financement extérieur ou mixte; couleur rose pour les exonérations classiques^2(*) ; couleur verte pour les exonérations sur les intrants agricoles et couleur jaune pour les exonérations concernant les revenus des titres consolidés de la BCEAO.

Cette spécification de la couleur du MP1 permet de déterminer le type d'exonération et favorise un classement aisé des dossiers par catégories.

La déclaration MP1 constitue le point de départ de la procédure d'obtention du crédit d'impôt. Elle porte les mentions relatives à la nature de l'opération exonérée, au bénéficiaire de l'exonération, à l'organisme de financement et au montant de la fiscalité douanière et intérieure nécessitée par ladite opération et qui sera prise en charge par l'Etat. La qualité des imprimés de déclaration MP1 permet donc une identification précise et aisée de l'opération concernée, de l'entreprise bénéficiaire et des modalités de détermination du crédit d'impôt.

Cependant, pour des raisons diverses tenant soit à l'ignorance des procédures, soit à la négligence, certains contribuables remplissent mal les formulaires de déclaration MP1 ou les souscrivent hors délai.

Cette situation entrave fortement la célérité requise pour le traitement efficace des demandes de crédits et constitue donc un facteur majeur de lenteur dans le traitement des dossiers

La déclaration MP1 est souscrite au secrétariat de la MFRE contre récépissé. Elle est ensuite transmise au chef de la MFRE ou au représentant de la douane (selon qu'il s'agisse d'un crédit intérieur ou d'un crédit douanier), puis affectée à un inspecteur pour étude.

A ce stade commence le contrôle de recevabilité des dossiers. L'inspecteur vérifie en particulier la conformité et la validité des documents présentés en contrôlant prioritairement les renseignements utiles à la délivrance du crédit d'impôt, notamment :

v le délai d'introduction de la demande d'exonération pour l'application éventuelle d'une amende de 100.000 F CFA majorée de 50.000 FCFA par mois de retard avec un maximum de 1.000.000 de F CFA exigible sur les marchés réalisés et dont les preuves de paiement datent de plus de 6 mois ;

v la sincérité des mentions portées dans les différents cadres de la déclaration MP1 c'est-à-dire la conformité de la liquidation des droits à la législation en vigueur ;

v l'accomplissement de la formalité de l'enregistrement pour les contrats de marchés, cette formalité étant obligatoire quoique gratuite.

Ce contrôle sur pièces ou a priori permet de déceler les éventuelles irrégularités (opérations exclues du champ d'application de l'exonération mais présentées, pièces produites non conformes ou non valides, crédit d'impôt mal liquidé, etc.) et de procéder le cas échéant au rejet motivé, à la correction ou à la confirmation du crédit d'impôt sollicité.

Lorsque ces vérifications préliminaires sont terminées et qu'aucune irrégularité n'est soulevée, la MFRE valide la déclaration MP1 dont les renseignements sont saisis dans le logiciel GESEXO pour l'établissement du certificat MP2.

Cette application informatique réalise l'interconnexion des structures de gestion de l'exonération et assure la fiabilité, la rapidité et la performance du système. Elle permet la détermination et l'apurement automatiques des crédits d'impôts. Elle devient cependant obsolescent ce qui justifie d'ailleurs le projet de sa réécriture qui devra l'adapter aux besoins actuels des services gestionnaires des exonérations fiscales.

Le certificat de crédit signé du chef de service est ensuite photocopié en trois exemplaires. L'original revient au demandeur, une copie est gardée à la MFRE pour classement. La dernière copie est transmise à la Recette Principale des Impôts de la DGE ou à la Recette des Douanes Cotonou-Port. Ce transfert physique des dossiers est accompagné d'un transfert informatique des données dans le logiciel GESEXO.

Avec les ressources matérielles, humaines et techniques qui sont les siennes aujourd'hui et la forte sollicitation dont elle fait l'objet, la MFRE fournit des efforts appréciables notamment en matière d'organisation, de méthodes et d'adaptation de ses chaînes de traitement.

Néanmoins, compte tenu de l'insuffisance de son personnel et du dysfonctionnement de son système d'archivage elle ne satisfait pas encore pleinement ses usagers qui ont le droit de bénéficier de l'instruction, de l'étude et de la validation de leurs demandes dans le délai règlementaire de 15 ou 21 jours selon la nature de l'exonération sollicitée.

Pour consommer son crédit d'impôt matérialisé par le certificat MP2, l'entreprise doit se rapprocher de la division Recette d'Ordre de la Recette Principale des Impôts ou de la Recette des Douanes Cotonou-Port. L'agent des impôts ou des douanes vérifie l'existence physique dudit certificat au niveau du bordereau transmis par la MFRE et la disponibilité du crédit dans la base du logiciel GESEXO. Cette vérification s'avérant concluante, le certificat MP2 est transformé en MP3 qui constate la consommation totale ou partielle du crédit d'impôt. Le montant de cette consommation est mentionné pour la détermination du solde qui n'est rien d'autre que la différence entre le crédit validé sous forme MP2 et le crédit consommé. Le MP3 édité sert à l'acquittement des impôts et taxes à la charge de l'entreprise et pour lesquels le paiement par ce procédé est admis.

Nous remarquons que quels que soient la localisation des entreprises et le lieu d'exécution des opérations concernées, les usagers sont astreints à faire le déplacement sur Cotonou où sont situés tous les services gestionnaires des exonérations, d'où le constat de la concentration des services gestionnaires de l'exonération.

Selon les dispositions du cahier des charges des marchés publics et autres régimes d'exception, lorsqu'à l'occasion d'un contrôle effectué sur la période non prescrite, l'administration constate que l'entreprise a sciemment et par des manoeuvres frauduleuses majoré le crédit d'impôt, elle peut procéder aux redressements nécessaires avec application des pénalités de droit commun. Les manoeuvres frauduleuses les plus récurrentes ont trait à l'exagération du coût et des quantités de biens objet d'exonération, au détournement de destination de biens exonérés. Mais, ce contrôle a postériori destiné à vérifier la véracité de l'utilisation matérielle et réelle des crédits est quasi non opérationnel car la MFRE ne dispose pas des compétences pouvant établir par contre expertise, la preuve de cette exagération. Cet état des choses constitue à ce jour le véritable talon d'Achille de tout le système de gestion des exonérations.

La situation consolidée des exonérations accordées au Bénin, du 1^er janvier 2005 au 30 septembre 2009 se présente comme suit :

Nature des exonérations	2005	2006	2007	2008	2009	Total
Marchés publics à financement extérieur	6 573 940 561	8 380 953 605	10 664 901 775	20 287 182 676	14 734 687 744	60 641 666 361
Exonérations classiques	10 543 361 910	11 765 738 550	10 818 680 244	32 324 143 876	29 799 447 643	95 251 372 223
Exonérations sur intrants agricoles	6 708 653 827	2 487 777 366	3 728 065 538	4 112 564 560	10 893 531 934	27 930 593 225
Exonérations sur les revenus des titres consolidés de la BCEAO	179 118 025	401 366 122	351 685 600	-	2 324 049 667	3 256 219 414
Exonérations d'IBIC accordées aux sociétés GSM	-	-	-	3 881 796 520	10 676 211 830	14 558 008 350
Exonérations dans le cadre de la cherté de la vie	-	-	-	2 556 393 383		2 556 393 383
Total :..............	24 005 073 623	23 035 835 643	25 563 333 157	63 162 081 015	68 427 928 818	204 194 252 256

Tableau 1 : Situation consolidée des exonérations accordées au Bénin, du 1^er janvier 2005 au 30 septembre 2009

- le montant total des dépenses fiscales accordées au Bénin, pour la période allant du 1^er janvier 2005 au 30 septembre 2009 s'élève à environ 204 milliards de francs CFA. Cette réalisation est essentiellement portée par les exonérations classiques (47%), les exonérations liées aux marchés publics à financement extérieur et par les exonérations sur intrants agricoles (14%). Les exonérations d'IBIC accordées aux sociétés de GSM, bien que concernant seulement les années 2008 et 2009 représentent 7% du total global de la période, ce qui n'est guère négligeable.

- d'une année à l'autre les dépenses fiscales augmentent en passant de 24 milliards en 2005 à 68 milliards en 2009. L'indice synthétique des dépenses fiscales^3(*) calculé est de 285 ce qui signifie que les dépenses fiscales représentent aujourd'hui près de 3 fois ce qu'elles représentaient en 2005. Il y a donc une forte progression inquiétante du coût des exonérations fiscales. Le graphique ci-après illustre mieux cette tendance :

Cette observation est confirmée par l'analyse du montant total des dépenses fiscales rapporté au rendement de l'impôt (5% des recettes de la période). Toutefois, l'importance croissante des dépenses fiscales que nous venons de constater n'est pas seulement liée au coût des dispositifs d'exonération mais également au nombre des mesures de fiscalité dérogatoire. Leur inventaire effectué par la commission de suivi et d'évaluation des dépenses fiscales a identifié rien que pour la fiscalité indirecte 60 mesures. De même, les dépenses fiscales accordées, surtout en ce qui concerne les régimes privilégiés du code des investissements et de la Zone Franche Industrielle s'étendent aussi bien à la fiscalité directe qu'à la fiscalité locale, d'où le constat de l'élargissement du périmètre des dépenses fiscales.

Par ailleurs, la Constitution dispose en son article 98 que «la loi détermine les principes fondamentaux de l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». Il ne paraît pas contestable que cette disposition vaut pour les allégements fiscaux : les dépenses fiscales ne peuvent donc se fonder valablement que sur une loi. Au surplus, le principe du parallélisme des formes implique que, si l'assujettissement à un impôt doit résulter de la loi, le fait d'y être soustrait ne peut résulter que d'un texte de même niveau. Or, certaines exonérations dont le coût fiscal est considérable émanent de simples textes règlementaires tels que des décrets, des arrêtés, voire des notes de service. On en déduit alors qu'une grande souplesse caractérise le régime d'autorisation des dépenses fiscales.

Heureusement, en vue de mieux maîtriser les dépenses fiscales, les autorités ont créé en 2008, avec le concours du Fonds Monétaire International, une commission chargée de leur suivi et de leur évaluation. Cette commission a déjà, malgré sa relative jeunesse fait adopter une codification des exonérations fiscales et douanières. Le principe de cette codification est la suivante : le code identifiant de chaque dépense fiscale est composée de trois chiffres dont le premier indique le type d'exonération et les deux derniers, le contenu (Exemple : Code additionnel 110 : 1-Privilèges diplomatiques ; 10-Missions diplomatiques et consulaires). L'existence d'une telle codification est salutaire car facilitant d'une part un bon enregistrement des exonérations fiscales et d'autre part la reddition des comptes aux autorités exécutives et parlementaires.

De plus, en procédant à une comparaison entre les objectifs des dispositifs fiscaux, les pertes de recettes subséquentes et leurs réelles retombées, le premier rapport de la même commission a relevé que certaines dépenses fiscales se sont avérées efficaces. C'est le cas de la mesure d'exonération des droits et taxes de douane sur le matériel informatique et la mesure d'exonération des investissements immobiliers^4(*). D'autres par contre sont inefficaces comme par exemple, l'exonération sur les matériels agricoles. D'autres encore n'ont pas été évalués à ce jour, d'où une incertitude liée à l'efficacité des dépenses fiscales.

Les mêmes dépenses fiscales, puisqu'elles résultent de l'application de dispositions dérogatoires comportent deux inconvénients majeurs. Premièrement, l'adoption de ces règles d'imposition préférentielle rend quelque peu la règlementation fiscale complexe du fait de la coexistence de plusieurs régimes différents. Deuxièmement, dans les cas où des entreprises exerçant une même fonction économique et évoluant sur un marché commun sont soumises à cette disparité, il y a injustice fiscale et introduction de distorsion concurrentielle.

Section 2 : Ciblage de la problématique

Dans le paragraphe précédent, nous avons proposé une restitution des mécanismes de fonctionnement du système des dépenses fiscales consistant en une présentation enchevêtrée des forces et faiblesses dudit système dont nous ferons à présent un inventaire avant d'amorcer la démarche conduisant au ciblage de la problématique

L'objectif ici est de choisir la problématique de l'étude à partir de l'inventaire des éléments tirés de l'état des lieux de base.

Nous relèverons d'abord les atouts, puis les problèmes et, ce n'est qu'alors que nous regrouperons les problématiques possibles par centres d'intérêts.

Les atouts regroupent tous les éléments positifs du système en étude qui méritent d'être consolidés. Dans notre cas, on peut évoquer :

- une spécification de la couleur des imprimés de déclaration MP1 garantissant le classement aisé des dossiers par type d'exonération ;

- une qualité satisfaisante des mêmes imprimés favorable à une identification précise et aisée de l'opération concernée, de l'entreprise bénéficiaire et des modalités de détermination du crédit d'impôt ;

- une rigoureuse mise en oeuvre du contrôle sur pièces des exonérations fiscales limitant considérablement les velléités de fraude fiscale ;

- l'utilisation d'un logiciel informatique, le GESEXO en projet de réécriture ;

- une constante adaptation des chaînes de traitement des exonérations fiscales visant à atténuer la lourdeur administrative ;

- l'usage d'une codification des exonérations fiscales et douanières permettant la maîtrise des dépenses fiscales et la reddition des comptes aux autorités exécutives et parlementaires.

Ces problèmes s'entendent des facteurs entravant la bonne marche et l'efficacité du système des dépenses fiscales au Bénin. Il y a donc lieu d'indexer :

- l'ignorance par les contribuables des textes et procédures des régimes d'exception préjudiciable à la célérité de traitement des dossiers;

- l'insuffisance du personnel contrastant avec la forte sollicitation de la MFRE;

- le défaut de mise en oeuvre du contrôle à postériori devant vérifier la matérialité et l'utilisation réelle des exonérations fiscales octroyées ;

- la récurrente tendance à la fraude et à l'évasion fiscales de la part de certains contribuables ;

- l'élargissement du périmètre des dépenses fiscales avec le risque de rendre plus complexe la règlementation fiscale;

- l'incertitude liée à l'efficacité des dépenses fiscales perceptible au résultat mitigé des régimes dérogatoires ;

- l'injustice fiscale et l'introduction de distorsions concurrentielles sur les marchés.

Dans la suite de notre développement, nous ne nous intéresserons qu'aux problèmes, les atouts constituant des éléments positifs déjà acquis qui ne méritent que d'être renforcés et pérennisés. Ces problèmes qui viennent d'être inventoriés sont susceptibles d'un regroupement en trois centres d'intérêts relatifs :

Parmi les problèmes identifiés, une première catégorie pose la problématique de l'optimisation de l'organisation interne de la DGID ; une deuxième catégorie se rapporte à la problématique de l'éradication de l'incivisme fiscal en matière d'exonérations et enfin, une dernière catégorie appelle la problématique du réexamen des dépenses fiscales.

S'il est vrai qu'à chacune de ces problématiques s'attache une importance indéniable, il n'en demeure pas moins vrai que dans l'intérêt de la rigueur, de la qualité et de la lisibilité des réflexions à mener, un choix s'impose.

Ainsi, dans la démarche conduisant à opérer un tel choix, il nous est apparu que les dépenses fiscales constituent non seulement un effort et un élément de soutien économique mais aussi un véritable investissement politique représentant un enjeu budgétaire important. Cette réalité a suscité en nous le questionnement qui est celui de savoir s'il est possible de maintenir les dépenses fiscales avec la nécessité d'élargir l'assiette de l'impôt induite par la tension des finances publiques et s'il est tout aussi possible d'amorcer une sereine transition fiscale avec l'ampleur actuelle de la fiscalité dérogatoire. Mieux, l'interrogation demeure de savoir quelle politique d'exonération faut-il adopter à un coût fiscal rationnalisé, sans détériorer le niveau des recettes fiscales et sans introduire sur les marchés des distorsions préjudiciables à leur bon fonctionnement.

La pertinence de ces interrogations n'étant plus à démontrer dans un contexte de budget essentiellement fiscal, dans un climat de frondes sociales aggravées, la dernière problématique, celle relative au réexamen des dépenses fiscales sera préférée aux deux autres.

PARAGRAPHE 2 : SPECIFICATION DE LA PROBLEMATIQUE ET

Précédemment, nous avions retenu la problématique du réexamen des dépenses fiscales au Bénin. Il reste maintenant à la spécifier et à présenter les différentes séquences de sa résolution.

I - SPECIFICATION DE LA PROBLEMATIQUE :

La problématique du réexamen des dépenses fiscales au Bénin (problématique retenue ou choisie) englobe cinq problèmes identifiés supra et qui concernent:

- l'élargissement du périmètre des dépenses fiscales et le risque de rendre plus complexe la règlementation fiscale ;

- l'injustice fiscale et l'introduction de distorsions concurrentielles sur les marchés.

En principe, l'étude relative à la problématique du réexamen des dépenses fiscales, pour être complète doit traiter de l'ensemble de ces problèmes. Toutefois, la nécessité d'affiner la méthodologie des présents travaux motive notre abstention volontaire au traitement des problèmes se rapportant d'une part à l'incertitude liée à l'efficacité des dépenses fiscales et d'autre part à l'injustice fiscale et l'introduction de distorsions concurrentielles sur les marchés.

Il n'y a cependant pas lieu de considérer que ces problèmes délaissés à dessein sont moins importants que ceux choisis. Un tel malentendu doit être dissipé par le fait que s'agissant des dépenses fiscales, la résolution des questions liées à l'incidence budgétaire, au régime d'autorisation et au périmètre est gage non seulement de leur efficacité mais aussi de la résorption des problèmes d'injustice fiscale et de distorsions concurrentielles. Mieux, la résolution directe de ces derniers problèmes appelle une expertise élargie à la science économique, du temps, ainsi que des moyens de recherche importants dont nous ne disposons pas^5(*).

De même, partant du constat que les dépenses fiscales se caractérisent, derrière une apparence d'unité, par la variété des mécanismes qu'elles mettent en oeuvre (exonérations, déductions et abattements, taux réduits d'imposition ou de taxation, réductions d'impôts, reports d'imposition, etc.), l'option est faite ici de se focaliser sur les seules exonérations à formalité préalable c'est-à-dire, celles qui passent par la Mission Fiscale des Régimes d'Exception. En effet, ces dernières sont relativement simples à cerner à cause de la disponibilité et de l'accessibilité des données statistiques y relatives, étant donné que leur évaluation est faite sur la base de la centralisation de l'ensemble des demandes d'exonération traitées par les services des Administrations des Impôts et des Douanes.

Conclusion partielle : Au demeurant, la problématique en étude est libellée ainsi qu'il suit : Problématique du réexamen des dépenses fiscales. Elle sera traitée sur la base des seules exonérations à formalité préalable passant par la MFRE.

Le problème général y relatif est celui de l'importance croissante de la fiscalité dérogatoire au Bénin dont les manifestations concrètes, érigées en problèmes spécifiques sont :

· Problème spécifique 1 : forte progression du coût des dépenses fiscales

· Problème spécifique 2 : Grande souplesse du régime d'autorisation des dépenses fiscales

· Problème spécifique 3 : élargissement du périmètre des dépenses fiscales et risque de rendre plus complexe la règlementation fiscale

II- SEQUENCES DE RESOLUTION DE LA PROBLEMATIQUE DU REEXAMEN DES DEPENSES FISCALES AU BENIN :

De manière synoptique, la problématique du réexamen des dépenses fiscales au Bénin (problématique en étude) est structurée ainsi que le fait apparaître le schéma ci-dessous :

Problème spécifique 2 : Grande souplesse du régime d'autorisation des dépenses fiscales

Cette représentation nous fait donc appréhender les contours et l'étendue des questions qu'il faudra résoudre plus loin. La démarche de cet exercice de résolution de la problématique choisie est séquentielle et par niveaux.

- d'abord de se fixer des objectifs tant au niveau général qu'aux niveaux spécifiques ;

- ensuite d'identifier des causes supposées être à la base des problèmes à traiter en vue de la formulation des hypothèses de recherche et ;

- enfin, de réaliser à partir d'une revue documentaire, le point des connaissances acquises sur la question des dépenses fiscales ;

Dans un second temps, il va être utile d'annoncer la démarche méthodologique devant déboucher sur l'analyse des résultats de nos enquêtes. Ce n'est qu'alors qu'il sera procédé à l'établissement du diagnostic sur la base duquel nous proposerons des approches de solutions ainsi que les conditions de leur mise en oeuvre.

Dans le chapitre précédent, nous sommes partis des constats significatifs issus de nos observations de stage pour cibler la problématique du réexamen des dépenses fiscales au Bénin dont les manifestations concrètes sont les problèmes spécifiques 1, 2 et 3 identifiés. Ce chapitre-ci est destiné à diagnostiquer chacun de ces différents problèmes. Pour ce faire, la démarche consistera dans une première étape à concevoir le cadre théorique et méthodologique de l'étude et dans une deuxième à mettre en application le cadre conçu.

Dans la présente section, les objectifs seront d'abord fixés, puis les hypothèses formulées. Ensuite, un point sera fait sur les connaissances acquises sur la question des dépenses fiscales grâce à la revue de la littérature. Enfin, suivra la définition du cadre méthodologique dans sa double dimension empirique et théorique.

PARAGRAPHE 1 : OBJECTIFS, HYPOTHESES ET REVUE DE LITTERATURE

I- FIXATION DES OBJECTIFS ET FORMULATION DES HYPOTHESES

Les objectifs à fixer sont rattachés au problème général et aux problèmes spécifiques. Pour cela, rappelons-nous d'abord ces problèmes.

· Problème Général : importance croissante de la fiscalité dérogatoire au Bénin

· Problème spécifique 1 : forte progression du coût des dépenses fiscales

· Problème spécifique 2 : Grande souplesse du régime d'autorisation des dépenses fiscales

· Problème spécifique 3 : élargissement du périmètre des dépenses fiscales et risque de rendre plus complexe la règlementation fiscale.

L'objectif général de la présente étude est de proposer un réexamen des régimes dérogatoires existants en vue d'une fiscalité plus simple, plus juste et plus efficace.

· Objectif spécifique 1 : Déterminer les conditions de réduction sensible du coût des dépenses fiscales

· Objectif spécifique 2 : Contribuer à un meilleur encadrement des dépenses fiscales par l'institution de normes juridiques d'autorisation conformes à la Constitution

· Objectif spécifique 3 : Proposer la rationalisation des incitations accordées pour une restriction du périmètre des dépenses fiscales.

B - Formulation des hypothèses et tableau de bord de l'étude

Etant donné que l'hypothèse générale ne pourrait être formulée, nous nous bornerons à formuler les causes et les hypothèses de l'étude en fonction des problèmes spécifiques.

Concernant le problème spécifique n°1 relatif à la forte progression du coût des dépenses fiscales, nous avons pu identifier deux causes susceptibles d'en être à la base. Il s'agit :

- de la tendance à la fraude et à l'évasion fiscales de la part des contribuables et ;

Supposons dans un premier temps que la forte progression observée du coût des dépenses fiscales est due aux manoeuvres frauduleuses exercées par les contribuables en matière d'exonérations fiscales. Il est vrai que ces manoeuvres sont très récurrentes et consistent généralement à majorer les crédits d'impôts en exagérant les prix et les quantités des biens, ou en détournant de leur destination des biens, objet d'exonérations. Mais, nous remarquons tout de même que ces pratiques d'incivisme fiscal n'existeraient même pas si les régimes d'exception qui les germent n'avaient pas été institués. D'ailleurs, seuls ceux qui sont admis à un régime dérogatoire peuvent en bénéficier avant même de tenter de laisser libre cours à leur instinct frauduleux, encore qu'il faille qu'au préalable soit institué ce régime. Les manoeuvres frauduleuses ne constituent donc pas la cause la plus plausible de la forte progression du coût des dépenses fiscales.

Nous estimons alors que plus il y a de régimes instituant des dépenses fiscales, plus le coût de celles-ci sera important. La pluralité des régimes hors code instituant des exonérations fiscales est donc génératrice d'un accroissement du coût des dépenses fiscales.

D'où, nous formulons l'hypothèse selon laquelle, la forte progression du coût des dépenses fiscales provient de la pluralité des régimes hors code instituant des exonérations fiscales

Les causes que nous avons identifiées et qui peuvent être liées au problème de la grande souplesse du régime d'autorisation des dépenses fiscales sont au nombre de deux (2) :

- l'impossibilité pratique de soumettre l'autorisation de toutes les dépenses fiscales (en particulier les exonérations ponctuelles) au principe de légalité posé par la constitution et

- l'inexistence d'un cadre législatif d'ensemble pour l'autorisation des dépenses fiscales.

Supposons d'abord qu'il est techniquement impossible de n'autoriser les dépenses fiscales que par une loi comme il ressort de l'article 98 de la constitution qui dispose : « la loi détermine les principes fondamentaux de l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». Cette impossibilité hypothétique doit être étudiée au cas par cas. En effet, s'agissant par exemple des exonérations figurant au Cahier des charges des marchés publics et autres régimes d'exception, rien ne s'oppose à ce que l'actuel arrêté qui les sous-tend soit converti en une loi régulière à l'image du Code des investissements, du Statut de la Zone Franche Industrielle, etc. L'hypothèse d'impossibilité est donc à écarter en l'espèce. En revanche, en ce qui concerne les exonérations ponctuelles ou spéciales, l'idée d'adoption d'un texte législatif semble trahir ou contrarier la nécessité de laisser aux autorités en charge de la politique d'exonérations, une certaine marge de manoeuvre pour adapter à chaque situation particulière, la politique la plus appropriée. Mais là encore, la capitalisation des expériences acquises dans le domaine des exonérations fiscales permettrait de prévoir dans la loi à adopter plusieurs cas de figure en vue d'éviter la rigidité que l'on craint. D'ailleurs, les cadres de la MFRE ont introduit depuis trois ans un avant-projet de loi qui n'a jusque-là pas été étudié. L'hypothèse d'impossibilité s'effrite une fois de plus. Elle ne peut donc être retenue.

Estimons, à présent que l'inexistence d'un cadre législatif d'ensemble explique la grande souplesse qui caractérise aujourd'hui, le régime d'autorisation des dépenses fiscales. Cette dernière cause est plus plausible car s'il existait un tel cadre, aucune autorité ne prendrait le risque de s'y déroger abusivement, à peine de subir les sanctions liées à la concussion.

C'est pourquoi, nous formulons l'hypothèse suivante : « la grande souplesse du régime d'autorisation des dépenses fiscales est due à l'inexistence d'un cadre législatif d'ensemble régulant l'autorisation des exonérations »

Concernant, le problème de l'élargissement du périmètre des dépenses fiscales, deux facteurs explicatifs peuvent être envisagés :

- la volonté des autorités de compenser par des allègements, une déficience globale du système fiscal ;

- la volonté des autorités d'attirer une part substantielle des investissements étrangers.

Plaçons-nous dans l'hypothèse où en élargissant le périmètre des dépenses fiscales, les autorités veulent compenser une déficience globale du système fiscal que les entrepreneurs jugent, à tort ou à raison, inapproprié et peu incitatif (reproches de taux d'imposition trop élevé, de doubles impositions, etc.). Mais, si telle est la préoccupation de ces autorités, les réformes devraient normalement s'inscrire dans le domaine du droit commun afin de profiter à tous les acteurs économiques. Autrement, il s'agirait d'une solution maladroite. Cette cause ne peut donc être retenue

La cause la plus vraisemblable réside dans le fait que les autorités béninoises se font l'idée qu'en augmentant les concessions fiscales offertes, elles attireront plus les investisseurs. Il s'agit en fait d'une implication de la « concurrence » entre tous les pays sous-développés qui, ambitionnant légitimement d'attirer une part substantielle des capitaux étrangers essaient de proposer des dispositifs incitatifs plus avantageux que ceux proposés par leurs pairs.

D'où, l'hypothèse est formulée ainsi qu'il suit : « l'élargissement du périmètre des dépenses fiscales s'explique par la volonté des autorités d'intéresser au mieux les investisseurs en augmentant les concessions fiscales offertes. »

La problématique choisie, les problèmes spécifiques identifiés, les objectifs formulés, les causes retenues et les hypothèses formulées peuvent être résumés dans le tableau de bord de l'étude.

Tableau n° 3 : TABLEAU DE BORD DE L'ETUDE : REFLEXION SUR LA PROBLEMATIQUE DES DEPENSES FISCALES AU BENIN
*NIVEAUX D'ANALYSE*		*PROBLEMATIQUES*	*OBJECTIFS*	*CAUSES SUPPOSEES*	*HYPOTHESES*
*Niveau général*		Importance croissante de la fiscalité dérogatoire au Bénin	Proposer un réexamen des régimes dérogatoires existants en vue d'une fiscalité plus simple, plus juste et plus efficace	-	-
*Niveaux spécifiques*	1	*(Problème Spécifique 1)* Forte progression du coût des dépenses fiscales	*(Objectif Spécifique 1)* Déterminer les conditions de réduction sensible des dépenses fiscales	*(Cause Spécifique 1)* La multiplicité des régimes hors code instituant les dépenses fiscales	(Hypothèse Spécifique 1) La forte progression du coût des dépenses fiscales provient de la pluralité des régimes hors code instituant des exonérations fiscales
	2	(Problème Spécifique 2) Grande souplesse du régime d'autorisation des dépenses fiscales	(Objectif Spécifique 2) Contribuer à un meilleur encadrement des dépenses fiscales par l'institution de normes juridiques d'autorisation conformes à la Constitution	(Cause Spécifique 2) L'inexistence d'un cadre législatif d'ensemble pour l'autorisation des dépenses fiscales	(Hypothèse Spécifique 2) La grande souplesse du régime d'autorisation des dépenses fiscales est due à l'inexistence d'un cadre législatif d'ensemble régulant l'autorisation des exonérations
	3	(Problème Spécifique 3) Elargissement du périmètre des dépenses fiscales	(Objectif Spécifique 3) Proposer la rationalisation des incitations accordées pour une restriction du périmètre des dépenses fiscales	(Cause Spécifique 3) La volonté des autorités d'attirer une part substantielle des investissements étrangers	(Hypothèse Spécifique 3) L'élargissement du périmètre des dépenses fiscales s'explique par la volonté des autorités d'intéresser au mieux les investisseurs en augmentant les concessions fiscales offertes.

II- REVUE DE LA LITTERATURE :

Il existe sur la question des dépenses fiscales, une production littéraire assez abondante où l'on retrouve deux écoles aux doctrines opposées. La première, plus ancienne, est favorable à la pratique de la fiscalité dérogatoire. La deuxième lui est hostile et propose des solutions en faveur de la réduction, voire la suppression des exonérations. Il n'est donc pas superflu, avant d'orienter notre travail de rappeler ici l'argumentaire de chacune de ces deux écoles.

L'idée maîtresse de cette conception est que la fiscalité doit assumer, au-delà de ses impératifs de rendement, un objectif d'incitation économique qui nécessite l'introduction de distorsions volontaires destinées à encourager certaines catégories d'activités ou à répondre à des besoins conjoncturels. C'est pour cela que certains auteurs estiment que :

- du moment où il existe un lien négatif assez fort entre le niveau des prélèvements obligatoires et le niveau d'activité, des systèmes d'incitations sont nécessaires pour doper la croissance, relancer la consommation, encourager les exportations, promouvoir l'emploi, améliorer et redresser la balance commerciale et la balance des paiements - DUFORT, G. (1967) : « Economie Générale »

- les dépenses fiscales sont, à court terme nécessaires à l'acceptation par les contribuables d'un système fiscal à taux élevés et à base étroite dont elles constituent des éléments indispensables de respiration et d'adaptation - FRANCOZ D. et Y. JACQUIN (2001), « Evolution et rôle des financements publics de la R&D des entreprises »,

Les auteurs appartenant à ce deuxième courant reprochent aux dépenses fiscales :

- d'avoir un impact négligeable ou faible si ce n'est nul car, parmi les facteurs qui influencent la décision de l'investisseur, le facteur fiscal arrive au 6^ème rang : la qualification de la main d'oeuvre et sa rentabilité, la taille du marché, l'infrastructure, la stabilité politique et la transparence du système sont autant de facteurs qui, pour l'investisseur comptent probablement plus que la variable fiscale; - GOURGEON A-M (2005) : « Rapport de l'atelier régional sur la gestion des exonérations »

- de rendre la législation inutilement complexe par des normes illisibles dont la mise en oeuvre est compliquée tant pour l'Administration que pour les contribuables - Conseil des Impôts (2003) : « La fiscalité dérogatoire pour un réexamen des dépenses fiscales »

- d'engager au-delà de leur coût budgétaire élevé et difficilement quantifiable de nombreux frais administratifs (la production d'imprimés spécifiques, les contrôles, les contentieux, etc.) de même que le champ des bénéficiaires effectifs ne correspond à la cible potentielle qu'au prix d'une action d'information significative qui fait souvent défaut. - LEPETIT M.C (2006) « Déclarations sur les dépenses fiscales » - ;

- et de présenter l'inconvénient selon lequel il est presque impossible de revenir sur une décision prise même s'il est démontré plus tard que l'Etat n'y tire aucun avantage car elles engendrent une forme de droits acquis qui, dans un contexte où la réforme fiscale sans perdants relève de l'utopie, est un handicap extrêmement lourd - OSSA R. (2007) : « Administrer l'impôt : les nouveaux enjeux de la fonction de gestion dans les pays en développement », édition Iroko, p141 -

un système fiscal rationnel et économiquement cohérent doit reposer sur un impôt à base large et à taux faible comportant peu d'exonérations et d'aménagements (abattements, réductions...), de sorte que la simplicité des règles facilite sa gestion et en garantisse la bonne application, étant donnés que l'assiette large et le taux moyen (ou le taux marginal) faible sont des gages d'équité et de civisme fiscal. L'interventionnisme fiscal ne se justifie que lorsqu'il demeure dans le domaine étroit de la technique fiscale mais en s'en écartant, on fausse les lois naturelles et le jeu normal de la concurrence - BARRAINE R. (1963) : « Finances Publiques »

Orientation du présent travail : De même que les dépenses fiscales sont acceptées par les uns (idée d'attirer ou de ne pas affaiblir le capital et l'investissement) et rejetées par les autres (arguments d'augmentation des coûts de transaction, de risque accru de fraude fiscale, d'introduction de distorsions et d'effets de cascade dans l'économie), les solutions préconisées en la matière concernent soit leur maintien, soit leur suppression. Les études les plus récentes (rapports de séminaires régionaux, mémoires d'étudiants à l'ENAM) sont plus proches ou épousent la deuxième conception, celle défavorable aux dépenses fiscales. Mais, il faut dire que dans l'ensemble, ces travaux se révèlent plus conceptuels qu'opérationnels c'est-à-dire que les questions concrètes liées à la gestion et à la maîtrise des régimes d'exception n'y sont généralement pas suffisamment abordées. De plus, chaque mesure de fiscalité dérogatoire présentant ses spécificités, les dépenses fiscales ne peuvent être abordées plus efficacement que dans une approche ciblée plutôt que globale. C'est pour cela que notre étude ambitionne de traiter les dépenses fiscales dans leurs aspects pratiques.

PARAGRAPHE 2 : METHODOLOGIE DE L'ETUDE : APPROCHES EMPIRIQUE ET THEORIQUE CHOISIES

Nous procéderons, dans le cadre de la recherche, de deux (02) manières à savoir une dimension empirique et une dimension théorique.

I- DIMENSION EMPIRIQUE

Elle vise à mettre en exergue, la méthode d'investigation envisagée à travers les outils de mobilisation de données, ceux relatifs à leur dépouillement et à leur présentation. A ce niveau, plusieurs étapes sont nécessaires :

A- Des objectifs de la collecte à l'échantillonnage

L'objectif principal de l'enquête est de mobiliser les informations nécessaires à la vérification des hypothèses formulées dans notre étude. Le cadre choisi pour la réalisation de notre enquête est la Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID) et la ville de Cotonou. Ce choix a été effectué compte tenu du fait que la DGID a été le cadre d'accueil de notre stage d'une part, et d'autre part à cause du temps et des moyens limités ; nous n'avons pu questionner que les contribuables de cette ville, qui ont constitué la population-mère.

Nous avons effectué une enquête quantitative interne à partir des questionnaires adressés aux échantillons que nous avons choisis. Il faut noter que l'enquête a été faite par sondage.

Cependant, pour l'enquête effectuée à la DGID, l'échantillon est constitué de trente (30) agents des impôts, dont vingt (20) inspecteurs des impôts (inspecteurs vérificateurs, inspecteurs d'assiette) et dix (10) contrôleurs des impôts.

De même, pour l'enquête effectuée au niveau des contribuables, l'échantillon est constitué de vingt (20) dont dix (10) bénéficiaires d'un régime dérogatoire (Code des Investissements ; Régime Général de la Zone Franche Industrielle) à travers leurs comptables et/ou conseils, et dix (10) autres entreprises assujetties au droit commun mais qui peuvent de temps à autre bénéficier des prestations de la MFRE, par exemple lorsqu'elles sont adjudicataires d'un marché public à financement extérieur.

Les disparités observées dans les choix numériques des individus composant l'échantillon sont motivées par les raisons suivantes :

- premièrement, techniquement, les agents des impôts, les inspecteurs (20) mieux que les contrôleurs (10) sont plus avertis en matière de dépenses fiscales que les contribuables, d'où le choix de 30 agents des impôts et 20 contribuables ;

- deuxièmement, au niveau des contribuables, la participation aussi bien des assujettis de droit commun que des assujettis privilégiés est destinée à assurer l'hétérogénéité de points de vue nécessaire pour mener des analyses pertinentes ;

B- De la spécification des données à mobiliser à l'exposé des outils de présentation des données

Les questions posées nous permettront de recenser les informations pour mieux comprendre les problèmes spécifiques et leurs causes. L'instrument que nous avons choisi, dans notre recherche en vue de collecter des informations fiables, est le questionnaire, lequel a été conçu par rapport aux problèmes spécifiques, pour une bonne compréhension des questions.

Pour rester dans le cadre de l'étude, les questions qui serviront directement à vérifier nos hypothèses sont des questions fermées et ouvertes.

Le dépouillement des données recueillies auprès de l'échantillon, par le biais du questionnaire sera réalisé de façon manuelle. Quant au traitement desdites données, il se fera au moyen du tableur Excel. Enfin, la présentation des résultats de l'enquête, se fera par problème spécifique, grâce à des tableaux et des représentations graphiques, afin de vérifier les hypothèses formulées dans notre étude.

II- DIMENSION THEORIQUE

La dimension théorique vise à déterminer les outils de vérification des hypothèses afin de pouvoir déterminer les causes réelles se trouvant à la base de ces problèmes. Nous présenterons alors à cette étape les outils de vérification des hypothèses.

A- Choix théorique lié au problème spécifique n°1

Il s'agit des approches théoriques choisies pour le problème de la forte progression du coût des dépenses fiscales.

Pour analyser ce problème, l'approche générique que nous allons retenir sera celle des experts du FMI ou de l'UEMOA selon laquelle un accroissement des exonérations fiscales annihile les stratégies de mobilisation des ressources fiscales car même si la pratique administrative veut que les exonérations soient comptabilisées comme des recettes d'ordre, il n'en demeure pas moins que seules les ressources cash concourent effectivement à la couverture des charges publiques.

Nous pensons donc qu'il est nécessaire de réduire sensiblement le coût des dépenses fiscales pour mieux amorcer la transition fiscale.

2- Normes et repères d'amélioration de la situation liée à la forte progression du coût des dépenses fiscales

Il s'agit de faire ressortir des aspects qui montreront que la forte progression du coût des dépenses fiscales est effective. Cela ne sera possible que s'il existe un système de production de statistiques fiables.

3- Seuil de décision pour la vérification de l'hypothèse liée au problème de la forte progression du coût des dépenses fiscales.

Dans le questionnaire administré aux agents de la DGID et aux contribuables, ce sont les questions 5 et 6 qui se rapportent à ce problème. Compte tenu du nombre de causes possibles énumérées, la cause principale sera celle qui réunirait le poids le plus élevé. Les autres causes ayant un poids supérieur à 0% seront admises comme des causes subsidiaires et classées par ordre de prééminence.

B- Choix théoriques liés aux problèmes spécifiques n°2 et n°3

Il est question des approches génériques choisies en ce qui concerne la résolution des problèmes liés à la grande souplesse du régime d'autorisation des dépenses fiscales et à l'élargissement du périmètre des dépenses fiscales.

La théorie que nous retenons ici est proposée en France par le Conseil des Impôts et s'énonce comme suit : « un système fiscal dans lequel il existe trop de dérogations ne garantit pas la stabilité des recettes fiscales. Il est complexe, illisible et économiquement incohérent. De plus, si l'assujettissement à un impôt résulte de la loi, le fait d'y être soustrait ne peut résulter que d'un texte de même niveau : la loi »

La résolution du problème spécifique n°2 est subordonnée au respect du principe de légalité pour toutes les exonérations fiscales c'est-à-dire que ce problème serait résolu si l'exclusivité de l'autorisation des dépenses fiscales est réservée à la loi. Cela passe par l'adoption des lois devant régir les régimes d'exception dans notre pays.

Pour ce qui est du problème spécifique n°3, il sera considéré comme résolu à condition que le Bénin réussisse à bâtir un système fiscal à base large et à taux faible, comportant le moins possible d'exonérations (seulement quelques allègements structurels consubstantiels à l'impôt). Il faut donc envisager un système fiscal incitatif basé sur le droit commun.

S'agissant de ces problèmes spécifiques, nous allons recourir aux questions 8 et 9 du questionnaire afin de trouver les raisons qui les expliquent. Etant donné que nous n'avons supposé que deux (02) causes pour chacun d'eux, celle qui aura le poids le plus élevé sera retenue. Toutefois, les autres causes de poids supérieur à 0% seront aussi retenues comme facteurs explicatifs accessoires.

Section 2 : Collecte et analyse des données

Dans cette section, nous aborderons au paragraphe 1 la mobilisation, le dépouillement et la présentation des données et au paragraphe 2, l'analyse des données, la vérification des hypothèses et l'établissement du diagnostic.

Nous évoquerons dans ce paragraphe, la présentation des données de l'enquête, mais avant, nous parlerons de la réalisation de cette enquête.

I- REALISATION DE L'ENQUETE

La réalisation de l'enquête a nécessité une préparation, laquelle s'est déroulée avec quelques petites difficultés.

A- Mobilisation

La collecte des données a été réalisée à partir d'un questionnaire à l'endroit des échantillons. Ce questionnaire a été établi avec des questions fermées c'est-à-dire limitées aux informations recherchées pour la vérification de nos hypothèses et a été modifié plusieurs fois compte tenu des observations et contributions des personnes-ressources consultées.

B- Limites des données et difficultés rencontrées

Elles concernent l'insuffisance et la qualité des données. Au cours de la collecte, nous avons rencontré des difficultés aussi bien au niveau des contribuables qu'au niveau des agents des impôts.

La première difficulté à laquelle, nous avons été confrontés est que ces acteurs ont des dépenses fiscales des perceptions opposées qui déteignent sur leurs réponses. Les contribuables pensent qu' « il n'est pas normal que les allégements d'impôt soient considérés comme des exceptions à la norme alors que c'est le niveau actuel de la fiscalité au Bénin qui paraît anormal ». Les agents des impôts, quant à eux trouvent que les dépenses fiscales limitent leurs réalisations.

La deuxième difficulté réside dans le fait qu'au niveau des contribuables, il y a eu beaucoup d'hésitation et de réticence à nous fournir des informations concernant leurs activités. Pour ce qui est des agents des impôts, la tâche n'a pas été aisée. Le manque de disponibilité des inspecteurs a été une difficulté pour la réalisation des entretiens.

II- PRESENTATION ET ANALYSE DES DONNEES :

A- Présentation et analyse des statistiques relatives aux recettes et aux dépenses fiscales

Pour mieux appréhender la progression du coût des dépenses fiscales au Bénin, il va être utile de comparer la progression des dépenses fiscales à celle des recettes fiscales en traçant dans un même graphe, les courbes d'évolution de ces deux variables.

Tableau n°4 : Recettes et Dépenses fiscales au Bénin de 2005 au 30 Septembre 2009^6(*)

Graphique 3 : Graphe d'évolution des recettes et dépenses fiscales de 2005 au 30 septembre 2009

Cette représentation montre que l'accroissement des recettes fiscales s'accompagne d'un accroissement soutenu des dépenses fiscales.

B- Présentation et analyse des données d'enquête

Les résultats de l'enquête réalisée seront présentés ici et analysés en tenant compte de chacun des problèmes spécifiques en résolution. Ces résultats ne concernent que les données à caractère quantitatif.

L'objectif de la question n°6 du questionnaire est de conduire l'enquête à la vérification de l'hypothèse liée au problème de la forte progression du coût des dépenses fiscales. Les résultats liés à cette question sont consignés dans le tableau n°6 que l'on peut retrouver à l'annexe 3 et sur le graphique n°4 ci-après :

Graphique 4 : Répartition des données d'enquête relatives au problème spécifique 1

- 64% estiment que la forte progression du coût des dépenses fiscales est due à la pluralité des régimes hors code instituant des exonérations fiscales ;

- 28% rattachent cette progression inquiétante à la fraude et l'évasion fiscales commises par certains contribuables de mauvaise foi ;

- 8% évoquent diverses autres causes dont le non plafonnement du montant des exonérations.

a) Problème spécifique n°2 afférent à la grande souplesse du régime d'autorisation des dépenses fiscales

Les données concernant ce problème sont portées par la question n°9. Le graphique suivant renseigne sur les résultats d'enquête.

Graphique 5 : Répartition des données d'enquête relatives au problème spécifique 2

Sur l'échantillon de 50 personnes interrogées au sujet des causes se trouvant à la base du problème de la grande souplesse du régime d'autorisation des dépenses fiscales, 46% retiennent l'inexistence d'un cadre législatif d'ensemble pour l'autorisation des dépenses fiscales alors que 42% indexent l'impossibilité pratique de soumettre l'autorisation de toutes les dépenses fiscales au principe de légalité. Le reste de l'échantillon (12%) pensent plutôt à diverses autres causes comme par exemple l'intérêt dérisoire porté aux dépenses fiscales par les parlementaires, ce qui n'est pas le cas pour les dépenses budgétaires.

Ces données sont concernées par la question n°8 du questionnaire qui concourt à identifier les causes de l'élargissement du périmètre des dépenses fiscales

Graphique 6 : Répartition des données d'enquête relatives au problème spécifique 3

Il résulte de l'analyse des données que parmi les personnes interrogées, 58% (en majorité les agents des impôts) estiment que l'élargissement du périmètre des dépenses fiscales provient de la volonté des autorités d'attirer une part substantielle des investissements étrangers. 32% estiment plutôt que l'élément explicatif de ce problème réside dans la volonté des autorités de compenser une déficience globale du système fiscal en accordant des allègements fiscaux. Les 10% restants de l'échantillon évoquent d'autres causes, notamment l'ambition des autorités d'introduire volontairement des distorsions visant à mieux administrer l'économie.

Après la présentation de ces données, nous essayerons dans ce paragraphe d'apprécier le degré de validité des hypothèses à partir de l'analyse des données de l'enquête pour enfin formuler la synthèse du diagnostic.

I- VERIFICATION DES HYPOTHESES

Il sera question à ce niveau d'apprécier le degré de validité des hypothèses de l'étude liées aux problèmes en résolution.

A- Degré de vérification de l'hypothèse spécifique n°1

Nous verrons si la vérification des hypothèses liées au problème spécifique n°1 est totale ou partielle.

Pour l'identification des causes réelles à la base de la forte progression du coût des dépenses fiscales, il a été retenu comme seuil de décision toute cause qui réunira un poids supérieur à 50%. Or, de l'analyse des données recueillies nous avons constaté que ce problème est dû :

Ces renseignements indiquent donc que la tendance à la fraude et à l'évasion fiscales et les autres causes identifiées au sein de notre population statistique ne sont pas les causes les plus plausibles au problème de la progression du coût des dépenses fiscales dont elles sont des facteurs explicatifs accessoires ou subsidiaires.

Au demeurant, la forte progression du coût des dépenses fiscales se justifie principalement par la pluralité des régimes hors code accordant des exonérations fiscales.

En définitive, il n'existe pas une seule cause mais des causes, les unes plus importantes que les autres à ce problème : l'hypothèse est alors partiellement validée

B- Degré de vérification des hypothèses n°2 et n°3

L'objectif ici est de voir jusqu'à quel niveau nos hypothèses liées aux problèmes spécifiques n°2 et n°3 sont vérifiées.

En ce qui concerne cette hypothèse, il a été fixé comme seuil de décision tout item qui aura un poids le plus élevé. De l'analyse des données recueillies, nous remarquons que la grande souplesse du régime d'autorisation des dépenses fiscales s'explique par :

- l'impossibilité pratique de soumettre l'autorisation de toutes les dépenses fiscales au principe de légalité avec un pourcentage de 42%

- l'inexistence d'un cadre législatif d'ensemble pour l'autorisation des dépenses fiscales avec un pourcentage de 46% et;

- d'autres faits dont le faible intérêt des parlementaires aux dépenses fiscales en comparaison des procédures en vigueur en matière de dépenses budgétaires avec un pourcentage de 12%.

En tenant compte du seuil de décision fixé, nous déduisons de ces résultats que la cause se trouvant à la base de la grande souplesse du régime d'autorisation des dépenses fiscales est l'inexistence d'un cadre législatif d'ensemble régissant l'autorisation des dépenses fiscales. Cependant, en considérant les poids des autres causes qui ne sont pas négligeables, nous les admettons aussi comme des causes réelles par rapport auxquelles la première est prééminente. En conséquence, l'hypothèse n°2 de l'étude n'est que partiellement vérifiée, car, en dehors de l'inexistence d'un cadre légal d'ensemble régissant l'autorisation des dépenses fiscales, d'autres raisons expliquent ce problème.

En nous référant au seuil de décision fixé pour la vérification de cette hypothèse liée à l'élargissement du périmètre des dépenses fiscales, il sera retenu toute cause ayant réuni un poids différent de 0%. Il ressort de nos analyses par rapport aux données de l'enquête, les pourcentages ci-après :

- 32% pour la volonté des autorités de compenser une déficience globale du système fiscal en accordant des allègements fiscaux (notons que cette réponse provient plus des contribuables)

- 58% pour la volonté des autorités d'attirer une part substantielle des investissements étrangers ;

- 10% pour autres (l'on indexe la nécessité des distorsions volontaires visant à mieux administrer l'économie)

En tenant compte du fait que chacun de ces trois facteurs ont réuni un poids différent de 0%, ils seront tous retenus comme étant à l'origine de l'élargissement du périmètre des dépenses fiscales. De ce fait, l'hypothèse n°3 n'est pas entièrement vérifiée.

Somme toute, l'analyse des résultats de l'enquête nous montre que les causes que nous avons supposées génératrices des problèmes en résolution ne sont en partie que des causes réelles, ce qui fait que nos hypothèses de travail ne sont que partiellement vérifiées. C'est donc au regard de cette réalité que nous établirons le diagnostic.

II- SYNTHESE DU DIAGNOSTIC

Le test des hypothèses a permis de dégager les éléments du diagnostic qui seront formulés par rapport à chaque hypothèse spécifique de l'étude.

A- Eléments de diagnostic liés au problème spécifique n°1

Nous ferons ressortir à ce niveau les causes réelles se trouvant à la base de chacun de ces problèmes spécifiques.

La vérification de l'hypothèse n°1 nous amène à retenir définitivement que la forte progression du coût des dépenses fiscales se justifie non seulement par la pluralité des régimes hors code instituant des exonérations fiscales mais aussi par les manoeuvres frauduleuses exercées par certains contribuables qui majorent sciemment leurs crédits d'impôts en profitant du fait que le contrôle a postériori n'est pas effectivement mis en oeuvre par l'Administration.

B- Eléments de diagnostic liés aux problèmes spécifiques n°2 et n°3

Ils concernent les raisons réelles justifiant la grande souplesse du régime d'autorisation des dépenses fiscales d'une part, et l'élargissement du périmètre des dépenses fiscales d'autre part.

Il ressort, après vérification de l'hypothèse n°2 que la grande souplesse du régime d'autorisation des dépenses fiscales s'explique concomitamment par l'inexistence d'un cadre légal d'ensemble régissant l'autorisation des dépenses fiscales, l'impossibilité pratique de soumettre l'autorisation de toutes les dépenses fiscales au principe de légalité découlant de la nécessité d'une marge de manoeuvre pour décider des exonérations ponctuelles et le faible intérêt des parlementaires aux dépenses fiscales.

Nous retenons suite à la vérification de l'hypothèse n°3 que les causes de l'élargissement croissant du périmètre des dépenses fiscales peuvent être recherchées soit du côté de la volonté des autorités d'attirer une part substantielle des investissements étrangers, soit du côté de leur volonté de compenser une déficience globale du système fiscal par des allègements fiscaux, soit encore du côté du souci de mieux administrer l'économie par des distorsions volontaires

Conclusion au Chapitre premier :

Tous les développements effectués dans le présent chapitre étaient destinés à opérer méthodiquement le diagnostic de la problématique déjà ciblée au chapitre préliminaire. L'itinéraire a donc consisté à construire le tableau de bord de l'étude, à effectuer la revue de la littérature et à définir une méthodologie bidimensionnelle de l'étude qui a permis de vérifier les hypothèses et de poser le diagnostic. Nous venons ainsi de cerner les contours des problèmes en résolution. Il reste maintenant à envisager les voies et moyens de leur éradication.

L'intérêt du diagnostic posé dans le chapitre précédent réside dans le fait qu'il nous est désormais possible de relier en toute transparence, chacun des problèmes spécifiques en résolution à des causes réelles bien identifiées. C'est donc au regard de celles-ci que nous proposerons dans ce chapitre, des approches de solutions. Mais pour que la totalité des effets escomptés de ces solutions soit obtenue, nous suggèrerons également les conditions de leur mise en oeuvre.

Section 1 : Approches de solutions

Apporter des solutions à un problème, c'est proposer les conditions d'éradication des causes réelles s'en trouvant à la base. Ainsi, nous proposerons dans cette rubrique quelques approches de solutions pour enrayer les causes relatives aux problèmes spécifiques identifiés au cours de l'étude.

Paragraphe1 : APPROCHES DE SOLUTIONS AU PROBLEME DE LA FORTE PROGRESSION DU COUT DES DEPENSES FISCALES

Rappelons-nous d'abord que la forte progression observée du coût des dépenses fiscales est liée à la pluralité des régimes hors code instituant des exonérations fiscales et à la récurrence de la fraude et de l'évasion fiscales en matière d'exonérations. Nous proposons donc deux solutions :

- la réduction, voire l'élimination progressive des régimes d'exonérations générant des dépenses fiscales dont l'efficacité est incertaine ou marginale ou auxquelles peuvent être substitués d'autres mécanismes présentant moins d'inconvénients (recours aux dépenses budgétaires);

- le renforcement du contrôle des régimes d'exception tant a priori qu'a postériori.

La première solution vise, grâce à des études sérieuses préalablement réalisées (comme ce que fait la commission de suivi et d'évaluation des dépenses fiscales du Bénin) à identifier les régimes dérogatoires dont l'intérêt réel n'est pas justifié et à les supprimer progressivement en veillant à ce que cette suppression ne cause pas d'autres problèmes.

La deuxième solution est plus urgente à mettre en oeuvre. Il s'agira d'abord de renforcer le contrôle a priori (quelque peu satisfaisant aujourd'hui) en augmentant les moyens humains et matériels et surtout en mettant l'accent sur la gestion informatisée des exonérations. Ensuite, il va falloir créer une unité de gestion pluridisciplinaire chargée de vérifier l'utilisation réelle et la destination des biens, objet d'exonérations et d'assurer les redressements nécessaires. Cet organe pourrait prendre la forme d'une Brigade Mixte de Contrôle a Postériori des Exonérations Fiscales (BMCPEF) qui, placée sous l'autorité de la MFRE permettrait d'atteindre, en matière d'exonérations trois (03) finalités à savoir budgétaire, répressive et dissuasive.

PARAGRAPHE 2 : APPROCHES DE SOLUTIONS AUX PROBLEMES SPECIFIQUES N°2 ET N°3

Tirant les conséquences du fait que la grande souplesse qui caractérise le régime d'autorisation des dépenses fiscales est liée à l'inexistence d'un cadre légal d'ensemble pour leur autorisation, nous proposons :

- de réserver aux lois de finances, l'exclusivité de la création des nouvelles dépenses fiscales.

Ces solutions visent à soumettre pleinement les dépenses fiscales au principe de légalité de l'impôt, à favoriser une meilleure implication du parlement dans les questions d'exonérations et à mieux prendre en compte les contraintes du droit communautaire (directives de l'UEMOA) qui pèsent sur les dépenses fiscales.

Le diagnostic a révélé que les facteurs explicatifs de l'élargissement croissant du périmètre des dépenses fiscales sont soit la volonté des autorités d'attirer une part substantielle des investissements étrangers, soit leur volonté de compenser une déficience globale du système fiscal par des allègements fiscaux, soit leur souci de mieux administrer l'économie par des distorsions volontaires. Pour cela, dans la perspective de la restriction de ce périmètre, nous préconisons :

- qu'une plus grande attention soit portée à d'autres variables plus déterminantes dans le niveau et la qualité des flux d'investissement (cadre institutionnel et juridique, pertinence des politiques macroéconomiques ; offre de biens publics et d'utilités, qualité du secteur privé ouvert et dynamique) ;

- que l'on revienne progressivement à un système de dépenses fiscales où seuls les allègements structurels seraient prédominants. Nous entendons par allègements structurels, les dépenses fiscales de portée générale et instituées en vue de répondre à un objectif de nature fiscale (mesures consubstantielles à l'impôt mises en place lors de sa création, mesures visant à assurer une neutralité fiscale en évitant toute double imposition, dispositifs créés en vue de simplifier l'application de l'impôt et notamment de faciliter son recouvrement).

PARAGRAPHE 1 : RECOMMANDATIONS A L'ENDROIT DE L'ADMINISTRATION ET DES CONTRIBUABLES

Les solutions préconisées n'atteindront leur pleine efficacité qu'en prenant ancrage sur certaines conditions préalables à leur mise en oeuvre. Nous apportons ici les précisions en termes de programmation et de stratégies concrètes.

Il est heureux aujourd'hui que les questions fiscales en général et d'exonérations en particulier soient traitées dans le cadre régional de l'UEMOA. Cela favorise, en effet l'échange des expériences nationales en matière de gestion des exonérations fiscales (coûts de gestion, difficultés administratives, impact sur la politique fiscale globale, etc.). Le Bénin doit donc en tirer profit en s'appropriant les meilleures pratiques en la matière. Les recommandations du Séminaire Régional pour l'élimination des exonérations fiscales accordées aux marchés, projets et programmes financés sur ressources extérieures des 13, 14 et 15 décembre 2007 sont pertinentes et doivent être mises en oeuvre. Aussi, doit-on renforcer la MFRE et la Commission de suivi et d'évaluation des dépenses fiscales en leur donnant les moyens humains, matériels et financiers nécessaires.

Nous appelons également à une vigilance accrue des parlementaires sur les dépenses fiscales qui doivent bénéficier du même intérêt que les dépenses budgétaires.

II- RECOMMANDATION A L'ENDROIT DES CONTRIBUABLES

Les usagers de la MFRE doivent comprendre que rendre plus performant le système fiscal béninois et permettre à la DGID de maximiser son rendement est l'affaire de tous. Ainsi, ils devront éviter à l'avenir de majorer frauduleusement leurs crédits d'impôts ou de détourner les biens exonérés de leur destination initiale. Ainsi, ils doivent souscrire des déclarations MP1 exactes et sincères et se prêter aux contrôles ultérieurs de l'administration.

Paragraphe 2 : Plaidoyer pour un système fiscal optimal,

Le travail sur la problématique du réexamen des dépenses fiscales ne peut faire abstraction des théories sur la fiscalité de développement car c'est sous ce couvert que les autorités concèdent à court terme des allègements fiscaux en espérant que les recettes augmenteront à moyen ou long terme du fait de l'élargissement consécutif de l'assiette fiscale. Cette solution n'est pas fausse mais le court terme aussi a ses réalités et ses exigences auxquelles il faut sans doute faire face. De plus, dans de nombreux pays, derrière les dénonciations de sur taxation et de forte pression fiscales des entrepreneurs se cachait un refus de contribution aux charges publiques. Ce n'est certainement pas le cas au Bénin mais il est indispensable de rationnaliser les incitations fiscales en vue de construire un système fiscal stable, neutre et prévisible. De même, il y a lieu d'intensifier la lutte contre l'informel en vue de mieux maîtriser le revenu et le patrimoine des individus par la mise en oeuvre efficace de l'Identifiant Fiscale Unique (IFU). L'accent doit également être mis au sein de la DGID sur le soutien de l'action des services opérationnels à travers :

- la poursuite de la politique de simplification de la règlementation fiscale et la proposition périodique des sujets d'audits des processus et des chaînes de traitement.

L'objectif de la présente étude était de proposer un réexamen des régimes fiscaux dérogatoires en vue d'une fiscalité plus simple, plus juste et plus efficace. Ce réexamen ne sera certainement pas une tâche facile. Les dispositifs en cause, on l'a vu, sont très nombreux ; l'appréciation de leurs effets est souvent difficile et le domaine est politiquement sensible. Mais, de nombreuses considérations militent en faveur de sa réalisation imminente.

Premièrement, le poids des dépenses fiscales devient de plus en plus lourd pour les finances publiques. Elles représentent aujourd'hui environ trois (03) fois, ce qu'elles représentaient en 2005, ce qui témoigne d'une incidence budgétaire particulièrement néfaste qui annihile dangereusement les stratégies de mobilisation des ressources fiscales.

Deuxièmement, d'un point de vue d'efficacité, certaines mesures de fiscalité dérogatoire n'apparaissent pas toujours cohérentes avec les objectifs poursuivis dans les domaines concernés. D'autres mesures, qui répondent incontestablement à des priorités justifiées, présentent des difficultés dans leur mise en oeuvre, soit parce que l'outil fiscal paraît inadapté à l'objectif poursuivi, soit parce que l'outil fiscal demanderait à être amélioré pour être pleinement efficace.

Troisièmement, la simplification des régimes fiscaux dérogatoires présente un double enjeu. En effet, une telle simplification devrait permettre, à partir de règles plus claires, de rendre la fiscalité plus équitable. Il s'agit de limiter les inconvénients du système actuel où les avantages accordés à certains groupes de bénéficiaires, influencent la répartition réelle du fardeau fiscal, et en conséquence modifient la répartition des revenus. Cette même simplification contribuerait en outre à rendre la fiscalité plus efficace car un impôt établi sur la base d'une législation peu lisible est exposé à une moindre acceptabilité de la part des contribuables, à un risque accru d'évasion fiscale et à un coût de gestion lourd pour l'administration. Revenir à des principes plus clairs permettrait de réduire ces différentes sources d'inefficacité.

Fort de tout cela, l'idée d'une vaste réforme de la fiscalité, comportant la suppression d'un grand nombre de dépenses fiscales conjuguée avec la baisse concomitante des taux d'imposition pourrait être avancée. Aussi, apparaît-il plus réaliste de proposer une démarche de simplification de la fiscalité qui consisterait à ne réexaminer que les dispositifs fiscaux dérogatoires les plus critiquables.

· BARRAINE R. (1963) : « Finances Publiques », Nouveau programme, Paris 5è

· DUFORT, G. (1967) : « Economie Générale » Fourcher, 128 rue de Rivoli, Paris-1^er

· FRANCOZ, D. et JACQUIN, Y. (2001), « Evolution et rôle des financements publics de la R&D des entreprises »

· LEPETIT M.C (2006) « Déclarations sur les dépenses fiscales », Editions Education et formation, Canada

· OSSA, R. (2007) : « Administrer l'impôt : Les nouveaux enjeux de la fonction de gestion dans les pays en développement », Editions Iroko, Yaoundé.

· AKINOTCHO DOSSA, H. et AGOSSOU, G. (2008) « Les incitations fiscales : incidences budgétaires et efficacité économique », Séminaire régional sur l'harmonisation des incitations fiscales au sein de l'UEMOA, Cotonou

· Commission de suivi et d'évaluation des dépenses fiscales, (2008) : « Rapport sur les dépenses fiscales »

· Conseil des Impôts (2003) : « XXI^e rapport au Président de la République : la fiscalité dérogatoire pour un réexamen des dépenses fiscales », Kamerstuk

· GOURGEON A-M (2005) : « Rapport de l'atelier régional sur la gestion des exonérations », Forhom, France

· UEMOA, (2007) : « Rapport final du séminaire régional pour l'élimination des exonérations fiscales accordées aux marchés, projets et programmes financés sur ressources extérieures », Dakar

· AKPOVO, M. (2007) : « Impact des exonérations sur un budget essentiellement fiscal : cas du Bénin », Mémoire, UAC, ENAM, Cycle1, Administration des Impôts.

· BANNI, O. (2008) : «Problématique des régimes fiscaux d'exception face à la mise en oeuvre du programme de transition fiscale : cas du Bénin », Mémoire, UAC, ENAM, Cycle1, Administration des Impôts.

· DJIDONOU, J. (2006) : « Enjeux fiscaux de la Zone Franche Industrielle Béninoise », Mémoire, UAC, ENAM, Cycle1, Administration des Impôts.

· ISSA IMOROU, H. (2008) : « Imposition des Associations à But Non Lucratif au Bénin : analyse et perspectives » Mémoire, UAC, ENAM, Cycle1, Administration des Impôts.

· BOURAIMA, R. : « Cours d'Organisation et Rôle de Services des Impôts », ENAM, 2005

Annexe 1 : Tableau n°5 : TABLEAU DE SYNTHESE DE L'ETUDE SUR LA PROBLEMATIQUE DES DEPENSES FISCALES AU BENIN
Niveau d'analyse		Problématiques	Objectifs	Causes réelles	Diagnostics	Solutions
Niveau Général		Importance croissante de la fiscalité dérogatoire au Bénin	Proposer un réexamen des régimes dérogatoires existants en vue d'une fiscalité plus simple, plus juste et plus efficace	-	-	-
Niveaux spécifiques	1	Forte progression du coût des dépenses fiscales	Déterminer les conditions de réduction sensible des dépenses fiscales	Pluralité des régimes hors code instituant des exonérations fiscales, incivisme fiscal	La forte progression du coût des dépenses fiscales se justifie par la pluralité des régimes hors code instituant des exonérations fiscales et par les manoeuvres frauduleuses exercées par certains contribuables	· Réduire, voire éliminer progressivement certains régimes d'exonérations. générant des dépenses fiscales dont l'efficacité est incertaine ou marginale ou auxquelles peuvent être substitués d'autres mécanismes présentant moins d'inconvénients · Renforcer le contrôle des régimes d'exception tant a priori qu'a postériori
	2	Grande souplesse du régime d'autorisation des dépenses fiscales	Contribuer à un meilleur encadrement des dépenses fiscales par l'institution de normes juridiques d'autorisation conformes à la Constitution	Inexistence d'un cadre législatif d'ensemble pour l'autorisation des dépenses fiscales	La grande souplesse du régime d'autorisation des dépenses fiscales s'explique par l'inexistence d'un cadre légal d'ensemble régissant l'autorisation des dépenses fiscales, l'impossibilité pratique de soumettre l'autorisation de toutes les dépenses fiscales au principe de légalité et le faible intérêt des parlementaires aux dépenses fiscales	· Codifier tous les textes sur les régimes d'exception déjà existants et · Réserver aux lois de finances, l'exclusivité de la création des nouvelles dépenses fiscales
	3	Elargissement croissant du périmètre des dépenses fiscales	Proposer la rationalisation des incitations accordées pour une restriction du périmètre des dépenses fiscales	Volonté des autorités d'attirer une part substantielle des investissements étrangers	L'élargissement croissant du périmètre des dépenses fiscales résulte soit de la volonté des autorités d'attirer une part substantielle des investissements étrangers, soit de leur volonté de compenser une déficience globale du système fiscal par des allègements fiscaux, soit encore de leur souci de mieux administrer l'économie par des distorsions volontaires	· Porter une plus grande attention à d'autres variables plus déterminantes dans le niveau et la qualité des flux d'investissement · Revenir progressivement à un système de dépenses fiscales où seuls les allègements structurels seraient prédominants
Annexe 2: QUESTIONNAIRE

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Parce qu'elles rendent complexe la législation et qu'elles sont difficiles à gérer

3- Pensez-vous que les objectifs des dépenses fiscales sont atteints au Bénin ?

5- Comment appréciez-vous le rythme de croissance du montant des dépenses fiscales au Bénin au cours des quatre dernières années ?

6- Qu'est-ce-qui, selon vous explique la forte progression du coût des dépenses fiscales au Bénin ?

7- Au Bénin, quelles sont les contraintes et difficultés de gestion des dépenses fiscales ?

Inexistence d'une unité de gestion pluridisciplinaire chargée du contrôle des exonérations

8- A votre avis, qu'est-ce qui justifie l'élargissement du périmètre des dépenses fiscales ?

La volonté des autorités de compenser une déficience globale du système fiscal par l'octroi d'allègements fiscaux;

La volonté des autorités d'attirer une part substantielle des investissements étrangers

9- Selon vous, pourquoi de nombreuses exonérations sont accordées par des actes règlementaires alors que l'impôt et ses allègements sont soumis au principe de légalité ?

L'impossibilité pratique de soumettre l'autorisation de toutes les dépenses fiscales au principe de légalité posé par l'article 98 de la constitution

L'inexistence d'un cadre législatif d'ensemble pour l'autorisation des dépenses fiscales

Tableau n°6 : Répartition des données d'enquête relatives au problème de la forte progression du coût des dépenses fiscales

Tableau n°7: Répartition des données d'enquête relatives au problème spécifique 2

Tableau n°8 : Répartition des données relatives à l'élargissement du périmètre des dépenses fiscales

TABLE DES MATIERES

Pages

IDENTIFICATION DU JURY ......................................................

DECLARATION D'ENGAGEMENT DU CHERCHEUR.....................

DEDICACES...........................................................................

REMERCIEMENTS ....................................................................

LISTE DES SIGLES ET ABREVATIONS .............................................

LISTE DES TABLEAUX ................................................................

GLOSSAIRE DE L'ETUDE ...........................................................

RESUME.................................................................................

SOMMAIRE.............................................................................

INTRODUCTION ......................................................................

CHAPITRE PRELIMINAIRE : DU CADRE INSTITUTIONNEL DE L'ETUDE AU CIBLAGE DE LA PROBLEMATIQUE ........................................

SECTION 1 : CADRE PHYSIQUE DE L'ETUDE ET OBSERVATIONS DE STAGE...................................................................................

Paragraphe 1 : Présentation de la DGID et des structures en étude ...................................................................................

I- Présentation de la DGID, cadre institutionnel de la présente étude ..................................................................................

A- Historique et attributions ....................................................

1- Historique .........................................................................

2-Attributions ........................................................................

B- Missions et organisation de la DGID ....................................

1- Missions .............................................................................

2-Organisation .......................................................................

II- Présentation des structures en étude : la MFRE et la DGE........

A- La MFRE ...........................................................................

B- La DGE .............................................................................

Paragraphe 2 : Etat des lieux sur les procédures d'octroi d'exonérations et sur les dépenses fiscales ..............................

SECTION 2 : CIBLAGE DE LA PROBLEMATIQUE ...........................

Paragraphe 1 : De l'inventaire au choix de la problématique ...

I- Inventaire des éléments de l'état des lieux de base ...............

A- Inventaire des atouts et des problèmes ...............................

1- Inventaire des atouts .........................................................

2-Inventaire des problèmes ....................................................

B- Regroupement des problèmes spécifiques par centres d'intérêts ..............................................................................

II- Choix de la problématique et justification du sujet ................

Paragraphe 2 : Spécification de la problématique et Séquences de sa résolution ...................................................

I- Spécification de la problématique .......................................

II- Séquences de résolution de la problématique du réexamen des dépenses fiscales au Bénin ..............................................

CHAPITRE PREMIER : CONCEPTION ET MISE EN APPLICATION DU CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE DE L'ETUDE ................

SECTION 1 : CONCEPTION DU CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE DE L'ETUDE ..............................................

Paragraphe 1 : Objectifs, Hypothèses et Revue de la littérature..

I- Fixation des objectifs et formulation des hypothèses ..............

A- fixation des objectifs ..........................................................

1- Objectif général ................................................................

2- Objectifs spécifiques ..........................................................

B- Formulation des hypothèses et tableau de Bord de l'Etude ...

1-Causes et hypothèse liées au problème spécifique n°1...........

2- Causes et hypothèse liée au problème spécifique n°2.............

3- Causes et hypothèse liée au problème spécifique n°3.............

II- Revue de la littérature ........................................................

A- Les courants favorables aux dépenses fiscales .....................

B- Les courants hostiles aux dépenses fiscales ..........................

Paragraphe 2 : Méthodologie de l'étude : approches empirique et théorique retenues .............................................

I- Dimension empirique ..........................................................

A- Des objectifs de la collecte à l'échantillonnage ..................

B- De la spécification des données à mobiliser à l'exposé des outils de présentation des données .........................................

II- Dimension théorique ..........................................................

A- Choix théoriques liés au problème spécifique n°1 ................

1- Présentation de la théorie retenue ......................................

2- Normes et repères d'amélioration de la situation liée au problème spécifique n°1 ........................................................

3- Seuil de décision pour la vérification de l'hypothèse spécifique n°1 .....................................................................

B- Choix théoriques liés aux problèmes spécifiques n° 2 et n°3 ..

1- Présentation de la théorie retenue ......................................

2- Normes et repères d'amélioration de la situation .................

3- Seuil de décision pour la vérification des hypothèses spécifiques n°2 et n°3 ............................................................

SECTION 2 : COLLECTE ET ANALYSE DES DONNEES .....................

Paragraphe 1 : Réalisation de l'enquête et Présentation des données ..............................................................................

I- Réalisation de l'enquête .....................................................

A- Mobilisation ......................................................................

B- Limites des données et difficultés rencontrées ......................

II- Présentation et analyse des données ...................................

A- Présentation et analyse des statistiques relatives aux recettes et aux dépenses fiscales ........................................................

B- Présentation et analyse des données d'enquête .................

1- Par rapport au problème spécifique n°1...............................

2- Par rapport aux problèmes spécifiques n°2 et n°3..................

Paragraphe 2 : Vérification des hypothèses et Eléments de diagnostic.............................................................................

I- Vérification des hypothèses...................................................

A- Degré de vérification de l'hypothèse spécifique n°1............

B- Degré de vérification des hypothèses spécifiques n° 2 et n°3..

1- Degré de vérification de l'hypothèse spécifique n°2..............

2- Degré de vérification de l'hypothèse spécifique n°3............

II- Synthèse du diagnostic ......................................................

A- Eléments de diagnostic liés au problème spécifique n° 1........

B- Eléments de diagnostic liés aux problèmes spécifiques n° 2 et n°3 .................................................................................

CHAPITRE DEUXIEME : APPROCHES DE SOLUTIONS ET CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE .................................................................

SECTION 1 : APPROCHES DE SOLUTIONS ....................................

Paragraphe 1 : Approches de solution au problème de la forte progression du coût des dépenses fiscales ...............................

Paragraphe 2 : Approches de solutions aux problèmes spécifiques n°2 et n°3.............................................................

SECTION 2 : CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE DES SOLUTIONS PROPOSEES ...........................................................................

Paragraphe 1 : Recommandations à l'endroit de l'Etat et des contribuables ........................................................................

I- Recommandations à l'endroit de l'administration et du parlement :............................................................................

II-Recommandation a l'endroit des contribuables ...................................

Paragraphe 2 : Plaidoyer pour un système fiscal optimal, économiquement neutre et rentable ......................................

CONCLUSION ........................................................................

BIBLIOGRAPHIE .....................................................................

ANNEXES ..............................................................................

TABLE DES MATIERES...............................................................

III

VII

* ¹ La Recette des Douanes Cotonou-Port est également impliquée en ce qui concerne les crédits douaniers

* ² Exonérations concernant les missions diplomatiques et assimilées, les entreprises bénéficiaires des dispositions du code des investissements, les sociétés conventionnées, les dons faits à l'Etat béninois, aux missions religieuses pour l'exercice du culte, aux écoles d'enseignement reconnues par l'Etat, les importations d'équipements militaires ou paramilitaires et autres n'ayant aucun caractère commercial, et entrant dans le champ d'application de l'article 1^er nouveau ter du Code des Douanes.

* ³ Pour calculer cet indice, nous avons d'abord déterminé les indices élémentaires d'une année à l'autre avant d'appliquer la règle statistique de la circularité des indices simples, soit I _2009/2005= I _2006/2005 * I _2007/2006 * I _2008/2007 * I _2009/2008

* ⁴ L'efficacité de la mesure d'exonération des investissements immobiliers est contestée par certains cadres sur la base de l'importance des pertes de recettes qu'ont engendrées les villas CEN-SAD. Nous nous contentons ici d'exposer les conclusions d'un rapport officiel.

* ⁵ Toutefois, signalons que selon des études du FMI, l'incertitude liée à l'efficacité des dépenses fiscales résulte du fait que, parmi les facteurs qui influencent la décision de l'investisseur, le facteur fiscal est moins déterminant que par exemple, la qualification de la main d'oeuvre et sa rentabilité, la taille du marché, l'infrastructure, la stabilité politique et la transparence du système. Aussi, les distorsions concurrentielles proviennent-elles des marges bénéficiaires supplémentaires et des avantages de prix qu'ont les entreprises privilégiées et qui nuisent à l'équité et au fonctionnement normal de la concurrence.

* ⁶ Les chiffres inscrits dans ce tableau représentent les exonérations accordées et effectivement consommés. Ils diffèrent donc de ceux du tableau n°1 qui représentent les exonérations accordées par la MFRE.