Memoire Online - Pouvoir d'investigation et de contrôle parlementaire. Le développement des commissions d'enquête et des missions d'information à l'Assemblée Nationale sous la Ve République

Pouvoir d'investigation, d'information et de contrôle parlementaire
Le développement des commissions d'enquête et des missions d'information à
l'Assemblée nationale sous la Ve République

Mémoire de Master 2 Mention études politiques, sous la direction de Monsieur Pierre Rosanvallon.

Table des matières

Pouvoir d'investigation et de contrôle parlementaire
Le développement des commissions d'enquête et des missions
d'information à l'Assemblée nationale sous la Ve République

PREMIERE PARTIE : UNE FACE MECONNUE DU TRAVAIL PARLEMENTAIRE EN PLEIN ESSOR (p.10)

Chapitre 1 : Un cadre procédural très contraint et le fait majoritaire ont limité, depuis 1958 l'intérêt démocratique du contrôle sanction: l'évolution des commissions d'enquête (p.11)

Chapitre 2 : Un Parlement rationalisé qui cherche à reprendre l'initiative et à revaloriser son rôle : la montée en puissance des missions d'information (p.22)

Chapitre 3 : Le développement du contrôle information sur les politiques publiques en mêlant désormais enquête, investigation et évaluation, a bouleversé le temps du travail parlementaire (p.30)

DEUXIEME PARTIE : DES INSTRUMENTS DE VALORISATION DU TRAVAIL DES PARLEMENTAIRES AU SERVICE DE NOUVELLES FORMES DE REPRESENTATION (p.37)

Chapitre 1 : Un contrôle information qui assure mieux les droits de l'opposition (p.38)

Chapitre 2 : Un Parlement au coeur des préoccupations de l'opinion (p.46)

Chapitre 3 : De la publicité à la médiatisation des débats (p.59)

Chapitre 4 : Une nouvelle forme d'initiative législative (p.67)

Introduction

La Constitution de 1958 a largement limité les prérogatives du Parlement. Un renversement institutionnel s'est opéré, en réaction aux IIIe et IVe Républiques, symbolisé notamment par les articles 16, 34 et 37 de la Constitution. Les compétences du Parlement sont dès lors celles que la Constitution, sous le contrôle du juge constitutionnel, lui attribue. De la rationalisation de l'activité parlementaire combinée avec la discipline majoritaire, particulièrement significative à partir de 1962, découle une large autonomie d'action gouvernementale. La double fonction du Parlement inhérente au régime représentatif est le vote de la loi et le contrôle du Gouvernement. Dans le cadre de la Ve République où le pouvoir exécutif domine, il s'agira de nous attacher à la fonction de contrôle que peuvent exercer les parlementaires.

Historiquement, tous les pouvoirs de contrôle reposaient sur le Parlement lui-même et l'exercice de ce pouvoir constituait une grande partie de l'activité parlementaire relayant parfois directement les préoccupations de l'opinion. C'est ainsi que sous la Restauration ou la monarchie de Juillet, alors que la responsabilité ministérielle devient collective et politique, le contrôle du gouvernement par la Chambre prend une nouvelle dimension. Symbolisés par l'adresse ou les pétitions, les moyens de contrôle parlementaire permettent alors un contrôle quasi quotidien¹. La Constitution

de 1875 laisse aux assemblées la fixation dans leur règlement des procédures législatives et de contrôle de l'activité gouvernementale. C'est ainsi que sous la IIIe République les enquêtes parlementaires sont amenées à pouvoir se saisir de tous sujets, sans contrainte, au nom de l'existence de la responsabilité ministérielle². La IVe République donne un cadre constitutionnel mais ne crée pas d'organe de contrôle extérieur aux chambres sur leur règlement intérieur.

La Constitution de la Ve République marque un tournant. A la différence et sans doute en réaction aux systèmes parlementaires de 1875 et de 1946 - les constituants ayant pour objectif d'assurer la stabilité ministérielle- elle organise minutieusement le règlement des Assemblées. Le cadre constitutionnel renforcé par la pratique parlementaire tend à aboutir à un contrôle plus informatif qu'un contrôle ayant pour objectif la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale : le contrôle sanction.

La fonction de contrôle parlementaire s'exerce en effet désormais de manière distincte entre les moyens de contrôle associés à des procédés de mise en jeu de la responsabilité du gouvernement qui relèvent du « contrôle sanction », et ceux que l'ont peut qualifier, comme Pierre Avril et Jean Gicquel, de moyens de « contrôle

² La définition d'une commission d'enquête donnée par Eugène Pierre en est la meilleure illustration : << On appelle << enquête parlementaire » les investigations auxquelles une Assemblée procède elle-même par l'intermédiaire des membres qu'elle a désignés avec un mandat déterminé. Ces enquêtes peuvent être ordonnées sur toutes les questions qui intéressent le pays. Le droit pour chaque Chambre d'y procéder librement n'a jamais été inscrit dans nos lois ni dans nos constitutions, mais il découle des pouvoirs généraux attribués aux représentants de la nation. Lorsqu'il s'agit des actes du pouvoir exécutif, le droit d'enquête trouve sa justification dans les textes qui établissent la responsabilité ministérielle ». Eugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, Motteroz, 1893, p.584.

information³ ». Le règlement actuel de l'Assemblée nationale est, à cet égard, révélateur. Il effectue, dans son titre III relatif au contrôle parlementaire une distinction formelle entre « les procédures d'information et de contrôle de l'Assemblée » et « la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale ».

Ainsi, deux études du contrôle parlementaire peuvent, en pratique, distinctement ou parallèlement être effectuées. L'analyse des procédures de sanction, de mise en jeu de la responsabilité gouvernementale - motion de censure, question de confiance - permet d'appréhender les rapports entre majorité et opposition au sein de l'Assemblée nationale et d'étudier comment leur portée est largement diminuée par le fait majoritaire. Mais elle tend, de fait, à alimenter la vision d'un parlement rationalisé au regard d'un pouvoir de contrôle auparavant marqué par un résultat immédiatement quantifiable: le nombre de gouvernements déchus. La véritable fonction de contrôle parlementaire actuelle passe en grande majorité par d'autres canaux : le contrôle information, ainsi, revêt diverses formes dont la définition et les contours peuvent se révéler complexes. Nous pouvons déterminer qu'il comprend assez spontanément les questions, qu'elles soient orales, écrites ou au gouvernement, les commissions ad hoc, les délégations et offices parlementaires, les missions d'information et les commissions d'enquête. Olivier Duhamel, qui propose une segmentation à l'intérieur du contrôle information, entre l'information qui permet

³ Pierre Avril - Jean Gicquel, Droit parlementaire, Montchrestien, Paris, 2004.

<< d'interroger » et celle qui permet de << chercher », y ajoute même l'examen des propositions d'actes communautaires. Dominique Chagnollaud et Jean-Louis Quermonne offrent au contrôle parlementaire une définition générique de <<compétence politique du Parlement⁴ », en divisant ce contrôle politique sous trois aspects: le droit à l'information, l'utilisation du travail d'investigation et la possibilité de mise en jeu de la responsabilité du gouvernement. On le voit, si la spécificité du contrôle sanction dans un cadre procédural très contraint est d'une grande lisibilité, les autres formes du contrôle parlementaire méritent une analyse plus précise. En partant du postulat que le Parlement doit être informé pour pouvoir contrôler, en observant le développement depuis quelques années de cette forme d'activité parlementaire, et en souhaitant étudier une forme de contrôle moins soumise au fait majoritaire que le contrôle sanction, forme qui, de fait, et en prenant en compte un cadre politique contemporain bipolarisé, a plus de chances d'aboutir à des résultats, nous nous attacherons au contrôle parlementaire à travers l'étude des commissions d'enquête et des missions d'information.

Sans ajouter à la confusion d'une difficile classification de ce type d'outils de contrôle mais en essayant d'en analyser toutes leurs dimensions, il s'agira d'étudier leur fonctionnement, leur évolution mais aussi leur utilisation effective par les parlementaires, qui peut révéler que la frontière est subtile et parfois franchie dans

les faits entre instruments initiaux de contrôle et outils de développement d'une nouvelle forme d'initiative législative.

Au début des années 90, le thème de la rénovation du Parlement est devenu fréquent dans le discours politique et, que ce soit dans la bouche des parlementaires eux- mêmes, des présidents successifs de l'Assemblée nationale, des experts chargés de réfléchir au renouveau institutionnel français, tous s'accordent pour souhaiter une revalorisation du rôle du Parlement en matière de contrôle. Dans les années 90, l'instauration d'une session unique avait pour objectif de permettre un contrôle quasi ininterrompu de l'action gouvernementale. En matière de contrôle parlementaire, les avancées significatives sont donc récentes mais le développement de ce contrôle ne cesse de s'accroître dans un cadre où désormais enquête, information et évaluation tendent à se mêler.

Le Parlement est sans nul doute à la recherche de nouvelles voies et de nouveaux instruments non seulement pour contrôler le pouvoir exécutif mais surtout pour arriver à consolider un pouvoir en tant que tel. L'enquête, moyen de contrôle, n'est certes plus moyen de censure, mais elle est amenée à doter le Parlement d'un outil de revalorisation de son rôle par le développement de son information propre dont découle aussi sa capacité à multiplier sa force propositionnelle. Nous verrons ainsi qu'enquêtes parlementaires et missions d'information permettent aux parlementaires de reprendre une place nouvelle dans sa fonction législative amputée par la

prééminence de l'exécutif sous la Ve République. Ainsi, ce travail de description de la pratique parlementaire effective, qui mêle étude des pouvoirs juridiques dont le Parlement est doté, regard sur le règlement intérieur qui organise son activité, mais surtout, analyse de la réalité de l'activité législative quotidienne à l'Assemblée nationale permet d'appréhender au plus près une face méconnue du parlementarisme en plein développement (I). La réalité du Parlement n'est pas forcément celle qui est le plus souvent relayée et l'éventuel besoin de réhabilitation d'une institution passe aussi la connaissance de son fonctionnement. L'ouvrage de Marc Abélès sur l'Assemblée nationale⁵ avait permis d'ouvrir les portes d'un univers méconnu et d'en restituer la vie quotidienne avec un réel souci d'exhaustivité et une capacité à donner l'impression au lecteur d' << y être ». Les limites de l'exercice ont été maintes fois détaillées. Les études de cette partie fonctionnelle et ascendante du travail parlementaire se développent⁶. Elles nous permettent d'aborder les moyens dont une institution, l'Assemblée nationale en l'occurrence, est en capacité de se saisir des instruments à sa disposition et d'en élargir la pratique pour revaloriser son rôle, faire vivre le pluralisme en son sein, ou encore organiser son ouverture sur la société. Il s'agit dès lors pour nous de nous attacher à l'enquête, l'investigation ou l'information parlementaire comme <<instrument démocratique », utilisé par des parlementaires en recherche de nouvelles formes de représentation (II).

⁵ Marc Abélès, Un ethnologue à l'Assemblée, Poches Odile Jacob, Paris, 2001.

⁶ La récente thèse Pauline Türk, les commissions parlementaires permanentes et le renouveau du Parlement sous la Ve République, Thèse, Paris, Dalloz, 2005, en est un exemple.

PREMIERE PARTIE : UNE FACE MECONNUE DU TRAVAIL PARLEMENTAIRE EN PLEIN ESSOR

Chapitre 1 : Un cadre procédural très contraint et le fait majoritaire ont limité, depuis 1958, l'intérêt démocratique du contrôle sanction: l'évolution des commissions d'enquête

1) Une procédure juridiquement encadrée...

La Constitution de la Ve République, dans son titre IV, fixe un certain nombre de dispositions relatives au Parlement, préalablement laissées à son organisation propre. L'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires en détaille les modalités. De ces nouvelles dispositions constitutionnelles largement commentées et étudiées, découle un fonctionnement institutionnel nouveau, qui, en ce qui concerne le Parlement peut être résumé par la formule désormais courante de « Parlement rationalisé ». « Affaibli, surveillé, le Parlement français dans les institutions de la Ve République l'est assurément, pour partie du moins. Il est diminué dans ses fonctions traditionnelles que sont la confection de la loi et le contrôle de l'activité gouvernementale⁷ ». En matière de contrôle, la Ve République a ainsi créé une réelle distinction entre contrôle information et contrôle sanction, seul le second permettant de mettre en jeu la responsabilité gouvernementale. Cette dernière forme de contrôle se trouve désormais « circonscrite dans le cadre de procédures qui restreignent

⁷ Pascal Jan, Les assemblées parlementaires françaises, La Documentation française, Paris, 2005, p.11.

considérablement les prérogatives des députés⁸ » et établies par l'article 49 de la Constitution. Ainsi, le gouvernement peut être amené à engager sa responsabilité au moment de déclarations sur son programme ou relatives à sa politique générale⁹ ou sur le vote d'un texte¹⁰ dont l'usage parfois détourné visant à éviter la discussion sur un texte << en a fait le symbole un peu caricatural des infortunes du Parlement¹¹ ». L'Assemblée nationale peut, elle, mettre en cause la responsabilité de l'exécutif par << le vote d'une motion de censure¹² », pour laquelle seuls les votes favorables sont recensés et << qui ne peut être adoptée << qu'à la majorité des membres composant l'Assemblée¹³ ».

Si les procédures de création des commissions d'enquête et commissions de contrôle
sont désormais encadrées¹⁴ et excluent toute mise en jeu directe de la responsabilité
gouvernementale, la méfiance issue des républiques précédentes à leur égard a

⁸ Dominique Chagnollaud - Jean-Louis Quermonne, La Ve République 3-Le pouvoir législatif et le système de partis, Op.cit., p.105.

9 << Le Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, engage la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale » Article 49, al.1^er de la Constitution.

10 << Le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les 24 heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent » Article 49, al.3 de la Constitution.

¹¹ Pierre Avril, Jean Gicquel, Droit parlementaire, Montchrestien, Paris, 2004, p.261.

¹⁴ Par l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, cf. annexe 4.

néanmoins perduré et en a fait un instrument très peu utilisé durant les premières années de la Ve République.

Les mêmes règles de fonctionnement s'appliquent initialement à ces deux formes de commissions dont seul l'objet change. Les commissions d'enquête avaient vocation à << recueillir des éléments d'information sur des faits déterminés et soumettre leurs conclusions à l'assemblée qui les a créées¹⁵ » alors que les commissions de contrôle étaient formées <<pour examiner la gestion administrative, financière ou technique des services publics ou d'entreprises nationales en vue d'informer l'assemblée qui les a créées du résultat de leur examen ». Une restriction majeure à leur objet a néanmoins été apportée : elles ne peuvent porter sur des faits ayant donné lieu à une instruction judiciaire tant que celle-ci est en cours¹⁶. Parallèlement limitées dans le temps, leur capacité d'enquête est, de fait, matériellement réduite. Elles devaient en effet, rendre leur rapport << au plus tard à l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de la date de l'adoption de la résolution qui les a créées¹⁷ » et ne pouvaient être reconstituées avec le même objet << dans un délai de douze mois à compter de la fin de leur mission ». Leurs membres étaient par ailleurs tenus au secret des travaux

¹⁵ Ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, JORF du 18 novembre 1958, article 6.

16 « Il ne peut être créé de commission d'enquête lorsque les faits ont donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits qui ont motivé sa création », Ibidem.

¹⁷ Cette limitation dans le temps sera portée à six mois par la loi n°77-807 du 19 juillet 1977 dans son article 1^er, JORF du 20 juillet 1977.

et seule l'assemblée pouvait décider de << la publication de tout ou partie >> de leur rapport.

2) ... et soumise au fait majoritaire...

Mais au-delà du cadre juridique déjà contraignant, les parlementaires sont confrontés, à partir de 1962 à un nouveau cadre politique. En effet, la seule motion de censure votée sous la Ve République le 4 octobre 1962 ayant entraîné une dissolution de l'Assemblée nationale a confirmé l'avènement d'un nouveau système majoritaire au sein duquel les députés de la majorité se sont soumis à une sérieuse autodiscipline. De fait, la majorité a dès lors été amenée à s'illustrer en matière de contrôle sous la Ve République plus particulièrement << par les moyens défensifs qu'elle a déployés pour réduire les velléités de l'opposition de contrôle de l'exécutif que par sa propre détermination à soumettre l'action de ce dernier à une surveillance vigilante ¹⁸>>. C'est ainsi que jusqu'en 1971, aucune commission d'enquête ne voit le jour à l'Assemblée nationale. Seule une commission de contrôle << ayant pour objet l'Union générale cinématographique en ce qui concerne exclusivement ses rapports avec ses filiales et les filiales de ses filiales¹⁹ >> a été créée sous les trois premières législatures. La méfiance, certainement issue du souvenir des IIIe et IVe Républiques, reste de mise vis-à-vis de ces procédures.

¹⁸ Julie Benetti, Droit parlementaire et fait majoritaire à l'Assemblée nationale sous la Ve République, Thèse de droit public, 2004, p.207.

¹⁹ Rapports n°1088 et 1700, commission créée le 11 décembre 1961 et terminée le 20 mars 1962.

Le recours à une commission d'enquête ou de contrôle jusque dans les années 70 a donc été plus que marginal, tant par le cadre très contraint qui laissait peu de marges de manoeuvre aux parlementaires que par l'hostilité affichée de l'exécutif face à une procédure perçue comme une défiance. Il s'agissait alors pour la majorité d'éviter toute création de commissions permettant à l'opposition, par la tribune offerte, d'impliquer le gouvernement dans les affaires dont les commissions d'enquête pouvaient être amenées à se saisir. Cette possibilité offerte à la majorité et, de fait, à l'exécutif d'entraver la création d'une commission d'enquête est aisée, tant la procédure elle-même est incontestablement soumise au fait majoritaire.

En effet, et au-delà des dispositions de l'ordonnance de 1958, le règlement de l'Assemblée nationale a fixé que celle-ci « résulte du vote d'une proposition de résolution déposée, renvoyée à la commission permanente compétente, examinée et discutée dans les conditions fixées par le règlement »²⁰ . Les commissions permanentes étant constituées à la proportionnelle de la composition de l'Assemblée, la procédure d'acceptation et de recevabilité d'une commission d'enquête repose, de fait, sur la majorité²¹. La commission saisie est ensuite amenée à rédiger un rapport sur ses conclusions permettant d'inscrire ou non la question à l'ordre du jour²². Là

²¹ De plus, l'examen par la commission porte sur la recevabilité de la demande et sur son opportunité, ouvrant ainsi des possibilités de demande de rejet pour des motifs qui peuvent être très subjectifs.

²² La maîtrise de l'ordre du jour étant en grande partie gouvernementale est alors un obstacle supplémentaire.

encore, et dans l'hypothèse où l'inscription à l'ordre du jour a lieu, la majorité est amenée à décider de l'opportunité de créer ou non une commission d'enquête ou de contrôle sur les faits exposés. Une fois ces étapes passées, et de fait, une fois l'accord de la majorité parlementaire donné par un vote favorable ou une abstention des groupes parlementaires qui la composent, la commission peut se mettre en place. Là encore, la majorité s'impose pour la conduite des travaux.

3) .... dont l'utilisation s'est banalisée puis développée.

Les moyens d'enquête dont disposent les parlementaires n'ont été véritablement définis par la loi qu'en 1977. Ils sont, dès lors, substantiels. Ainsi, il est spécifié que les rapporteurs peuvent exercer leur mission << sur pièces et sur place²³ », qu'ils sont habilités à << se faire communiquer tous documents de service, à l'exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat ». Parallèlement, et sous peine d'amende, toute personne dont la commission a jugé l'audition utile << est tenue de déférer » à la convocation qui lui est adressée et elles sont amenées à déposer sous serment. Les commissions d'enquête parlementaire bénéficient, de fait, de pouvoirs de contrainte non négligeables.

Au fil du temps, la possibilité pour la majorité d'encadrer à tous les stades la procédure d'enquête a amené l'exécutif à ne pas la considérer comme un réel danger. Ainsi, la Ve législature²⁴ a vu la création de neuf commissions d'enquêtes et de contrôle, soit trois fois plus que sous les quatre législatures précédentes réunies. La VIe quand à elle dénombre sept commissions d'enquêtes, sans doute dues aux dissensions internes à la majorité et à l'émergence d'une opposition interne amenant l'exécutif a être plus difficilement en capacité de rejeter les demandes qui en émanent. Les VIIe et VIIIe législatures ont par la suite peu utilisé cette pratique parlementaire : trois commissions d'enquête sous la VIIe et une seulement sous la VIIIe (qui n'a, ceci dit, duré que deux ans)²⁵.

C'est, de fait, la décision prise à titre expérimental en 1988 par la conférence des Présidents donnant un droit de tirage à chaque groupe parlementaire, une fois par an, permettant que soit inscrite à l'ordre du jour une proposition de résolution visant à créer une commission d'enquête, qui a multiplié le nombre de demandes effectivement débattues en séance²⁶. Combinée par la suite par la mise en place d'une journée d'initiative parlementaire mensuelle²⁷ aussi appelée « fenêtre

²⁵ Cf. annexe 6 : liste des commissions d'enquête créées sous la Ye République.

²⁶ Ainsi ont été débattues pour la première fois selon cette décision, le 23 mai 1990, deux propositions de résolution pour la constitution d'une commission d'enquête sur << la pollution de l'eau et la politique nationale d'aménagement des ressources hydrauliques » et sur << la gestion du Fonds d'action sociale ».

²⁷ Article 48, alinéa 3 : << Une séance par mois est réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée », loi constitutionnelle du 4 août 1995. La première séance d'initiative parlementaire dans ce cadre a été consacrée le 11 octobre 1995 à un débat sur l'application des accords de Schengen.

parlementaire²⁸ » ou plus fréquemment «niche parlementaire » dont l'ordre du jour est fixé par la Conférence des présidents et à disposition de groupes parlementaires (partagées à la proportionnelle sur l'année), les possibilités offertes de débattre de propositions de loi ou de propositions de résolutions ont été dès lors largement accrues. Si le fait majoritaire l'emporte néanmoins sur la décision finale de création ou non d'une commission d'enquête, la niche parlementaire permet, dans un premier temps, au débat public d'avoir lieu²⁹.

C'est donc véritablement, et dans la durée, seulement depuis le début de la IXe législature qu'un changement significatif s'est opéré, et qu'une nouvelle pratique parlementaire a vu le jour. Sans doute le Parlement est-il soumis aux mêmes évolutions que la société. Le développement des radios libres au début des années 80, l'émergence de nouvelles formes de contrôle par les médias et du journalisme d'investigation, ouvrent la voie à de nouveaux modes de contrôle et la notion d'enquête se banalise. Le nécessaire renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement devient une revendication des plus consensuelles. François Mitterrand

28 Sur les conditions de sa création et ses premiers mois d'application cf. Patrick Fraisseix, La « fenêtre parlementaire », de l'article 48, alinéa 3, de la Constitution : une nouvelle illustration de la revalorisation parlementaire, Revue française de Droit constitutionnel, n°33, 1998, p.3-34.

²⁹ A titre d'exemple, le groupe socialiste a été amené à utiliser trois de ses niches en 2004 pour présenter des propositions de résolution : le jeudi 13 mai 2004 pour sa proposition de résolution n°1581 tendant à la création d'une commission d'enquête sur la dégradation des comptes publics depuis juin 2002 ; le mardi 23 novembre 2004 pour sa proposition de résolution n°1881 tendant à la création d'une commission d'enquête sur l'utilisation des fonds publics en Polynésie française et la gestion des services publics relevant de la Polynésie française et le jeudi 25 novembre 2004 pour sa proposition de résolution n°1871 tendant à la création d'une commission d'enquête visant à analyser le niveau et le mode de formation des marges et des prix dans le secteur de la grande distribution, et les conséquences de l'évolution des prix sur le pouvoir d'achat des ménages.

mêlant pouvoir de contrôle et de sanction en 1995 considère que le Parlement n'use << pas assez de cette compétence-là. Il peut tout contrôler, et si on l'empêche de contrôler, il doit l'exiger, il doit se faire entendre, il doit refuser sa confiance au gouvernement » et y conditionne << la survie de notre République³⁰ » ; quand, la même année, Jacques Chirac nouvellement élu Président de la République considère que << le concours du Parlement, et plus particulièrement son contrôle de l'action gouvernementale, doivent être considérés par l'exécutif non comme une contrainte mais comme une chance de mieux répondre aux aspirations des citoyens³¹ ». Les présidents de l'Assemblée nationale qui se sont succédés au perchoir incarnant la défense de l'institution qu'ils représentent ont tous marqué cette volonté de mieux contrôler. Philippe Séguin donnait, en 1993, comme objectif à l'Assemblée nationale << d'exercer sur l'action gouvernementale un contrôle qui soit beaucoup plus efficace »³², Laurent Fabius annonçait, en 1997, que << l'Assemblée nationale de l'an 2000 devra améliorer ses moyens de contrôle» et reconnaissait qu'il serait << légitime, aussi, que des commissions d'enquête puissent être instituées plus aisément, y compris à la demande de l'opposition³³ » et, plus récemment, Jean-Louis Debré souhaitait que << dans les mois à venir, le rôle de contrôle et d'évaluation de l'Assemblée nationale soit mieux compris et plus accepté. Si nous voulons améliorer

³⁰ Allocution du 19 avril 1995 prononcée à l'occasion de l'inauguration de l'exposition permanente consacrée à l'institution parlementaire, in Documents d'études n°1.04 édition 2005, La documentation française, p.40.

l'efficacité des politiques publiques, pointer les lacunes et les dysfonctionnements de l'Etat, trouver les moyens d'y remédier, il n'est d'autre voie que de donner aux députés la possibilité d'interroger, d'enquêter et d'informer³⁴ ». Chacun d'entre eux a, dans sa pratique de la présidence ou par une modification du règlement de l'Assemblée, tenté d'accorder plus de place au contrôle parlementaire.

C'est dans ce contexte de volonté de revalorisation du rôle du Parlement, que tous considèrent comme devant inévitablement passer par un renforcement des pouvoirs de contrôle, que la multiplication des commissions d'enquête parlementaire et l'amélioration de leurs conditions de travail se sont opérées. Si, en moyenne, une dizaine de commissions d'enquête parlementaire rendent leurs travaux durant chaque législature depuis 1988, il existe naturellement un grand écart entre le nombre de résolutions proposées par les parlementaires et le nombre de commissions effectivement créées. A titre d'exemple, sous la XIe législature, 124 dépôts de résolutions ont abouti à 14 créations et sous la XIIe législature en cours, 155 propositions de résolutions ont d'ores et déjà été déposées³⁵ pour seulement 8 effectivement créées. Ces statistiques du nombre de demandes ne font que révéler un peu plus l'attrait que peuvent porter les parlementaires à cette forme de contrôle.

Comme le souligne Guy Carcassonne, désormais, « le Parlement tend à se glisser dans tous les interstices pour résister à l'abaissement de son rôle »³⁶.

Il reste que le nombre peu élevé de commissions effectivement créées a amené les parlementaires à combiner l'utilisation des commissions d'enquête avec d'autres formes de contrôle.

Chapitre 2 : Un Parlement rationalisé qui cherche à reprendre l'initiative et à revaloriser son rôle : la montée en puissance des missions d'information

1) De nouveaux moyens d'information

Dans son ouvrage daté de 1972, Pierre Avril consacrait de nombreuses pages au déclin du Parlement avant de proposer des perspectives pour l'avenir. Il soulignait alors que « l'abdication volontaire ou imposée, par laquelle le Parlement a renoncé à sa fonction d'information et de pédagogie l'a transformé en conservatoire de la vie politique d'autrefois. Sa mission est au contraire de faire sortir du cercle des initiés les éléments des grands débats qui dominent l'avenir de la société française³⁷ >>.

Plus de trente ans après, on ne peut que constater que les parlementaires se donnent, petit à petit, les moyens d'assurer cette mission en développant trois des quatre fonctions du Parlement que Walter Bagehot énumérait dès 1867 dans La Constitution britannique : « une fonction expressive>> dont le rôle est d'exprimer l'état d'esprit du peuple « sur toutes les questions qui y sont évoquées >>, une « fonction pédagogique >> qui vise à « enseigner à la nation ce qu'elle ne sait pas>> et une « fonction d'information >> qui « nous amène finalement à entendre ce qu'autrement nous n'entendrions pas³⁸ >>. Si le Parlement ne dispose pas d'un organe de contrôle

indépendant, sa volonté d'assurer un rôle particulier d'information est désormais bien établie.

Un nouvel outil permet aux parlementaires depuis 1990 de développer tout particulièrement ces fonctions : les missions d'information. Elles ont, dès lors, connu un réel succès. La création d'une mission d'information bénéficie en effet, d'une procédure plus souple que celle des commissions d'enquête. La proposition de résolution n°288 du 18 mai 1990 qui a complété l'article 145 du règlement de l'Assemblée nationale permet désormais ainsi aux commissions permanentes elles- mêmes de créer des missions d'information temporaires³⁹. Cette procédure d'information et de contrôle, dont les conditions de création et de fonctionnement sont dévolues aux commissions permanentes - qui peuvent décider de créer des missions pour leur seule commission ou communes à plusieurs, d'effectuer si besoin des déplacements et de laisser le temps nécessaire à la réalisation de la mission - revêt un attrait tout particulier pour les parlementaires. Au-delà, sa procédure de création simplifiée l'amène à se substituer à des demandes de création de commissions d'enquête, permettant « parfois de contourner les réticences et les obstacles gouvernementaux à l'encontre de la volonté du Parlement d'enquêter et de

³⁹ Le conseil constitutionnel a estimé cette disposition non contraire à la Constitution « dès lors que l'intervention d'une mission d'information revêt un caractère temporaire et se limite à un simple rôle d'information contribuant à permettre à l'Assemblée d'exercer pendant les sessions ordinaires et extraordinaires, son contrôle sur la politique du Gouvernement dans les conditions prévues par la Constitution » décision n°90- 275 DC du 6 juin 1990.

contrôler l'action du Gouvernement⁴⁰ >>. Ainsi, lorsque trois propositions de résolutions sur la question des intermittents du spectacle sont déposées en plein conflit en 2003⁴¹, le rapporteur nommé par la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales, après avoir rappelé que les propositions de résolutions étaient juridiquement recevables, a néanmoins jugé qu'il n'était pas <<certain que la commission d'enquête soit l'organe le plus adapté pour mener ce travail de prospection >>, considérant que les commissions d'enquête revêtaient les formes d'un << dispositif lourd et contraignant, qui ne doit être utilisé qu'à bon escient⁴² >> y préférant ainsi la création d'une mission d'information sur << les métiers et formations artistiques >>. Plusieurs exemples peuvent être cités comme la proposition de résolution socialiste n°1103 tendant à la création d'une commission d'enquête sur << les politiques d'allègement de cotisations sociales et de réduction du temps de travail et leurs effets sur la situation de l'emploi et l'organisation du travail>> qui a finalement conduit à la création d'une mission d'information sur << les conséquences économiques et sociales de la législation sur le temps de travail>> le 9 octobre 2003, ou les propositions de résolution n°2044 de Jean-Marc Ayrault, n°2049 de Maxime Gremetz et n°2091 de Jean Lemière tendant à la création d'une commission d'enquête sur les conséquences sanitaires, sociales, économiques et juridiques de l'exposition

⁴⁰ Jean-Christophe Videlin, La mission d'information parlementaire, Revue française de droit constitutionnel, n°40, 1999, p.699.

⁴¹ par M. Jean-Marc Ayrault pour le groupe socialiste (n°1063), M. Jean-Pierre Brard pour le groupe communiste (n°1063) et M. Dominique Paillé pour le groupe UDF (n°1054).

42 Compte rendu de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales du jeudi 6 novembre 2003.

des personnes à l'amiante, rejetées par la commission le 6 avril 2005 qui ont abouties à la création d'une mission d'information sur << les risques et conséquences de l'exposition à l'amiante », le 11 mai 2005.

Parfois, les deux procédures s'enchaînent. Ainsi, les conséquences de la canicule de l'été 2003 ont amené les parlementaires de la commission des affaires culturelles familiales et sociales à créer dès le 26 août 2003, une mission d'information sur << la crise sanitaire et sociale déclenchée par la canicule » qui a rendu son rapport⁴³ le 24 septembre 2003, soit quelques jours avant le lancement, le 7 octobre 2003 des travaux de la Commission d'enquête sur << les conséquences sanitaires et sociales de la canicule ». Outil d'information, ces missions deviennent parfois instrument d'investigation lorsqu'elles traitent de la lutte contre le blanchiment par le biais d'une mission d'information commune sur << les obstacles au contrôle et à la répression de la délinquance financière et du blanchiment des capitaux en Europe⁴⁴ », ou de << la sécurité du transport aérien de voyageurs »⁴⁵ créée <<pour établir un état des lieux objectif. Expliquer ce qui va bien pour rassurer mais souligner ce qui doit encore évoluer pour informer et rassurer encore plus en dégageant des solutions⁴⁶ ».

⁴⁶ Avant-propos au rapport, d'Odile Saugues, Présidente de la mission d'information.

Parallèlement, le choix d'un thème de mission d'information ne relevant pas, comme pour les commissions d'enquête, d'un débat et d'un vote en séance publique, la mission d'information permet également de traiter de sujets traditionnellement peu enclin à un contrôle parlementaire vigilant. Ainsi, dans le domaine de la défense et des affaires étrangères généralement dévolu à l'exécutif⁴⁷ , trois rapports de mission d'information ont été rendus sous la XIe législature sur des évènements tels que << le Rwanda>> (le 15 décembre 1998) qui avait préalablement << suscité, lors de sa création en avril 1998, de nombreuses interrogations et critiques à propos de l'intérêt de ses travaux et de l'étendue de ses attributions⁴⁸ >>, << les évènements de Srebrenica >> (le 24 novembre 1999) ou le << conflit au Kosovo>> (le 15 décembre 1999). Le rapport de la mission d'information << sur le Rwanda >> faisait état d'une << préoccupation nouvelle>> des parlementaires : << celle de permettre au Parlement de mieux comprendre les ressorts de l'action diplomatique et militaire et, à l'avenir, d'y être mieux associé⁴⁹ >>. Même si aucune demande de création d'enquête sur ces sujets n'a encore pu aboutir, si les récentes propositions de résolutions visant à la création d'une commission d'enquête sur les évènements de Côte d'Ivoire ont, elles aussi, fait récemment l'objet

⁴⁷ Sur ce sujet, cf. Olivia Christmann, Le Parlement français et le droit international, Mémoire de DEA, Paris I, 2000.

⁴⁸ Jean-Christophe Videlin, La mission d'information parlementaire, op.cit, p.699.

Les travaux de cette mission d'information et le rejet d'une procédure d'enquête avaient alors été fortement contestées, notamment par Dominique Franche auteur de Rwanda. Généalogie d'un génocide dans un article publié par les Inrockuptibles qui stigmatisait une mission ayant « surtout eu pour but de limiter l'information des citoyens et de leurs élus ».

d'un rejet en commission⁵⁰, la création de deux missions d'information sur des conflits auxquels la France a participé révèle le souhait des parlementaires de se saisir d'un droit de regard sur ces thèmes et, plus largement, de l'Assemblée nationale de << poursuivre sa réflexion de fond sur les opérations militaires extérieures de la France⁵¹ ».

2) Les missions d'information créées par la conférence des Présidents

Depuis 2003, une nouvelle disposition a été introduite dans le règlement de l'Assemblée nationale. Ainsi, la résolution n°106 du 23 mars 2003 a créé un alinéa supplémentaire à l'article 145 du règlement qui stipule que << des missions d'information peuvent également être créées par la Conférence des Présidents sur proposition du Président de l'Assemblée nationale ». Ce mode particulier de création de mission d'information leur permettant de revêtir, selon Jean-Louis Debré, << une solennité particulière, proche de celles des commissions d'enquête, sans que leur fonctionnement soit encadré par des limites temporelles aussi strictes que celles qui

⁵⁰ La commission des Affaires étrangères a rejeté le 18 janvier 2005 la demande de création d'une commission d'enquête de Paul Quilès déposée le 1^er décembre 2004, ainsi que celle de création d'une mission d'information, considérant que les missions précédentes de ce type avaient été constituées après la fin du conflit, ce qui n'était pas le cas de la Côte d'Ivoire. Le groupe socialiste a redéposé une proposition de résolution (n°2618) sur le même sujet. Un rapporteur a été nommé le 29 mars 2006 par la commission.

⁵¹ Rapport d'information n°3413 du 22 novembre 2001 de la mission d'information sur « les évènements de Srebenica ».

s'imposent à ces commissions⁵² ». Le rapporteur nommé par la commission des lois sur cette proposition de résolution avait alors tenu à préciser que la création de ces missions d'information particulières devrait reposer << sur un dialogue entre les présidents des commissions et les présidents des groupes et pourrait se justifier pour des thèmes d'une certaine ampleur et revêtant un caractère transversal⁵³ ».

Le site internet de l'Assemblée nationale présente aujourd'hui ces missions comme étant empreinte << d'une certaine solennité », et concernant << des sujets sensibles ou des thèmes d'actualité intéressant tous les groupes politiques ». C'est sur ces critères qu'ont été créées depuis 2003, neuf missions d'information à l'initiative du Président de l'Assemblée nationale⁵⁴, dont la première sur << la question du port des signes religieux à l'école » qu'il a présidée lui-même⁵⁵.

Quelques-uns de ces thèmes auraient tout autant pu justifier la création d'une commission d'enquête, de telle façon que l'on peut s'interroger aujourd'hui sur la nécessité de maintenir ces trois procédures distinctes que sont le missions d'informations désormais << classiques » créées par les commissions permanentes, les

⁵² Exposé des motifs de la proposition de résolution n°613 du 12 février 2003 tendant à compléter le Règlement de l'Assemblée nationale et déposée par MM. Jean-Louis Debré, Jacques Barrot, Jean-Marc Ayrault, Hervé Morin et Alain Bocquet.

⁵³ Rapport n°698 du 18 mars 2003 sur la proposition de résolution n°613, fait par M. Pascal Clément au nom de la commission des lois.

⁵⁴ Sur << la question des signes religieux à l'école », << l'accompagnement de la fin de vie », << la sécurité du transport aérien de voyageurs », << la problématique de l'assurance-maladie », << les enjeux des essais et de l'utilisation des OGM », << la famille et les droits de l'enfant », << les risques et les conséquences de l'exposition à l'amiante », << la grippe aviaire-mesures préventives », et << l'effet de serre ».

missions d'informations créées à l'initiatives du Président de l'Assemblée nationale par la conférence des présidents considérées comme plus solennelles et les commissions d'enquêtes parlementaire dont les pouvoirs sont plus étendus mais néanmoins non constitutionnalisés et dont la procédure de création reste compliquée. Sans doute faudrait il permettre, comme dans de nombreuses démocraties⁵⁶, que la demande émanant d'un certain nombre de députés (sur le mode de la saisine du Conseil constitutionnel par exemple) permette la création d'une commission d'enquête ou faire le choix d'étendre les pouvoirs de contrainte des missions d'informations des commissions permanentes afin de leur donner des prérogatives plus importantes.

56 « Ainsi, la création d'une commission d'enquête est-elle de droit lorsqu'elle est réclamée par une minorité de parlementaires en Lettonie (un tiers), en Allemagne (un quart), en Grèce (2/5) ou au Portugal (1/5) » Gilles Toulemonde, Institutions politiques comparées, ellipses, 2006, p.129.

Chapitre 3 : Le développement du contrôle information sur les politiques publiques en mêlant désormais enquête, investigation et évaluation bouleverse, peu à peu, le temps de travail parlementaire

1) Un équilibre entre temps consacré au législatif et temps dévolu au contrôle qui reste à trouver

Ce nouvel investissement des parlementaires doit être mis en lien avec les questions qui se posent sur leur rôle législatif. En effet, des interrogations récurrentes sur l'opportunité des lois, le nombre de lois votées et, de fait leur utilité, sont fréquemment formulées. Ainsi, dans un cadre où l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale reste à une large majorité d'initiative gouvernementale, où la multiplication des lois nouvelles tirent parfois leur seule légitimité du simple souhait ministériel d'associer leur nom à une loi pour donner un sens à leur passage en responsabilité, l'engouement parlementaire pour cet aspect de leur fonction peut être amené à s'essouffler au profit d'un investissement où leur utilité est plus facilement palpable. Le rapport du Comité Vedel pointait en 1993 << la subordination excessive» du Parlement << par rapport au pouvoir exécutif (...) Cette dernière est d'autant plus regrettable que la profusion normative et la complexité des textes qui marquent depuis près de deux décennies le paysage juridique français ont fait perdre à la loi

l'autorité et la qualité qui devraient être la sienne, en même temps que le Parlement a vu se réduire une partie de son prestige et de sa confiance en lui-même⁵⁷».

Parallèlement, la mise en place de la session unique, qui devait permettre au Parlement de bénéficier d'un temps de contrôle plus conséquent a, en définitive, permis de multiplier le nombre de débats législatifs, se traduisant en matière législative par une augmentation exponentielle du nombre d'amendements déposés, mais n'aura pas permis de rééquilibrage entre le temps parlementaire consacré au législatif et celui dévolu au contrôle. Le récent colloque organisé par Bertrand Mathieu et Michel Verpeaux en 2005 sur la réforme du travail législatif a montré à quel point la qualité du travail législatif pouvait poser question. Les propos introductifs de Jean-Louis Debré, Président de l'Assemblée nationale, résument le sentiment de malaise que peuvent ressentir de nombreux parlementaires : « Oui, nous légiférons trop, beaucoup trop. Et cette frénésie législative s'effectue au détriment de la qualité même de la loi. La loi devient inutile lorsqu'au lieu d'édicter des principes, elle énonce des évidences. La loi devient bavarde lorsqu'au lieu de fixer des normes, elle multiplie les procédures, les dérogations, les exemptions ou les chicanes⁵⁸. »

⁵⁷ Rapport du Comité consultatif pour la révision de la Constitution présidé par Georges Vedel. 15 février 1993, in documents d'étude n°1.04 édition 2005, La documentation Française, p.25.

⁵⁸ Actes du colloque « La réforme du travail législatif » organisé par le CRDC de Paris I le 25 mars 2005, Dalloz, 2006, p.9.

De fait, l'attrait des fonctions de contrôle à travers les missions d'information et commission de contrôle n'en a été que multiplié et le temps de travail parlementaire modifié.

2) Des travaux qui nécessitent un investissement particulier

Les travaux des commissions d'enquête, et dans une moindre mesure ceux des missions d'information étant limités dans le temps, leur rythme de travail est parfois soutenu. En conséquence, la participation d'un parlementaire à leurs travaux n'est pas anodine en terme de temps de travail. Si les deux fonctions les plus chronophages sont inévitablement celles de président⁵⁹ et de rapporteur, on constate que, notamment au sein des commissions d'enquête, l'absentéisme des parlementaires désignés par leur groupe pour faire partie de la commission, si souvent déploré en séance publique ou en commission permanente est moins important. Si la discussion des projets de lois en séance ou en commission permanente concerne quelques députés ayant déjà acquis une spécialisation ou ayant été désignés par leur groupe pour suivre un ou plusieurs domaines, année après année ou législature après législature les dossiers; l'investissement au sein d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information, de part sa limitation à un nombre de députés restreints (30 sur 577 pour les commissions d'enquête), sa

⁵⁹ Le président est amené à convoquer et présider les réunions, « à veiller à ce que la commission n'empiète pas sur les affaires judiciaires en cours, tout en lui garantissant le libre exercice de ses prérogatives » Connaissance de l'Assemblée n°12.

limitation dans un temps donné pour aboutir à des conclusions et l'intérêt que peuvent susciter les nombreuses auditions d'experts ou de personnalités permettant en quelques mois d'essayer de circonscrire un sujet donné , mobilise plus facilement les législateurs soucieux d'inscrire leur action dans une réflexion collective que pour assurer une présence parfois plus formelle dans l'hémicycle. Déjà en 1981, Michel Couderc constatait que <<tout se passe comme si le Parlement, ayant perçu les résultats limités et l'issue parfois douteuse de la lutte engagée de front dans le lieu essentiel de ses travaux qu'est la séance publique, avait d'abord cherché à tourner l'obstacle en développant, hors de l'hémicycle, son espace de travail⁶⁰ ».

Selon les statistiques établies par les services de l'Assemblée nationale sur les XIe et XIIe législatures, le temps de travail de chaque commission d'enquête équivaut en moyenne à une cinquantaine d'heures de réunions (qu'elles soient réunions de travail interne aux membres de la commission, réunions consacrées à des auditions ou des tables rondes). Ainsi, par exemple, la Commission d'enquête << sur les conséquences sanitaires et sociales de la canicule » a travaillé entre le 7 octobre 2003 et le 25 février 2004 durant 46h20 réparties en 17 réunions de travail et la Commission d'enquête << sur les conditions de la présence du loup en France et l'exercice du pastoralisme dans les zones de montagne » créée le 5 novembre 2002 a rendu son rapport le 5 mai 2003 après vingt réunions dont le temps cumulé équivaut

à 48h15. Certaines commissions d'enquête ont nécessité plus de temps, c'est le cas de celle consacrée à la maladie dite de la « Vache folle » dont les travaux ont duré 97h15 pour 37 réunions. Les missions d'informations, sans doute dans la mesure où elles ne sont pas contraintes à rendre un rapport dans les six mois, dépassent quasiment toutes les 50 heures de réunions⁶¹ et certaines, comme celle sur « la fin de vie » dépasse les 100 heures. Une exception est à noter : la mission d'information sur « les obstacles au contrôle et à la répression de la délinquance et du blanchiment des capitaux en Europe », créée en 1999 et dont les travaux ont duré jusqu'en avril 2002. Cette mission, qui s'est rendue dans 14 pays différents pour mener ses investigations a rendu un rapport en six tomes, le 11 avril 2002.

En opérant une rapide comparaison avec les réunions formelles des commissions permanentes sous la XIIe législature, on constate que celles qui se réunissent le plus, c'est à dire la commission des finances et la commission des affaires culturelles familiales et sociales atteignent au maximum, pour cette dernière⁶², 126 heures de réunions par session⁶³ . Les commissions permanentes ont pour objet, en matière législative d'examiner tout projet de loi ou proposition de loi soumises à l'Assemblée dont elles sont saisies⁶⁴ et sont amenées, de fait, à effectuer un travail en grande

61 Excepté celle sur « la télévision française à vocation internationale » qui s'est réunie durant 28h50.

⁶² Durant la session 2002-2003 selon les statistiques établies par les services de l'Assemblée nationale.

⁶⁴ C'est-à-dire quasiment tous les projets de loi et propositions de loi, dans la mesure où le recours à des commissions spéciales prévues par la Constitution pour remplacer les commissions permanentes à l'occasion de l'examen de chaque projet de loi est très peu utilisé.

partie consacré à l'examen des projets de loi, des amendements qui leur sont proposés et de ceux qu'elles peuvent être amenées à déposer. Ce travail réalisé dans un temps inévitablement contraint par un calendrier législatif encombré renforce ainsi pour elles la nécessité de recourir à des formes de travail plus abouties en dehors de la commission comme les missions d'information pour lui permettre d'assurer au mieux « l'information de l'Assemblée pour lui permettre d'exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement⁶⁵ ». N'étant pas dotées de pouvoir de contrôle en tant que tels comme peuvent l'être par exemple les commissions sectorielles britanniques nommées « departemental select commitees⁶⁶» qui bénéficient de réels moyens de contrôle et d'une grande latitude dans le choix des rapports qu'elles sont amenées à publier, les commissions permanentes sont néanmoins amenées à se saisir de très nombreux sujets par le biais de groupes d'études, groupes de travail, ou missions d'information⁶⁷.

Les missions d'information sont ainsi devenues les instruments privilégiés d'un nouveau travail parlementaire, visant parfois simultanément à l'information, au contrôle et à l'initiative. L'avant propos du rapport du 25 janvier 2006 du Président de la mission d'information parlementaire sur la grippe aviaire est, à ce titre, particulièrement significatif : « L'originalité notable de ce travail parlementaire, par

⁶⁶ Commissions distinctes des commissions législatives : les « standing commitees »

⁶⁷ Sur le travail des commissions permanentes cf. Pauline Türk, les commissions parlementaires permanentes et le renouveau du Parlement sous la Ve République, op, cit.

contraste avec ceux que l'Assemblée nationale conduit habituellement, est de se situer en amont de l'action gouvernementale, pour agir sur cette dernière et sur l'information de l'opinion publique en temps réel. Dans ce contexte, notre mission a à répondre à des enjeux particuliers. En effet, nous nous sommes fixés comme objectifs non seulement de contrôler l'action du gouvernement, dans le cadre du dispositif de préparation du Plan de lutte contre la grippe aviaire, mais aussi de porter attention, en toute transparence et pondération, à l'expression des citoyens et à leur information, et, enfin, de proposer aux autorités françaises de nouvelles formes d'action⁶⁸. »

Contrôle, relais d'opinion, demande d'information des parlementaires dans le but de devenir eux-mêmes un des vecteurs d'information au public, les moyens et les missions dont se dotent les parlementaires s'élargissent.

⁶⁸ Avant-propos de Jean-Marie Le Guen, Président de la mission, Rapport n°2833 du 26 janvier 2006.

DEUXIEME PARTIE : DES INSTRUMENTS DE VALORISATION DU TRAVAIL DES PARLEMENTAIRES AU SERVICE DE NOUVELLES FORMES DE REPRESENTATION

Chapitre 1 : un contrôle information qui assure mieux les droits de l'opposition

1) L'ouverture de fonctions significatives à des membres de l'opposition

Si l'ordonnance de 1958 permettait théoriquement à la majorité de composer les commissions de contrôle ou d'enquête de membres uniquement issus de ses rangs⁶⁹, l'usage à l'Assemblée nationale a, dès les premières commissions d'enquête créées, permis à l'opposition d'y être représentée. Comme souvent dans l'étude du cadre législatif et règlementaire de l'Assemblée nationale, une attention toute particulière doit être portée à l'usage, qui, bien souvent précède la règle. Cet usage a d'ailleurs seulement été inscrit dans la loi en 1991. Il précise, dès lors, que les membres des commissions d'enquête « sont désignés de façon à y assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques⁷⁰ ».

Participant de cette même volonté d'ouverture et de représentation interne à l'Assemblée nationale, l'animation de la commission d'enquête par des membres de l'opposition qui était une exception il y a quelques années encore, devient de plus en plus fréquente. Sous les Ve et VIe législatures les deux fonctions étaient dans la

69 << Les membres des commissions d'enquête et des commissions de contrôle sont désignés au scrutin majoritaire », Ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958, article 6.

⁷⁰ Loi n°91-698 du 20 juillet 1991, article 4, JORF du 23 juillet 1991. Il est à noter que cette loi, dans son article 2 met fin à la distinction entre commissions d'enquête et de contrôle pour ne garder que la dénomination << commission d'enquête ».

plupart des cas détenues par des membres de partis différents mais appartenant tous à la majorité, excepté la commission d'enquête sur << les conditions de l'information publique »⁷¹ dont le Président, Marc Lauriol et le Rapporteur, Claude Martin, sont tous deux issus du même parti, le RPR. La même configuration se retrouve sous la VIIe législature où socialistes et communistes se partagent ces fonctions. Cette situation visant à répartir les postes significatifs au parti majoritaire à l'Assemblée nationale ou aux partis appartenant à la majorité gouvernementale a perduré jusqu'au milieu de la IXe législature. Les socialistes, qui ont gardé le monopole sur les quatre premières commissions d'enquête créées ne concèdent jusqu'en mai 1991 qu'une place de rapporteur aux communistes⁷² pour la Commission d'enquête sur << la pollution de l'eau et la politique nationale d'aménagement des ressources hydrauliques »⁷³. Un tournant s'opère en 1991. Dès lors, six des sept commissions d'enquête créées verront un binôme majorité-opposition à leur tête sur des sujets aussi divers que << le fonctionnement et le devenir des premiers cycles universitaires⁷⁴ », << le financement des partis politiques et des campagnes électorales sous la Ve République⁷⁵ » ou << la situation actuelle et les perspectives de l'industrie

⁷¹ Rapports 901-903-1289. Commission créée le 15 mars 1979 et terminée le 15 septembre 1979.

⁷³ Rapports 1185-1342-1762. Commission créée le 23 mai 1990 et terminée le 23 novembre 1990.

⁷⁴ Rapports 1050-1299-2339. Commission créée le 14 mai 1991 et terminée le 13 novembre 1991. Président : M. Yves Fréville (UDF). Rapporteur : M. Jean Giovanelli (PS)

⁷⁵ Rapports 2013-2023-2348. Commission créée le 14 mai 1991 et terminée le 14 novembre 1991. Président : M. Pierre Mazeaud (RPR). Rapporteur : M. Jean Le Garrec (PS)

automobile française⁷⁶ ». Cet effort d'ouverture pluraliste sera mis à mal tout au long de la Xe législature durant laquelle huit commissions d'enquête parlementaires sont créées et dont tous les postes de Présidents ou rapporteurs reviennent à des membres du RPR et de l'UDF, excepté un poste de rapporteur dévolu à un socialiste, M. Jacques Guyard, pour la Commission d'enquête sur « les sectes⁷⁷ ». Sous la XIe législature, la pratique revient à un peu plus de pluralisme. Sur quinze commissions d'enquête créées quatre ont un Président issu de l'opposition. Une exception est néanmoins à noter pour la Commission d'enquête « sur le régime étudiant de sécurité sociale », en 1999, qui a été créée suite à deux propositions de résolution de l'opposition mais qui ne comprend aucun membre de l'opposition au sein du bureau de la commission⁷⁸. Mais d'une manière générale, les bureaux des commissions sont quasi-systématiquement pluralistes et les deux fonctions les plus importantes au sein d'une commission (Président et Rapporteur) ont été au fil des ans de plus en plus souvent confiées à un binôme majorité-opposition.

C'est la réforme du règlement intérieur de l'Assemblée nationale voulue par le
Président Jean-Louis Debré, en accord avec tous les présidents de groupes constitués,
en 2003, qui modifiera, à terme, ces statistiques fluctuantes. En effet, depuis lors,

⁷⁶ Rapports 2252-2253-2333-2791. Commission créée le 13 décembre 1991 et terminée le 13 juin 1992. Président : M. Jacques Masdeu-Arus (RPR). Rapporteur : M. Guy Bêche (PS)

⁷⁷ Rapports 1768-2091-2468. Commission créée le 29 juin 1995 et terminée le 22 décembre 1995.

⁷⁸ Les parlementaires des groupes RPR, UDF et DL n'ayant pas obtenu de poste de Président ou Rapporteur, l'opposition avait alors « décliné toute participation au Bureau de la Commission », lettre du 24 juin 1999 des membres de l'opposition de la Commission d'enquête à M. Alain Touret, Président, annexée au rapport de la commission d'enquête n°1778 du 6 juillet 1999.

l'article 40-1 du règlement spécifie que : « la fonction de président ou celle de rapporteur revient de plein droit à un membre du groupe auquel appartient le premier signataire de la proposition de résolution du vote de laquelle résulte la création de la commission d'enquête⁷⁹ ». C'est par exemple le cas, pour prendre la plus récente, de la commission d'enquête sur l'affaire « dite d'Outreau » dont le Président André Vallini est membre du groupe socialiste et le rapporteur, Philippe Houillon, est membre du groupe UMP. Depuis cette date, le pluralisme des fonctions exécutives a également été appliqué sous les mêmes modalités pour les missions d'information.

2) L'expression de la minorité parlementaire

En ce qui concerne les thèmes traités, la pratique parlementaire récente a amené, par la création de missions d'information en substitution à celles de commissions d'enquête⁸⁰, à ce que les demandes des groupes minoritaires ne soient pas systématiquement balayées.

Si le partage des postes de Président et rapporteur des commissions d'enquête
permet un travail commun des groupes de la majorité et de l'opposition, il n'efface
naturellement pas les divergences d'opinion sur les thèmes traités. De manière quasi-

⁷⁹ Résolution n°106 adoptée le 26 mars 2003. Cette règle s'applique « sauf si ce groupe fait connaître au Président de l'Assemblée sa décision de ne revendiquer aucune de ces fonctions ».

systématique, le poste de rapporteur -c'est-à-dire de celui qui est en charge de la rédaction du rapport- est conservé par un membre de la majorité. Car, si les travaux sont menés en commun, au moment de la rédaction et du vote du rapport, le fait majoritaire s'impose. Ainsi, le rapport de la Commission d'enquête « sur l'évolution de la fiscalité locale>> présidée en 2005 par M. Augustin Bonrepaux, socialiste, mais rédigé par M. Hervé Mariton, député UMP membre de la majorité parlementaire, fait-il apparaître un réel désaccord sur les conclusions de l'enquête, amenant le groupe socialiste à « marquer son désaccord total avec les positions exprimées dans le rapport à charge rédigé par Hervé Mariton⁸¹ >>, à considérer que « ce rapport s'éloigne de l'objectivité indispensable au travail d'une commission d'enquête >> et que son rapporteur « n'a pas su ou pas voulu s'extraire de la polémique stérile et des raccourcis idéologiques >> et à commenter en plus de trente pages sa position. D'une manière générale, au sein même du rapport une place est quasiment systématiquement réservée aux contributions des groupes⁸² y compris lorsque les conclusions du rapport se révèlent consensuelles. Les commentaires peuvent alors prendre la forme d'explications du vote émis sur le rapport ou de contribution complémentaire au fond. Ainsi, le rapport de la commission d'enquête « sur la situation dans les prisons françaises⁸³ >>, dont le Président et le Rapporteur étaient

81 Explications de vote du groupe socialiste, rapport n°2436 du 5 juillet 2005.

⁸² Certains rapports publient même des contributions individuelles comme celui sur l'affaire dite d'Outreau qui comprend une contribution de Mme Elisabeth Guigou, de M. Léonce Deprez, M. Jean-Paul Garraud, M. Michel Hunault et M.Alain Marsaud, rapport n°3125 du 6 juin 2006.

tous deux issus du groupe socialiste, adopté le 27 juin 2000 à l'unanimité des membres de la commission comprend par exemple les explications de vote et commentaires des groupes PS, RPR, UDF, DL et PC. Ces textes permettent aux groupes minoritaires notamment d'expliquer leur vote en faveur d'un rapport que la majorité parlementaire a rédigé et auquel ils s'associent avec plus ou moins de nuances⁸⁴, ou plus généralement, d'exprimer les raisons pour lesquelles ils s'abstiennent ou ne participent pas au vote du rapport⁸⁵ mais aussi parfois d'affirmer les raisons de leur total désaccord avec les conclusions du rapport et de leur vote contre⁸⁶.

La pratique parlementaire vise ainsi à assurer en son sein une meilleure représentation des groupes composant la représentation nationale notamment en ce qui concerne des travaux dont la vocation réflexive et prospective se prête plus facilement à des débats moins partisans. Pour Jean-Louis Debré, « l'Assemblée nationale a vocation à être une enceinte de dialogue, de confrontation des idées,

⁸⁴ C'est le cas sous la XIe législature pour 7 commissions d'enquête votées à l'unanimité sur 15 plus celle sur << la transparence et la sécurité sanitaire de la filière alimentaire en France >> en ce qui concerne les groupes RPR et UDF (seul le groupe DL s'étant abstenu).

⁸⁵ Ce cas de figure concerne 5 commissions d'enquête sur 15 sous la XIe législature et notamment celle << sur le fonctionnement des forces de sécurité en Corse >> pour laquelle << les parlementaires RPR, UDF et DL ont demandé, avant l'examen des propositions du rapport, l'audition de M.Lionel Jospin, Premier ministre >>. Celleci ayant été refusée, ils ont dès lors << décidé de ne plus participer aux travaux de la commission >>, explication de vote des commissaires RPR, UDF, DL, rapport n°1918 du 10 novembre 1999.

⁸⁶ Ce cas de figure concerne 2 commissions d'enquête sur 15 sous la XIe législature : la Commission d'enquête << sur l'activité et le fonctionnement des tribunaux de commerce >> et celle sur << certaines pratiques des groupes nationaux et multinationaux industriels, de services et financiers et leurs conséquences sur l'emploi >> pour laquelle les groupes parlementaires de l'opposition considèrent que cette commission, << mise en place à l'initiative des députés communistes (...) procède sans conteste d'une démarche idéologique qui tend à diaboliser l'entreprise en général et les grands groupes en particulier >>, rapport n°1667 du 2 juin 1999.

d'affrontement des idées. Ce dialogue, cette confrontation, cette réflexion ne doivent pas avoir de frontières politiques. La vérité des uns ne peut systématiquement écarter la vérité des autres. Les certitudes d'un groupe, fut-il majoritaire, ne l'emportent pas automatiquement sur celles des groupes minoritaires⁸⁷ ». Sans régler le débat ouvert et moins consensuel sur les modalités de création d'un éventuel statut de l'opposition, les modifications successives du règlement établissent, par petites touches, des droits nouveaux aux groupes minoritaires.

En ce qui concerne les organes de contrôle, et au-delà de cette volonté d'assurer une meilleure représentation au sein de l'Assemblée nationale, ces modifications de fonctionnement peuvent également s'expliquer par le contexte politique que connaît la France depuis 1981. En effet, les alternances qui se succèdent amènent à ce que la minorité parlementaire d'un jour s'envisage en permanence comme majorité parlementaire et gouvernementale potentielle du lendemain. Parallèlement, les travaux d'enquête ou d'évaluation sur certains sujets visent de plus en plus régulièrement à travailler sur des responsabilités bien souvent partagées. Ainsi, la Commission d'enquête sur l'affaire « dite d'Outreau » a été amenée à réfléchir sur l'abondante législation consacrée à la justice qui a connu une succession de

⁸⁷ Voeux à la presse de Jean-Louis Debré, 17 janvier 2006. Il est néanmoins ici utile de noter que si cette pratique s'applique aux modes de contrôle particuliers que sont les commissions d'enquête et mission d'information, la séance de questions au Gouvernement, par exemple, continue d'assurer une place prépondérante à la majorité (le nombre de questions étant réparties à la proportionnelle des groupes parlementaires) ou les présidences des commissions permanentes restent encore entièrement dévolues à des parlementaires issus de la majorité.

modifications par des gouvernements de gauche comme de droite qui se sont surajoutées au fil des dernières années.

La majorité parlementaire a ainsi été amenée à reconnaître et à donner au fil du temps une place à une «opposition structurée⁸⁸ » qui, de son côté, profite de ces travaux pour engager une réflexion dont elle pense pouvoir tirer profit lorsqu'elle reviendra aux responsabilités.

Chapitre 2 : Un Parlement au coeur des préoccupations de l'opinion

1) Le choix des thèmes de travail

Parallèlement à cet engouement parlementaire et sans doute de manière aussi déterminante, la capacité de l'Exécutif à s'opposer à une demande de création de commission d'enquête, notamment lorsqu'elle touche à des sujets d'actualité forte dont l'opinion publique se saisit, se réduit. Les évènements marquants et fortement médiatisés sont ainsi fréquemment à l'origine de propositions de résolution et leur rejet pourrait être source d'incompréhension pour l'opinion publique. On remarque ainsi que les parlementaires, au-delà de l'utilisation qu'ils font des séances de questions au gouvernement qui leur donnent une tribune pour alerter sur un sujet d'actualité, déposent de nombreuses propositions de résolution demandant la création d'une commission d'enquête sur des sujets sur lesquels les médias et/ou l'opinion publique se sont mobilisés. L'une des revendications fortes de l'opinion reste la demande de transparence et, bien souvent, comme récemment sur des sujets comme les victimes de la canicule ou l'affaire dite d'Outreau, de mise en lumière des responsabilités. Le Parlement tente de répondre à cette « demande sociale⁸⁹ » de contrôle.

⁸⁹ Qui comprend « une demande de justice », « une demande de responsabilité » et « une demande concernant les risques quotidiens » selon la classification établie par Nicolas Grandguillaume, La demande de contrôle, Revue administrative, n°318, 2000, p.643.

L'étude des 124 propositions de résolution déposées sous la XIe législature en permet une illustration. Certaines sont en réaction directe à un évènement récent comme, par exemple, la proposition de résolution n° 3553 de M. Noël Mamère visant à la création d'une commission d'enquête sur << les conditions de la libération des otages français du Liban », la proposition de résolution n° 1883 de M. Georges Sarre tendant à la création d'une commission d'enquête chargée de <<déterminer les circonstances qui ont permis à Maurice Papon de ne pas être mis sous contrôle judiciaire et de se soustraire à l'obligation de se constituer prisonnier » ou encore la proposition de résolution n° 3328 tendant à la création d'une commission d'enquête << sur l'origine des incidents survenus le 6 octobre 2001 lors du match de football France-Algérie au Stade de France et sur les conditions d'organisation de cette rencontre ». Elles sont restées sans suite.

La lecture de la liste des propositions de résolution fait ainsi apparaître une grande diversité des thèmes proposés. Certaines proposition de résolutions visent, en effet, de la part de l'opposition à contester les annonces du gouvernement, touchant ainsi à plusieurs domaines de l'activité de la majorité comme la politique de l'emploi⁹⁰ , la délinquance⁹¹ ou à mettre directement en cause sa politique en pointant des

⁹⁰ Proposition n°3687 de M. Hervé Morin tendant à la création d'une commission d'enquête sur les chiffres de l'emploi et de l'insécurité.

⁹¹ Proposition n°3570 de M. Claude Goasguen tendant à la création d'une commission d'enquête sur les chiffres de la délinquance.

dysfonctionnements⁹² ou en en dénonçant les conséquences⁹³ . Ces propositions relevant plus du domaine d'un affrontement majorité-opposition sont également restées sans suite. Les propositions de résolutions sont ainsi amenées à couvrir un large champ thématique. C'est également le cas en ce qui concerne la liste des commissions d'enquête effectivement constituées sous la XIe législature, dont l'étude permet néanmoins de dégager trois grandes catégories de sujets abordés.

Ainsi, à la suite de l'explosion de l'usine AZF, tous les groupes parlementaires ont été amenés à déposer une proposition de résolution visant à la poursuite d'une enquête en lien avec la catastrophe. Si les formulations initiales diffèrent⁹⁴, les objectifs sont les mêmes : répondre à une attente des citoyens à la suite d'un évènement qui a fait naître une émotion particulière. Ainsi a finalement été créée la commission d'enquête parlementaire « sur la sûreté des installations industrielles et des centres de recherche et sur la protection des personnes et de l'environnement en cas d'accident industriel majeur ». Dans le même ordre d'idées et afin de ne pas laisser une opinion publique après un évènement marquant sans réponse ou sans perspective pour éviter qu'il ne se reproduise ont été créées, sur proposition de

⁹² Proposition n°1581 de M. François d'Aubert visant à créer une commission d'enquête sur les dysfonctionnements des services du Premier ministre en ce qui concerne le traitement du dossier corse.

⁹³ Proposition n°1037 de M. Jacques Kossowski et plusieurs de ses collègues tendant à créer une commission d'enquête visant à évaluer le coût, pour les comptes sociaux et les financement publiques, de la régularisation des étrangers lié à la circulaire du ministère de l'intérieur du 24 juin 1997.

94 << Les causes et les conditions exactes de l'explosion ainsi que sur la responsabilité de l'Etat sur les questions d'ordre public et de sécurité nationale face aux menaces terroristes » pour Philippe de Villiers, << la protection des personnes comme de l'environnement contre le risque biologique, technologique et industriel » pour Jean-Marc Ayrault, << la prévention des risques majeurs technologiques » pour Philippe Douste-Blazy, propositions de résolutions n°3304, 3289, et 3284.

plusieurs groupes⁹⁵, la Commission d'enquête « sur les causes des inondations répétitives ou exceptionnelles et sur les conséquences des intempéries afin d'établir les responsabilités, d'évaluer les coûts ainsi que la pertinence des outils de prévention, d'alerte et d'indemnisation »⁹⁶ et la Commission d'enquête « sur la sécurité du transport maritime des produits dangereux ou polluants⁹⁷ ». Le Parlement se fait alors le relais des préoccupations de l'opinion et tente d'y répondre à la fois pour marquer son intérêt et pour apporter des perspectives d'avenir. Si ce type d'initiatives permet une évaluation des risques et des propositions de réforme du fonctionnement des services de l'Etat, des dispositifs de prévention ou d'alerte, elles sont néanmoins parfois récurrentes en matière de catastrophe naturelle comme en témoigne la création d'une commission d'enquête sur les inondations sous la XIe législature, faisant suite à celle « sur les causes des inondations et les moyens d'y remédier » mise en place sous la précédente⁹⁸. Néanmoins, en ce qui concerne la question du transport maritime des produits dangereux et polluants, la commission d'enquête parlementaire a permis la mise en place de nouvelles mesures. Il est d'ailleurs à noter le suivi parlementaire de ce sujet, qui a amené à la création, en 2003, d'une commission d'enquête « sur les mesures préconisées en matière de sécurité du

⁹⁵ Proposition de résolution n°3031 de M. Jacques Fleury tendant à la création d'une commission d'enquête sur les causes des inondations répétitives et sur les moyens propres à faire face aux aléas climatiques et proposition de résolution n° 2982 de MM. Jean-Louis Debré, Jean-François Mattei et Philippe Douste-Blazy tendant à la création d'une commission d'enquête sur les causes, notamment climatiques, environnementales et urbanistiques des inondations exceptionnelles afin d'établir les responsabilités, d'évaluer les coûts et de prévenir les crues à répétition.

⁹⁷ Créée le 20 janvier 2000 et terminée le 5 juillet 2000 après le dépôt de 5 propositions de résolution sur le sujet.

transport maritime des produits dangereux ou polluants et l'évaluation de leur efficacité⁹⁹ ». Toujours avec cette volonté d'évaluation des risques et de mise à plat, à un moment donné, des connaissances sur des sujets faisant l'objet d'une interpellation forte de l'opinion publique, les parlementaires ont été amenés à créer une commission d'enquête liée à la question dite de la << Vache folle » : la Commission d'enquête << sur le recours aux farines animales dans l'alimentation des animaux d'élevage, la lutte contre l'encéphalopathie spongiforme bovine et les enseignements de la crise en terme de pratiques agricoles et de santé publique¹⁰⁰ » et plus généralement la Commission d'enquête << sur la transparence et la sécurité sanitaire de la filière alimentaire en France¹⁰¹ ». Ainsi, sur les quinze commissions d'enquête créées sous la XIe législature, un tiers sont sur des sujets relevant du domaine du risque encouru par la population, qu'il soit sanitaire, écologique ou naturel.

Avec cette même volonté d'embrasser des sujets de préoccupation sociétale, sans qu'ils ne soient forcément choisis après un évènement catastrophique, plusieurs groupes parlementaires ont été amenés à proposer des thèmes de commission d'enquête identiques : en 2000, par exemple, pour la commission d'enquête sur << la

situation dans les prisons françaises¹⁰² » ou encore en 1998 pour la commission d'enquête sur la question des sectes. Ces deux sujets sont d'ailleurs des thèmes récurrents d'enquête ou de réflexion parlementaire sans doute pour des raisons différentes. En ce qui concerne le problème des sectes, l'évolution du nombre et des méthodes des mouvements à caractère sectaire peut justifier une nécessaire actualisation des travaux parlementaires. Ainsi, une première Commission d'enquête << sur les sectes¹⁰³ » a rendu un rapport en 1995 mais la représentation parlementaire a jugé utile de reprendre ce thème d'enquête dès 1998 en axant plus particulièrement ses travaux sur << la situation financière, patrimoniale et fiscale des sectes, ainsi que sur leurs activités économiques et leurs relations avec les milieux économiques et financiers¹⁰⁴ ». Plus récemment encore, vient d'être créée le 28 juin 2006, une Commission d'enquête << relative à l'influence des mouvements à caractère sectaire et aux conséquences de leurs pratiques sur la santé physique et mentale des mineurs » avec le souci de renforcer les organes de contrôle et de prévention préexistants¹⁰⁵. En ce qui concerne les prisons, il s'agit moins, pour les parlementaires d'actualiser leurs

102 Proposition n°2118 de M. Laurent Fabius, proposition n°2078 de M. Claude Goasguen, proposition n°2079 de Mme Christine Boutin, proposition n°2106 de M. Guy Hascoët. Commission créée le 3 février 2000 et terminée le 28 juin 2000.

104 Proposition n°908 de M. Jacques Guyard et proposition n°811 de M. Jean-Pierre Brard. Commission créée le 15 décembre 1998 et terminée le 10 juin 1999.

105 « Certes, il existe au sein du ministère de l'éducation nationale une cellule de prévention du phénomène sectaire qui exerce de nombreux contrôles, y compris dans les établissements hors contrat et auprès des enfants qui reçoivent un enseignement à domicile. Cependant, ces contrôles ne semblent pas suffisants puisque la Miviludes cite des sectes ayant mis en place des établissements d'enseignement aux pratiques critiquables, telles que l'absence de titres du personnel d'encadrement ou le non-enseignement de certaines matières », intervention de Georges Fenech, rapporteur de la commission des lois à l'occasion de la discussion en séance de la proposition de résolution de M. Philippe Vuilque, première séance du 28 juin 2006.

connaissances sur un thème dont l'appréhension s'avère complexe et changeante comme la question des sectes mais plutôt de continuer à s'attacher à un thème sur lequel ils sont contraints de ne pas constater de réelles avancées. Ainsi a été créée, le 27 mars 2001, une mission d'information sur << le suivi de la commission d'enquête sur les prisons ». Le rapport en commission sur les conclusions de cette mission d'information a amené Bernard Roman, Président de la commission des Lois, à souhaiter << qu'au-delà de ce travail de réflexion, la commission des Lois rappelle au Gouvernement l'urgence du plan de rénovation des prisons. Il a observé, à cet égard, que dix-huit mois après l'annonce de l'affectation de 10 milliards de francs à ces rénovations, aucune dépense n'avait encore été engagée ¹⁰⁶». Deux autres commissions d'enquête relèvent de thèmes sur lesquels l'opinion publique peut être amenée à manifester une attente : la Commission d'enquête << sur l'état des droits de l'enfant en France, notamment au regard des conditions de vie des mineurs et de leur place dans la cité¹⁰⁷ » et celle sur << certaines pratiques des groupes nationaux et multinationaux industriels, de service et financiers et leur conséquences sur l'emploi¹⁰⁸ » visant à étudier les phénomènes de délocalisation. Près d'un tiers des commissions d'enquête créées sous la XIe législature visent ainsi à traiter de sujets dits sociétaux.

106 Compte rendu de la Commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République du 27 juin 2001.

Le tiers restant aborde des thèmes dont la portée quotidienne est sans doute moins forte pour l'opinion publique, mais dont la médiatisation ou la dénonciation ont fait naître doutes, interrogations et, de fait, besoin ou obligation, pour la représentation parlementaire voire le gouvernement, de laisser travailler une commission d'enquête pour, si ce n'est clore, au moins dépassionner le sujet. Ainsi ont été créées deux commissions d'enquête sur la situation corse¹⁰⁹ dont une directement liée à l'incendie de la paillote, une commission d'enquête sur << le régime étudiant de sécurité sociale¹¹⁰ » consécutive aux révélations sur la MNEF, une commission d'enquête sur << les agissements, le fonctionnement, les objectifs du groupement de fait dit << Département protection sécurité » et les soutiens dont il bénéficierait¹¹¹ » suite à la multiplication d'actes délictueux commis par des membres de ce service d'ordre du Front national, et enfin, la commission d'enquête << sur l'activité et le fonctionnement des tribunaux de commerce¹¹² ».

2) Un Parlement à l'écoute

Ainsi, l'enquête parlementaire se révèle en grande majorité comme un moyen pour
les parlementaires d'effectuer un contrôle objectif sur une situation donnée mais

109 La commission d'enquête « sur l'utilisation des fonds publics et la gestion des services publics en corse » créée le 3 mars 1998 et terminée le 3 septembre 1998 et la commission d'enquête « sur le fonctionnement des forces de sécurité en Corse » créée le 19 mai 1999 et terminée le 10 novembre 1999.

aussi comme un outil permettant de donner des signes à l'opinion publique. L'enjeu est important pour les députés qui peuvent avoir le souci, par ce biais, de revaloriser leur fonction parlementaire de représentation. Car, si, selon l'étude « Démocratie 2000¹¹³ >>, les citoyens trouvent à 72%¹¹⁴ que la démocratie fonctionne bien en France, s'ils sont une courte majorité à avoir « confiance dans l'Assemblée nationale >>¹¹⁵, ceux qui considèrent que « les hommes politiques se préoccupent de ce que pensent les gens comme eux >> ne sont plus que 24%. On peut néanmoins considérer que la confiance dans l'institution qu'est l'Assemblée nationale n'est pas totalement distincte de celle des individus qui la composent et que le terme d' « homme politique >> est trop large pour connaître le rapport spécifique aux parlementaires, il n'en reste pas moins un réel sentiment des personnes interrogées, de ne pas être entendues et, par conséquent, mal représentées. Les parlementaires, conscients de la difficulté de la tâche, se saisissent des instruments à leur disposition pour tenter de réhabiliter leur rôle. Comme le résume Elisabeth Vallet, « les commissions d'enquête parlementaires maintiennent un difficile équilibre entre l'institution qu'elles représentent, l'esprit qu'elles incarnent, le rôle que la société civile en attend >>¹¹⁶.

113 La démocratie à l'épreuve. Une nouvelle approche de l'opinion des Français, sous la direction de Gérard Grunberg, Nonna Mayer, Paul M. Sniderman, Presses de Sciences Po, 2002, p.119.

116 Elisabeth Vallet, Les commissions d'enquête parlementaire sous la Ve République, Revue française de droit constitutionnel, 54, 2003, p.251.

Une constante peut être relevée dans le mode de travail des commissions d'enquête et des missions d'information : le nombre substantiel d'auditions organisées quel que soit le sujet. A titre d'exemple, le rapport de la mission d'information sur la fin de vie¹¹⁷ comprend 299 pages de conclusions dans son tome 1 et 922 pages de compte- rendu des 74 auditions qu'elle a organisées dans son tome 2. Les missions d'information sur les OGM et celle sur les signes religieux à l'école ont chacune organisé plus d'une centaine d'auditions. Les commissions d'enquête ont également recours à de nombreuses auditions, 51 pour la commission d'enquête sur la gestion des entreprises publiques en 2003, 72 pour celle sur la sûreté des installations industrielles en 2001 ou encore 68 pour la commission d'enquête sur les prisons en 2000. Sans aller aussi loin que la procédure d'enquête britannique qui ouvre ses procédures d'enquête « par une étape préliminaire qui n'existe pas en France: un appel formel à témoignage¹¹⁸ », le Parlement se veut ainsi à l'écoute de ceux qui, d'une façon ou d'une autre sont concernés par un sujet, ministres, fonctionnaires, universitaire, experts, mais aussi représentants syndicaux et associatifs.

Le développement de mouvements associatifs visant à poursuivre un but spécifique
ou à défendre une cause particulière amène à ce que se soient développés de

118 Hélène Bilger Street, Le contrôle parlementaire en France et en Grande Bretagne, étude comparée des procédures de contrôle de la chambre des communes et de l'Assemblée nationale, Thèse, Paris I, décembre 2000, p.323.

Il est néanmoins à noter qu'en dehors des commissions d'enquête, la mission d'information sur la question du port des signes religieux à l'école a, par exemple, organisé un forum d'expression sur le site internet de l'Assemblée nationale qui << a recueilli en 6 semaines plus de 2200 messages >> et qu'elle a par ailleurs reçu << de nombreux courriers et contributions écrites >>, introduction de Jean-Louis Debré, Président de la mission, rapport n°1275.

nouveaux organes désormais quasi-incontournables dans les procédures de concertation. Le fonctionnement du DAL, de la Confédération paysanne, de Greenpeace ou encore d'ATTAC, pour prendre les plus connus, vise à focaliser leurs actions sur des objectifs bien précis afin d'établir une pression sur le pouvoir. Que ce soit en lançant une alerte sur un sujet déterminé ou en organisant une constante vigilance, un suivi attentif des évolutions d'un sujet déterminé, ces groupes structurés ont un réel pouvoir d'interpellation. Dans de nombreux domaines, ces nouvelles formes d'engagement se développent : << SOS papa» pour les pères qui revendiquent le droit à élever leur enfant, << Ni putes ni soumises » amenées à défendre les jeunes filles de banlieue, association << Recours » pour la défense des rapatriés... Ces associations se veulent représentatives d'une certaine catégorie d'individus et se présentent comme ayant une réelle expertise sur les thèmes dont elles se saisissent. Elles sont la manifestation concrète d'une réalité plus globale : un engagement citoyen qui se développe vers des formes plus protestataires. Comme le souligne Pierre Bréchon, << on va moins voter parce qu'on n'en saisit pas toujours l'intérêt, mais on se fait volontiers davantage entendre sur des problèmes ponctuels, qu'il s'agisse de grandes causes (par exemple les valeurs de la démocratie à sauvegarder contre l'extrême droite raciste) ou de corporatismes catégoriels¹¹⁹ ». Ayant, de fait, une certaine capacité de mobilisation (signature de pétitions, organisation de manifestation atypiques en direction des médias) ces organisations

font désormais partie du paysage démocratique même si leur réelle représentativité reste très inégale. Les députés l'ont bien compris. S'il ne s'agit pas, pour eux, d'en faire des interlocuteurs référents, l'écoute de leur point de vue et la prise en compte, au moins formelle, de leurs revendications est désormais incontournable. Ainsi, par exemple, les membres de la commission d'enquête sur << la situation dans les prisons françaises >> ont-ils été amenés à auditionner le 23 mars 2000 un représentant du << comité européen pour la prévention de la torture >>, le 4 mai 2000 la présidente d'Act-Up Paris, et le 11 mai 2000 les responsables de l'Association des familles en lutte contre l'insécurité et les décès en détention (FLIDD)¹²⁰. La mission sur les << enjeux des essais et de l'utilisation des organismes génétiquement modifiés>> a été amenée à auditionner le 24 novembre 2004, outre le secrétaire national de la << Confédération paysanne >>, Monsieur Olivier Keller, son cofondateur, José Bové, ainsi que le président du << Réseau Semences Paysannes ¹²¹>>. Si les auditions des associations représentent, in fine, qu'une petite partie des auditions par rapport à celles des experts ou syndicalistes, elles reflètent la préoccupation des parlementaires visant à circonscrire un sujet et << mettre autour d'une table>> toutes les parties concernées. Si les auditions sont la plupart du temps individuelles, certaines missions

120 La liste complète des auditions de cette commission d'enquête figure dans le tome II du rapport n°2521, déposé le 28 juin 2000.

optent pour l'organisation de tables rondes thématiques¹²², qui, parfois sont contradictoire afin de permettre au débat d'avoir lieu¹²³.

Le renouveau du contrôle parlementaire par le biais des commissions d'enquête et des missions d'information permet ainsi une intervention plus large des citoyens dans la sphère publique et se situe ainsi dans le cadre d'une nouvelle forme de gouvernement représentatif émergent, caractérisé selon Bernard Manin par « l'apparition d'un nouveau protagoniste de la délibération publique, l'électeur flottant et informé, et d'un nouveau forum de cette délibération, les médias¹²⁴ ».

122 La mission d'information sur « la sécurité du transport aérien de voyageurs » a ainsi organisé 9 séances d'auditions individuelles ou conjointe et 9 tables rondes thématiques regroupant chacune une dizaine de personnes. Rapport, n°1717, Tome II, déposé le 7 juillet 2004.

123 La mission d'information sur les OGM a ainsi organisé à la suite de nombreuses auditions, cinq tables rondes contradictoires les 2, 8, 9, 15 et 17 février 2005.

124 Bernard Manin, Principes du gouvernement représentatif, Champs-Flammarion, 1996, p.299.

Chapitre 3 : De la publicité à la médiatisation des débats

Si la publicité des débats parlementaires date de la Révolution française, celle-ci concerne uniquement les débats en séance plénière. L'article 46 alinéa 1 du Règlement de l'Assemblée nationale stipule que les travaux des commissions permanentes, par exemple, ne sont pas publics¹²⁵. Avec ce souci de répondre aux attentes de transparence de l'opinion, mais aussi de réhabiliter leur fonction et, de fait, de faire connaître leur travail, les parlementaires utilisent tous les moyens mis à leur disposition pour ouvrir leur institution sur l'extérieur.

1) Quand la réponse à une demande de transparence rencontre un besoin de revalorisation du travail parlementaire

En ce qui concerne les commissions d'enquête, la publication du rapport devenue la règle depuis 1977, associée à sa diffusion la plus large possible (site Internet, publications) a inévitablement permis une avancée supplémentaire dans la démocratisation du travail de ces commissions. La loi de 1991 a également introduit une dimension nouvelle: les auditions sont désormais publiques. La publicité des travaux des commissions d'enquête devient officiellement la règle et la possibilité qui

125 Un résumé désormais très détaillé est néanmoins effectué après chaque réunion par les services de l'Assemblée, transmis à la presse, et, une fois complétés sont publiés dans « le Bulletin des commissions » mis en ligne sur le site de l'Assemblée nationale.

leur est offerte de « décider l'application du secret ¹²⁶>>, l'exception. L'organisation de cette publicité est laissée au choix des commissions elles-mêmes. La possibilité d'ouvrir les débats d'une commission d'enquête à la presse et aux caméras a été inscrite dans le règlement intérieur de l'Assemblée nationale. Il stipule, depuis 1994¹²⁷ que les auditions d'une commission d'enquête « peuvent donner lieu à retransmission télévisée >>. Cette disposition s'inscrit tout naturellement dans le cadre d'une volonté plus générale de revalorisation du Parlement, d'un souhait d'en ouvrir les portes à ceux qui veulent en appréhender plus facilement le fonctionnement. Ainsi, que ce soit pour les commissions d'enquête, les auditions des commissions permanentes ou les missions d'information, les réunions sont de plus en plus fréquemment ouvertes à la presse ou diffusées sur La Chaîne Parlementaire. La création en 1999 d'une telle chaîne de télévision financée par l'Assemblée nationale¹²⁸ et désormais largement accessible par le biais de la TNT, illustre bien cette volonté d'ouverture.

En ce qui concerne les réunions ouvertes des commissions d'enquête et missions d'information, chaque mission s'organise comme elle l'entend et le lien entre forte médiatisation préalable d'un sujet et ouverture des travaux à la presse qui pourrait être spontanément établi ne reflète pas la réalité. Ainsi, la commission d'enquête sur

128 Le Sénat a également sa propre chaîne : Public-Sénat. Elles partagent leur temps d'antenne sur le même canal audiovisuel.

<< le recours aux farines animales dans l'alimentation des animaux d'élevage, la lutte contre l'encéphalopathie spongiforme bovine et les enseignements de la crise en termes de pratiques agricoles et de santé publique>> a-t-elle fait le choix d'ouvrir ses auditions à la presse alors que celle sur la << sécurité du transport maritime des produits dangereux et polluants>> ne l'a fait que pour l'audition d'un membre du Gouvernement. Par contre la commission d'enquête << sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision>> a ouvert toutes ses auditions tandis que celles de la commission d'enquête sur <<la situation dans les prisons françaises >> restaient fermées.

Les récentes missions d'information sur des thèmes d'actualité forte ont, elles, tendance à vouloir assurer une plus grande publicité à leurs travaux. Ainsi pour la seule année 2005, la <<mission d'information sur les enjeux des essais et l'utilisation des organismes génétiquement modifiés>> a ouvert ses tables rondes sur << l'utilisation des organismes génétiquement modifiés >> les 25 janvier 2005 et 1er février 2005 ainsi que celles sur le << conditionnement et l'entreposage à long terme >>, << les enjeux juridiques des OGM >>, << les enjeux économiques des OGM >> ou << les OGM, média et information du public>> respectivement des 3, 8, 9, 15 et 17 février 2005 ; la mission d'information << sur la grippe aviaire - mesures préventives>> a permis à la presse d'assister à la table ronde sur les données scientifiques disponibles concernant la grippe aviaire le 26 octobre 2005, à l'audition des représentants de laboratoires pharmaceutiques fabricants de médicaments anti-viraux le 8 novembre

2005, à diverses auditions les 7,8,13 et 14 décembre 2005, 10, 11 janvier 2006 ; 1^er , 15, 22 février 2006 ; 8 et 15 mars 2006 ; 2,9,10,30 mai 2006 ainsi qu'aux auditions de trois ministres : M. Dominique Bussereau, ministre de l'agriculture et de la pêche, le 25 janvier 2006, M. Gilles de Robien, ministre de l'Education nationale le 12 avril 2006 et Mme Nelly Olin, ministre de l'écologie et du développement durable le 30 mai 2006. D'autres missions d'information ont décidé, sporadiquement et sur des thèmes choisis, d'ouvrir certaines de leurs réunions. C'est le cas de la mission d'information « sur la politique des pouvoirs publics dans le domaine de l'éducation et de la formation artistique » lors de sa table ronde avec des artistes le 7 avril 2005 ou de la mission d'information « sur la famille et les droits de l'enfant » sur le thème de la prévention et la détection de l'enfance en danger les 4 et 18 mai 2005, sur la réforme du droit de la famille le 29 juin 2005, sur les mariages forcés le 19 octobre 2005, sur l'accès de l'enfant à ses origines personnelles le 16 novembre 2005, ou encore sur l'exercice de l'autorité parentale dans les familles désunies le 23 novembre 2005.

Si cette ouverture de l'institution vers l'extérieur répond à une demande citoyenne de plus de transparence, elle permet aussi aux parlementaires, désireux de réhabiliter leur fonction et leur rôle, de faire connaître leur travail. Au-delà de La Chaîne Parlementaire, le développement de l'internet a sans conteste également permis de démocratiser et de multiplier l'information accessible aux citoyens qui disposent ainsi d'une information brute inévitablement plus conséquente que celle diffusée par les médias, qu'ils soient télévisuels ou de presse écrite.

2) La question de la médiatisation des débats

La question de l'opportunité d'une ouverture ou non de certains travaux parlementaires s'est récemment fortement posée, en ce qui concerne les commissions d'enquête, avec la polémique autour de la commission d'enquête parlementaire sur l'affaire << dite d'Outreau ». Il faut bien mesurer dans ce débat qu'il ne s'agissait pas de savoir si les travaux de la commission seraient publics ou non. On l'a vu, toutes les commissions d'enquêtes font désormais l'objet d'un rapport public, qui, pour la plupart d'entre elles, comporte en annexes les comptes-rendus des auditions. Les personnes entendues par une commission d'enquête sont d'ailleurs, selon le règlement de l'Assemblée nationale, << admises à prendre connaissance du compte- rendu de leur audition¹²⁹ » mais ne peuvent y apporter << aucune correction¹³⁰ », tout au plus la personne auditionnée peut-elle <<faire part de ses observations par écrit ». Ainsi, le travail à huis clos d'une commission d'enquête ne peut en aucun cas amener in fine à ce que les comptes rendus en soient modifiés ou tronqués. Ce qui s'y dit (sauf vote spécial de l'Assemblée constituée en comité secret qui peut demander de << ne pas autoriser la publication de tout ou partie du rapport¹³¹ », sera repris in extenso dans le compte-rendu. Il s'agissait en ce cas de savoir si la commission devait

travailler sous l'oeil du public en temps réel ou à huis clos, s'agissant d'un sujet sur lequel la pression médiatique avait été particulièrement prégnante.

La démocratie est fondée sur l'existence même de pouvoirs et de contre-pouvoirs et l'affaire d'Outreau a donné l'impression qu'il n'existait pas de contre-pouvoirs dans le monde judiciaire, créant ainsi un sentiment d'insécurité. Dans un premier temps, la commission avait estimé << que les auditions ne seront pas ouvertes à la presse, sauf lorsque cela paraîtra utile, au cas par cas¹³² >>. Deux conceptions se sont alors opposées. La première visait à faire valoir qu'un débat << en direct>> amènerait à ce qu'il soit moins serein. On pouvait ainsi imaginer que les prises de parole des auditionnés soient moins spontanées, que les conditions du débat pourraient être faussées, que les interventions des membres de la mission tiendraient inévitablement plus compte de la présence d'une caméra et que, de fait, les mots et les postures pourraient être différents, que le positionnement partisan pourrait être mis en exergue dans un cadre qui s'y prête généralement moins qu'une séance publique. Le seul but de la commission étant d'arriver à savoir très exactement ce qui s'était passé à Outreau et d'en tirer les conséquences, la présence de micros ou de caméras n'était alors pas facteur de plus-value pour le travail parlementaire. Mais, parallèlement, et dans le contexte de forte médiatisation d'une partie des innocentés d'Outreau demandant que la commission travaille de la manière la plus publique qui soit, un

132 Compte rendu n°1 de la commission d'enquête, du mercredi 14 décembre 2005.

certains nombre de parlementaires ont plaidé pour des auditions en direct. Dans une société où la transparence est devenue un enjeu démocratique, il s'est alors agi de répondre dans un premier temps aux attentes des acquittés et plus largement de l'opinion. Aïda Chouk, Présidente du syndicat de la magistrature, dans une lettre ouverte à André Vallini a, elle aussi, été amenée à relayer cette demande le 9 janvier 2006 : << La publicité des débats doit être imposée par la commission qui ne saurait faire reposer sur chaque personne auditionnée le choix de la publicité ou du huis clos et se défausser ainsi de ses prérogatives ». Les acquittés ayant fait part de leur souhait d'être filmé, il était dès lors difficile pour les autres personnes auditionnées de demander un huis clos sans générer de la suspicion.

La présence de la caméra a permis de donner le signe fort que cette commission n'avait rien à cacher, qu'il ne s'agissait pas de laisser dans l'ombre certains éléments de l'affaire, que la commission n'était justement pas seulement là en réponse à une émotion populaire mais avait vocation à travailler au fond. Dans un contexte de défiance vis-à-vis des institutions, des représentants du peuple, ce travail sous les regards de l'opinion, pouvait laissait supposer que cette pression amènerait des garanties démocratiques, des garanties de résultats. C'est d'ailleurs cette préoccupation que relaye Roselyne Godard en évoquant le fait que << seule la pression des médias imposera aux députés de ne pas faire machine arrière face à la nécessité

de faire des réformes¹³³ ». Cette défiance affichée, et sans nul doute inquiétante, vis-à- vis de la capacité du politique à se saisir véritablement d'un sujet sans la présence des médias est révélatrice d'une tension démocratique qui avait sans doute amené Michel Hunault et Christophe Caresche à qualifier la décision du huis clos d' « erreur politique majeure¹³⁴ ».

Néanmoins, il n'est pas inutile de s'interroger sur l'utilité de céder à la pression du temps médiatique, temps de l'immédiateté, qui ne peut correspondre au temps parlementaire, sauf à faire d'eux des législateurs de circonstance, avec les dérives qui peuvent en découler. En ce qui concerne l'institution parlementaire, une juste mesure entre volonté de travailler en toute transparence et capacité à échapper à la pression médiatique restera à trouver sur des sujets aussi sensibles.

Chapitre 4 : Une nouvelle forme d'initiative législative

Si << les séances plénières du Parlement ne sont désormais plus le lieu de la discussion délibérative¹³⁵ », les parlementaires ont su mettre en place des lieux de discussion, de réflexion et de confrontation d'idées qui, au-delà du rôle informatif qu'ils permettent, offrent des outils pour élaborer la loi.

1) Les missions d'information créées pour préparer une loi

Certaines missions d'information ont été ainsi créées pour préparer l'examen d'un projet de loi ou rédiger une proposition de loi. En 2000, par exemple, une mission d'information commune préparatoire au projet de loi de révision des lois bioéthiques de juillet 1994 a été constituée. La loi de 1994 avait en effet prévu une révision régulière des lois bioéthiques par le Parlement, dans un délai maximal de cinq ans et après son évaluation par l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques. Sur la base des deux rapports rendus par cet office et d'une étude rendue par le Conseil d'Etat, la mission d'information a été chargée de préparer la révision de ces lois. Cette mission << a procédé pendant un an à l'audition de près de quatre-vingt-dix personnalités, pendant un total de plus de cinquante heures » et a rendu un rapport qui <<rend compte des travaux de cette mission menée en France

mais aussi à l'étranger, que ce soit en Allemagne ou aux Etats-Unis¹³⁶ ». Cette mission préparatoire a pris fin à l'occasion du dépôt par le Gouvernement, le 20 juin 2001, de son projet de loi relatif à la bioéthique, entraînant la constitution d'une commission spéciale chargée d'examiner ce projet. Constituée bien amont du débat, et ayant un <<rôle exclusivement d'information des membres de la future commission spéciale sur les principaux points en discussion lors de la révision des lois bioéthiques¹³⁷ », la mission d'information parlementaire aura permis d'effectuer un long travail préparatoire à la discussion de ce projet de loi. Ses travaux ont ainsi constitué la base documentaire et réflexive des membres de la commission spéciale.

Avec le même souci de préparer une législation sur un sujet qui touche à des débats fondamentaux de société a été créée, le 15 octobre 2003, la mission d'information sur << l'accompagnement de la fin de vie ». Créée notamment suite à l'émotion et au débat public qui s'est ouvert sur l'euthanasie après le décès de Vincent Humbert, cette mission s'est donnée, dès sa constitution, comme objectif de rendre un rapport qui soit << rédigé de façon collective et consensuelle¹³⁸ ». Ayant par la suite organisé, durant huit mois, 81 auditions¹³⁹ entendant successivement << des historiens, des philosophes, des sociologues, des représentants des religions monothéistes et des représentants des loges maçonniques, des représentants des professions de santé et

137 Propos de Bernard Charles, Président de la mission, lors de l'examen du rapport le 27 juin 2001.

139 Qui n'ont pas été ouvertes à la presse. Seules trois tables rondes l'ont été.

du monde associatif, des juristes et enfin des responsables politiques >>¹⁴⁰, effectuant de nombreux déplacements, la mission a rendu son rapport le 30 juin 2004 et a déposé une proposition de loi relative aux droits des malades et à la fin de vie qui a été examinée et amendée à l'unanimité par la commission spéciale créée à cet effet le 26 novembre 2004. La proposition de loi a ensuite été examinée en séance publique le 12 avril 2005. Pour Gaëtan Gorce, co-rapporteur de la mission, « il est préférable que ces sujets soient examinés par le Parlement que laissés en pâture aux médias. Les sujets de « société >> méritent, au même titre que les grandes questions économiques et financières, un examen approfondi, sérieux, distancé de l'actualité ¹⁴¹>>. Ainsi est née une nouvelle législation qui, si elle ne va pas assez loin pour certains, a fait l'objet d'un consensus politique après un long travail d'écoute. Pour Jean-Louis Debré, « cette méthode montre qu'en s'entourant du maximum d'avis de personnalités représentatives et en prenant le temps de la réflexion, les députés traitent de questions de société fondamentales et d'affranchissent des clivages partisans traditionnels¹⁴². >>

142 Présentation générale par Jean-Louis Debré de la publication << Proposition de loi Droits des malades et fin de vie », collection << débats de l'Assemblée nationale ».

2) Les missions d'information et commissions d'enquête qui amènent à une modification de la loi

Sans que leur objet prédéterminé vise à une modification législative, les conclusions des commissions d'enquête et missions d'informations amènent quasiment toujours les parlementaires à proposer dans leur rapport, en conclusion ou dans une synthèse de leurs propositions, des suites dont certaines relèvent d'une modification législative. La commission d'enquête sur << la sûreté des installations industrielles et des centres de recherche et sur la protection des personnes et de l'environnement en cas d'accident industriel majeur a ainsi formulé 90 propositions adoptées à l'unanimité¹⁴³ ; celle sur << les causes, les conséquences et la prévention des inondations¹⁴⁴ », 24 ; et celle sur le recours aux farines animales¹⁴⁵, 27. Ainsi, les outils de contrôle et d'information parlementaire créent de nouveaux mécanismes d'initiative parlementaire.

Pour certains sujets, les conclusions consensuelles permettent des modifications législatives rapides, pour d'autres, chaque groupe parlementaire est amené à leur donner une suite plus partisane. Au sein d'une même mission d'information, les deux cas de figure peuvent se présenter. A titre d'exemple, avant même l'examen et

l'adoption du rapport de la «mission d'information sur la famille et les droits des enfants », des propositions déjà adoptées par la mission d'information dans un rapport d'étape pour lutter contre les mariages forcés¹⁴⁶ ont fait l'objet du dépôt d'amendements identiques UMP, PS, UDF lors de l'examen d'une proposition de loi sénatoriale visant à lutter contre les violences conjugales¹⁴⁷. Ces amendements ont été adoptés créant, depuis lors, une législation en France pour lutter contre les mariages forcés.

Après l'adoption du rapport de la mission, des propositions visant à améliorer le Pacs ont fait l'objet d'amendements à un projet de loi visant à réformer le régime des successions et des libéralités¹⁴⁸. Là aussi ils ont été adoptés dans un contexte cependant moins consensuel. La mission d'information avait par ailleurs adopté à l'unanimité une cinquantaine de proposition visant à réformer en profondeur le dispositif de protection de l'enfance dans notre pays¹⁴⁹. Le gouvernement ayant déposé et mis en discussion un projet de loi sur le sujet, là encore, les parlementaires de la mission se sont servis de leur travail de réflexion pour formuler un nombre substantiel d'amendements en commission, en juillet 2006. Enfin, de manière plus générale, après la publication du rapport de la mission d'information et sur la base

147 « Prévention et répression des violences au sein du couple >>, 1^ère séance du jeudi 23 mars 2006.

148 « Réforme des successions et des libéralités >>, 1^ère et 2^ème séance du 22 février 2006.

de ses travaux, la rapporteure a déposé 6 propositions de lois¹⁵⁰ dont une visant à substituer à l'accouchement sous X l'accouchement dans la discrétion quand parallèlement le groupe socialiste déposait deux propositions de loi¹⁵¹ sur le mariage et l'exercice de la parentalité par les personnes de même sexe.

Information et contrôle permettent ainsi aux parlementaires d'approfondir leurs connaissances sur un sujet, d'en appréhender les contours et, de fait, d'être mieux armés dans leur fonction législative, que ce soit dans l'approche qu'ils peuvent avoir d'un projet de loi soumis à leur approbation ou dans leur capacité à prendre des initiatives parlementaires par le biais de propositions de lois.

3) Vers de nouvelles formes de travail parlementaire ?

« Lorsqu'une question retient l'attention, qu'un conflit de quelque importance oppose des catégories entre elles ou à l'administration, il serait logique que la représentation nationale s'en saisisse et appelle ainsi syndicalistes, producteurs, ministres à venir exposer devant elle leurs arguments, afin de s'informer sur ce qui

150 Propositions de lois de Mme Valérie Pécresse, n°3221 relative à la médiation familiale et à l'exercice de l'autorité parentale après la séparation des parents, n°3222 relative à la délégation des responsabilités parentales pour les actes de la vie courante de l'enfant, n°3223 relative au respect des droits de l'enfant devant la justice, n°3224 relative à l'accouchement dans la discrétion, n°3225 relative à la possibilité de lever l'anonymat des donneurs de gamètes, n° 3226 relative au droit de l'enfant à entretenir des relations avec ses grands parents.

151 Propositions de loi de M. François Hollande, n°3218 visant à aménager les conditions d'exercice de la parentalité et n°3219 visant à ouvrir le mariage aux couples de même sexe.

agite la société et réciproquement, d'informer celle-ci, pour faire progresser la réflexion collective au-delà des slogans¹⁵² ».

Cette phrase de Pierre Avril qui vise avant tout à donner des perspectives d'avenir aux parlementaires, peut d'ores et déjà s'appliquer, on l'a vu, à de nombreux travaux parlementaires. Certaines missions d'information et commission d'enquête ont poursuivi ces objectifs avec succès. Peut-être faut-il que la représentation nationale aille plus loin encore dans le travail collectif et qu'au-delà de l'organisation de table ronde de débats ou d'auditions, de nouvelles tentatives d'élaboration commune de solutions se multiplient. A cet égard, un modèle récent de travail parlementaire a retenu notre attention : le « comité de suivi des intermittents ».

Autoinstitué par quelques parlementaires, au sein de l'Assemblée nationale, suite à un conflit ouvert par l'agrément donné, le 7 août 2003 par le gouvernement à un protocole d'accord réformant fin juin 2003 les annexes 8 et 10 de la convention UNEDIC sur l'assurance chômage concernant les artistes et techniciens du spectacle du cinéma et de l'audiovisuel, le comité de suivi des intermittents revêt une forme hybride et nouvelle au sein du Parlement. En effet, il comprend, outre des parlementaires de tous les groupes, des représentants des syndicats, des

152 Pierre Avril, La Ve République : les réformes envisageables. Les conditions d'une revalorisation du rôle du Parlement, Cahiers français n°332, La Ve République, évolutions et débats, La Documentation française, 2006, p.56.

organisations professionnelles et de la coordination des intermittents¹⁵³. Alors que nombre de festivals culturels durant l'été 2003 ont été gravement perturbés voire annulés donnant une publicité particulière à ce conflit social, les parlementaires ont été amenés, dans un premier temps, à se tourner vers une demande de création de commission d'enquête¹⁵⁴ . Ces propositions de résolutions n'ont pas été adoptées, mais, comme souvent on l'a vu, une mission d'information parlementaire sur << les métiers artistiques » a été créée en substitution par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales le 3 décembre 2003. Parallèlement, le 17 décembre 2003 est officiellement né le << comité de suivi de la réforme des annexes 8 et 10 de l'assurance-chômage des artistes et techniciens du spectacle vivant, du cinéma et de l'audiovisuel ». Les deux structures se sont de fait côtoyées avec des objectifs différents¹⁵⁵. La mission d'information comprenant plusieurs membres du comité de suivi, les conclusions de son rapport ont été naturellement influencées par le travail exercé au sein du comité de suivi. Ainsi, la mission d'information a-t-elle décidé de travailler dans un premier temps sur la situation particulière des intermittents du spectacle et a rédigé, le 10 mars 2004, une <<contribution au débat sur le régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle ». Si cette mission d'information

153 Liste des membres initiaux du comité de suivi fin 2003 : La Coordination des intermittents, la CGT Spectacle, Sud spectacle, la Société des Réalisateurs de Films, le Syndicat national des établissements de l'action culturelle (SYNDEAC), l'U-Fisc regroupant des compagnies d'art de la rue, quelques personnalités et des parlementaires de l'Assemblée nationale et du Sénat.

155 Le comité de suivi ayant pour objectif initial « de se donner moyens législatifs et politiques de rouvrir des négociations et demandait au Président de la République de bien vouloir répondre à [sa] demande d'arbitrage et de recevoir au plus tôt une délégation composée d'élus et de professionnels », communiqué de presse du comité de suivi du 17.12.2003 tandis que la mission d'information visait à « mener une réflexion sur les conditions actuelles d'exercice des métiers artistiques en France et sur la place qui leur est faite dans notre société »

avait naturellement un caractère temporaire, le comité de suivi a perduré, comme le conflit. Et la prise en compte par la représentation nationale des évolutions du dossier a permis l'élaboration de perspectives nouvelles.

La pression exercée par les parlementaires de tous bords sur le Gouvernement en 2004 a ainsi amené, dans un dossier où les chiffres les plus divers sur le coût de l'intermittence circulaient, à nommer un expert indépendant¹⁵⁶ chargé d'expertiser le système entré en vigueur le 31 décembre 2003. De comité de suivi d'une situation donnée, le comité s'est alors, sur la base des travaux de l'expert et des discussions engagées, transformé en force de proposition. Ainsi a été élaborée une proposition de loi, amenant les parlementaires du comité de suivi après des mois de travail, de rapports et d'écoute à considérer qu'ils sont « allés au bout du processus¹⁵⁷ » de dialogue et à demander que le Président de l'Assemblée nationale « inscrive à l'ordre du jour la proposition de loi déposée et signée par 471 parlementaires dont 312 députés ». Si cette proposition de loi risque de ne pas être inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale par son Président, le travail issu du comité de suivi, sur un sujet compliqué par le fait qu'il résulte initialement de négociations sociales¹⁵⁸, a montré la capacité de l'institution parlementaire à élaborer un travail commun, consensuel en son sein, avec une réelle volonté de reprendre l'initiative législative

158 Sur lesquelles le gouvernement est amené à intervenir a posteriori pour donner ou non son agrément.

dans un domaine pour lequel, manifestement, ils ne peuvent constater de réelles avancées.

Conclusion

La Constitution de la Ve République a conduit à ce que la responsabilité ministérielle soit attachée à un certain type de procédures de contrôle très encadrées et dont le fait majoritaire a limité la portée. Ainsi a été établie une distinction entre le contrôle sans sanction immédiate (questions écrites ou orales, commissions d'enquête, mission d'information) que l'on a qualifié de << contrôle information>> et les procédures d'engagement de la responsabilité du gouvernement (motion de censure, question de confiance). Alors que << la montée en puissance des exigences de contrôle et de responsabilité est sans doute l'une des évolutions les plus marquantes du discours - tant politique que scientifique- sur la démocratie au cours des dernières années¹⁵⁹ >>, les modalités d'un contrôle permanent sur les politiques publiques sont amenées à changer. Alors que l'Etat tend à se dessaisir de ses prérogatives en ayant notamment recours à des organes extérieurs, et plus particulièrement à des autorités administratives indépendantes, le Parlement affiche, lui, sa volonté de se saisir de nouveaux moyens de contrôle.

N'ayant pas valeur constitutionnelle, les commissions d'enquête parlementaires ne
peuvent bénéficier ni de pouvoirs de décisions sanctionnés par un vote de
l'Assemblée de leur rapport, ni engager la responsabilité du gouvernement ou du

159 Olivier Costa, Nicolas Jabko, Christian Lequesne, Paul Magnette, La diffusion des mécanismes de contrôle dans l'Union européenne : vers une nouvelle forme de démocratie ? Revue française de science politique, Vol.51, 2001, p.859.

chef de l'Etat¹⁶⁰. Elles reflètent ainsi l'incertitude institutionnelle du régime actuel. Leur étude permet de poser plus largement la question du rôle du Parlement dans un régime ni parlementaire, ni présidentiel. L'accent mis par les Présidents de l'Assemblée nationale successifs, par les Présidents de la République en campagne ou en exercice, par les programmes électoraux des partis présentant des candidats aux élections législatives, sur les questions institutionnelles en général et sur la nécessaire revalorisation du Parlement en particulier, témoigne d'une sensibilité actuelle accrue aux questions relatives à un meilleur fonctionnement démocratique. Que le débat soit posé avec l'objectif de créer une république nouvelle ou d'améliorer les textes actuels mais surtout de bouleverser l'usage institutionnel vers un nouvel équilibre entre le Parlement et le pouvoir exécutif, il révèle une attente, qui, dans un premier temps est largement suscitée par les parlementaires eux-mêmes.

La limitation par la Constitution du nombre de commissions permanentes à six participant à l'engorgement pour certaines de leurs travaux en réunions plénière, la large prépondérance de l'exécutif sur l'ordre du jour des séances de l'Assemblée nationale laissant -malgré la création d'une journée mensuelle à cet effet- une place limitée à l'initiative parlementaire, le sentiment que les enjeux se déplacent à l'extérieur de l'hémicycle, amènent les parlementaires à chercher des lieux et des temps nouveaux de travail et d'expression. De nombreuses publications

universitaires sont consacrées à l'étude segmentée d'une multiplicité d'organes parlementaires. L'Assemblée nationale foisonne en effet de différentes structures plus ou moins temporaires. Ainsi se côtoient désormais commissions d'enquête, missions d'information, missions d'information créées par la conférence des présidents, groupes d'étude, délégations parlementaire (pour l'Union européenne, aux droits des femmes...), offices parlementaires (des politiques de santé, des choix scientifiques et technologiques...) ou encore la mission d'évaluation et de contrôle (MEC). Les commissions permanentes, dont l'activité principale reste l'examen de projets et propositions de loi, dans un calendrier législatif chargé, sont amenées à avoir de plus en plus recours à ce type de travaux plus distancés, plus réflexifs dans un cadre mieux adapté.

En matière de contrôle, la pratique parlementaire s'est peu à peu, modifiée au fil des ans. On l'a vu, le recours à des commissions d'enquête, même si il est encore aujourd'hui largement soumis au fait majoritaire tend à se développer significativement et ces procédures permettent désormais débats et investigations au sein desquels la minorité parlementaire a su trouver sa place. Si la constitution des commissions d'enquête est encore largement disciplinée pour éviter de mettre en difficulté le gouvernement en exercice, les parlementaires, qu'ils appartiennent à la majorité ou à l'opposition, ont trouvé des moyens détournés pour parvenir à se donner les moyens de leurs prérogatives. Ainsi, la multiplication de création de missions d'information sur des sujets qui auraient pu faire l'objet d'une commission

d'enquête est facilement quantifiable au sein de l'Assemblée nationale. Certes, les pouvoirs donnés à ces deux procédures parlementaires sont inégaux même si on peut considérer qu'aux pouvoirs de contrainte des commissions d'enquête peuvent rivaliser ceux de la durée des travaux et des investigations menées par les missions d'information. Une harmonisation des instruments de contrôle et de leurs prérogatives voire leur constitutionnalisation, conjuguée avec un mode de création moins soumis au fait majoritaire et à l'appréciation en opportunité et plus accessible à la minorité parlementaire, est peut-être nécessaire.

Parallèlement, les parlementaires ont su, en dehors des rapports habituels des commissions permanentes, par le biais des missions d'information, se doter d'un outil performant d'information. Moins soumise à la volonté de l'exécutif que peut être la procédure des « parlementaires en mission », nommés par le Gouvernement pour rendre un rapport thématique sur un sujet donné, la mission d'information permet un travail sur des thèmes déterminés par les commissions permanentes, dans un cadre pluraliste et autonome. Ainsi l'élaboration, dans le cadre de certaines missions d'informations, de simples recommandations ou de propositions de législations nouvelles leur permet de mener parallèlement un travail d'expertise dans un domaine et une procédure d'arbitrage en amont de la discussion délibérative renforçant bien souvent la capacité d'initiative législative des parlementaires.

Mais pour mener à bien les objectifs que les parlementaires souhaitent atteindre, de mieux contrôler, mieux être informés pour informer à leur tour, mieux légiférer et être plus à l'initiative des lois, le temps manque. Car, si la multiplicité des structures, des rapports, des travaux parlementaires montre, s'il fallait s'en convaincre, que le Parlement travaille, elle pose la question des conditions de ce travail et, de fait, ouvre (au-delà de la nécessité d'une meilleure répartition du temps parlementaire entre fonction législative et fonction de contrôle) une réflexion sur la question de l'instauration du mandat unique pour les députés.

Volonté d'ouverture d'une institution sur la société, manière de faire vivre le pluralisme au sein des assemblées, nouvelles formes de représentation, revalorisation du travail parlementaire, l'étude des commissions d'enquête et missions d'information parlementaire permet d'aborder plus généralement la manière dont le Parlement aborde sa propre pratique démocratique. Car la multiplication, depuis leur création en 1990, des travaux des missions d'information parlementaire révèle toutes les facettes de l'essor d'une procédure dont les parlementaires se saisissent aussi comme un nouvel instrument démocratique face à des électeurs devenus, comme le souligne Pierre Rosanvallon, <<plus << stratèges », se comportant en consommateurs politiques ou en juges circonstanciels des personnes, et se reconnaissant de moins en moins dans des idéologies ou des forces politiques

organisées¹⁶¹ ». Le développement des nouveaux mouvements sociaux comme vecteurs principaux de la défiance et la multiplication du nombre d'activités sociales et civiques auxquelles les citoyens participent, en dehors de l'élection, et, de fait, la multiplication des formes d'expression de la société civile en général ont amené les parlementaires à chercher des voies nouvelles à leur fonction de représentation. L'organisation de la démocratisation de ces formes de travail parlementaire par la publicité nouvelle qui leur est donnée combinée avec la multiplication des lieux d'écoute, de débat et de dialogues deviennent gage de l'attention portée par les parlementaires aux préoccupations de leurs électeurs et symbole de leur souhait d'être un maillon démocratique essentiel dans un cadre général où les compétences institutionnelles s'avèrent de plus en plus éclatées.

La prise en compte, par les parlementaires, de la demande de transparence des citoyens, leur capacité à se saisir de choix de thèmes de travail sur lesquels l'opinion attend des réponses, leur souhait de créer des cadres de réflexion commune, leur volonté par la formulation de propositions nouvelles de multiplier leur capacité d'initiative législative, l'ouverture de leurs travaux en évitant l'écueil, à ce jour, de faire de l'enquête ou de la recherche d'information un spectacle, ont sans conteste permis aux commissions d'enquête et missions d'information de devenir des outils

de revalorisation du travail parlementaire et à la démocratie représentative de trouver un nouveau souffle.

Table des annexes:

Annexe 2 : Les Présidents de l'Assemblée nationale sous la Ve République (p.86) Annexe 3 : Les gouvernements de la Ve République (p.87)

Annexe 4 : Article 6 (relatif aux Commissions d'enquête) de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires (p.88)

Annexe 5 : Extraits de l'introduction, par Jean-Louis Debré, du rapport n°1275 du 4 décembre 2003 de la mission d'information « sur la question du port des signes religieux à l'école (p.91)

Annexe 6 : Liste des Commissions d'enquête et de contrôle depuis 1958 (p.93)

Annexe 1 : Les législatures de la Ve République.

Première législature	9 décembre 1958 - 9 octobre 1962
Deuxième législature	6 décembre 1962 - 2 avril 1967
Troisième législature	3 avril 1967 - 30 mai 1968
Quatrième législature	11 juillet 1968 - 1^er avril 1973
Cinquième législature	2 avril 1973 - 2 avril 1978
Sixième législature	3 avril 1978 - 22 mai 1981
Septième législature	2 juillet 1981 - 1^er avril 1986
Huitième législature	2 avril 1986 - 14 mai 1988
Neuvième législature	23 juin 1988 - 1^er avril 1993
Dixième législature	2 avril 1993 - 21 avril 1997
Onzième législature	12 juin 1997 - 18 juin 2002
Douzième législature	19 juin 2002 - ....

Annexe 2 : Les Présidents de l'Assemblée nationale sous la Ve République.

Annexe 3 : Les gouvernements de la Ve République.

Source: Pierre Pactet - Ferdinand Mélin-Soucramanien, Droit constitutionnel, 25^e édition, 2006, p.453.

Annexe 4 : Article 6 relatif aux commissions d'enquête de l'Ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Art. 6. - Outre les commissions mentionnées à l'article 43 de la Constitution, seules peuvent être éventuellement créées au sein de chaque assemblée parlementaire des commissions d'enquête ou des commissions de contrôle ; les dispositions ci-dessous leur sont applicables.

Les commissions d'enquête sont formées pour recueillir des faits déterminés et soumettre leurs conclusions à l'assemblée qui les a créées. Il ne peut être créé de commissions d'enquête lorsque les faits ont donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits qui ont motivé sa création.

Les commissions de contrôle sont formées pour examiner la gestion administrative, financière ou technique de services publics ou d'entreprises nationales en vue d'informer l'assemblée qui les a créées du résultat de leur examen.

Les membres des commissions d'enquête et des commissions de contrôle sont désignés au scrutin majoritaire.

Les commissions d'enquête et les commissions de contrôle ont un caractère temporaire. Leur mission prend fin par le dépôt de leur rapport et au plus tard à l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de la date d'adoption de la résolution qui les a créées. Elles ne peuvent être reconstituées avec le même objet avant l'expiration d'un délai de douze mois à compter de la fin de leur mission.

Tous les membres des commissions d'enquête et de contrôle ainsi que ceux qui, à un titre quelconque, assistent ou participent à leurs travaux sont tenus au secret. Toute infraction à cette disposition sera unie des peines prévues à l'article 378 du code pénal.

L'assemblée intéressée peut seule sur proposition de son président ou de la commission décider par un vote spécial la publication de tout ou partie du rapport d'une commission d'enquête ou de contrôle.

Seront punis des peines de l'article 378 du code pénal, ceux qui publieront une information relative aux travaux, aux délibérations, aux actes ou aux rapports non publiés des commissions d'enquête ou de contrôle.

Art. 6. - I. - Outre les commissions mentionnées à l'article 43 de la Constitution, seules peuvent être éventuellement créées au sein de chaque assemblée parlementaire des commissions d'enquête ; les dispositions ci-dessous leur sont applicables.

Les commissions d'enquête sont formées pour recueillir des éléments d'information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l'assemblée qui les a créées.

Il ne peut être créé de commission d'enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d'enquêter.

Les membres des commissions d'enquête sont désignés de façon à y assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques.

Les commissions d'enquête ont un caractère temporaire. Leur mission prend fin par le dépôt de leur rapport et, au plus tard, à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de l'adoption de la résolution qui les a créées. Elles ne peuvent être reconstituées avec le même objet avant l'expiration d'un délai de douze mois à compter de la fin de leur mission.

II. - Les articles L. 132-4 et L. 135-5 du code des juridictions financières sont applicables aux commissions d'enquête dans les mêmes conditions qu'aux commissions des finances.

Les rapporteurs des commissions d'enquête exercent leur mission sur pièces et sur place. Tous les renseignements de nature à faciliter cette mission doivent leur être fournis. Ils sont habilités à se faire communiquer tous documents de service, à l'exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat, et sous réserve du respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs.

de la force publique, à la requête du président de la commission. A l'exception des mineurs de seize ans, elle est entendue sous serment. Elle est, en outre, tenue de déposer, sous réserve des dispositions des articles 226-13 et 226-14 du code pénal.

L'assemblée intéressée peut décider, par un vote spécial, et après s'être constituée en comité secret, de ne pas autoriser la publication de tout ou partie du rapport d'une commission d'enquête.

Sera punie des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal toute personne qui, dans un délai de trente ans, divulguera ou publiera une information relative aux travaux non publics d'une commission d'enquête, sauf si le rapport publié à la fin des travaux de la commission a fait état de cette information.

Annexe 5 : Extraits de l'introduction, par Jean-Louis Debré, du rapport n°1275 du 4 décembre 2003 de la mission d'information « sur la question du port des signes religieux à l'école :

« La mission d'information parlementaire sur la question des signes religieux à l'école a été créée par la Conférence des présidents de l'Assemblée nationale le 27 mai 2003 et installée le 4 juin 2003.

Elle est la première illustration de la modification du Règlement de l'Assemblée nationale votée le 26 mars 2003 qui permet désormais au Président de l'Assemblée de prendre l'initiative de constituer des missions d'information sur des sujets intéressant l'ensemble de la nation, d'y réfléchir et de formuler des propositions dans un cadre plus solennel que celui des traditionnelles missions d'information des commissions.

La réflexion sur la question du port de signes religieux à l'école s'est imposée à la suite des difficultés récurrentes rencontrées par l'institution scolaire depuis 1989 qui semblent s'amplifier depuis quelques temps au point de susciter des interrogations sur une éventuelle mise en cause du principe de laïcité à l'école.

(...) Pour mener cette réflexion, la mission a souhaité entendre le plus grand nombre de personnes en privilégiant celles et ceux qui, quotidiennement, sont confrontés, sur le terrain, à des situations parfois difficiles, tout en recueillant également les opinions des administrations centrales et de leurs ministres, celles des juristes, des organisations représentatives, des représentants des cultes ainsi que des spécialistes des questions religieuses et des grands courants de pensées.

C'est ainsi qu'en 26 séances et 37 auditions et tables rondes, nous aurons entendu plus de 120 personnes.

Par ailleurs, le forum d'expression mis en ligne le mercredi 22 octobre sur le site internet de l'Assemblée nationale a recueilli en 6 semaines plus de 2 200 messages témoignant du véritable intérêt de la population pour cette question (cf. annexe 2). Il faut aussi mentionner les nombreux courriers et contributions écrites adressés à la mission par lesquels nos concitoyens ont souhaité faire part de leur expérience et exprimer leur souhait de participer au débat.

De l'ensemble de ces messages, contributions écrites et courriers, et surtout des auditions auxquelles nous avons procédé et des échanges qui les ont accompagnés, il résulte un certain nombre de constats et une volonté d'agir unanimement partagés (...).

Et pourtant, la situation actuelle est tellement sensible et juridiquement complexe,
que le législateur, celui-là même qui, sur une question aussi fondamentale que

celle de la laïcité, s'est tout au long du XIXème siècle et du début du XXème siècle, montré extrêmement offensif, est aujourd'hui acculé à une position défensive; certains d'entre nous hésitent à faire la loi, à dire le droit.

A titre tout à fait personnel, je considère que cette position est inquiétante. La République n'a pas à s'excuser d'être elle-même. Le Parlement n'a pas à se justifier de légiférer.

Aujourd'hui, la réponse au problème auquel nous sommes confrontés me semble être essentiellement politique.

La médiatisation de tous les incidents qui surviennent dans les établissements scolaires, les prises de position publiques des différentes parties prenantes obligent le législateur à prendre position et à agir. Faute de quoi, son silence, ses hésitations, ses divisions seront interprétés par une large part de l'opinion comme un aveu de faiblesse, un signe d'impuissance, qui ne fera qu'accentuer l'attractivité des thèses extrémistes et les dérives communautaristes.

Dans ce but, la mission propose d'introduire une disposition législative, brève, simple, claire, le moins possible sujette à interprétation, posant le principe de l'interdiction du port visible de tout signe religieux et politique dans l'enceinte des établissements publics d'éducation. »

Annexe 6 : liste des commissions de contrôle et d'enquête sous la Ve République.

Commission de contrôle de la gestion du service du téléphone	355 - 1071	29 octobre 1973- 28 février 1974	M. Gérard Ducray (Républicains Indépendants)	M. Roger Corrèze (UDR)
Commission de contrôle sur la gestion financière de l'O.R.T.F.	722 - 1072	14 décembre 1973- 4 avril 1974	M. Robert André- Vivien (UDR)	M. Roger Chinaud (Républicains Indépendants)
Commission d'enquête sur la pollution du littoral méditerranéen et sur les mesures à mettre en oeuvre pour la combattre et assurer la défense de la nature	523 - 1273	27 juin 1974- 25 octobre 1974	M. Jean Briane (Réformateurs Démocrates Sociaux)	M. Marc Bécam (UDR)
Commission d'enquête sur la situation de l'énergie en France	808 - 1275	27 juin 1974-29 octobre 1974	M. Maurice Plantier (UDR)	M. Claude Coulais (Républicains Indépendants)
Commission d'enquête sur les conditions commerciales, financières et fiscales dans lesquelles les sociétés pétrolières opérant en France approvisionnent le marché français et y assurent la distribution des différents produits pétroliers, et sur leurs rapports avec l'Etat	933 - 1280	27 juin 1974-29 octobre 1974	M. Bertrand Denis (Républicains Indépendants)	M. Julien Schvartz (UDR)
Commission d'enquête ayant pour objet de déterminer avec précision les pratiques dans les circuits intérieurs de commercialisation des viandes, les problèmes posés par les importations et les exportations des viandes, les problèmes posés par les importations des oeufs et poulets et enfin les rapports entre les circuits intérieurs et les circuits extérieurs des viandes, ainsi que les interventions de l'Etat	1168 - 1553	18 octobre 1974- 2 avril 1975	M. Bertrand Denis (Républicains Indépendants)	M. Charles Bignon (UDR)
Commission d'enquête chargée d'examiner les conditions de délivrance de certaines autorisations de démolir et de construire dans les secteurs sauvegardés de la ville de Paris	754 - 1566	18 octobre 1974- 2 avril 1975	M. Edouard Frédéric-Dupont (Républicains Indépendants))	M. Pierre Bourson (Républicains Indépendants)
Commission d'enquête sur l'utilisation des fonds publics alloués aux entreprises privées ou publiques de construction aéronautique	2522 - 2815	3 novembre 1976- 2 avril 1977	M. Roger Partrat (Union centriste)	M. Jacques Limouzy (UDR)
Commission d'enquête chargée d'examiner les conditions dans lesquelles ont lieu les importations « sauvages » de diverses catégories de marchandises	2757 - 3230	18 mai 1977-18 novembre 1977	M. Roland Boudet (Réformateurs Démocrates Sociaux)	M. Jacques Limouzy (UDR)

Commission d'enquête créée à la suite du naufrage d'un navire pétrolier sur les côtes de Bretagne le 16 mars 1978 (Amoco-Cadiz)	5-144-665	11 novembre 1978-11 mai 1979	M. Guy Guermeur (RPR)	M. Henri Baudouin (UDF)
Commission de contrôle sur la gestion de la sécurité sociale	72-729- 1179	20 décembre 1978-20 juin 1979	M. Bernard Pons (RPR)	M. Pierre Bourson (UDF)
Commission d'enquête sur la situation de l'emploi et le chômage	900-902- 1180	17 mars 1979- 21 juin 1979	M. André Rossinot (UDF)	M. Philippe Séguin (RPR)
Commission d'enquête sur les conditions de l'information publique	901-903- 1289	15 mars 1979-15 septembre 1979	M. Marc Lauriol (RPR)	M. Claude Martin (RPR)
Commission d'enquête chargée d'examiner les problèmes de l'industrie textile et les moyens à mettre en oeuvre pour les résoudre	1935- 2027-2254	16 décembre 1980 - 17 mars 1981	M. Jean-Marie Caro (UDF)	M. Philippe Séguin (RPR)
Commission d'enquête sur les incendies de forêts dans la région méditerranéenne	1281 1303- 1389-1740	18 décembre 1979 - 28 mai 1980	M. Pierre Pasquini (RPR)	M. Jean-Claude Gaudin (UDF)
Commission d'enquête sur la langue française	1916- 2058-2311	10 décembre 1980 - 14 mai 1981	M. Xavier Deniau (RPR)	M. Pascal Clément (UDF)

Commission d'enquête sur la situation de l'agriculture et de l'économie rurale dans les zones de montagne et défavorisées	248-757	6 octobre 1981- 6 avril 1982	M. René Souchon (Socialiste)	M. Louis Besson (Socialiste)
			M. Alain
Commission d'enquête sur les activités du service	238-402-	17 décembre	Hautecoeur	M. Louis Odru (Communiste)
d'action civique (S.A.C.)	955	1981-17juin 1982	(Socialiste)
Commission d'enquête chargée d'examiner les conditions dans lesquelles des fonds ont pu être	1946-	16 mai 1984 -	M. Jean-Pierre
affectés depuis 1976 à une « invention	1964-	14 novembre		M. Parfait Jans (Communiste)
scientifique susceptible de bouleverser la recherche pétrolière »	1987-2418	1984	Michel (Socialiste)

Commission d'enquête sur les conditions dans lesquelles ont été effectuées des opérations de privatisation d'entreprises ou de banques appartenant au secteur public depuis le 6/08/1986	533-534- 537-629- 969	28 avril 1989-28 octobre 1989	M. Raymond Forni (Socialiste)	M. Raymond Douyère (Socialiste)
Commission de contrôle sur la gestion du Fonds d'Action Sociale	1126- 1300-1718	23 mai 1990 - 20 novembre 1990	M. Jean-Marie Le Guen (Socialiste)	M. Philippe Sanmarco (Socialiste)
Commission d'enquête sur la pollution de l'eau et la politique nationale d'aménagement des ressources hydrauliques	1185- 1342-1762	23 mai 1990 - 23 novembre 1990	M. Guy Malandain (Socialiste)	M. Gilbert Millet (Communiste)
Commission d'enquête relative au fonctionnement du marché de la viande ovine et bovine	1582- 1591- 1624-1950	5 octobre 1990- 5 avril 1991	M. Gaston Rimareix (Socialiste)	M. Martin Malvy (Socialiste)
Commission de contrôle sur le fonctionnement et le devenir des premiers cycles universitaires	1050- 1299-2339	14 mai 1991 - 13 novembre 1991	M. Yves Fréville (UDF)	M. Jean Giovannelli (Socialiste)
Commission d'enquête sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales sous la Ve République	2013- 2023-2348	14 mai 1991 - 14 novembre 1991	M. Pierre Mazeaud (RPR)	M. Jean le Garrec (Socialiste)
Commission d'enquête chargée d'étudier la situation actuelle et les perspectives de l'industrie automobile française	2252- 2253- 2333-2791	13 décembre 1991 - 13 juin 1992	M. Jacques Masdeu-Arus (RPR)	M. Guy Bêche (Socialiste)
Commission d'enquête sur la situation depuis dix ans et les perspectives de la presse et de l'audiovisuel	2539- 2629-3109	5 juin 1992-5 décembre 1992	M. Michel Péricard (RPR)	M. Bernard Schreiner (Socialiste)
Commission d'enquête sur l'aménagement de la Loire, le maintien de son débit, la protection de son environnement	2498- 2695-3134	6 juin 1992 - 11 décembre 1992	M. Jean-Michel Testu (Socialiste)	M. Edouard Landrain (UDC)
Commission d'enquête sur les tentatives de pénétration de la Mafia en France	2740- 2752- 2951-3251	29 octobre 1992 - 28 janvier 1993	M. François d'Aubert (UDF)	M. Bernard Gallet (Socialiste)
Commission d'enquête sur l'état des connaissances scientifiques et les actions menées à l'égard de la transmission du sida au cours des dix dernières années en France et à l'étranger	3030- 3044-3252	20 novembre 1992-5 février 1993	M. Bernard Derosier (Socialiste)	M. Jean-Yves le Déaut (Socialiste)

Commission d'enquête sur les délocalisations à l'étranger d'activités économiques	223-322- 781	18 juin 1993 - 1er décembre 1993	M. Franck Borotra (UDF)	M. Georges Chavanes (UDF)
Commission d'enquête sur l'utilisation des fonds affectés à la formation professionnelle	551-706- 1241	19 novembre 1993 - 18 mai 1994	M. Jean Ueberschlag (RPR)	M. Claude Goasguen (UDF)
Commission d'enquête sur la situation de la S.N.C.F.	839-866- 1381	20 décembre 1993 - 15 juin 1994	M. Henri Cuq (RPR)	M. François d'Aubert (UDF)
Commission d'enquête sur la situation du Crédit lyonnais	1060- 1065- 1146-1480	28 avril 1994 - 5 juillet 1994	M. Philippe Séguin (RPR)	M. François d'Aubert (UDF)
Commission d'enquête sur les causes des inondations et les moyens d'y remédier	717-925- 966-1641	5 mai 1994 - 4 novembre 1994	M. Philippe Mathot (UDF)	M. Thierry Mariani (RPR)
Commission d'enquête sur les sectes	1768- 2091-2468	29 juin 1995 - 22 décembre 1995	M. Alain Gest (UDF)	M. Jacques Guyard (Socialiste)
Commission d'enquête sur l'immigration	2163-	11 octobre 1995 -	M. Jean-Pierre	Mme Suzanne Sauvaigo
clandestine et le séjour irrégulier d'étrangers en	2183-2699	5 avril 1996	Philibert (UDF)	(RPR)
France
Commission d'enquête sur les aides à l'emploi	2570- 2642-2943	19 mars 1996 - 25 juin 1996	M. Michel Péricard (RPR)	M. Hervé Novelli (UDF)

Commission d'enquête sur l'état des droits de l'enfant en France, notamment au regard des conditions de vie des mineurs et de leur place dans la cité	511-871	8 janvier 1998 - 5 mai 1998	M. Laurent Fabius (Socialiste)	M. Jean-Paul Bret (Socialiste)
Commission d'enquête sur l'activité et le fonctionnement des tribunaux de commerce	1038	13 janvier 1998 - 2 juillet 1998	M. François Colcombet (Socialiste)	M. Arnaud Montebourg (Socialiste)
Commission d'enquête sur l'utilisation des fonds publics et la gestion des services publics en Corse	695-1077	3 mars 1998 - 3 septembre 1998	M. Jean Glavany (Socialiste)	M. Christian Paul (Socialiste)
Commission d'enquête sur Superphénix et la filière des réacteurs à neutrons rapides	1018	10 avril 1998 - 25 juin 1998	M. Robert Galley (RPR)	M. Christian Bataille (Socialiste)
Commission d'enquête sur les agissements, l'organisation, le fonctionnement, les objectifs du groupement de fait dit « Département protection sécurité » et les soutiens dont il bénéficierait	879-902- 1622	9 décembre 1998 - 26 mai 1999	M. Guy Hermier (Communiste)	M. Bernard Grasset (Socialiste)
Commission d'enquête sur certaines pratiques des groupes nationaux et multinationaux industriels, de services et financiers et leurs conséquences sur l'emploi et l'aménagement du territoire	775-1034- 1667	9 décembre 1998 - 2 juin 1999	M. Alain Fabre- Pujol (Socialiste)	M. Daniel Paul (Communiste)
Commission d'enquête sur la situation financière, patrimoniale et fiscale des sectes, ainsi que sur leurs activités économiques et leurs relations avec les milieux économiques et financiers	908-1039- 1687	15 décembre 1998 - 10 juin 1999	M. Jacques Guyard (Socialiste)	M. Jean-Pierre Brard (app.Communiste)
Commission d'enquête sur le régime étudiant de sécurité sociale	1059- 1100- 1181-1778	4 mars 1999 - 6 juillet 1999	M. Alain Tourret (RCV)	M. Philippe Nauche (Socialiste)
Commission d'enquête sur le fonctionnement des forces de sécurité en Corse	1577- 1604-1918	19 mai 1999 - 10 novembre 1999	M. Raymond Forni (Socialiste)	M. Christophe Caresche (Socialiste)
Commission d'enquête sur la transparence et la sécurité sanitaire de la filière alimentaire en France	1570- 1681- 1691- 1738- 1772-2297	7 octobre 1999 - 29 mars 2000	M. Félix Leyzour (Communiste)	M. Daniel Chevallier (Socialiste)
Commission d'enquête sur sécurité du transport maritime des produits dangereux ou polluants	2037- 2062- 2066- 2070- 2073- 2083-2535	20 janvier 2000 - 5 juillet 2000	M. Daniel Paul (Communiste)	M. Jean-Yves Le Drian (Socialiste)
Commission d'enquête sur la situation dans les prisons françaises	437-2521	3 février 2000 - 28 juin 2000	M. Laurent Fabius (Socialiste) puis M. Louis Mermaz (Socialiste)	M. Jacques Floch (Socialiste)
Commission d'enquête sur le recours aux farines animales dans l'alimentation des animaux d'élevage, la lutte contre l'encéphalopathie spongiforme bovine et les enseignements de la crise en termes de pratiques agricoles et de santé publique	3138	13 décembre 2000 - 13 juin 2001	M. François Sauvadet (UDF)	M. Michel Vergnier (Socialiste)
Commission d'enquête sur les causes, les conséquences et la prévention des inondations	3386	17 mai 2001 - 14 novembre 2001	M. Robert Galley (RPR)	M. Jacques Fleury (Socialiste)
Commission d'enquête sur la sûreté des installations industrielles et des centres de recherche et sur la protection des personnes et de l'environnement en cas d'accident industriel majeur	3559	17 octobre 2001 - 29 janvier 2002	M. François Loos (UDF)	M. Jean-Yves Le Déaut (Socialiste)

Commission d'enquête sur les conditions de la présence du loup en France et l'exercice du pastoralisme dans les zones de montagne	825	5 novembre 2002 - 5 mai 2003	M. Christian Estrosi (UMP)	M. Daniel Spagnou (UMP)
Commission d'enquête sur les causes économiques et financières de la disparition d'AIR LIB	906	18 mars 2003 - 18 juin 2003	M. Patrick Ollier (UMP)	M. Charles de Courson (UDF)
Commission d'enquête sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision	1004	29 janvier 2003 - 3 juillet 2003	M. Philippe Douste-Blazy (UMP)	M. Michel Diefenbacher (UMP)
Commission d'enquête sur l'application des mesures préconisées en matière de sécurité du transport maritime des produits dangereux ou polluants et l'évaluation de leur efficacité	1018	5 février 2003- 10 juillet 2003	M. Edouard Landrain (UMP)	M. Christophe Priou (UMP)
Commission d'enquête sur les conséquences sanitaires et sociales et de la canicule	1455	7 octobre 2003-25 février 2004	M. Claude Evin (Socialiste)	M. François d'Aubert (UMP)
Commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale	2436	15 février 2005 - 5 juillet 2005	M. Augustin Bonrepaux (Socialiste)	M. Hervé Mariton (UMP)
Commission d'enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l'affaire dite d'Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement	3125	7 décembre 2005 - 6 juin 2006	M. André Vallini (Socialiste)	M. Philippe Houillon (UMP)
Commission d'enquête relative à l'influence des mouvements à caractère sectaire et aux conséquences de leurs pratiques sur la santé physique et mentale des mineurs		28 juin 2006	M. Georges Fenech (UMP)	M. Philippe Vuilque (Socialiste)

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