Memoire Online - Réforme des marchés publics et performance du système: cas des nouveaux acteurs de la passation des marchés publics



		L'ENSEIGNEMENT REPUBLIQUE DU CAMEROUN REPUBLIC OF CAMEROON ********** ******* Paix - Travail - Patrie Peace - Work - Fatherland ******* ******* MINISTERE DE MINISTRY OF HIGHER EDUCATION SUPERIEUR ******* ******* THE UNIVERSITY OF MAROUA UNIVERSITE DE MAROUA *********
		DEPARTEMENT INSTITUT ********* THE HIGHER INSTITUTE OF THE SAHEL SUPERIEUR DU SAHEL B.P./P.O. Box : 46 Maroua ******** Tél.: +237 22620376/22620890 ********* DES SCIENCES SOCIALES Fax: +237 22291541/22293112 DEPARTMENT OF SOCIAL SCIENCES FOR Email: institutsupsahel.uma@gmail.com POUR LE DEVELOPPEMENT DEVELOPMENT
		Site : http://www.uni-maroua.citi.cm ********** **********
		REFORME DES MARCHES PUBLICS ET PERFORMANCE DU SYSTEME : CAS DES NOUVEAUX ACTEURS DE LA PASSATION DES MARCHES PUBLICS DE LA VILLE DE MAROUA
		Présenté Encadreur Option : Gestion des Organisations et des Entreprises de Développement (GORGE) en vue de l'obtention du diplôme d'Ingénieur de Conception, Facilitateur de Développement Par : JOUONANG Paul René Licencié en Droit Privé Professionnel : Sous la direction de :
Mme YONGA Michelle Prof. DANWE RAIDANDI Cabinet AFAV.CONSUL Maître de Conférences Année académique 2013-2014



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JOUONANG Paul René : Mémoire de Master 2, Département SCISOD, I.S.S. - Université de Maroua - Page i

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Un travail de recherche est un moment intense de partage et d'apprentissage. Si nous avons pu conduire cette étude à son terme avec engouement et exaltation, c'est bien grâce aux multiples privilèges qui nous ont été accordés par diverses personnes, rendant cette aventure davantage intéressante.

Notre Directeur de Mémoire, le Pr DANWE RAIDANDI nous a, depuis notre premier stage académique sous sa supervision au PROACTP-UMa en 2013, soutenu et encouragé dans le choix de notre thème de mémoire. Sa disponibilité, ses conseils et son soutien tout au long de cette recherche nous ont permis de poursuivre notre quête. Nous l'en remercions.

Nous remercions toute l'équipe enseignante du Département SCISOD de l'ISS de Maroua pour la qualité et les méthodes de leurs enseignements qui nous ont permis de cerner plus facilement la problématique de notre recherche. Notre gratitude s'adresse particulièrement au Dr TCHOKONTE Sévérin et à MM. NDONG Elias, GUEBOU François et SALATOU Paul qui, par leurs critiques et suggestions, ont permis de mener à bien cette étude.

Nous remercions le personnel des Délégations Régionale et Départementale du MINMAP et de l'ARMP, grâce à qui nous avons pu accéder à toutes les données statistiques de l'étude.

Nous remercions également le personnel du cabinet AFAV.CONSUL, particulièrement Mme YONGA Michelle qui nous a encadré pendant les quatre mois de stage au sein dudit Cabinet. Elle n'a pas hésité à troquer son manteau de collaboratrice contre celui d'efficace formatrice pour nous orienter dans le choix des thèmes de stage et nous accompagner dans l'exploration des divers éléments de notre recherche.

Nous remercions enfin notre famille qui s'est beaucoup investie dans la conduite de l'étude : nos filles Stacy et Yvanna JOUONANG ont compris à l'occasion, les enjeux de nos préoccupations, causes de l'éloignement qui marque nos existences depuis quelques années. Notre autre fille JOUONANG Djidjatou Myriam et notre nièce KOMGUEP Y. Vannelle ont choisi la période cruciale de l'étude pour nous apporter, par leur présence très active auprès de nous, leur soutien manifesté par des éternels rappels à l'ordre lorsqu'elles nous voyaient distrait de nos objectifs. Enfin, notre papa M. CHEDOM Emmanuel et notre soeur aînée, Mme LOWE Berthe ont choisi l'occasion de cette étude pour reconnaître le bien fondé de notre entêtement dans cette quête du savoir, et nous dévoiler enfin leur intéressement et leurs encouragements. Notre volonté de continuer plus loin a été de ce fait décuplée. Nous leur exprimons ici notre profonde gratitude.

A tous ceux que nous n'avons pas pu nommément citer, vous qui nous avez soutenu, de près ou de loin, nous vous exprimons ici nos sincères remerciements.

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Tableau 1 : Données de référence de l'intensité de la corruption dans le sous-secteur Marchés

Tableau 4 : Répartition des délégués et agents d'appui à la passation des Marchés

Tableau 6 : Variation des délais de soumission accordés aux soumissionnaires au cours de

Tableau 7 : Situation de la publication des avis d'Appels d'Offres dans le JDM

Tableau 8 : Etat des offres rejetées à l'ouverture des plis pour irrégularité des pièces

Tableau 9 : Etat du sort réservé à l'ouverture des plis aux dossiers administratifs incomplets

Tableau 10 : Etat des dysfonctionnements signalés par l'OI à travers ses rapports

Tableau 12 : Niveau intellectuel des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la

Tableau 13 : Domaines de qualification des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics

Tableau 14 : Référentiels des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de

Tableau 15 : Ancienneté des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de

Tableau 16 : Perception de la qualification des nouveaux acteurs par les soumissionnaires

Tableau 17 : Situation des prescriptions de l'Antenne régionale de l'ARMP en 2013

Tableau 18 : Etat des suites réservées aux dysfonctionnements signalés par l'OI en 2013.

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- Arr. N° 093/CAB/PM : Arrêté n° 093/CAB/PM du 05 novembre 2002 fixant les montants

de la caution de soumission et les frais d'acquisition du Dossier d'Appel d'Offres

- Arr. N° 004/CAB/PM : Arrêté n° 004/CAB/PM du 30 décembre 2005 relatif à l'application

- Arr. N° 033/CAB/PM : Arrêté n° 033/CAB/PM du 13 février 2007 mettant en vigueur les

Cahiers des Clauses Administratives Générales (CCAG) applicables aux Marchés Publics

- Arr. N° 143/CAB/PM : Arrêté n° 143/CAB/PM du 29 août 2007 mettant en vigueur les

- Arr. N° 022/CAB/PM : Arrêté n° 022/CAB/PM du 02 février 2011 fixant les modalités de

- Arr. N° 023/CAB/PM : Arrêté n° 023/CAB/PM du 02 février 2011 fixant les modalités

- Arr. N° 226/CAB/PM : Arrêté conjoint n° 226/MINMAP/MINFI du 06 août 2013 fixant

les montants des indemnités de session des Présidents, Membres et Secrétaires des

Commissions de Passation des Marchés, des Présidents, Membres et Rapporteurs des Sous-

commissions d'analyse des offres ainsi que des indemnités forfaitaires allouées aux

personnels du Ministère des Marchés Publics impliqués dans la Passation, le Suivi et le

- CDPM/DIAM : Commission Départementale de Passation des Marchés Publics du Diamaré

- Circ. N° 001/C1B/PR : Circulaire N° 001/CAB/PR du 19 juin 2012 relative à la passation

- Circ. N° 002/CAB/PM : Circulaire n° 002/CAB/PM du 31 janvier 2011 relative à l'amélioration de la performance du système des Marchés Publics

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- Circ. N° 003/CAB/PM : Circulaire N° 003/CAB/PM du 18 avril 2008 relative au respect des règles régissant la passation, l'exécution et le contrôle des Marchés Publics

- CRPM/EN : Commission Régionale de Passation des Marchés Publics de l'Extrême-Nord

- D. N° 2001/048 : Décret N° 2001/048 du 23 février 2001 portant création, organisation et fonctionnement de l'Agence de Régulation des Marchés Publics

- D. N° 2003/651 : Décret n° 2003/651 du 16 avril 2003 fixant les modalités d'application du régime fiscal et douanier des Marchés Publics

- D. N° 2004/275 : Décret n° 2004/275 du 24 septembre 2004 portant Code des Marchés Publics

- D. N° 2012/074 : Décret N° 2012/074 du 08 mars 2012 portant création, organisation et fonctionnement des Commissions de Passation des Marchés Publics

- D. N° 2012/075 : Décret N° 2012/075 du 08 mars 2012 portant organisation du Ministère des Marchés Publics

- D. N° 2012/076 : Décret n° 2012/076 du 08 mars 2012 modifiant et complétant certaines

dispositions du décret n° 2001/408 du 23 février 2001 portant création, organisation et

- D. N° 2013/271 : Décret n° 2013/271 du 05 août 2013 modifiant certaines dispositions du

décret n° 2012/074 du 08 mars 2012 portant création, organisation et fonctionnement des

RESUME

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Le domaine des Marchés Publics occupe une place de choix parmi les secteurs d'activités des administrations publiques en raison des multiples intérêts qu'il génère et suscite. Ces intérêts font du domaine le lieu idéal où se développe le phénomène de corruption qui gangrène l'appareil de l'Etat. De ce fait, le système des Marchés Publics fait l'objet de constantes et perpétuelles réformes, dont l'une des plus significatives a été opérée en 2011, à la faveur de l'organisation du Gouvernement. Le Décret N° 2011/408 du 09 décembre 2011 crée un ministère exclusivement consacré à la gestion des Marchés Publics. De nouveaux organes de passation des Marchés Publics sont mis en place. Depuis le début de l'exercice 2013, les Délégations Régionales et Départementales des Marchés Publics et les Commissions Locales de Passation des Marchés Publics sont ainsi entrées en fonction. Les prérogatives qui leur sont conférées sont censées concourir à une meilleure mise en oeuvre des principes de base des Marchés Publics qui conditionne la performance du système. Ce travail de mémoire analyse l'état de la performance du système des Marchés Publics camerounais à travers l'office de ces nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics. La rechercher montre que l'entrée en scène de ceux-ci, loin de contribuer à la mise en oeuvre des principes de base des Marchés Publics, entretien davantage les mauvaises pratiques observées dans le système depuis des décennies et qui justifient pourtant cette réforme. Ces mauvaises pratiques sont encouragées par la quasi-absence de sanction des dysfonctionnements constatés.

Mots clés : Marchés Publics, réforme, corruption, performance, mauvaises pratiques.

ABSTRACT:

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Public Contracts sector occupy a prominent position among the different sectors of activities of the State. Because of the multiple and substantial interests that it generate, this sector is in the field, the most place where the phenomenon of corruption that plagues the State institutions, is developed. That's why the Public Contracts system is subject of constant and perpetual reforms. One of the most significant of these reforms was made in 2011, at the occasion of the government organization by the President of the Republic. Indeed, the Decree No. 2011/408 of 9 December 2011 created a ministerial department exclusively devoted to the management of the Public Contracts. New entities for the award of Public Contracts have been set up. The new Regional and Departmental Delegations of Public Contracts, and Local Tenders Boards thus entered in effective function from the beginning of the 2013 financial year. Prerogatives assigned to them where supposed to contribute to a better implementation of the basic principles of Public Contracts which determines the performance of the system. This study analyzes the status of the Cameroonian Public Contracts performance by means of the duties of the new stakeholders of the Public Contracts award. The study shows that the taking of office of the personal of the Regional and Departmental Delegations of Public Contracts and members of the new Local Tenders Boards, rather than contributing to the implementation of the basic principles of the Public Contracts system, is currently maintaining the bad practices observed in the Public Contracts system for many decades and that yet justify the reform. These bad practices are encouraged by the lack of punishment of the malfonctions committed by these new actors of the system.

Key words: Public Contracts, reform, corruption, performance, bad practices.

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Section I : Définition et présentation des concepts sur la performance du système des

CHAPITRE 2 : REVUE DE LA LITTERATURE SUR LA PERFORMANCE DU

Section I : Les obstacles à la performance du système des Marchés Publics . 31

Marchés Publics .. 42
Section II : Les solutions préconisées pour améliorer la performance du système des

DEUXIEME PARTIE : ETUDE DE LA PERFORMANCE DU SYSTEME DES MARCHES PUBLICS EN RAPPORT AVEC LES NOUVEAUX ACTEURS DE

CHAPITRE 3 : APPROCHE METHODOLOGIQUE DE L'ETUDE DE LA PERFORMANCE DU SYSTEME DES MARCHES PUBLICS CHEZ LES

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Section II : Délimitation spatio-temporelle, population de l'étude et méthodes de

CHAPITRE 4 : DE L'ETUDE DE LA PERFORMANCE DU SYSTEME DES MARCHES PUBLICS EN RAPPORT AVEC LES NOUVEAUX ACTEURS DE LA PASSATION DES MARCHES PUBLICS DE LA VILLE DE MAROUA : LA

Section I : La prédominance des mauvaises pratiques chez les nouveaux acteurs de la

Section II : L'incompétence des nouveaux acteurs et l'absence de sanctions comme

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Les administrations et les entreprises publiques se tournent généralement vers le secteur privé pour se procurer un large éventail de biens, de services et de travaux d'intérêt public. Le processus de la commande publique se déroule dans le cadre des Marchés Publics. Ceux-ci constituent une activité économique fondamentale des administrations publiques qui mobilise d'énormes ressources financières et de ce fait, permet aux acteurs du système de capitaliser des intérêts importants.

En raison de leur taille et de leur complexité, les Marchés Publics sont l'une des activités de ces administrations publiques les plus exposées aux maux qui minent le fonctionnement des administrations publiques dont notamment la corruption. En effet, selon l'Organisation de Coopération et de Développement Economique (OCDE), « les pots-de-vin des entreprises prestataires sont plus fréquents dans les marchés publics que dans les autres services d'utilité publique, l'administration fiscale et l'appareil judiciaire » 1 . C'est ce que semble affirmer Magloire ONDOA² : « Par l'importance des sommes qui s'y trouvent mobilisées, (le marché public) alerte la cupidité, attise l'appétit du gain rapide et facile, tout en ouvrant grandement les portes du déshonneur »³. Les pouvoirs publics camerounais sont davantage conscients de cet état de chose. Aussi, dans l'une de ses nombreuses circulaires relative au respect des règles régissant la passation, l'exécution et le contrôle des Marchés Publics, le Premier Ministre, Autorité en charge des Marchés Publics au Cameroun, relevait-il fort opportunément :

«Mon attention est attirée de manière récurrente sur la persistance de mauvaises pratiques et autres dysfonctionnements ; ces pratiques et dysfonctionnements se traduisent au niveau de la dépense publique par la sous-consommation des crédits pourtant disponibles, de faibles taux d'exécution des projets d'investissement publics et une qualité approximative des prestations réalisées. Ils découlent essentiellement d'une part de l'indiscipline de certains maîtres d'ouvrage, maîtres d'ouvrage délégués et commissions des Marchés Publics, et d'autre part, du manque de rigueur dans le contrôle des Marchés Publics et portant, en phase de passation, entre autres sur l'absence ou le non-respect de la programmation de la passation des Marchés Publics...»⁴.

1 OCDE, 2008, « Éviter que la corruption et la fraude n'entachent les contrats publics », Synthèses, Editions OCDE.

2 Le Pr Magloire ONDOA est Agrégé des Facultés de Droit, Doyen de la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques de l'Université de Yaoundé II-Soa.

3 Préface de l'ouvrage de Bernard MESSENGUE AVOM : « La gouvernance des marchés publics au Cameroun », Les éditions le Kilimandjaro, Yaoundé, 2013, p. 10.

4 Circ. N° 003/CAB/PM du 18 avril 2008 relative au respect des règles régissant la passation, l'exécution et le contrôle des Marchés Publics.

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Face à ce constat qui entache la mise en oeuvre des principes de bonne gouvernance qui sont sensés caractériser le fonctionnement des institutions de l'Etat et des services publics, le législateur camerounais a entrepris une série de mesures parmi lesquelles figure une réforme constante du système des Marchés Publics. Ainsi, de 1989 à 2004, près de vingt (20) modifications substantielles de la réglementation des Marchés Publics sont intervenues dont principalement, en 2001, le décret N° 2001/048 du 23 février 2001 portant création, organisation et fonctionnement de l'Agence de Régulation des Marchés Publics (ARMP) et, en 2004, le décret N° 2004/275 du 24 septembre 2004 portant Code des Marchés Publics. Depuis sa promulgation, ce dernier texte constitue le socle sur lequel repose tout le système des Marchés Publics camerounais. Il organise le processus de passation des marchés, fixe les règles de contrôle ainsi que les modalités d'exécution des commandes publiques. A la suite de ce code, d'autres textes réglementaires et organiques sont venus compléter les mesures de bonne gouvernance qu'il fixe, dans le cadre d'une gestion efficace de la fortune publique. L'importance de ces réformes est d'autant évidente que Jean Jacques NDOUDOUMOU⁵ apprécie en ces termes :

«Il a fallu plus d'une décennie au Cameroun pour entreprendre, concevoir et réaliser une profonde réforme institutionnelle, structurelle et juridique de son système des marchés publics afin d'aboutir à la mise en place d'un système efficace et moderne répondant aux standards internationaux. La qualité de ce nouveau système est, fort heureusement, reconnue de l'intérieur et par les partenaires au développement de notre pays, ainsi que par certains pays africains qui n'hésitent pas à venir s'inspirer de l'école camerounaise.»⁶

Mais, malgré cet arsenal réglementaire, le secteur des Marchés Publics est demeuré le plus sensible au phénomène de la corruption, particulièrement au Cameroun. Les sondages montrent que les Marchés Publics constituent le secteur dans lequel les pots-de-vin ont le plus cours. En effet, d'après la Commission nationale anti-corruption (CONAC) dans son "document de stratégie de lutte contre la corruption 2010-2015", le taux de corruption dans ce domaine au Cameroun est de 75%. Cette prédominance de la corruption dans les Marchés Publics a pour conséquence, la non-exécution ou la mauvaise exécution des commandes publiques contractées à travers les procédures habituelles de Marchés Publics. La sous-consommation des crédits alloués est ainsi devenue la règle.

5 Monsieur Jean Jacques NDOUDOUMOU est un Haut Commis de l'Etat qui occupe alors les fonctions de Directeur Général de l'ARMP.

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C'est dans ce contexte que le législateur camerounais a amorcé, en fin d'année 2011, une autre réforme du système des Marchés Publics, poursuivie en 2012 et en 2013, et qui « s'inscrit dans la réforme en profondeur du cadre juridique et institutionnel des marchés publics. »7

Plusieurs textes réglementaires interviennent dans cette réforme : en premier lieu, le décret N° 2011/408 du 09 décembre 2011 portant organisation du Gouvernement crée le Ministère des Marchés Publics, placé sous l'autorité d'un Ministre Délégué à la Présidence de la République qui est désormais :

« Responsable de l'organisation et du bon fonctionnement des marchés publics. A ce titre, il procède au lancement des appels d'offres des marchés publics en liaison avec les Départements Ministériels et les Administrations concernées ; il procède à la passation des marchés publics et en contrôle l'exécution sur le terrain en liaison avec les Départements Ministériels et les Administrations concernées ; il participe, le cas échéant, au montage financier des marchés publics en liaison avec les Départements Ministériels et les Administrations concernées. »8

A la suite de ce décret, plusieurs autres textes réglementaires sont venus parachever cette réforme dans le but de faire du système camerounais des Marchés Publics, un système plus performant.

C'est ainsi que les décrets N° 2012/074 du 08 mars 2012 portant création, organisation et fonctionnement des Commissions de Passation des Marchés Publics et 2012/075 du 08 mars 2012 portant organisation du Ministère des Marchés Publics suppriment l'office des Gouverneurs de Régions et des Préfets de Départements dans leurs prérogatives de Maîtres d'Ouvrage Délégués, et consacre l'entrée en scène de nouvelles Autorités Contractantes que sont, outre le Ministre des Marchés Publics au niveau central, les Délégués Régionaux et les Délégués Départementaux des Marchés Publics aux niveaux locaux. Ces derniers sont désormais compétents pour lancer les appels d'offres, attribuer et signer les marchés pour les divers projets d'investissement public initiés respectivement aux niveaux régional et départemental par les administrations publiques, lorsque le montant de ces projets n'excède pas le seuil de compétence du Ministre des Marchés Publics. En outre, ils ont également compétence pour lancer les appels d'offres, attribuer et signer les marchés initiés aux niveaux régional et départemental par les Collectivités Territoriales Décentralisées, les Etablissements Publics, les entreprises du Secteur Public et Parapublic et les Projets auprès desquels ne sont pas créées des Commissions de Passation des Marchés Publics.

7 Circ. N°001/CAB/PR du 19 juin 2012 relative à la passation et au contrôle de l'exécution des Marchés Publics.

8 Art. 8(4) D. N° 2011/408 du 9 décembre 2011 portant organisation du Gouvernement.

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Ces nouveaux acteurs du système des Marchés Publics camerounais sont effectivement entrés en activité depuis le début de l'exercice budgétaire 2013. Sous leur houlette, plusieurs projets d'investissement public ont déjà été initiés, passés et exécutés dans le cadre des Marchés Publics.

Notre étude a pour objectif de vérifier la mise en oeuvre effective de la réforme et son incidence sur la performance du système des Marchés Publics camerounais, notamment à travers l'office des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics.

L'étude envisage d'aller au-delà des simples aspects quantitatifs liés à un inventaire des obstacles rencontrés par ces nouveaux acteurs dans l'exercice de leurs prérogatives, pour examiner la dynamique qui sous-tend leurs actions et détermine la performance du système.

Cette préoccupation pose la problématique de la performance du système des Marchés Publics. En effet, la réforme intervenue dans le système, comme toutes les réformes précédentes, vise à l'amélioration de la performance du système à travers notamment une responsabilisation plus accrue des acteurs. Cette responsabilisation se manifeste concrètement par la création d'un ministère uniquement consacré aux Marchés Publics. Cette responsabilisation entraine-t-elle l'amélioration recherchée de la performance du système ? Dans le cadre de l'étude, nous nous sommes intéressé aux nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics des services déconcentrés du Ministère des Marchés Publics et l'incidence de leur office sur la performance du système des Marchés Publics.

La présente étude vise ainsi à cerner l'impact de la mise en oeuvre effective de la réforme par l'introduction des Délégations Régionale et Départementale des Marchés Publics dans le système des Marchés Publics depuis le début de l'exercice budgétaire 2013, sur la performance du système. Elle se propose d'analyser l'incidence de l'office de ces nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics que sont les services déconcentrés du Ministère des Marchés Publics installés dans la ville de Maroua, sur la performance du système des Marchés Publics.

Aussi, la question centrale autour de laquelle gravite cette recherche est celle de savoir si l'entrée en fonction des Délégations Régionale et Départementale des Marchés Publics dans la ville de Maroua, et la mise en oeuvre de leurs prérogatives de passation des Marchés Publics ont une influence sur la performance du système des Marchés Publics.

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L'objectif principal de cette recherche est de montrer que l'entrée en fonction du personnel des services déconcentrés du Ministère des Marchés Publics notamment à Maroua a une incidence sur la performance du système camerounais des Marchés Publics. Il s'est agi concrètement d'apprécier le niveau de contribution de ces nouveaux acteurs à une meilleure performance du système des Marchés Publics dans la ville de Maroua.

L'évaluation de la performance d'un système des Marchés Publics se fait à travers plusieurs facteurs déterminants. Pour les acteurs de la passation des Marchés Publics, leur compétence est déterminante de cette performance. Cette compétence se décline par leur professionnalisme qui se mesure à travers leur niveau de formation et leur maîtrise de la réglementation et des procédures de passation des Marchés Publics ; la compétence se décline en second lieu par le niveau d'intégrité de ces acteurs. Par ailleurs, la sanction systématique des mauvaises pratiques décelées chez les nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics conditionne la performance du système des Marchés Publics.

De manière opératoire, l'objectif global annoncé ci-dessus donne lieu à deux objectifs secondaires :

Objectif secondaire N° 1 : Montrer que la compétence (en termes de professionnalisme et d'intégrité) des acteurs de la passation des Marchés Publics des délégations Régionale et Départementale des Marchés Publics a une incidence sur la performance du système des Marchés Publics dans la ville de Maroua ;

Objectif secondaire N° 2 : Montrer également que la sanction systématique des mauvaises pratiques observées chez ces acteurs conditionne la performance du système des Marchés Publics camerounais, notamment dans la ville de Maroua.

? Sur le plan théorique, elle contribue à enrichir le débat entretenu autour du contexte des Marchés Publics et qui porte sur l'intégrité et la corruption dans les Marchés Publics. Elle permet ainsi d'analyser et de théoriser les interactions des personnels des Délégations Régionales et

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Départementales des Marchés Publics en charge de la passation des Marchés Publics, et leur incidence sur la performance du système camerounais des Marchés Publics.

? Sur le plan pratique, l'étude concoure à améliorer la perception de l'importance du professionnalisme et de l'intégrité, ainsi que l'impact de la sanction des mauvaises pratiques en tant qu'instruments essentiels et conditions sine qanun de la performance du système des Marchés Publics, dont l'amélioration s'inscrit en priorité dans les axes majeurs du Document de Stratégie pour la Croissance et l'Emploi (DSCE). En somme, l'étude apporte aux décideurs et praticiens des Marchés Publics, des informations complémentaires et utiles pour d'une part, améliorer la mise en oeuvre des règles et procédures de passation des Marchés Publics et, d'autre part, mieux orienter le choix des intervenants du système.

Pour atteindre les objectifs ci-dessus cités, l'hypothèse générale de la recherche est ainsi formulée : l'entrée en fonction des personnels des services déconcentrés du Ministère des Marchés Publics entraîne une amélioration de la performance du système des Marchés Publics dans la ville de Maroua.

Hypothèse spécifique N° 1 : La compétence des acteurs de la passation des Marchés Publics des Délégations Régionale des Marchés Publics de l'Extrême-Nord et Départementale des Marchés Publics du Diamaré concourt à une passation efficiente des Marchés Publics et partant, une amélioration de la performance du système ;

Hypothèse spécifique N° 2 : La sanction systématique des mauvaises pratiques perpétrées par les personnels des Délégations Régionale et Départementale des Marchés Publics en charge de la passation des Marchés Publics dans la ville de Maroua constituent un atout majeur pour l'amélioration de la performance du système des Marchés Publics camerounais.

Pour aborder cette recherche, nous avons adopté une méthodologie axée principalement sur une recherche documentaire menée auprès des services déconcentrés concernés, de l'Agence de Régulation des Marchés Publics (ARMP) ainsi que de l'Observateur Indépendant (OI). Cette recherche documentaire est complétée par des entretiens individuels avec les principaux responsables de la passation des Marchés Publics des Délégations Régionale et Départementale des Marchés Publics installées dans la ville de Maroua. Enfin, des enquêtes par questionnaire ont

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permis de recueillir l'état d'esprit des exécutants des marchés publics que sont les cocontractants de l'Administration sur l'implication des Délégations Régionale et Départementale des Marchés Publics dans le processus de passation Marchés Publics.

La première partie présente le cadre conceptuel et théorique sur la réforme des Marchés Publics et la performance du système. Elle est divisée en deux chapitres dont le premier définit les concepts en rapport avec les notions de Marchés Publics et de performance du système, et analyse les modèles théoriques sur le sujet. Le second chapitre explore la littérature sur le sujet à travers une analyse des travaux menés sur les notions-clé en rapport avec la performance du système des Marchés Publics.

La deuxième partie présente la méthodologie de l'étude. Dans cette partie, le chapitre trois rappelle l'objet de la recherche, présente la formulation et l'explicitation du corps d'hypothèses, la population ainsi que les instruments de recueil des données utilisés. Enfin, le quatrième chapitre présente, analyse et interprète les résultats de l'étude.

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Le cadre théorique et conceptuel est l'ensemble des théories et des concepts qui ont un rapport avec le sujet de recherche. C'est un schéma cohérent mettant en relation les concepts. Il représente la base du travail de recherche. En effet, pour Emile Durkheim le « savant » doit définir préalablement les concepts clés de son objet, afin que nul ne se trompe sur son itinéraire (GRAWITZ citant Emile DURKHEIM (1895 : 34 ; 2001 : 381). Les concepts sont en effet liés à l'objet et n'ont de sens que par rapport à un domaine ou à un contexte d'étude bien précis. Ils sont par conséquent censés délimiter l'objet, organiser et guider la recherche. Il est ainsi recommandé d'entamer l'étude par des clarifications conceptuelles.

Le cadre théorique permet de préciser le sens donné aux concepts manipulés. Il assure une lisibilité du texte tout en permettant une articulation entre les différentes parties, de manière à faire du travail un ensemble cohérent, permettant ainsi une interprétation pertinente des données recueillies. Pour LARAMEE et VALLEE (1991), le cadre théorique sert principalement à présenter un cadre d'analyse et à généraliser des relations théoriques déjà prouvées dans d'autres contextes pour tenter de les appliquer au problème. En effet, le but de la théorie est de rendre intelligible la complexité des faits sociaux.

Nous anticipons que la réforme du système des Marchés Publics par le Décret N° 2011/408 du 09 décembre 2011 et ses suites, a pour finalité l'amélioration de la performance dudit système. En rapport avec les nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics, la performance du système dépend du respect par ceux-ci, des principes de base des Marchés Publics que sont la liberté d'accès à la commande publique, l'égalité de traitement des candidats et la transparence des procédures. Afin que ces principes soient positivement mis en oeuvre, les acteurs de la passation des Marchés Publics doivent être dotés de compétences certaines, manifestées par leur professionnalisme et leur intégrité, de même que les écarts constatés dans leurs actions doivent faire l'objet de sanctions systématiques lorsque le législateur en a prévu.

Une présentation extensive des notions de compétence, de professionnalisme et d'intégrité, à la suite de la définition des concepts de Marché Public, de réforme et de performance, ainsi qu'une analyse des principes de base des Marchés Publics s'avèrent importantes pour une meilleure appréhension de l'étude, et feront l'objet du premier chapitre de ce travail. Par ailleurs, le thème des Marchés Publics a fait l'objet de nombreuses publications à travers lesquelles sont développées plusieurs idées sur la performance du système. La revue de la littérature permettra dans le chapitre deux d'extraire de ces publications et d'analyser les divers développements des auteurs sur la performance du système des Marchés Publics.

CHAPITRE 1 :

ANALYSE DES CONCEPTS ET DES THEORIES SUR LA PERFORMANCE DU SYSTEME DES MARCHES

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Dans ce chapitre, nous allons présenter les concepts clés en rapport avec la performance du système des Marchés Publics (section 1) et expliquer les différentes théories érigées en principes de base qui gouvernent les Marchés Publics (section 2).

SECTION 1 : DEFINITION ET ANALYSE DES CONCEPTS SUR LA
PERFORMANCE DU SYSTEME DES MARCHES PUBLICS

Plusieurs concepts sont développés sur les Marchés Publics. Dans le cadre de la présente recherche, nous avons retenu ceux qui révèlent leur pertinence par rapport à la performance du système. Il s'agit des concepts de : Marché Public, performance, réforme et compétence.

Le marché public est « un contrat écrit, passé conformément aux dispositions réglementaires, par lequel un entrepreneur, un fournisseur ou un prestataire de service s'engage envers l'Etat, une collectivité territoriale décentralisée, un établissement public ou une entreprise du secteur public ou parapublic, soit à réaliser des travaux, soit à fournir des biens ou services, dans un délai déterminé, moyennant un prix. »⁹ Le Marché Public suppose donc une relation d'affaires entre une administration publique et un entrepreneur, un fournisseur ou un prestataire de services. Ce dernier, soit exécute des travaux, soit fournit un bien ou une prestation dans un temps bien délimité, et reçoit en contrepartie un paiement des caisses des administrations publiques.

Sylvie BOLLEN, Mathieu LAMBERT et Marie-Laure VAN RILLAER présentent le Marché Public comme étant « un contrat à titre onéreux conclu entre un ou plusieurs opérateurs économiques, privés ou publics, et un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs ou entreprises publiques et ayant pour objet l'exécution de travaux, la fourniture de produits ou la prestation de services. »10

10 S. BOLLEN, M. LAMBERT, M.-L. VAN RILLAER, 2013, Vade-mecum des marchés publics des pouvoirs locaux, édition 2013, Bruxelles, Politeia/UVCW, pp. 352 et ss.

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Il existe plusieurs types de Marchés Publics, qui sont fonction de la nature des prestations réalisées. On distingue ainsi :

- Le Marché Public de travaux : C'est un marché qui a pour objet soit la réalisation, soit conjointement la conception et la réalisation de travaux ou d'un ouvrage, soit la réalisation, par quelque moyen que ce soit, d'un ouvrage répondant aux besoins du Maître d'Ouvrage (construction d'une route, d'une école, d'une centrale, d'un centre de santé...) ;

- Le Marché Public de fournitures : C'est un marché ayant pour objet l'acquisition, la location, la location-vente de produits et biens mobiliers (achat de matériels roulants, de matériels de bureau, d'équipements sanitaires, de consommables, de matériels informatiques...) ;

- Le Marché Public de service : C'est un marché relatif à la réalisation d'un service (assurance de personnes ou de biens, gardiennage, entretien de bâtiments...) ;

- Le Marché Public de prestation intellectuelle : C'est un marché relatif à l'exécution de prestations faisant appel à des activités intellectuelles et non physiques (Etudes diverses, audits, contrôle des travaux...)

Les Marchés Publics occupent aujourd'hui une place de choix dans la gestion et le fonctionnement des institutions publiques, place qui leur est attribuée en raison des multiples contingences qui les caractérisent et que Yolander TAYLER et Günter HEIDENHOF (2011) présentent en ce sens que :

« Les règles et les institutions qui régissent les dépenses de l'État sont au coeur du programme de gouvernance à travers ce que l'on appelle le "cadre de passation des marchés publics". Les scandales de corruption, les conflits d'intérêts lorsqu'un marché est attribué à un ami proche, le détournement de fonds par cupidité ou pour le financement de la classe politique, les projets d'infrastructure abandonnés ou déficients, qui, en raison d'un différend contractuel, ne fournissent pas le service public attendu, sont autant d'exemples contribuant à la dégradation constante de l'image de l'État dans la société civile. La passation des marchés est une activité publique essentielle qui est à la fois très visible et observée de près. Elle est au centre de nombreuses décisions de l'État et transforme en projets tangibles les choix opérés par les entités publiques (construction d'une route ou d'une école, par exemple) ; elle symbolise la volonté publique au niveau local ainsi qu'au niveau national. Non seulement elle a un impact indubitable sur l'environnement de l'entreprise et sur la prestation des services publics, mais elle est également perçue par la population comme l'une des principales sources

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de corruption, d'inefficience, d'opacité, de non-reddition de comptes et, in fine, de mauvaise gouvernance. »11

Le cycle de passation des Marchés Publics comporte une succession d'opérations qui se résume en trois grandes phases dont une première, située en amont de l'Appel d'Offres, pour évaluer les besoins, préparer le cahier des charges et choisir la procédure d'adjudication. La deuxième phase est constituée des opérations liées à l'Appel d'Offres, à l'évaluation des soumissions et à l'attribution du contrat, alors que la troisième comprend la gestion des contrats, la commande et le paiement (OCDE, 2008). La première phase relève du ressort du commanditaire du projet, autrement dit du Maître d'Ouvrage ; la deuxième phase qui est constituée des opérations de passation des Marchés Publics est de la compétence de l'Autorité Contractante exclusivement, tandis que la troisième phase qui est celle de l'exécution des Marchés Publics, fait intervenir simultanément le Maître d'Ouvrage et l'Autorité Contractante. La présente étude concerne la seconde phase ci-dessus qui est consacrée à la passation des Marchés Publics et au cours de laquelle interviennent les responsables des services déconcentrés du Ministère des Marchés Publics en charge de la passation des Marchés Publics.

La phase de la passation des Marchés Publics est ainsi celle au cours de laquelle sont menées les opérations devant aboutir à l'attribution du marché à l'entreprise qui va être chargée d'exécuter les prestations attendues. Cette phase comporte plusieurs opérations qui vont de la finalisation du dossier d'appel d'offres à la signature du marché. Au sein des Délégations Régionales et Départementales des Marchés Publics, deux catégories d'acteurs interviennent dans la phase de passation des Marchés Publics : le Délégué des Marchés Publics et la Commission Locale de Passation des Marchés.

- Le Délégué des Marchés Publics, Autorité Contractante : Le Délégué (Régional ou Départemental) des Marchés Publics est l'Autorité Contractante. C'est l'organe principal du processus de passation des Marchés Publics au niveau régional ou départemental. En ce sens, il lui incombe de valider le Dossier d'Appel d'Offres (DAO) qui contient toutes les conditions d'attribution du marché ; il est seul habilité à signer les Avis d'Appels d'Offres (AAO). En outre, c'est lui qui, sur proposition de la Commission de Passation des Marchés (CPM), attribue les Appels d'Offres et en publie les résultats, signe le marché et les éventuels avenants.

Pour l'assister dans ses prérogatives, un Service de la Passation des Marchés est institué auprès de lui et sous son autorité. Il est chargé de :

11 Yolander TAYLER et Günter HEIDENHOF, 2011, « La réforme des marchés publics au service d'une meilleure gouvernance », http://blogs.worldbank.org/arabvoices/fr/plus - de - transparence - dans - les - marches - publics (page consultée le 22 avril 2014)

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« - l'élaboration (au niveau départemental ou régional) d'un plan de passation des marchés ,
· la finalisation des dossiers d'appels d'offres en liaison avec les services techniques des administrations bénéficiaires ,
· la publication des avis d'appels d'offres ,
· la mise à disposition des dossiers d'appels d'offres aux potentiels soumissionnaires ,
· la mise à disposition des projets de marchés aux attributaires ,
· la réception, la conservation et la transmission des offres à la commission compétente des marchés ,
· le suivi de toutes les procédures de passation des marchés en liaison avec la commission compétente des marchés ; la finalisation des projets d'avenants ,
· la préparation des décisions d'attribution des marchés et leur notification aux attributaires ,
· la notification, la ventilation et le classement des marchés. »12

- La Commission Locale de Passation des Marchés Publics : Auprès des Délégués Régionaux et Départementaux des Marchés Publics, le Décret N° 2012/074 du 08 mars 2012 institue des Commissions Locales de Passation des Marchés Publics qui sont « des organes d'appui technique qui concourent au respect de la réglementation et garantissent notamment les principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures de passation des Marchés Publics. »¹³ Le législateur de la réforme du système des Marchés Publics camerounais leur assigne quatre rôles principaux¹⁴ :

Le but principal de la mise en place de ces Commissions est, ainsi que relève le Président de la République dans sa Circulaire relative à la passation et au contrôle de l'exécution des Marchés Publics, « de contribuer au respect de la réglementation, du libre accès à la commande

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publique, de l'égalité de traitement des candidats et de la transparence dans les procédures des marchés publics. »15

Aux termes de l'article 17, alinéa 1 du D. N° 2012/074, la Commission Locale de Passation

des Marchés Publics placée auprès du Délégué Régional ou Départemental des Marchés Publics

Issue de l'anglais performance et de l'ancien mot français parformance qui signifient spectacle, représentation, accomplissement, réalisation ou résultats réels, une performance est un exploit, un résultat ou une réussite remarquable obtenue dans un domaine particulier, par une personne, une équipe, une institution, un animal ou une machine. Au-delà de cette perception, la performance est davantage la mesure des résultats obtenus par une institution ou un individu. La notion de performance renvoie donc à l'atteinte d'objectifs ou de résultats attendus, et plus largement à la création de valeur, entendue dans le secteur public comme une optimisation des services rendus aux citoyens. La finalité principale recherchée étant la satisfaction de l'intérêt général correspondant à la responsabilité d'un service public face au gouvernement mandataire et aux citoyens.

De manière générale, la performance est définie comme le résultat obtenu par une organisation, résultat qui traduit le degré d'atteinte de ses objectifs. On dit ainsi qu'un système est performant lorsqu'il obtient d'excellents résultats en fonction des moyens mis en oeuvre. C'est la raison pour laquelle la performance est très souvent associée aux notions d'amélioration et d'excellence.

L'évaluation de la performance se fait au moyen d'indicateurs. Un indicateur permet de mesurer l'écart entre le résultat obtenu et les objectifs poursuivis, pour déterminer si ces derniers sont atteints. Pour ce faire, il faut au préalable s'assurer que les indicateurs ont fait l'objet d'une définition explicite, afin de limiter les erreurs de construction et les interprétations divergentes.

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Pour cela, il est indispensable de positionner la valeur de l'indicateur par rapport à une valeur de référence ou une cible à atteindre (une norme, une moyenne, une prévision, un objectif).

Les Marché Publics constituent un domaine-phare d'appréciation des actions des pouvoirs publics. C'est en ce sens que Yolander TAYLER et Günter HEIDENHOF (2011) soutiennent que la passation des Marchés Publics, qui constituait au départ un sujet de natures juridique et financière très obscures, est devenue un domaine dans lequel les citoyens peuvent réellement évaluer la performance et les résultats effectifs de l'action publique.

L'analyse de la performance en matière de passation des Marchés Publics consiste à vérifier la mise en oeuvre des principes de base des Marchés Publics que sont la liberté d'accès à la commande publique, l'égalité de traitement des candidats et la transparence des procédures. En rapport avec les nouveaux acteurs issus de la réforme que sont les Délégués Régionaux et Départementaux des Marchés Publics, leurs collaborateurs impliqués dans le processus et les membres des Commissions Locales de Passation des Marchés Publics, l'analyse de la performance consiste à vérifier que ceux-ci accomplissent leurs prérogatives dans le respect des règles prescrites par le législateur dans le but de mettre en oeuvre les principes de bases énoncés ci-dessus.

Etymologiquement, le mot réforme vient du latin reformare qui signifie reconstituer, former à nouveau. La réforme est une correction, un changement profond, une transformation, par des moyens conformes aux règles existantes, de quelque chose en vue de la réorganiser, d'améliorer son fonctionnement, ses résultats. Elle suppose dès lors l'existence d'une situation, d'une chose ou d'un système qui, en raison soit d'une modification ponctuelle ou conjoncturelle intervenue dans son contexte de fonctionnement, soit des évolutions structurelles ou temporelles politiques, économiques ou sociales, nécessite une reformulation de sa structure processuelle et organisationnelle. La réforme vise principalement à s'attaquer aux problèmes liés à l'inefficacité, à la corruption, à la bureaucratie, aux cartels ou monopoles rencontrés au sein d'une institution. L'objectif recherché est l'amélioration des services, la réduction des délais et des coûts de fonctionnement ou de son emprise sur l'économie. Pour être efficace, une réforme s'appuie en général sur des dispositions législatives, des méthodes de gouvernance, la diffusion de la connaissance et l'amélioration des institutions.

Au Cameroun, le système des Marchés Publics est confronté, depuis sa mise en place, aux problèmes de corruption, de bureaucratie, de cartels et de monopoles évoqués ci-dessus, et ces problèmes entravent le bon fonctionnement du système, imposant dès lors des modifications régulières. C'est dans ce contexte qu'est intervenue la réforme amorcée par le Décret N°

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2011/408 du 09 décembre 2011 portant organisation du Gouvernement, et poursuivie par les Décrets N° 2012/274 et 2012/275 du 08 mars 2012 portant création, organisation et fonctionnement des Commissions de Passation des Marchés d'une part, et organisation du Ministère des Marchés Publics d'autre part, et un peu plus tard, le Décret N°2013/271 du 05 août 2013 modifiant et complétant certaines dispositions du décret N° 2012/274 susmentionné.

La récente réforme du système camerounais des Marchés Publics, suivant les termes du Président de la République, « s'inscrit dans la réforme en profondeur du cadre juridique et institutionnel des marchés publics... » 16 . Elle porte entre autre, non seulement sur la réglementation procédurale des Marchés Publics, mais aussi sur les institutions en charge du processus de la passation de ces Marchés Publics, autrement dit les acteurs de la passation des Marchés Publics. C'est ainsi que la dernière réforme du système camerounais des Marchés Publics institue de nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics, parmi lesquels les Délégations Régionales et Départementales des Marchés Publics dont celles de la Région de l'Extrême-Nord constituent le cadre de cette étude. Leurs Délégués remplacent désormais les Gouverneurs et les Préfets dans leurs prérogatives d'Autorités Contractantes et sont chargés, en phase de passation, de lancer les Appels d'Offres et d'attribuer les marchés qui relèvent de leurs seuils de compétence. Auprès de ces Délégués, sont également créées dans le cadre de la réforme, des Commissions Locales de Passation des Marchés Publics. Des services de la passation des marchés sont également placés auprès des Délégués pour s'occuper de l'élaboration du plan de passation des marchés, de la finalisation des Dossiers d'Appels d'Offres, de la publication des Avis d'Appels d'Offres et de la mise à disposition des dossiers d'appels d'offres aux potentiels soumissionnaires.

La compétence est la « connaissance, l'expérience qu'une personne a acquise dans tel ou tel domaine et qui lui donne qualité pour en bien juger. » 17 Pour l'Encyclopédie Libre WIKIPEDIA, « une compétence est une connaissance (savoir, savoir-faire, savoir-être) mobilisable, tirée généralement de l'expérience et nécessaire à l'exercice d'une activité (dans ce cas, professionnelle). »18

Dans le Traité des sciences et des techniques de la Formation coordonné par Philippe CARRE et Pierre CASPAR, Sandra BELIER présente ainsi la compétence : « la compétence

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permet d'agir et/ou de résoudre des problèmes professionnels de manière satisfaisante dans un contexte particulier, en mobilisant diverses capacités de manière intégrée. »¹⁹ Elle relève trois caractéristiques principales de la compétence : La compétence permet d'agir et c'est là que l'on peut la repérer ; la compétence est contextuelle, c'est-à-dire qu'elle est liée à une situation professionnelle donnée et correspond donc à un contexte ; la compétence regroupe un ensemble de rubriques constitutives dont le savoir, le savoir-faire et le savoir-être.

Pour Claude LEVY-LEBOYER, la compétence est « la mise en oeuvre intégrée d'aptitudes, de traits de personnalité et aussi de connaissances acquises, pour mener à bien une mission complexe dans le cadre de l'entreprise qui en a chargé l'individu, et dans l'esprit de ses stratégies et de sa culture. »20

Selon Michel PARLIER, la compétence a quatre caractéristiques. Elle est opératoire et finalisée: elle est toujours « compétence à agir », elle est indissociable d'une activité. Elle est également apprise : le travailleur devient compétent par construction personnelle et par construction sociale. Elle est structurée et combine (ce n'est pas une simple addition) des savoir agir, vouloir agir et pouvoir agir. Enfin, elle est abstraite et hypothétique : on ne peut observer directement la compétence réelle (à ne surtout pas confondre avec la compétence requise ou prescrite), mais on peut observer ses manifestations, ses conséquences²¹.

Pour Guy LE BOTERF, les compétences sont les résultantes de trois facteurs : le savoir agir qui « suppose de savoir combiner et mobiliser des ressources pertinentes », le vouloir agir qui se réfère à la motivation de l'individu et au contexte plus ou moins incitatif et le pouvoir agir qui « renvoie à l'existence d'un contexte, d'une organisation de travail, de choix de management, de conditions sociales qui rendent possibles et légitimes la prise de responsabilité et la prise de risques de l'individu »²².

Philippe ZARIFIAN²³ reconnaît quant à lui trois dimensions à la compétence : la première est une attitude de prise d'initiative et de responsabilité face aux situations dont l'individu ou le groupe a la charge et auxquels ils se confrontent, en visant la réussite de leur action ; la seconde, ce sont des savoirs d'action qui expriment l'intelligence pratique de ces situations et s'appuient sur

19 Sandra BELLIER, 1999, La compétence in « Traité des sciences et des techniques de la formation » (Philippe CARRÉ et Pierre CASPAR (dir.)), Paris, Dunod.

20 Claude LÉVY-LEBOYER, 2009, La gestion des compétences : Une démarche essentielle pour la compétitivité des entreprises, Collection Ressources humaines.

21 Michel PARLIER, 1996, La compétence, nouveau modèle de gestion des ressources humaines, Revue Personnel n°366. (Michel PARLIER reprend dans cet article en partie les travaux de J. LEPLAT "les habilités cognitives dans le travail", Mardage Editeur 1988)

22 Guy LE BOTERF, 2000, Construire les compétences individuelles et collectives, Editions d'Organisation, Paris.

23 Philippe ZARIFIAN, 1999, Objectif compétence pour une nouvelle logique, Editions Liaisons, Paris.

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la mobilisation de l'expérience et de connaissances acquises en formation ; la troisième et dernière, c'est l'existence, le développement, la consolidation et la mobilisation de réseaux d'acteurs qui contribuent directement à la prise en charge des situations ou apportent un soutien.

La synthèse de toutes ces conceptions place ainsi la compétence au centre des trois composants principaux que sont : le savoir (sommes des savoirs théoriques et techniques ou connaissances), le savoir-faire (ou habiletés) et le savoir-être (ou qualités personnelles). Chaque interférence entre ces trois sphères de savoir rend son titulaire : « connaissant » ou « sachant » (savoir et savoir-être), « exécutant » (savoir-faire et savoir-être), et « performant » (savoir et savoir-faire). Une personne compétente réunit ces trois facettes de l'exercice de ses savoirs dans différents contextes.

Le savoir et le savoir-faire renvoient à la notion plus globale de professionnalisme tandis que le savoir-être se rattache à l'intégrité.

Le professionnalisme renvoie au respect des normes techniques d'une profession. Il désigne un niveau exclusif de compétence et d'expertise technique qui caractérise un corps de métier et justifie de l'appartenance à ce dernier. En d'autres termes, pour être reconnu comme appartenant à une profession quelconque, il faut être capable d'exercer cette profession à un haut niveau technique, tel que défini par les règles de la profession. De ce point de vue, le professionnalisme s'oppose à l'amateurisme ou au laisser-aller.

Une profession se distingue des autres formes d'organisation du travail dans la mesure où elle repose sur l'autonomie professionnelle plutôt que sur l'exécution d'une tâche. Un professionnel doit porter des « jugements professionnels », c'est-à-dire faire un diagnostic éclairé et adéquat à propos d'une situation spécifique afin d'établir la meilleure stratégie d'intervention. Pour établir le diagnostic, il lui faut des connaissances générales, des connaissances relevant du contexte particulier, mais aussi la capacité d'évaluer la situation à la lumière de l'ensemble de certaines valeurs professionnelles. De ce point de vue, le diagnostic professionnel est à la fois scientifique puisqu'il relève d'un savoir expert mis en action, et « éthique » puisque ce savoir inclut certaines valeurs.

Dans le contexte de la réforme des Marchés Publics camerounais issue du Décret N° 2011/408 et ses suites, évaluer la performance du système par rapport au professionnalisme des nouveaux acteurs de la passation et du contrôle de l'exécution des Marchés Publics revient à explorer leur niveau intellectuel, leurs qualifications, leur maîtrise de la réglementation des Marchés Publics ainsi que des processus de passation des Marchés Publics.

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D'après le dictionnaire LAROUSSE, l'intégrité est définie comme le «caractère, (la) qualité d'une personne intègre, incorruptible, dont la conduite et les actes sont irréprochables. » Une revue des principales définitions de l'intégrité montre qu'il s'agit d'une notion fondamentale pour toute réflexion éthique. Dans certains textes, elle apparaît même parfois comme un synonyme du mot « éthique ».

Selon le juriste américain Stephen CARTER (1996), « integrity is like good weather,

because everybody is in favor of it... Everybody agrees that the nation needs more of it ». Pour lui, « L'intégrité exige trois étapes : 1) discerner ce qui est bien et ce qui est mal ; 2) agir selon ce jugement, même si cela doit nous en coûter sur le plan personnel, 3) affirmer ouvertement que nous agissons sur la base de notre compréhension du bien et du mal. Le premier critère montre que l'intégrité suppose un degré élevée de réflexion morale ; le deuxième exprime l'idée d'une cohérence et d'une solidité des convictions de la personne ; et le troisième rappelle que personne ne doit avoir honte de choisir le bien. [...]. L'idée d'intégrité comporte aussi l'idée de « totalité » ou d'« indivision » : elle évoque l'image d'une personne sereine qui sait avec confiance que sa vie respecte ce qui est bien et rejette le mal. »24

CARTER explique ensuite pourquoi l'intégrité est une vertu si importante : « elle est en un certain sens antérieure à toutes les autres vertus : ce que nous pensons importe peu si nous manquons d'intégrité, c'est-à-dire du courage de nos convictions, de la volonté d'agir selon ce que savons être le bien et de la capacité de nommer notre conception du bien. »²⁵ C'est pourquoi l'intégrité est si importante dans le monde politique ou administratif : « Quelles que soient nos convictions, qui voudrait être dirigé ou obéi par des personnes sans intégrité, c'est-à-dire à la parole non fiable, aux motifs confus, qui peuvent à tout moment rejeter tout ce que nous avions en commun et changer de direction ? »26

MONTEFIORE (1999) quant à lui procède à une analyse détaillée du concept de l'intégrité. Il montre d'abord le lien de cette notion avec l'idée d'« absence de corruption », d'innocence, de sincérité, d'« entièreté » (wholeness) et d'état « inaltéré » : « il y a un lien étroit entre la notion d'intégrité et l'idée d'un certain état originel de perfection ou de pureté [...] La corruption, contraire de l'intégrité, apparaît alors comme un phénomène second, qui vient détruire cet état

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originel »²⁷. Il précise que cet état idéal d'intégrité, d'harmonie originelle est plus un but ou une aspiration qu'un point de départ effectif. Il note enfin que cette notion reste assez imprécise, ce qui permet à plusieurs définitions de coexister sans trop de contradictions. Certains en font par exemple un synonyme de « honnêteté » et de « sincérité », malgré les différences entre ces deux dernières vertus. Il conclut de son analyse que l'idée d'intégrité exprime de manière spécifique, par différence avec d'autres valeurs, l'idée d'une « continuité », d'une stabilité et d'une cohérence des valeurs de la personne : « une personne intègre est une personne sur qui on peut compter, dont les choix de valeurs sont fiables et stables et qui accepte d'être tenue responsable de ses actes passés. [...] En somme, on sait à quoi s'en tenir avec cette personne ; une fois qu'on connaît ses valeurs et ses principes moraux, on peut lui faire confiance, elle n'en changera pas brutalement. »²⁸ En somme, on peut dire que, du point de vue éthique, l'intégrité évoque l'idéal de la coïncidence entre les principes moraux d'une personne (notamment son engagement à respecter certaines valeurs ou règles de comportement) et ses actions, en dépit de la tentation d'y renoncer (corruption, abus de pouvoir, malversation, malfaisance sous différentes formes, etc.), et ce, dans la longue durée.

En matière des Marchés Publics, la notion d'intégrité révèle une importance particulière en raison de ce qu'elle s'oppose diamétralement à tous les autres concepts qui minent le système et freinent sa performance, et parmi lesquels on peut citer la corruption (notamment les pots-de-vin, les « bakchichs », le népotisme, le copinage et le clientélisme), les conflits d'intérêts, la collusion, l'usage abusif et la manipulation d'informations, ainsi que les traitements discriminatoires lors de la passation des Marchés Publics. C'est en ce sens que E. BETH et A. HRUBI, la présentent comme « une utilisation des fonds, des ressources, des actifs et des pouvoirs conforme à leur destination officielle et à l'intérêt public. L'offre et l'acceptation des pots-de-vin, les conflits d'intérêts, le népotisme, la manipulation et l'usage abusif d'informations, les traitements discriminatoires, le gaspillage et l'usage abusif des ressources de l'administration sont des situations susceptibles de compromettre l'intégrité dans la passation des marchés publics. »29

Dans le contexte des Marchés Publics, l'intégrité suppose, d'après l'OCDE, que les procédures de passation soient transparentes et favorisent l'égalité de traitement des soumissionnaires ; que les fonds publics affectés aux marchés publics soient utilisés aux fins prévues ; que les agents chargés des Marchés Publics aient un comportement compatible avec la mission d'intérêt public de leur institution et que des dispositifs permettant de contester les

29 E. BETH et A. HRUBI, 2008, « Renforcer l'intégrité dans les marchés publics : Étude d'apprentissage mutuel au Maroc », document interne, Direction de la Gouvernance publique et du développement territorial, OCDE, Paris, p.5.

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décisions, de garantir la responsabilité et de promouvoir la surveillance des procédures par le public soient mis en place³⁰.

Evaluer la performance du système des Marchés Publics camerounais sur la base de l'intégrité des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics revient à étudier les comportements moraux de ces acteurs, leur propension ou non à se livrer, à l'occasion de la passation des Appels d'Offres, à ces habitudes de mauvaise gouvernance.

La notion de compétence est retenue par le législateur de la réforme du système des Marchés Publics camerounais comme condition sine qanun de désignation de certains acteurs de la passation des Marchés Publics. En effet, aux termes du Décret N° 2012/074 du 08 août 2012, « les Présidents et les membres des sous-commissions d'analyse doivent être de bonne moralité, avoir une bonne maîtrise de la réglementation des Marchés Publics et disposer des compétences techniques avérées dans le domaine concerné. »31

Professionnalisme et intégrité constituent ainsi les socles sur lesquels différentes théories ont été développées sur les Marchés Publics et qui ont été érigées principes de base des Marchés Publics. Seul le respect de ces principes permet l'amélioration de la performance du système.

30 OCDE, 2007, L'intégrité dans les marchés publics, les bonnes pratiques de A à Z, Editions OCDE, p. 3.

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SECTION 2 : LES PRINCIPES DE BASE DES MARCHES PUBLICS

Trois principes de base sont retenus pour assurer la performance d'un système des Marchés Publics. Au Cameroun, ces principes sont consacrés par le décret N° 2004/275 du 24 septembre 2004 portant Code des Marchés Publics qui dispose que « les règles fixées par le présent Code reposent sur les principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures. »32

Le principe d'égalité d'accès à la commande publique tire son fondement du principe de la liberté de commerce consacré par la Loi N° 90/031 du 10 août 1990 régissant l'activité commerciale au Cameroun. Il signifie que toute entreprise intéressée par un dossier de consultation publique peut se porter candidate à l'attribution du marché. L'accès à la commande publique doit être libre et impartial. L'Autorité Contractante ne doit pas mettre les potentiels candidats dans une posture de non-concurrence. « Dès lors, elle ne peut écarter des candidats en se fondant sur d'autres conditions que celles autorisées par le Code ,
· le principe prohibe l'exclusion des candidats qui rempliraient les conditions exigées par la réglementation. »³³ A cet effet, et dans le but d'empêcher les discriminations auxquelles pourraient se livrer les Autorités Contractantes à l'occasion d'un appel public à concurrence, le CDM établit une liste de documents et de renseignements que doit impérativement produire tout soumissionnaire dans son offre. Ces documents sont :

« a) les documents fournissant des renseignements utiles, et dont la nature est précisée dans le dossier d'appel d'offres ,
· b) l'attestation de non faillite ,
· c) le quitus des autorités compétentes pour l'acquittement des impôts, taxes, droits, contributions, cotisations, redevances ou prélèvements de quelque nature que ce soit ,
· d) une attestation certifiant que le soumissionnaire n'est frappé d'aucune interdiction ou déchéance prévue par la législation en vigueur ,
· e) la caution de soumission dont les modalités et le montant sont précisés dans le dossier d'appel d'offres, en conformité avec la réglementation en vigueur. »34

33 Bernard MESSENGUE AVOM, 2013, La gouvernance des Marchés Publics au Cameroun, Les Editions le Kilimandjaro, Yaoundé, p. 75.

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Ainsi, en marge de ces documents dont la liste est clairement limitative, l'Autorité Contractante ne devrait exiger des soumissionnaires aucun document supplémentaire dont la non-production conduirait à leur élimination.

Concrètement, le principe de la liberté d'accès à la commande publique suppose de procéder à une large publicité de l'appel à concurrence de manière à recevoir le maximum d'offres, et à rédiger les termes de référence avec objectivité pour ne pas écarter certains fournisseurs. En somme, ce principe prohibe certaines pratiques qui consistent notamment à : Commander systématiquement chez un fournisseur attitré, limiter les consultations aux fournisseurs locaux lorsque l'objet du marché ne l'impose pas, ou encore choisir des critères discriminatoires de sélection des offres.

Quoique sous quelques réserves, la liberté d'accès à la commande publique interdit ainsi toute forme de discrimination lors du processus de passation des Marchés Publics.

L'interdiction de toute discrimination se manifeste à travers plusieurs prohibitions à savoir : - Les critères de choix des offres retenues par l'Autorité Contractante ne doivent pas être de nature à écarter volontairement ou arbitrairement des candidats ;

- Les spécifications techniques contenues dans le dossier de consultation ne doivent pas être discriminatoires. Ainsi, est prohibée la mention d'un nom de marque, car elle est discriminatoire et élimine d'office les autres marques. Toutefois, il est possible, à titre exceptionnel et uniquement lorsqu'une description autre du produit faisant l'objet du marché n'est point impossible, d'indiquer un nom de marque avec la mention « ou équivalent » ;

- Quels que soient leur taille et leur statut, les entreprises doivent pouvoir accéder librement aux commandes publiques (sous réserve qu'elles ne se trouvent pas dans une situation d'exclusion des Marchés Publics et qu'elles remplissent les conditions d'accès à la commande publique).

- Si l'Autorité Contractante peut rejeter une candidature au motif que le dossier est incomplet, elle ne saurait rejeter une candidature au motif que, tout en étant complet, le dossier contient un document surabondant.

L'interdiction de toute forme de discrimination que consacre ainsi le principe d'égalité d'accès à la commande publique connaît néanmoins quelques dérogations et atténuations.

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2.1.2. Les dérogations et atténuations au principe de liberté d'accès à la commande publique

2.1.2.1. Les dérogations à la liberté d'accès à la commande publique : L'exclusion de certains candidats à la soumission

La liberté d'accès à la commande publique ne joue pas lorsque l'entreprise est frappée par une exclusion de soumissionner. Dans le système des Marchés Publics camerounais, l'interdiction de soumissionner est prononcée par l'Autorité en charge des Marchés Publics qui est exercée depuis la réforme par le Ministre des Marchés Publics. Elle peut découler soit de la mauvaise exécution d'une commande publique, soit d'actes de corruption, de népotisme ou de trafic d'influence, ou alors en cas de liquidation judiciaire ou de faillite du prestataire. A cet effet, la liste des entreprises exclues des Marchés Publics est constamment mise à jour et transmise systématiquement aux Autorités Contractantes, aux membres des CPM et aux Antennes de l'ARMP. Ceci dans le but de leur permettre de veiller à ce qu'aucune entreprise exclue ou suspendue des Marchés Publics ne puisse se porter candidate à une consultation publique. Bien plus, outre les documents obligatoires qu'exige le CDM, il est désormais exigé des soumissionnaires que ceux-ci produisent dans leurs offres, un certificat de non-exclusion des Marchés Publics délivré par le Directeur Général de l'ARMP.

2.1.2.2. L'atténuation du principe de liberté d'accès à la commande publique : La sélection des candidats en fonction de leurs capacités

La sélection des candidatures doit répondre à des exigences qui sont définies par le CDM. Le Règlement Général de l'Appel d'Offres (R.G.A.O.) et le Règlement Particulier de l'Appel d'Offres (R.P.A.O.) fixent les conditions de capacité à remplir par les candidats. Toutefois, l'Autorité Contractante ne peut demander aux candidats que des renseignements ou documents permettant d'évaluer leur expérience, leurs capacités professionnelles, techniques et financières ainsi que des documents relatifs aux pouvoirs des personnes habilitées à les engager. Deux critères doivent être distingués : l'expérience professionnelle et la capacité professionnelle.

Le critère de l'expérience professionnelle renvoie aux références relatives à l'exécution des marchés de même nature qui sont susceptibles d'être produites par le candidat. L'absence ou l'insuffisance d'expérience d'une entreprise peut entraîner l'élimination du candidat, à condition que tous les candidats aient été évalués sur la base des mêmes critères de référence. L'expérience professionnelle peut également jouer par rapport à la qualité des réalisations antérieures d'un candidat. En effet, une Autorité Contractante peut écarter une entreprise au motif qu'elle a, par le passé, mal exécuté un marché, cette mauvaise exécution attestant de l'insuffisance de capacité du

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candidat. Toutefois, la possibilité ainsi reconnue à l'Autorité Contractante n'est pas sans limite : il faut que les difficultés d'exécution dans les précédents marchés révèlent effectivement l'insuffisance de capacité du candidat. Ce n'est pas le cas lorsque ces difficultés sont par exemple liées aux mauvaises relations qu'ont pu entretenir certains intervenants avec les représentants de l'entreprise.

S'agissant de la capacité professionnelle, l'Autorité Contractante peut exiger, en raison de la nature complexe des prestations à exécuter au titre de la consultation, la production d'attestations par les candidats, à condition que le niveau de capacité exigé soit non seulement lié, mais aussi proportionné à l'objet du marché.

Le principe d'égalité de traitement des candidats est une application du principe général du droit qui consacre l'égalité de tous les citoyens devant la loi. Il signifie que tous les candidats à un marché doivent être traités de la même façon, recevoir les mêmes informations et concourir selon les mêmes règles de compétition. L'égalité de traitement des candidats impose que les conditions d'accès au marché soient similaires pour tous. Pour garantir ce principe, l'adjudication doit être conduite en toute impartialité.

Fixer des conditions de soumission similaires signifie que les soumissionnaires doivent se trouver dans une situation d'égalité et ce, à toutes les étapes de l'Appel d'Offres :

- Au moment où le maître d'Ouvrage définit ses besoins, la définition des besoins ne devant donc pas être formulée en fonction d'une solution a priori ;

- Au moment où l'Autorité Contractante fixe les conditions de dépôt des candidatures et des offres : les mêmes informations doivent être fournies à l'ensemble des candidats.

- Au moment où vont être analysées les offres : l'examen des candidatures et des offres doit s'effectuer sans parti pris et ne doit pas être discriminatoire. Si le Dossier d'Appel d'Offres fait l'objet de modifications avant l'ouverture des plis, l'information doit être diffusée à tous les candidats ayant acheté ledit DAO.

Certes, certaines conditions telles que celles liées aux compétences et aux aptitudes ne peuvent fondamentalement pas être identiques, mais tous les candidats devront justifier de compétences équivalentes ou d'aptitudes similaires. De plus, le législateur fait obligation aux Autorités Contractantes d'établir une liste de critères objectifs sur la base desquels seront évaluées les offres, et de publier celle-ci en même temps que le DAO. L'analyse des offres est effectuée ainsi à partir de ces critères préalablement définis et énoncés dans les documents de la consultation,

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et qui ne peuvent pas être modifiés ou complétés en cours de procédure (sauf à la reprendre), notamment lors de l'analyse des offres.

Afin de garantir le principe d'égalité de traitement des candidats, l'Appel d'Offres doit être conduit par des personnes impartiales et les offres évaluées sur des faits objectifs et mesurables. Toute personne qui pourrait être soupçonnée d'avoir des personnels dans une procédure d'adjudication ou de ne pas être en mesure de rester neutre, doit être écartée. L'impartialité des acteurs de la passation des Marchés Publics chargés de l'évaluation des soumissionnaires est consacrée par le législateur de la réforme qui exige que « les Présidents et les membres des sous-commissions d'analyse doivent être de bonne moralité, avoir une bonne maîtrise des procédures et de la réglementation des Marchés Publics et disposer des compétences techniques avérées dans le domaine concerné. Ils doivent s'abstenir de toute action de nature à compromettre leur objectivité et, dans tous les cas, n'avoir aucun intérêt financier, personnel ou de toute autre nature lié au marché sous examen. »35

Selon Transparency International, la transparence est « le fait, pour une administration, une entreprise ou une personne physique, de communiquer de manière ouverte et claire les informations, les règles applicables, les projets et les actions en cours. Les responsables publics, les fonctionnaires, les dirigeants des entreprises privées et des organisations doivent avoir pour principe d'agir de manière transparente, prévisible et compréhensible pour favoriser la participation et la responsabilité. »36

Prise sous cette assertion, la transparence qui doit être accordée tout au long du processus d'adjudication constitue le principe fondamental dans la passation des Marchés Publics. Son importance tient notamment au fait qu'il permet de favoriser la concurrence grâce à la publicité faite pour attirer les soumissionnaires qui pourront savoir sur quelle base ils seront jugés, et le cas échéant, défendre leurs droits et intérêts ; Il encourage également la régularité et la loyauté dans la passation des Marchés Publics.

Selon C. LAJOYE, « le principe de transparence des procédures signifie que la procédure de passation des Marchés Publics ne doit pas être opaque ; les différentes phases de la procédure

36 Transparency International, 2009, « La lutte contre la corruption en termes clairs ».

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doivent bannir toute discrimination et donner lieu à une information et à une concurrence loyale entre les divers candidats. »37

Dans sa manifestation concrète, ce principe s'impose à chacune des phases de la passation des Marchés Publics :

Le lancement de la consultation se fait par la publication de l'Avis d'Appel d'Offres. Aux termes de l'article 20 du CDM, « l'avis d'appel d'offres doit faire l'objet d'une large diffusion par insertion dans le journal des marchés publics édité par l'organisme chargé de la régulation des marchés publics ou dans toute autre publication habilitée. » En outre, dans un contexte de bilinguisme, afin de permettre aux soumissionnaires des deux langues de pouvoir concourir, le législateur exige que l'AAO soit publié « en français » et « en anglais ».

Outre cette exigence de publicité de l'AAO, l'Autorité Contractante est tenue de délivrer aux candidats potentiels une information appropriée sur les critères d'attribution et sur les conditions de leur mise en oeuvre. Cette information est généralement contenue dans la partie du DAO portant RPAO. Par ailleurs, les pièces contractuelles et les autres documents de la consultation remis à tous les candidats qui en font la demande doivent être rédigés de façon claire et sans que les spécifications favorisent telle ou telle entreprise.

Pour garantir le respect de ce principe à cette étape du processus, le législateur de la réforme exige que les dossiers soumis à l'examen de la CPM à l'occasion de l'ouverture des plis contienne « une copie de l'Avis d'Appel d'Offres et des additifs subséquents publiés dans le Journal des Marchés ou d'autres publications d'envergure national ou international, le registre d'enregistrement des offres (et) un extrait des instructions aux soumissionnaires ou du Règlement Particulier de l'Appel d'Offres relatif à la présentation des offres. »38

Dans le contexte des Marchés Publics, la transparence s'entend comme la possibilité pour toutes les parties prenantes de connaître et de comprendre les moyens et procédures par l'intermédiaire desquels les marchés sont définis, attribués et gérés. Ainsi, pendant le processus de passation du marché qui court depuis le lancement de AAO jusqu'à la publication des résultats, le principe de transparence se traduit par l'obligation qui est faite à l'Autorité Contractante d'établir des règles précises et liées à chaque marché particulier mis en concurrence. Au cours de cette

37 C. LAJOYE, 2008, Droit des marchés publics, mémentos LMD, 3^è éd. GUALINO, Paris, cité par B. MESSENGUE AVOM, op.cit., p. 75.

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étape, ces règles devraient être immuables. Dans cette optique, l'Autorité Contractante doit clairement informer les soumissionnaires des différentes étapes de la procédure, du contenu de chacune d'elles, et surtout fournira toutes les indications nécessaires aux soumissionnaires pour qu'ils puissent présenter une offre valable et répondant à ses exigences et souhaits. Il devra notamment mentionner les conditions d'admission et de participation à l'Appel d'Offres liées à la personne du candidat et à l'offre, les critères d'aptitude définis afin d'établir les capacités financières, économiques, techniques et organisationnelles du soumissionnaire, ainsi que les différents critères d'adjudication qui permettront de déterminer l'offre techniquement et financièrement la plus avantageuse.

Le respect de ce principe à cette phase du processus est davantage garanti par le législateur de la réforme qui exige également que les dossiers soumis à l'examen de la CPM à l'occasion de la séance d'attribution comprennent « le procès-verbal de la séance d'ouverture des plis, le rapport d'analyse et, éventuellement, le rapport de synthèse signé par les membres de la sous-commission d'analyse ou les experts. ». »39

Après attribution du marché, l'Autorité Contractante a l'obligation de publier les résultats dans les mêmes formes que l'Avis d'Appel d'Offres (dans le Journal des Marchés ou toute autre publication d'envergure nationale ou internationale). En cas de contestation desdits résultats, tout soumissionnaire a le droit, en vue d'introduire un éventuel recours auprès de l'Autorité en charge des Marchés Publics, de solliciter que lui soient transmis tous les documents permettant d'établir la traçabilité des décisions et les explications des résultats, en particulier les grilles d'analyse et le rapport d'analyse des offres. Le refus de transmission desdits documents, qui entrave le principe de transparence, constitue pour son auteur une infraction pénale susceptible de sanction. Lors de la publication des résultats de l'Appel d'Offres, il est en outre recommandé de mentionner les notes de tous les soumissionnaires, ainsi que la motivation du rejet des candidatures et des offres.

La performance du système des Marchés Publics est ainsi la résultante du respect par les acteurs du processus de passation des Marchés Publics, des trois principes de base des Marchés Publics que sont la liberté d'accès à la commande publique, l'égalité de traitement de tous les candidats et la transparence des procédures. La mise en oeuvre de ces principes par les Délégations Régionales et Départementales des Marchés Publics nécessite que ces nouveaux acteurs du système disposent des compétences nécessaires en termes de professionnalisme et d'intégrité. C'est du reste ce qui transparait à travers les développements des divers auteurs sur la performance du système des Marchés Publics.

CHAPITRE 2 :

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La revue de la littérature constitue une évaluation critique d'un ensemble d'ouvrages ou d'écrits en général liés à un sujet ou problème de recherche. Elle situe le sujet de la recherche par rapport à des recherches antérieures et fournit un créneau unique pour la recherche. Pour Hervé DUMEZ :

« Ce que l'on attend d'un travail de recherche est l'originalité. Il ne s'agit pas d'une qualité en soi, mais d'une démarche : un mémoire, une thèse, un article, ont pour but d'apporter quelque chose de nouveau, d'original. L'originalité est tout le sens de la revue de littérature. Il faut bien maîtriser ce qui a déjà été fait en matière de recherche pour pouvoir positionner sa propre recherche de manière à ce qu'elle apporte quelque chose de plus, à ce qu'elle soit originale (à la frontière du savoir et du non-savoir, comme on l'a vu). »40

Par sa genèse et son évolution à travers le temps et l'espace, la question de performance associée aux Marchés Publics a très souvent été au coeur des préoccupations des auteurs et surtout des organisations internationales en charge des questions de développement dans le monde. De nombreuses études lui ont été consacrées privilégiant souvent un aspect sur d'autres en fonction des objectifs poursuivis. Il serait important de rappeler ici quelques-unes des analyses relatives à l'impact des actions des acteurs de la passation des Marchés Publics sur la performance du système.

L'analyse de la performance du système des Marchés Publics dans les publications qui ont retenu notre attention dans le cadre de cette étude part globalement du constat des mauvaises pratiques ayant cours dans les Marchés Publics et leurs incidences sur la performance du système (section 1), pour décliner les valeurs fondamentales en matière de Marchés Publics dont le respect garantit une réduction de ces mauvaises pratiques et partant, une amélioration de la performance du système (section 2).

40 Hervé Dumez, 2011, « Faire une revue de littérature : pourquoi et comment ? » Le Libellio d'AEGIS Vol. 7, n° 2, pp 15-27.

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SECTION I : LES OBSTACLES A LA PERFORMANCE DU SYSTEME

Du point de vue des auteurs sur la performance du système des Marchés Publics, celle-ci est généralement mise à mal du fait de deux facteurs principaux : les mauvaises pratiques et l'incompétence des acteurs.

Les auteurs conviennent que de nombreux cas de mauvaises pratiques existent en matière de Marchés Publics qui entravent la performance du système, et découlent de plusieurs facteurs.

Les cas de mauvaises pratiques les plus récurrents observés en matière de Marchés Publics interviennent à divers stades du processus, et sont ainsi recensés :

I.1.1.1. Mauvaises pratiques observées au stade de la définition du besoin et de l'élaboration du Dossier d'Appel d'Offres

Plusieurs actions interviennent avant le lancement d'un appel d'offres notamment, la définition des besoins et l'élaboration du DAO. Ces étapes offrent de multiples occasions de manipulation.

« De plus, des actes (de mauvaise pratiques) peuvent être planifiés à ce stade. Par exemple, les échanges et les discussions à ce stade initial peuvent conduire à la divulgation d'informations confidentielles relatives aux offres. Durant la période de planification, des erreurs cachées et des postes fictifs peuvent être intégrés au calcul et à la conception du projet, ce qui ouvre des brèches susceptibles d'être exploitées ultérieurement pour expliquer aisément une augmentation des coûts et influer sur la sélection. Le corrupteur et le corrompu peuvent ainsi décider de : i) raccourcir le calendrier de l'appel d'offres ; ii) employer un cahier des charges qui écarte des soumissions concurrentes ; iii) sélectionner des soumissionnaires supplémentaires fictifs ou peu susceptibles de faire des offres concurrentielles ; iv) prévoir un prix de soumission très bas et inclure des possibilités « cachées » d'élargissement ultérieur du contrat pour dédommager le fournisseur, etc. »41

Pour Bernard MESSENGUE AVOM, au moment de l'élaboration du Dossier d'Appel d'Offres, l'Autorité Contractante peut aussi fixer un montant élevé pour l'achat du DAO, de

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manière à décourager la plupart des petits entrepreneurs qui ne sont pas prêts à débourser une somme aussi élevée et de surcroît non remboursable sans avoir la garantie de gagner le marché en fin de procédure. Dans cette situation qui constitue une grande entorse à la réglementation, « lorsque l'ARMP intervient pour corriger cette anomalie, beaucoup ne sont plus informés ou ont jeté l'éponge. »42

Dans son Document de Stratégie Nationale de Lutte contre la Corruption, la CONAC relève entre autres manifestations de la corruption lors de l'élaboration du Dossier d'Appel d'Offres, le non-respect des délais réglementaires de soumission, la manipulation des dossiers, la divulgation des caractéristiques du marché, l'exigence de livrer une marque donnée d'équipement, le recours volontaire à la procédure d'urgence comme prétexte pour favoriser certains soumissionnaires, l'instauration de marchés monopolistiques pour accorder un avantage compétitif injuste à certains soumissionnaires⁴³.

Giorgio BLUNDO⁴⁴ énonce plusieurs cas de mauvaises pratiques en phase de préparation du Dossier d'Appel d'Offres, qui tournent tous autour de la manipulation de l'information. C'est ainsi qu'il cite entre autre, l'opacité (qui consiste à limiter la publicité lors du lancement du marché), la mise en oeuvre de mécanismes de dissuasion (on rend difficile l'accès à l'information régulièrement publiée, ou l'on pousse au désistement les entrepreneurs intéressés). La dissuasion peut se manifester par la fixation d'un temps court pour soumissionner, ou par des stratégies de pénurie simulée, dans le but de décourager certains soumissionnaires. Dans ce contexte, personne ne se hasarde à soumissionner sans connaître à l'avance les données techniques et financières du projet. Enfin, les dossiers d'appel d'offres peuvent être « taillés sur mesure » pour qu'il n'y ait qu'un seul concurrent apte à se présenter : on joue par exemple sur le chiffre d'affaires requis, sur le montant de la caution bancaire ou encore sur l'expérience précédente.

I.1.1.2. Mauvaises pratiques observées lors de la sélection de l'attributaire

Pour l'OCDE, les mauvaises pratiques sont également observées au cours du processus de sélection de l'attributaire. C'est le cas des candidats non qualifiés ou non évalués qui se retrouvent attributaires du marché. Cette situation peut résulter de diverses défaillances. Les critères de participation peuvent être excessivement sélectifs, spécifiant des caractéristiques qui ne peuvent être satisfaites que par quelques entreprises. Des clauses floues ou ambiguës peuvent également être incluses, ou les mécanismes de l'appel d'offres peuvent être mal expliqués dans le cahier des

43 CONAC, « Document de stratégie nationale de lutte contre la corruption 2010-2015 », pp. 30, 31.

44 Giorgio BLUNDO, « La corruption quotidienne dans la passation des marchés au Sénégal », Politiques Africaines IV° 83, octobre 2001, pp. 79-97

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charges de la consultation. Tout cela peut aboutir à la disqualification de certains soumissionnaires afin que le marché puisse être attribué à celui ou ceux qui maîtrisent parfaitement ces clauses et conditions.

Bernard MESSENGUE AVOM expose en ce sens que les relations de connexité entre les décideurs et les entrepreneurs peuvent entraîner une déformation de l'information au profit de candidats privilégiés. Cette déformation peut se faire notamment par la réduction du temps de soumission. « En fait certains soumissionnaires dans le cas d'espèce disposent déjà de l'information et sont déjà prêts à soumissionner une fois l'appel d'offres rendu public. »⁴⁵ Une autre forme de détournement de l'information est l'exigence dans le dossier de soumission, de documents et d'informations complexes et d'accès difficile dans les délais impartis pour la soumission.

La concurrence en matière de Marchés Publics est mise à mal du fait du temps réduit imparti aux soumissionnaires pour présenter leurs offres, et de la multitude des documents exigés qui nécessitent l'intervention de plusieurs administrations pour les délivrés. De fait, les prestataires anodins rencontrent d'énormes difficultés à mettre leur dossier à jour dans le temps imparti, tandis que « les prestataires qui sont dans les réseaux des décideurs disposent par avance du dossier avant sa publication officielle dans les journaux habilités »⁴⁶ et ont ainsi une grande longueur d'avance sur les autres concurrents.

Pour la CONAC, en phase de sélection de l'attributaire, la corruption se manifeste de plusieurs manières, parmi lesquelles : le favoritisme (traitements de faveur accordés injustement ou illégalement à certains soumissionnaires), le manque de transparence sur les procédures, les délits d'initié (les membres des CPM, des Sous-commissions d'analyse ou les maîtres d'ouvrages utilisent les informations confidentielles des DAO pour attribuer ou faire réaliser des marchés), le laxisme (indulgence excessive et intéressée à appliquer la réglementation) des membres des CPM, les redressements frauduleux des Offres Techniques par des membres de la Sous-commission d'analyse, la modification des offres après le dépôt des soumissions et la falsification des dossiers ou des procès-verbaux par les membres des CPM, La soustraction frauduleuse des pièces des offres pour pénaliser les soumissionnaires ayant refusé de payer des prébendes (10% du montant total du contrat à attribuer), le manque de capacité ou expertise insuffisante de certains soumissionnaires à exécuter un type de prestations⁴⁷.

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La phase d'attribution est celle au cours de laquelle l'Autorité Contractante choisit l'attributaire. Pour l'OCDE, « c'est aussi à ce stade que l'inefficacité des structures de contrôle peut ouvrir la porte à de fréquentes manipulations. »⁴⁸ La mesure de la transparence au cours de cette phase est rendue difficile dès lors que le contenu des plis peut faire l'objet de manipulations. Par ailleurs, l'absence de critères de choix objectifs ou une mauvaise pondération des divers critères peuvent aussi peser sur le processus d'adjudication. Par exemple, les coûts ne sont qu'une composante parmi d'autres à prendre en considération. On constate souvent que les caractéristiques techniques d'une proposition, le fait qu'elle réponde aux besoins de la collectivité ou les délais de réalisation, sont trop, insuffisamment ou pas du tout pris en considération, selon le cas. En effet, l'évaluation est laissée à la libre appréciation de l'agent responsable.

Bernard MESSENGUE AVOM énonce qu'à ce stade de la procédure, c'est dans les sous-commissions d'analyse que se déroulent le plus souvent tous les marchandages. En effet, c'est à ce niveau que les Autorités Contractantes, dans l'optique de favoriser un candidat, instruisent ou manipulent les membres de la sous-commission. « Fort de la culture patrimonialiste (sic) ambiante, les membres de la sous-commission d'analyse rivalisent d'adresse pour solliciter les entrepreneurs ayant soumissionné à un appel d'offres. Ces entrepreneurs, proies fragiles dans de telles circonstances, sont faciles à contacter d'autant plus que leurs adresses et coordonnées figurent sur les offres. »49

Nous reprochons cependant à cet auteur de placer cette manifestation de la corruption en phase d'attribution plutôt que pendant la sélection des candidats à la commande publique qui se fait aux niveaux de la Commission de Passation des Marchés et de la Sous-commission d'analyse des offres. S'il apparaît que les instructions proviennent du Maître d'Ouvrage ou de l'Autorité Contractante, il n'en demeure pas moins que c'est bien en phase de sélection du candidat qu'interviennent ces acteurs.

La CONAC relève les pratiques de corruption à cette phase de la procédure : le népotisme (l'attribution de marchés par des maîtres d'ouvrages aux membres de leur famille, à leurs amis ou protégés), l'attribution de marchés non examinés par les CPM, la manipulation des résultats des appels d'offres (marchés attribués aux moins disant en violation du mérite), l'attribution de

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plusieurs contrats successifs au même soumissionnaire, le paiement/perception de commissions occultes sur l'attribution d'un marché⁵⁰.

Pour Bernard MESSENGUE AVOM, « les marchés publics, en tant qu'instrument de l'action publique, sont une activité qui autorise des relations entre décideurs et entrepreneurs. Ils sont, de ce fait, exposés au gaspillage, à la fraude et à la corruption en raison de la complexité des flux financiers qu'ils génèrent et de l'interaction entre le secteur public et le secteur privé, entre élus et électeurs et de manière singulière dans une patrimonialisation des relations de pouvoirs. »51

Les mauvaises pratiques observées en matière de Marchés Publics découlent ainsi de l'instinct de corruption que manifestent les agents publics. Si la corruption est généralement justifiée par un conflit d'intérêts chez ceux qui la pratiquent, en matière de Marchés Publics, elle est davantage encouragée par des considérations politiques et les trafics d'influence qui s'en suivent.

La corruption dans les Marchés Publics constitue un constat premanent des auteurs et hautes personnalités de la République parmi lesquelles, le Chef de l'Etat camerounais qui déclare, dans son message à la Nation le 31 décembre 2010 : « La corruption, toujours elle, sans cesse renaissante (...) s'est étendue, semble-t-il, aux Marchés Publics. Nous continuerons à la traquer sans pitié ».

Se référant à l'avant-projet de la loi anti-corruption au Cameroun, la Commission Nationale Anti-corruption définit la corruption comme des « actes ou pratiques qui consistent, pour quiconque, fonctionnaire ou non, agent public étranger ou non, à offrir, solliciter, agréer ou recevoir des promesses, dons ou présents, faveurs, avantages, rétributions en espèces ou en nature, pour lui-même ou pour un tiers, pour faire, s'abstenir de faire ou ajourner un acte de sa fonction. »⁵² Pour cette institution, la corruption est un phénomène historique qui, aujourd'hui, représente la première cause de dissipation des deniers publics, d'aggravation de la précarité et de dégradation des moeurs. La CONAC évoque les conclusions des travaux réalisés par certains organismes et institutions pour convenir avec le GERDDES-Cameroun que la pratique de la corruption est une situation normale (le principe) au Cameroun et c'est l'honnêteté qui est un délit

52 CONAC, 2010, « 1^er rapport sur l'état de la lutte contre la corruption au Cameroun », p. 2.

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(l'exception), et avec le CRETES que le degré de corruption dans le secteur public apparaît comme l'obstacle le plus sérieux au développement des entreprises et que cet obstacle devance de loin le problème de financement et même de la fiabilité du système judiciaire.

Tableau 1 : Données de référence de l'intensité de la corruption dans le sous-secteur

L'intensité de la corruption est ainsi très élevée, ce qui justifie, comme l'affirme la CONAC, le rang peu glorieux que le Cameroun occupe dans divers classements internationaux. Ainsi :

« L'Indice de Perception de la corruption de Transparency International (TI) indique qu'en 2010, le Cameroun a la même note qu'en 2005, soit 2.2 sur 10 (...), selon TI, le domaine des marchés publics est celui qui participe fortement à la dégradation de l'image intérieure et extérieure de notre pays juste derrière la Douane et les Impôts. Le Doing Business 2010 sur le thème de l'exécution des marchés publics classe le Cameroun à la 174^ème place sur 183 pays évalués. Il a régressé d'une position par rapport à l'année précédente (2009). L'indice de compétitivité du World Economic Forum (WEF) 2008/2009 le situe au 114ème rang sur les 134 pays sondés. Au classement 2009/2010 du World Economic Forum's Global Competitiveness Programme mieux connu par son appellation popularisée : le FORUM DE DAVOS, le Cameroun est 111è/137 ; il gagne une place par rapport à 2008/2009. »53

Denis AKOUWERABOU et Parfait BAKO remarquent que le plus souvent, le processus d'attribution des marchés publics est entaché d'un risque de manipulation des acteurs couramment appelé "corruption". La corruption consiste ainsi à se détourner de la concurrence et à octroyer le marché à travers des règles non orthodoxes. « Le phénomène de la corruption s'est tellement développé ces dernières années qu'il est devenu difficile, voire impossible d'obtenir un contrat public sans influencer et fausser le jeu de la compétition. »54

Un rapport publié en 2007 par le Groupe de Travail de l'Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE) sur la corruption, constate que la mondialisation n'a pas

54 Denis B. AKOUWERABOU et Parfait BAKO, « Marchés Publics et Petites et Moyennes Entreprises au Burkina-Faso : Quelle Gouvernance ? » Rapport d'étude du Fonds de Recherche sur le Climat d'Investissement et l'Environnement des Affaires (FR-CIEA), Dakar, Sénégal, septembre 2013.

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apporté que des bienfaits considérables, mais aussi des problèmes, notamment sur le secteur vaste et de plus en plus ouvert de la commande publique. La passation des marchés publics est un processus long et complexe, qui peut demander de nombreuses années et nécessiter de multiples étapes avant qu'un projet ne se réalise. La corruption peut intervenir à n'importe quel stade de ce processus, depuis le moment où l'on décide de la nécessité d'un projet, jusqu'à son achèvement, en passant par la rédaction du cahier des charges et le lancement de l'appel d'offres. Les opérations de corruption concourent à renvoyer une image de légitimité afin de masquer les irrégularités qu'elles comportent.

Pour l'OCDE, les contrats avec les administrations publiques donnent lieu à une concurrence féroce qui expose les Marchés Publics à un grand risque de corruption, dès lors que les achats publics de biens et de services ont un poids financier considérable. D'après les estimations de cet organisme, les Marchés Publics représenteraient environ 15 % du PIB de ses pays membres, et même plus dans certains pays dont notamment ceux en voie de développement. De ce fait, « la commande publique peut être synonyme de marchés lucratifs, souvent durables. Dans ces conditions, il n'est pas surprenant que les marchés publics fassent l'objet d'une concurrence acharnée, au niveau local, national ou international. La plupart du temps, cela favorise la prospérité économique, mais les marchés publics peuvent aussi faire le lit de la corruption. »55

Et même si certains s'accordent à reconnaître que la corruption dans certains marchés constitue une affaire courante, il reste qu'elle fausse les marchés et sape la confiance que l'on peut avoir dans les pouvoirs publics et les institutions, car elle peut causer des dommages considérables à l'économie d'une nation. En effet, « la corruption dans les marchés publics peut avoir de multiples effets négatifs, se traduisant notamment par des projets inutiles, inadaptés, peu économiques, voire même dangereux »56

Pour Giorgio BLUNDO, L'étude des mécanismes concrets de la passation des marchés publics dévoile un véritable système, où les pratiques de corruption transactionnelle sont devenues la norme. Ainsi, « des grands marchés d'infrastructures routières aux petits marchés de fourniture pour les collectivités locales en passant par la construction de bâtiments administratifs, les pratiques corruptives sont devenues la norme ; elles sont érigées en système, en ce sens que ce dernier ne peut plus fonctionner sans elles »⁵⁷.

Un autre rapport de l'OCDE publié à la 35^ème session du Comité de la gouvernance publique tenue les 12 et 13 avril 2007, établit que la passation des Marchés Publics a été identifiée comme

55 OCDE, 2007, Corruption dans les marchés publics, méthodes, acteurs et contre-mesures, Editions OCDE, P. 9.

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l'activité des pouvoirs publics la plus exposée au risque de corruption. Du fait qu'elle constitue une interface majeure entre les secteurs public et privé, elle donne aux différents acteurs de multiples possibilités de détourner des fonds publics pour en retirer un avantage personnel. Ainsi, d'après l'édition 2005 de l'Enquête auprès des chefs d'entreprise du Forum économique mondial, la corruption à laquelle se livrent les entreprises multinationales dans les pays de l'OCDE est perçue comme étant plus répandue dans le domaine des marchés publics que dans d'autres domaines à risque comme les services d'utilité collective, la fiscalité, le secteur judiciaire et les trafics d'influence au niveau de l'État.

En effet, les intérêts financiers en jeu, le volume des transactions réalisées dans le monde et le fait que les Marchés Publics donnent lieu à des interactions plus étroites entre les secteurs public et privé en font un domaine particulièrement exposé au risque de corruption.

Sources : Kaufmann (2006), d'après l'édition 2005 de l'Enquête auprès des chefs d'entreprise réalisée par le Forum économique mondial. L'enquête couvre 117 pays. La question posée aux chefs d'entreprise était la suivante : Dans votre secteur d'activité, avec quelle fréquence les entreprises effectuent-elles des paiements supplémentaires officieux ou se livrent-elle à des actes de corruption en rapport avec des autorisations/ les services d'utilité collective/ la fiscalité/ l'adjudication de marchés publics/ l'appareil judiciaire ?

Commentaire du tableau : L'on remarque que sur les sept groupes de population ciblés, en dehors de l'ex-URSS, la corruption est de loin la plus fréquente en matière de Marchés Publics (troisième barre) que dans les quatre autres secteurs de référence. En Afrique au Sud du Sahara particulièrement, la fréquence de la corruption dans le domaine est de 60%.

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Bernard MESSENGUE AVOM énonce que « les experts internationaux, la société civile, l'opinion publique et l'administration elle-même... appréhendent le secteur des marchés publics, comme le site privilégié d'expression de tous les vices qui minent la société camerounaise, et en particulier, la corruption. Elles expliqueraient les passations à soupçon anti-concurrentiel, la mauvaise exécution et la réception complaisante des marchés publics, avec pour conséquence de rendre illusoire, l'ambition de construire un Cameroun intègre et moderne et par conséquent émergeant à l'horizon 2035. »⁵⁸ Pour lui, s'il existe un domaine d'intervention des pouvoirs publics qui retient fortement l'attention de l'opinion nationale et internationale au Cameroun, c'est bien celui des Marchés Publics. Aussi, constate-il, « ce secteur est le nid des hydres de la corruption et des détournements de deniers publics qui plombent sérieusement toute volonté de développement et hypothèquent sérieusement (sic) l'avenir du Cameroun. »59

Pour Clara DELAVALLADE, la sensibilité des décisions budgétaires d'un pays au niveau de corruption s'explique notamment par la spécificité des Marchés Publics qui constituent la procédure d'attribution des fonds publics la plus fréquente. Ils offrent un terrain favorable à la corruption. Pour elle, la corruption peut avoir lieu à toutes les phases de la procédure de passation des marchés publics : attribution, exécution, contrôle. « Or, dès lors que la passation des marchés publics est entachée de corruption, le principe de l'allocation optimale des ressources publiques est compromis. Le critère d'attribution des commandes publiques n'est alors plus le meilleur rapport qualité-prix (critère d'efficience collective) mais le plus générateur de pots-de-vin (critère d'efficience individuelle). »60

Pour l'OCDE, les mauvaises pratiques observées dans les Marchés Publics servent de relais au financement des partis politiques. « Des cas de corruption dans les marchés publics liés au financement de partis politiques ont été constatés dans de nombreux pays. »61

En matière de Marchés Publics, la corruption se manifeste sur la scène politique de plusieurs manières. Les politiciens peuvent user de leurs pouvoirs pour constituer des réseaux et mettre ainsi la main sur des sources de rentes fournies par les Marchés Publics. Une fois que le réseau accède à l'administration, il peut y installer ses propres agents. Les sommes perçues servent dès lors à favoriser et à financer les activités de ces partis politiques. Ainsi, pour cet organisme, « les pots-

60 Clara DELAVALLADE, 2007, Corruption publique : facteurs institutionnels et effets sur les dépenses publiques, Thèse de Doctorat, Université de Paris I Panthéon-Sorbonne, p. 26.

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de-vin ou les commissions occultes ne sont pas nécessairement synonymes d'enrichissement personnel. Les experts relèvent que les cas de corruption dans le cadre des appels d'offres publics et au sein des administrations publiques peuvent traduire un phénomène de corruption plus général. »⁶² De ce point de vue, la notion de corruption en rapport avec les Marchés Publics pourrait conduire à un riche débat sur la transparence du financement des partis politiques.

Pour Jeanne BECQUART-LECLERCQ, la corruption fonctionne comme l'huile dans les rouages : elle a un effet redistributif (sic) important et constitue un substitut fonctionnel à la participation directe au pouvoir ; elle constitue le ciment des élites et des partis, et conditionne l'efficacité du pouvoir⁶³. Pour cette auteure, la corruption est partie intégrante d'un système sociopolitique.

Bernard MESSENGUE AVOM estime que dans le domaine politique, le favoritisme sert les intérêts d'une minorité et non de l'ensemble de la Nation. En effet, explique-t-il :

« Les marchés publics constituent indubitablement un moyen par lequel les partis politiques détournent illégalement les fonds publics afin de se financer. Les politiciens usent alors de leurs pouvoirs pour constituer des réseaux et mettre ainsi la main sur des sources de rentes fournies par les marchés publics. Une fois que le réseau accède à l'Administration, il peut y insérer ses propres agents. Les sommes perçues servent dès lors à favoriser les partis politiques. Ce qui pose le problème de transparence du financement des partis politiques. »64

Pour cet auteur, la réglementation du système des Marchés Publics ne permet pas d'endiguer les pratiques coupables « d'aides ou de faveurs personnalisées, destinées à négocier, selon les as, un emploi, un logement, une autorisation légale, une pension, un accès privilégié à l'Administration. » 65 Aussi, estime-t-il, les Marchés Publics dénotent une connotation ambivalente dans la captation des ressources publiques. « Le domaine des marchés publics offre effectivement un espace privilégié pour mettre en évidence cette relation entre le monde social, les entrepreneurs industriels, les entrepreneurs politiques et la puissance publique. »66

Cette influence du politique sur les Marchés Publics pourrait s'expliquer du fait que c'est par ce biais que l'Etat se fournit en matériels divers et met en oeuvre les politiques publiques à

63 Jeanne BECQUART-LECLERCQ, « Paradoxes de la corruption politique », Revue Pouvoirs n°31 - La corruption, novembre 1984, p.19-36.

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travers les équipements qui participent de la construction d'une certaine modernité étatique. Dans cette logique commerciale, l'accessibilité aux marchés fait l'objet de transactions diverses et entraine des collusions entre décideurs et entrepreneurs qui transforment les rapports commerciaux en rapports de services mutuellement intéressés. Bernard MESSENGUE AVOM conclue sur ce point que :

« L'étude des mécanismes concrets de la passation des marchés publics dévoile un véritable système où les pratiques de corruption transactionnelles sont devenues la norme, dans le contexte d'une commande publique qui a engendré la prolifération d'entreprises `fictives' spécialisées dans la captation des ressources publiques...Le développement d'une institution s'explique par référence à l'efficacité avec laquelle elle sert les finalités matérielles de ceux qui l'acceptent. »67

Selon lui, les Marchés Publics constituent ainsi les moyens utilisés par les acteurs pour convertir une commande publique « en positionnement clientélaire (sic) ».

« A travers une permissivité dans la gestion des marchés et une interprétation élastique du droit, l'attribution des marchés publics devient un moyen d'établissement de réseaux et de relations clientélaires (sic). A cet effet, certains modes d'attribution des marchés s'autorisent non pas une fiction juridique mais une énonciation éphémère de la législation. Les pratiques politiques ainsi mises en évidence portent en tout point la marque du légalisme mais sont attribuées sur une base purement clientélaire (sic). »68

C'est grâce à la mobilisation des ressources issues des Marchés Publics que les décideurs de l'Administration se positionnent sur le terrain politique. Deux ordres de positionnement sont ainsi déclinés : les entrepreneurs privés prennent à leur compte des frais d'organisation des événements des partis politiques (congrès, campagne électorale) et en récompense, les pouvoirs publics leur octroient de gros Marchés Publics qui en font des millionnaires, d'une part ; les dirigeants des entreprises publiques ou parapubliques, de par leur position, sont obligés de s'engager en politique, leur position de dirigeant étant intimement liée à leur position sociale d'élite, d'autre part. Dès lors, ils sont interpellés sur tous les fronts lorsque leur localité ou leur religion est concernée. « Ils constituent à cet effet, un important système de financement de l'action politique des décideurs et des entrepreneurs économiques dans la mesure où, tous ces acteurs sont engagés dans le processus de gestion des partis politiques et de conservation du pouvoir. »69

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Les mauvaises pratiques sont ainsi présentées comme entraves principales à l'amélioration de la performance du système des Marchés Publics. Elles sont d'autant fréquentes que, en raison des intérêts politiques et des enjeux parfois étatiques qu'elles regorgent, les pouvoirs publics ont tendance à relâcher le contrôle qui devrait être exercé sur les actions des acteurs de la passation et du contrôle de l'exécution des Marchés Publics. Ce relâchement du contrôle est accompagné d'une quasi-absence de sanction des écarts qui sont parfois décelés et signalés notamment par les Observateurs Indépendants à l'occasion des procédures d'Appels d'Offres. En ce sens, Jean-Pierre BUEB constate que, bien que la réglementation des Marchés Publics soit suffisamment étoffée pour assurer la garantie d'une bonne performance du système, l'application de cette réglementation est entravée, entre autre, par les obligations de confidentialité derrières lesquelles se cachent les décideurs publics (utilisation du « secret professionnel » pour éviter de divulguer des informations sur des procédures ou des contrôles en cours) et des luttes de pouvoir entre ces décideurs rendent les informations inaccessibles en totalité et en temps voulu par les candidats à la commande publique. Bien plus, dans les Marchés Publics, les principales sanctions prévues par les diverses réglementations sont, bien souvent, limitées à l'annulation de la procédure et à l'obligation de procéder à une nouvelle consultation. Afin que les corrupteurs ou les corrompus soient sanctionnés, le recours aux infractions pénales est nécessaire, ce qui est rarement le cas.⁷⁰

Toutefois, au-delà des mauvaises pratiques, la performance du système des Marchés Publics est également mise à mal du fait de l'incompétence des acteurs de la passation des Marchés Publics.

I.2. L'incompétence des acteurs comme entrave à la performance du système des Marchés Publics

Si les auteurs sont unanimes sur le fait que les mauvaises pratiques constituent le principal obstacle à la performance du système des Marchés Publics, ils conviennent également que l'incompétence des acteurs justifie certains dysfonctionnements constatés à l'occasion de la passation des commandes publiques.

Les insuffisances de ressources humaines, le mauvais montage des dossiers par les acteurs des ministères, l'inadéquation entre le profil des acteurs et le poste occupé et la non maîtrise des procédures de passation des Marchés Publics, sont, de l'avis de Guy Constant EHOUMI⁷¹, les causes réelles de la non consommation des crédits.

70 Jean-Pierre BUEB, « La lutte contre la fraude et la corruption dans les marchés publics », Forum mondial de l'OCDE sur la Gouvernance, Paris, 30 novembre-1^er décembre 2006.

71 Guy Constant EHOUMI, « Mauvaises performances sous le changement : Les tares de la faible consommation des Pip », La presse du jour, 2 juillet 2010.

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D'après l'International Development Law Organization (IDLO)⁷², Les agents des Marchés Publics sont dans la plupart des pays en voie de développement, peu nombreux et mal formés. En outre, Il n'y a pas de véritables stratégies visant à revaloriser leur fonction ; celle-ci est considérée comme une tâche purement administrative ne nécessitant aucune compétence spécifique. Dès lors, le processus de passation des commandes publiques se trouve entravé par divers dysfonctionnements qui découlent de l'ignorance par les acteurs, de la réglementation et des règles de passation Marchés Publics.

Bernard MESSENGUE AVOM abonde dans ce sens. Pour lui en effet, les qualifications techniques des membres des commissions de passation des marchés ne semblent pas constituer la préoccupation majeure du législateur camerounais. Le choix des agents publics en charge de la passation et du contrôle de l'exécution des Marchés Publics découle des critères qui relèvent non pas des compétences, mais s'apparente plutôt à des privilèges politiques, à des récompenses pour leur activisme face à des situations données, en raison des avantages espérés. Pratiquement, cet auteur trouve que les qualifications de la plupart des agents publics des Marchés Publics sont incompatibles avec les prérogatives qui leurs sont dévolues :

« Comment peut-on convaincre une personne avisée qu'un professeur de lettres (diplôme de l'Ecole normale supérieure) puisse évaluer techniquement des offres relatives à un projet de construction d'une route ou d'un pont par exemple ? Il serait judicieux de fixer des critères de compétence à remplir par chaque représentant de structure concerné. De ce fait, à chaque fois que le dossier d'appel d'offres concernera la construction d'une route, le représentant du ministère des travaux publics devra être un ingénieur ou un technicien en ponts et chaussées, ou en travaux topographiques, par exemple. »73

Pourtant, ce sont très souvent les évaluations approximatives des offres par ces commissions qui sont à l'origine des difficultés rencontrées dans l'exécution des Marchés Publics.

Au-delà du manque de professionnalisme observé chez les acteurs de la passation des Marchés Publics, Bernard MESSENGUE AVOM observe que les mécanismes employés pour désigner ces agents publics ne permettent pas d'évaluer leur bonne moralité qui constitue un des critères essentiels de la compétence. C'est le cas des fonctionnaires à peine sortis de l'école de formation et qui, du fait des certaines affinités, sont directement nommés à de hauts postes de responsabilités comme celui de Président d'une commission de passation des marchés.

72 IDLO, 2007, « Les marchés publics dans les pays en développement : leçons apprises des activités récentes de l'IDLO » Actualités du droit du développement - N° 1/2007

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L'OCDE constate également que les agents chargés des Marchés Publics, particulièrement dans les pays en voie de développement, ne fonctionnent sur aucune norme professionnelle ni aucune éthique. En effet, les personnels en charge de la passation des Marchés Publics n'ont aucune base de formation en matière des Marchés Publics. Ils sont généralement choisis parmi des fonctionnaires disposant de qualifications précises en rapport avec les fonctions principales qu'ils occupent au sein de l'Administration. Les prérogatives liées à la passation des Marchés Publics constituant en fait une activité secondaire dont l'exercice est conditionnée par leur disponibilité temporelle.

Le constat est ainsi fait que les mauvaises pratiques et l'incompétence des acteurs de la passation des Marchés Publics constituent des causes profondes de la mauvaise performance du système. Face à cette situation, les auteurs sur la performance du système des Marchés Publics préconisent des solutions pour améliorer celle-ci.

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SECTION 2 : LA PROMOTION DE L'INTEGRITE DANS LES MARCHES PUBLICS : CATALYSEUR DE L'AMELIORATION DE LA PERFORMANCE DU SYSTEME DES MARCHES PUBLICS

Le secteur des Marchés Publics est le cadre d'un grand nombre de mauvaises pratiques et de dysfonctionnements dont les plus classiques ont été décrites dans la section précédente. Toutes ces entraves ne sont possibles que s'il existe une volonté délibérée de contourner la réglementation qui s'accompagne, dans la plupart des cas, de l'existence d'une connivence entre deux ou plusieurs des acteurs qui interviennent tout au long du déroulement du processus d'une part, ou si le choix des acteurs concernés ne se fait pas sur la base des critères objectifs de compétence et de probité d'autre part.

Sur la base de cette évidence, les auteurs sur la performance du système des Marchés Publics sont unanimes pour établir que l'amélioration de la performance dans ce domaine passe par la promotion de l'intégrité dans les Marchés Publics. L'atteinte de cet objectif, de l'avis général, ne peut se faire que par une professionnalisation des acteurs de la passation des Marchés Publics, ainsi que par l'institution d'un mécanisme de contrôle de leurs actions assorti de la mise en oeuvre effective des sanctions aux atteintes prévues par la réglementation. Ces paramètres sont identifiés dans les outils de construction de la Stratégie Nationale de Lutte contre la Corruption conçus par la CONAC sous l'appellation de PRECIS à savoir :

- PR (Prévention) : Constituée des actions pour permettre d'éliminer les opportunités de corruption que recèlent les insuffisances structurelles, juridiques, réglementaires ou organisationnelles sur lesquelles peuvent s'appuyer les corrompus et les corrupteurs pour commettre leurs forfaits ;

- E (Education) : Regroupant des actions qui visent le changement de mentalités, d'habitudes et d'attitudes ;

- C (Condition) : Composée des actions de nature à rendre les acteurs du secteur ou du pilier moins vulnérables à la corruption ;

- I (Incitation) : Ce sont les actions qui ont pour but de développer la résistance à l'attrait que constitue la corruption, en proposant de nouveaux référents dont peuvent s'inspirer les générations actuelles et futures ;

- S (sanctions) : Pour les actions visant à dissuader les individus et à démanteler les réseaux

de corruption, en faisant payer un coût très élevé aux coupables d'actes de corruption.

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II.1. La professionnalisation des acteurs

Les dysfonctionnements observés dans le processus de passation des Marchés Publics découlent en partie de l'incompétence des acteurs qui, très souvent, ne disposent pas des qualifications nécessaires pour interpréter la réglementation et appliquer de manière objective les dispositions qui régissent le processus.

C'est fort de cette évidence que le législateur de la réforme du 09 décembre 2011 fait du professionnalisme, une condition de sélection des acteurs de la passation des Marchés Publics. En effet, « les Présidents et les membres des commissions de passation des marchés sont choisis parmi les personnalités jouissant d'une bonne moralité et maîtrisant la réglementation et les procédures de passation des marchés publics. »74

Pour l'OCDE, le renforcement de l'intégrité pour améliorer la performance du système des Marchés Publics implique que les fonctionnaires qui travaillent dans le domaine des Marchés Publics bénéficient d'un statut professionnel à part entière :

« Accorder aux fonctionnaires qui travaillent dans le domaine des marchés publics le statut de profession à part entière est essentiel pour mieux résister à la mauvaise gestion, au gaspillage et à la corruption. Les pouvoirs publics devraient investir en conséquence dans les marchés publics et offrir des incitations adéquates pour attirer des fonctionnaires hautement qualifiés. Ils devraient également veiller à une mise à niveau régulière du savoir et des compétences des fonctionnaires concernés pour tenir compte des évolutions en matière de réglementation, de gestion et de technologie. Les fonctionnaires devraient avoir connaissance des normes d'intégrité, et être en mesure d'identifier tout conflit potentiel entre leurs intérêts privés et leurs missions publiques, susceptible d'avoir une influence sur la prise de décision publique. »75

C'est à cette condition que les agents chargés des Marchés Publics pourront éviter la mauvaise gestion, le gaspillage, et résister aux tentations de corruption. En conséquence, les administrations publiques devraient s'atteler à offrir au secteur des Marchés Publics des incitations adéquates qui permettent d'attirer des candidats hautement qualifiés aux fonctions disponibles. En outre, les agents publics en charge des Marchés Publics devraient constamment faire l'objet d'une mise à niveau de leurs connaissances et leurs compétences en la matière, pour tenir compte des évolutions de la réglementation et des technologies. La professionnalisation des acteurs passe aussi, d'après l'OCDE, par une mobilité des agents publics, des échanges entre le secteur public

75 OCDE, 2010, Principes de l'OCDE pour renforcer l'intégrité dans les marchés publics, Éditions OCDE, p. 36.

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et le secteur privé pour un enrichissement mutuel en talents et en savoir-faire professionnel. Face à la mondialisation et au progrès technique, l'Organisation estime qu'il est essentiel de procéder à la formation et au recyclage des agents publics chargés des Marchés Publics afin de développer et tenir à jour leurs connaissances et leurs qualifications. Par la formation, les agents publics deviennent plus aptes à se rendre compte des possibilités d'erreur dans l'exécution de leurs prérogatives et à modifier en conséquence leurs méthodes. C'est pourquoi, il conviendrait de prévoir des programmes de formation, théorique et opérationnelle, pour les fonctionnaires chargés de la passation des Marchés Publics, de sorte que l'ensemble des fonctionnaires ayant à traiter de la passation de ces marchés possèdent les connaissances et les compétences nécessaires à l'accomplissement de leurs activités, et soient au fait de l'évolution des réglementations, des procédures, des technologies et des marchés.

Bien plus, les normes d'intégrité sont au coeur du professionnalisme, dès lors qu'elles influent sur le comportement quotidien des agents chargés des marchés publics et contribuent de ce fait à l'instauration d'une culture de l'intégrité :

« Pour empêcher l'influence d'intérêts personnels des agents sur la prise de décision publique, ceux-ci doivent avoir conscience des circonstances et des relations qui mènent à des situations de conflit d'intérêts, pouvant se traduire de différentes manières : cadeaux, avantages et réceptions, existence d'autres intérêts économiques et financiers, relations personnelles ou familiales, affiliation à une organisation, promesse d'un futur emploi. La diffusion des normes d'intégrité est un moyen essentiel de sensibiliser les agents et de développer leur capacité à faire face aux dilemmes éthiques et à renforcer leur intégrité. De plus, des lignes directrices détaillées pourraient être données aux agents qui interviennent dans la passation des marchés, par exemple sous la forme d'un code de conduite. Ces lignes directrices contribuent à renforcer leur impartialité dans les rapports avec les fournisseurs, à gérer les situations de conflit d'intérêts et à éviter les fuites d'informations sensibles. »76

En somme, les ressources humaines affectées au processus doivent, de l'avis de cette Organisation, notamment remplir quatre conditions essentielles : la maîtrise des procédures, un niveau intellectuel acceptable, une probité morale certaine et une disponibilité permanente dans leur fonction d'acteurs de passation des Marchés Publics.

Bernard MESSENGUE AVOM établit que, pour que le système camerounais des Marchés Publics soit performant, il doit être renforcé par des résultats prompts et rigoureux, en plus d'être

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excellent par rapport à la réglementation en vigueur. Pour cela, il doit être détaché des mauvaises pratiques telles : le détournement de deniers publics, l'inobservation des clauses des marchés, les manoeuvres frauduleuses de corruption et bien d'autres irrégularités pouvant entacher sa bonne mise en oeuvre. Constatant que le Cameroun, qui est en constante quête d'un système performant et propice à assurer le développement de ses populations, a de tout temps mis un accent sur le dispositif normatif et le strict respect de celui-ci, cet auteur estime qu'il s'agit là d'une erreur d'approche qui devrait être révisée. Pour lui, il faudrait désormais s'orienter vers une approche qui privilégie l'équilibre entre l'opportunité et l'efficacité de la décision dans les Marchés Publics, le respect des normes qui encadrent la matière, et surtout, la formation et le pari sur les hommes. Pour ce faire, il conviendrait de procéder à une sensibilisation des acteurs du processus de passation et de contrôle de l'exécution des Marchés Publics et dépolitiser les nominations aux postes de responsabilité⁷⁷. En outre, pour consolider l'intégrité dans les Marchés Publics, il convient également d'envisager « le renforcement des capacités des acteurs. Ces derniers devraient subir des formations sur différentes questions relatives aux marchés publics dans le but de ne pas sombrer dans les irrégularités et surtout de maîtriser les procédures, les techniques et les délais en la matière. »⁷⁸ Ce renforcement de l'expertise humaine devrait se faire par des recyclages, des formations continues, des séminaires d'imprégnation en faveur de ces acteurs.

Dans un rapport d'évaluation du système de passation des Marchés Publics du Cameroun⁷⁹, la Banque Mondiale (BM) constate que l'objectif premier d'un bon système de passation de marchés est de faciliter l'exécution budgétaire. Toute amélioration du système de passation des Marchés Publics contribue donc à améliorer l'exécution du budget et donc à promouvoir la croissance et réduire la pauvreté. Elle fait plusieurs constats et des recommandations conséquentes, parmi lesquelles, la professionnalisation des intervenants :

« En l'absence de programmes formels de formation, c'est notamment par la pratique que les acteurs du système ont pu développer leur expertise. Dans le secteur public, l'expertise de la passation des marchés se retrouve essentiellement à l'ARMP mais il existe une certaine capacité chez les divers acteurs qui est difficilement qualifiable. Néanmoins, il n'existe aucun critère objectif de sélection des membres des commissions et des sous commissions d'analyse (...) En effet, dans les divers Ministères et autres entités publiques, il n'existe ni de norme connue en terme de formation et d'expérience

79 Banque Mondiale, 2005, « Rapport analytique du système de passation des marchés publics au Cameroun », volume 1, Operational Quality and Knowledge Services, Région Afrique.

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minimale pour le recrutement du personnel, ni de norme pour évaluer la performance. Il n'existe pas non plus de directives sur la progression de carrière. Dans le secteur privé, la situation est similaire dans la mesure où dans la majorité des entreprises privées camerounaises il n'existe pas de réelle expertise en matière d'achats et d'approvisionnements. »

Dès lors, pour la BM, il y a lieu de professionnaliser le système de passation des marchés, notamment en incluant les Marchés Publics comme discipline au programme dans les grandes écoles de formation des cadres de l'administration, en définissant des critères objectifs de sélection du personnel de passation des marchés en termes de formation et d'expérience, et en professionnalisant également les métiers complémentaires, notamment ceux qui participent au suivi et au contrôle de l'exécution des marchés.

L'ODCE estime en outre que la prise de conscience croissante des risques de mauvaise gestion, voire de corruption, auxquels est exposée l'activité des Marchés Publics devrait conduire les pouvoirs publics à prendre des initiatives pour l'intégrer dans une « approche plus stratégique de l'action publique. » En effet, la passation des marchés doit désormais être considérée comme une activité stratégique, plutôt que comme une simple fonction administrative. De ce fait, le personnel en charge des Marchés Publics doit être doté des compétences, d'une expérience et des qualifications actuelles qui leur permettent de prévenir les risques de mauvaise gestion et de corruption. Ainsi, des conditions de qualification doivent être bien orientées et des actions de formation portant sur les nouvelles technologies ou sur des situations spécifiques, telles que la passation de marchés ayant un caractère d'urgence, entreprises en faveur des agents publics en charge des Marchés Publics⁸⁰.

II.2. Le renforcement du contrôle des actions des acteurs assorti des sanctions systématiques des écarts constatés

L'analyse des facteurs qui favorisent les mauvaises pratiques lors du processus de passation des Marchés Publics met en évidence l'impossibilité d'un contrôle objectif des actions des acteurs du processus et d'une mise en oeuvre effective des sanctions qui pourraient découler des écarts observés. En effet, l'influence du politique et les trafics d'influence qui sont très souvent à l'origine des mauvaises pratiques observées mettent les auteurs à l'abri d'un contrôle effectif et des sanctions de leurs actes de mauvaise gouvernance, dès lors qu'ils agissent sous la protection de leurs commanditaires qui sont généralement des hauts commis de la République.

80 OCDE, 2007, L'intégrité dans les marchés publics : les bonnes pratiques de A à Z, op. cit, p. 57.

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C'est ce que soutient Bernard MESSENGUE AVOM pour qui le système des Marchés Publics ne peut être performant que si tous les intervenants acceptent de n'agir que dans le strict respect des règles et procédures en vigueur d'une part, mais également si la culture patrimonialiste (sic) ambiante est combattue par une formation éthique et une sanction systématique des irrégularités d'autre part. Pour cet auteur, l'intégrité dans les Marchés Publics sera garantie par l'application des sanctions, à travers le déclanchement de la machine répressive de l'Etat à l'égard de tout acteur fautif. Pour cela, il faut par-dessus tout, « sanctionner, réprimer les mauvaises pratiques, pour que force reste à la loi. »⁸¹ Davantage de rigueur devrait dès lors être instaurée dans toutes les phases de mise en oeuvre du marché pour qu'au final, les résultats obtenus ne soient pas contraires aux objectifs définis dès le départ par les pouvoirs publics qui, « en dépit du laxisme souvent constaté dans la sanction des agents publics, devraient actionner effectivement et non pas de manière sélective l'arsenal répressif en vigueur pour réprimer à tous les niveaux, les irrégularités commises par les acteurs. »82

L'OCDE convient que l'un des paramètres nécessaires pour préserver l'intégrité dans les Marchés Publics et en améliorer la performance est la garantie de la responsabilité et du contrôle du processus de passation des Marchés Publics. Celle-ci peut être assurée par : un bon archivage des données de passation des marchés, un contrôle permanent et efficace par des organismes bien spécifiques, une bonne et efficiente diligence de règlement des recours et l'ouverture à un contrôle, des populations bénéficiaires des réalisations publiques concernées. Pour ce faire, il faut prévoir des mécanismes spécifiques pour surveiller les Marchés Publics, ainsi que déceler les comportements réprouvés et les sanctionner. Dans cette optique, les pouvoirs publics devraient instaurer des mécanismes qui permettent de suivre les actions des responsables des Marchés Publics, de pouvoir repérer les dysfonctionnements et les mauvaises pratiques. A cet effet, les agents chargés du contrôle devraient davantage bien maîtriser les techniques utilisées pour perpétrer ces mauvaises pratiques afin de faciliter la détection de comportements répréhensibles dans les Marchés Publics. Il serait par ailleurs, d'après l'Organisation, important d'envisager des procédures qui permettent de dénoncer les comportements fautifs tout en bénéficiant d'une protection contre les représailles que pourraient exercer les auteurs de ces actes sur les dénonciateurs. Enfin, les pouvoirs publics doivent faire en sorte que les sanctions prévues en cas d'écarts puissent être systématiquement appliquées de manière efficace et proportionnée.

en somme, pour l'OCDE, au regard des enjeux des Marchés Publics, les pouvoirs publics peuvent aussi instituer des procédures adaptées pour signaler les comportements fautifs, par

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exemple un bureau des réclamations interne, une ligne d'appel directe, un médiateur extérieur ou un système de déclaration électronique protégeant l'anonymat de la personne qui signale une anomalie tout en permettant les demandes d'éclaircissements, étant donné que « l'une des principales difficultés à régler est d'assurer la protection des fonctionnaires qui signalent une anomalie contre les représailles, en particulier au moyen d'une protection juridique, de la protection des informations relatives à leur vie privée, de l'anonymat ou de la création d'une commission de protection. »83

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Dans la première partie de notre étude, l'analyse des concepts et des principes de base des Marchés Publics, et l'exploration des précédents écrits sur le sujet nous a permis de décliner les indicateurs de la performance d'un système des Marchés Publics. En ce qui concerne les acteurs de la passation des Marchés Publics, leur contribution à l'amélioration de la performance du système nécessite d'une part, qu'ils disposent des compétences nécessaires en matière de Marchés Publics et, d'autre part, que les manquements dont ils seraient coupables fassent l'objet de sanctions systématiques et effectives. Le cadre conceptuel et théorique de notre étude étant ainsi mis en évidence, la seconde partie a pour objectifs de présenter l'approche méthodologique de l'étude de l'incidence de l'entrée en fonction des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua sur la performance du système (chapitre 3), d'une part et les résultats de l'étude, leur analyse et leur interprétation (chapitre 4), d'autre part.

CHAPITRE 3 :

APPROCHE METHODOLOGIQUE DE L'ETUDE DE LA PERFORMANCE DU SYSTEME DES MARCHES PUBLICS DANS LA VILLE DE MAROUA

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Toute recherche scientifique est basée sur un ensemble de procédés et de techniques nommés "la méthode". Les réflexions méthodologiques sont ainsi nécessaires à toute recherche (MARTINET, 1990). Selon Raymond QUIVY et Luc Van CAPENHOUDT (1995 : 7), « la recherche en science sociale suit une démarche analogue à celle du chercheur de pétrole », en ce sens que la recherche se fait suivant une succession d'étapes qui sont mises en corrélation les unes avec les autres pour mettre en oeuvre un dispositif d'exploration du champ de la recherche. Le questionnement méthodologique vise ainsi à définir, en lien avec la problématique, les outils de recueil et d'analyse des données. C'est en ce sens que nous allons, dans une première section, rappeler l'objet de l'étude et les hypothèses de recherche ; dans la seconde section, nous présenterons la population d'étude et les méthodes d'investigation que nous avons adoptées pour cette étude.

Les Marchés Publics constituent aujourd'hui une activité économique fondamentale des administrations publiques qui mobilise d'énormes ressources financières et génère d'importants flux financiers. En raison des gros intérêts mis en jeu et de la complexité du domaine, les Marchés Publics sont classés comme l'activité des administrations publiques la plus exposée aux risques de corruption. Dès lors, les pouvoirs publics accordent à ce domaine une attention particulière qui se manifeste notamment par des réformes constantes dans le but d'améliorer la performance du système. C'est dans ce contexte que, le 09 décembre 2011, à la faveur du Décret présidentiel N° N° 2011/408 portant organisation du Gouvernement, le système des Marchés Publics camerounais a connu une réforme en profondeur à travers laquelle de nouvelles entités ont été instituées dans le cadre du processus de passation des Marchés Publics. Parmi ces entités qui ont vu le jour à travers cette réforme, les Délégations Régionales et Départementales des Marchés Publics, services déconcentrés du MINMAP, ont été créées avec à leur tête des Délégués des Marchés Publics. Les principales attributions de ces nouveaux acteurs concourent à la passation des

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Marchés Publics. Ils remplacent dans leurs prérogatives d'Autorités Contractantes, les Gouverneurs de Régions et les Préfets de Départements à qui la réforme a enlevé les fonctions de Maîtres d'Ouvrages Délégués qui leur donnaient la latitude de passer et de signer les Marchés Publics initiés au niveau de leurs circonscriptions administratives respectives par les services déconcentrés de l'Administration.

Entrées en fonction effective depuis le début de l'exercice budgétaire 2013, les personnels des Délégations Régionales et Départementales des Marchés Publics procèdent aux opérations de passation des Marchés Publics depuis cette période, notamment en ce qui concerne les projets :

- initiés par les services déconcentrés de l'Administration au niveau Régional ou Départemental ;

- initiés par les chefs des entreprises publiques et parapubliques, des collectivités territoriales décentralisées ainsi que des Projets auprès desquels ne sont pas créées des Commissions de Passation des Marchés Publics.

L'objet de cette étude consiste à analyser l'impact de l'entrée en fonction de ces nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics affectés dans les services déconcentrés du MINMAP installés à Maroua, sur la performance du système es Marchés Publics dans cette circonscription.

De nombreuses publications ont abordé la problématique de la performance du système des Marchés Publics. Les auteurs conviennent ainsi que la performance est mise à mal dans les Marchés Publics du fait des mauvaises pratiques qui y ont cours et qui sont la résultante de plusieurs facteurs dont notamment, la corruption (OCDE, 2007 ; Bernard MESSENGUE AVOM, 2013 ; Denis B. AKOUWERABOU et Parfait BAKO, 2013), les influences politiques et le clientélisme (Bernard MESSENGUE AVOM, 2013). Par ailleurs, les auteurs de la performance estiment également que l'absence de contrôle des acteurs ainsi que des sanctions systématiques des écarts constatés encourage davantage les mauvaises pratiques qui entravent la performance du système des Marchés Publics (OCDE, 2007 ; Bernard MESSENGUE AVOM, 2013) ; enfin, pour d'autres auteurs, l'incompétence des acteurs de la passation des Marchés Publics justifie les nombreux dysfonctionnements qui sont observés au cours des processus et qui amenuisent la performance du système (Guy Constant EHOUMI, 2010 ; IDLO, 2007 ; Bernard MESSENGUE AVOM, 2013 ; OCDE, 2007).

L'analyse et la synthèse de cette littérature sur la performance nous a amené à considérer que si la corruption, quels qu'en soient les facteurs déclenchant, justifie les mauvaises pratiques, elle est la conséquence de l'incompétence des acteurs qui la pratiquent, l'incompétence étant

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entendue ici en termes de manque de professionnalisme et de défaut d'intégrité. En outre, notre analyse nous a conduits à relever que dans le système des Marchés Publics camerounais, des mécanismes rigoureux de contrôle des acteurs de la passation des Marchés Publics sont mis en place et de ce fait, l'absence de contrôle ne saurait être invoquée pour justifier les mauvaises pratiques observées. Par contre, la non-sanction systématique des écarts constatés, en raison des influences politiques, des trafics d'influence, des délits d'initiés, du favoritisme, encourage les mauvaises pratiques. C'est en ce sens que nos hypothèses de recherche ont été formulées.

La réforme du système des Marchés Publics camerounais à la faveur du Décret N° 2011/408 du 09 décembre 2011, ainsi que nous l'avons relevé dans la présentation des concepts, a pour but « d'améliorer la gouvernance et l'intégrité du système de passation, d'exécution et de contrôle des marchés publics en vue d'assurer la qualité de la dépense publique et l'effectivité de la réalisation des projets arrêtés. »⁸⁴ En d'autres termes, c'est l'amélioration de la performance du système qui est recherchée à travers la réforme. Entre autres mesures de réforme, le législateur institue de nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics, dont la mission principale est de contribuer à cette amélioration. La présente étude vise à évaluer l'impact de l'entrée en fonction des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics sur la performance du système.

L'hypothèse générale de la recherche est que l'entrée en fonction des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics des services déconcentrés du Ministère des Marchés Publics installés dans la ville de Maroua, influence la performance du système des Marchés Publics.

A la lumière de l'analyse critique que nous avons faite des précédentes études menées sur la performance du système des Marchés Publics, nous avons décliné deux paramètres essentiels qui rentrent en compte dans la performance du système en rapport avec les acteurs de la passation des Marchés Publics. Ce sont : la compétence des acteurs et la sanction systématique des mauvaises pratiques et dysfonctionnements constatés.

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Abordée en tant qu'ensemble d'aptitudes intellectuelles, techniques et morales, la compétence en matière des Marchés Publics se décline en deux facteurs : le professionnalisme et l'intégrité.

Le domaine des Marchés Publics est un domaine complexe. Cette complexité est justifiée non seulement par les enjeux financiers et politiques qu'il engendre, mais aussi et surtout par la rigidité des règles qui y ont cours, et les difficultés de compréhension ou d'interprétation des règles de procédure qui lui sont applicables. Dès lors, les acteurs du processus de la passation des Marchés Publics devraient disposer d'une formation appropriée et d'une expertise certaine dans le domaine des Marchés Publics, de manière à pouvoir aisément interpréter la réglementation, maîtriser et suivre le processus de passation et de contrôle de l'exécution des Marchés Publics.

Avant la réforme du 09 décembre 2011, les acteurs du processus au Cameroun étaient globalement des fonctionnaires et agents de l'Etat exerçant déjà d'autres prérogatives différentes de celles liées à la passation et à l'exécution des Marchés Publics qui devenait dès lors une activité secondaire. Chez certains d'ailleurs, l'exercice des Marchés Publics était tellement subsidiaire que, très souvent, les séances de commission n'étaient programmées que lorsque l'on avait trouvé une brèche de temps sur le planning habituel pour "évacuer" le dossier des Marchés Publics en attente parfois depuis plusieurs semaines. La réforme du système crée de nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics dont les prérogatives sont exclusivement dévolues à ces Marchés Publics. Cette innovation dénote de la volonté du législateur camerounais de professionnaliser les acteurs des Marchés Publics.

Le terme "professionnalisation" désigne l'évolution d'un métier vers plus de reconnaissance sociale, l'accroissement des exigences sociétales vis-à-vis des travailleurs à qui sont confiées des responsabilités importantes, et les modifications dans la manière dont ces travailleurs exercent effectivement leur métier au quotidien. Une occupation ne saurait être qualifiée de profession que si elle apparaît comme essentielle à la société, si elle est exercée selon un idéal de service, en référence à un code éthique et en s'adaptant aux contextes spécifiques rencontrés ; elle ne saurait donc se réduire à l'application de techniques apprises, mais suppose davantage un jugement éclairé. De ce point de vue, un ordre professionnel est entendu comme un groupe dont les membres ont bénéficié d'une formation spécifique qui leur confère des savoirs d'expertise érigés en base de connaissances abstraites, systématisées et codifiées, qui les habilitent à exercer l'activité professionnelle tout en jouissant d'une grande autonomie de fonctionnement et, de manière

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concomitante, en partageant un sentiment de responsabilité accrue par rapport aux résultats obtenus.

La professionnalisation du système des Marchés Publics suppose que désormais, les acteurs doivent appartenir à une catégorie professionnelle qui réponde aux caractéristiques que les Anglo-Saxons, selon LEMOSSE (1989), attribuent pour la définir, à une profession dont l'exercice :

« (a) implique une activité intellectuelle qui engage la responsabilité individuelle de celui qui l'exerce; (b) c'est une activité savante, et non de nature routinière, mécanique ou répétitive; (c) elle est pourtant pratique, puisqu'elle se définit comme l'exercice d'un art plutôt que purement théorique et spéculative; (d) sa technique s'apprend au terme d'une longue formation; (e) le groupe qui exerce cette activité est régi par une forte organisation et une grande cohésion internes; (f) il s'agit d'une activité de nature altruiste au terme de laquelle un service précieux est rendu à la société »85

La professionnalisation des acteurs de la passation des Marchés Publics issus de la réforme constitue, au regard des motivations du législateur, la première condition pour une meilleure performance du système des Marchés Publics camerounais. Par leur professionnalisme, ces acteurs sont davantage mis à l'abri de nombreux dysfonctionnements qui sont observés lors du processus du fait de leur incapacité à interpréter la réglementation et à mettre en oeuvre les règles de procédure de passation des Marchés Publics.

Toutefois, le professionnalisme seul ne suffit pas pour définir la compétence d'une personne. Ce caractère physico-intellectuel doit être couplé d'une personnalité morale intègre.

Pour que la compétence d'un individu soit effective, le professionnalisme de celui-ci doit être intimement associé à son intégrité (morale). En effet, la compétence d'une personne est aussi fonction de sa capacité à résister aux tentatives de mauvaises pratiques examinées dans la première partie de l'étude. Cette capacité découle du degré d'intégrité de l'individu.

En pratique, et en ce qui concerne les nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics, nous avons établi que la performance du système des Marchés Publics camerounais est mise à mal du fait des mauvaises pratiques qui ont cours lors du processus. Ces mauvaises pratiques découlent de plusieurs facteurs dont le plus illustratif est la corruption qui est davantage motivée par l'influence du politique ainsi que la prolifération des trafics d'influence dans les Marchés Publics. En rapport avec leur compétence, les nouveaux acteurs du processus de la passation des Marchés

85 LEMOSSE, cité par Philippe PERRENOUD in « Formation initiale des maîtres et professionnalisation du métier », Revue des sciences de l'éducation, vol. 19, n° 1, 1993, p. 59-76.

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Publics devraient ainsi justifier d'un degré d'intégrité assez élevé qui les mette à l'abri de ces tentatives de mauvaises pratiques. Autrement dit, la mise en application effective de la réforme par la désignation des agents publics aux postes de responsabilités nouvellement créés devrait tenir compte de ce degré d'intégrité.

Notre étude analyse et apprécie le professionnalisme et le degré d'intégrité des acteurs issus de la réforme en rapport avec le processus de passation des Marchés Publics. Ceci justifie notre hypothèse secondaire N° 1 qui est que la compétence des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics a une influence sur la performance du système des Marchés Publics dans la ville de Maroua.

I.2.2.2. La sanction systématique des mauvaises pratiques observées chez les nouveaux acteurs

Une autre cause des dysfonctionnements ou mauvaises pratiques observés lors du processus de passation des Marchés Publics, découle de l'absence de sanctions face aux multiples mauvaises pratiques observées chez les acteurs. Pourtant, la sanction est le facteur le plus dissuasif des comportements déviants d'un individu. Xavier BEBIN estime en ce sens que la certitude de la sanction conséquente peut contribuer à réduire la délinquance, car cette certitude a pour effet de dissuader l'individu qui sait qu'il risque de subir une sanction en cas de violation de la loi⁸⁶.

Le Code des Marchés Publics et la législation pénale prévoient une panoplie de sanctions des mauvaises pratiques perpétrées par les acteurs des Marchés Publics. Ces sanctions peuvent s'étendre à de lourdes peines privatives de liberté. Seulement, dans le contexte des Marchés Publics camerounais, le constat a été fait que, avant la réforme, les dysfonctionnements observés lors du processus de passation des Marchés Publics, bien que très souvent formellement constatés et signalés, ne faisaient pas toujours l'objet des sanctions prévues.

Pour justifier cette inertie des pouvoirs publics, nous nous sommes intéressés aux facteurs justificatifs de ces mauvaises pratiques qui ont été relevés dans la première partie de l'étude pour conclure que cette quasi-absence de sanction découle des origines profondes de ces mauvaises pratiques. En effet, l'enfreinte délibérée de la réglementation par les agents publics en faveur (ou au détriment) de tel ou tel candidat à la commande publique est très souvent la conséquence des injonctions de la hiérarchie ou des considérations politiques visant notamment à asseoir la puissance politique d'un parti ou d'un système étatique. Dans ces conditions, il nous semble aller de soi que les auteurs de ces actes de mauvaise gouvernance bénéficient de facto de la protection

86 Xavier BÉBIN, La sanction pénale est-elle dissuasive ? In Les Notes & Synthèses de l'Institut pour la Justice, Avril 2009.

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de leurs commanditaires qui, généralement, sont les autorités en charge de mettre en oeuvre les sanctions édictées ou d'en déclencher le processus. Dès lors, la non-sanction devient la règle, l'application des sanctions se déroulant alors sous la forme d'un missile à tête-chercheuse, beaucoup plus pour mettre hors de circuit les agents de l'Etat qui n'adhèrent pas aux idéaux du système, que pour refreiner le phénomène de mauvaises pratiques.

Ce constat nous a amené dès lors à analyser les manifestations de la mise en oeuvre effective de la réforme dans le but de déceler si oui ou non, les nouveaux acteurs du système des Marchés Publics font désormais l'objet de sanctions systématiques lorsqu'ils sont reconnus coupables de mauvaises pratiques. Cette analyse a fait l'objet de la vérification de notre hypothèse secondaire N° 2 qui est que la sanction systématique des mauvaises pratiques observées chez les nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics impacte sur la performance du système dans la ville de Maroua.

Toutes ces hypothèses seront vérifiées sur la base des variables et des indicateurs qui sont présentés dans le tableau d'opérationnalisation ci-dessous.

HYPOTHESE
GENERALE

HYPOTHESES
SECONDAIRES

VARIABLES

INDICATEURS

MODALITES

L'entrée en fonction des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics influence sur la performance du système des Marchés Publics cdans la ville de Maroua

HS1 :

La compétence des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics a une influence sur la performance du système dans la ville de Maroua

Variable indépendante La compétence des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics dans la ville de Maroua

1. Niveau intellectuel

- Approprié

- Acceptable

- Non approprié

- Bonne

- Approximative - Aucune

- Bon

- Acceptable

- Approximatif - Mauvais

Variable dépendante : Performance du système des Marchés Publics

1. Liberté d'accès de tous les candidats à la commande publique

- Toujours - Parfois - Jamais

- Toujours - Parfois - Jamais

2. Transparence des procédures

- Toujours - Parfois - Jamais

HS2 :

La sanction systématique des mauvaises pratiques perpétrées par les acteurs de la passation des Marchés Publics permet d'améliorer la performance du système dans la ville de Maroua

Variable indépendante La sanction systématique des mauvaises pratiques

1. Récurrence des mauvaises pratiques

- Très régulières

- Moins régulières - Inexistantes

- Toujours - Parfois - Jamais

- Toujours - Parfois - Jamais

Variable dépendante : Performance du système des Marchés Publics

1. Liberté d'accès de tous les candidats à la commande publique

- Toujours - Parfois - Jamais

- Toujours - Parfois - Jamais

2. Transparence des procédures

- Toujours - Parfois - Jamais

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SECTION 2 : DELIMITATION SPATIO-TEMPORELLE, POPULATION

Avant la réforme du système, les Marchés Publics étaient passés par les Maîtres d'Ouvrage et Maîtres d'Ouvrage Délégués. Dans la ville de Maroua, ils étaient au nombre de sept à savoir :

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Auprès de toutes ces autorités, étaient placées des Commissions de Passation des Marchés Publics. La réforme du système enlève au Gouverneur et au Préfet les prérogatives de Maîtres d'Ouvrage Délégués et consacre la notion d'Autorité Contractante qu'elle confère notamment au Délégué Régional des Marchés Publics de l'Extrême-Nord et au Délégué Départemental des Marchés Publics du Diamaré. Auprès de ces nouvelles autorités, sont placées des Commissions de Passation des Marchés Publics. De même, des services d'appui à la passation des Marchés sont institués auprès d'eux. Notre étude s'est intéressée à ces nouveaux acteurs qui concourent désormais à la passation des Marchés Publics. Dans les services déconcentrés du ministère des Marchés Publics, deux types d'acteurs sont chargés de la passation des Marchés Publics.

II.2.1. Les Délégués des Marchés Publics et les services d'appui à la Passation des Marchés Publics

Au sein de la Délégation Régionale des Marchés Publics, le Délégué Régional est le principal acteur de la passation des Marchés Publics en sa qualité d'Autorité Contractante. Il est assisté dans cette tâche de passation par deux services chargés de l'assister dans les opérations de passation des Marchés :

- Le service des marchés des infrastructures comprenant un Bureau du suivi administratif et un bureau de suivi technique ;

- Le service des marchés des approvisionnements et des services avec un Bureau de suivi des marchés des approvisionnements et un Bureau de suivi des marchés des services⁸⁷.

A la Délégation Départementale des Marchés Publics, le Délégué Départemental est l'Autorité Contractant. Il est appuyé dans ces fonctions par un service de la passation des Marchés Publics comprenant un Bureau des marchés des infrastructures et un Bureau des autres marchés⁸⁸.

Tant à la Délégation Régionale qu'à celle Départementale des Marchés Publics installées à Maroua, les responsables de ces différents services sont effectivement en fonction et ont constitué notre population d'étude dans cette catégorie des intervenants. Le tableau ci-dessous présente globalement cette population.

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Tableau 4 : Répartition des délégués et agents d'appui à la passation des Marchés

Qualité	DR/ MINMAP	DD/ MMINMAP	Total DR + DD/MINMAP
Délégué des Marchés Publics	1	1	2
Chef de bureau de suivi administratif des marchés des infrastructures	1	0	1
Chef de bureau de suivi technique des marchés des infrastructures	1	0	1
Chef de bureau de suivi des marchés des approvisionnements	0	1	1
Chef de bureau de suivi des marchés des services	0	1	1
Total	3	3	6

Auprès des Délégués Régional et Départemental des Marchés Publics, sont créées des Commissions Locales de Passation des Marchés : la Commission Régionale de Passation des Marchés de l'Extrême-Nord (CRPM/EN) et la Commission Départementale de Passation des Marchés du Diamaré (CDPM/DIAM). Chacune de ces Commissions comprend :

- Un Président désigné par le Ministre chargé des Marchés Publics, - Un représentant du Ministère chargé des Marchés Publics,

Ces Commission, définies comme des organes d'appui technique placés auprès des Autorités Contractantes dans le processus de la passation des Marchés Publics, ont notamment pour rôle de :

- D'examiner et d'émettre un avis technique sur les projets de dossiers d'appels d'offres et les demandes de cotation ;

- D'examiner et d'émettre un avis technique sur les projets de marchés et d'avenants qui leur sont soumis⁹⁰.

Pour les assister dans le choix du meilleur candidat à la commande publique, le législateur exige qu'ils fassent recours à des Sous-commissions d'analyse des offres (SCAO).

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Les membres des CPM et SCAO constituent ainsi notre seconde population d'étude. Si les membres des CPM sont formellement identifiés dans chacune d'elles, ceux des SCAO par contre sont désignés de façon ponctuelle par les commissions lors de la séance d'ouverture des plis. Leur nombre varie en principe en fonction de la nature et de l'envergure des dossiers à évaluer. Dans le cadre de notre étude, nous avons recensé à la lumière des documents qui nous ont été fournis, certains membres des SCAO qui ont intervenu dans le processus de passation des Marchés Publics au cours de la période de référence. Le tableau ci-dessous présente de manière globale la population de recherche que nous avons enquêtée dans cette catégorie d'acteurs.

Qualité	CRPM	CDPM	Total CRPM + CDPM
Président	1	1	2
Représentant du MINMAP	1	1	2
Représentant du MINFI	1	1	2
Représentant du MINEPAT	1	1	2
Secrétaire	1	1	2
Membre des sous-commissions	23	11	34
Total	28	16	44

Une approche composite intégrant différentes méthodes et techniques de collecte des données a été adoptée. La collecte des données s'est faite à l'aide de trois types d'instruments : les recherches documentaires, les entretiens ou interviews individuels et le questionnaire standardisé.

Avant toute enquête sur le terrain, il est indispensable au chercheur d'entreprendre au prime abord, une recherche documentaire. Bien plus, dans le cadre de notre étude, la recherche documentaire constitue le principal outil de collecte de données. Diverses investigations documentaires ont ainsi été menées.

La réglementation des Marchés Publics constitue l'outil de base de notre étude. D'emblée, nous avons opéré une étude synthétique des textes qui régissent les Marchés Publics au Cameroun pour davantage cerner les mécanismes de passation des Marchés Publics, et maîtriser les acteurs qui constituent notre population d'étude. Les textes suivant ont été consultés :

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- Le décret n° 2004/275 du 24 septembre 2004 portant Code des Marchés Publics

Ce texte, dans ses dispositions non contraires aux décrets de 2012 ci-dessous, constitue le pivot central de la passation des Marchés Publics au Cameroun. Son contenu englobe tous les aspects liés à la passation des Marchés Publics. Ainsi il :

> Définit les différents acteurs de la passation et de l'exécution des Marchés Publics,

> Définit les organes de passation et de régulation des Marchés Publics ainsi que leurs

> Organise les procédures de contentieux et de sanctions liés aux Marchés Publics.

- Le décret n° 2003/651 du 16 avril 2003 fixant les modalités d'application du régime fiscal et douanier des Marchés Publics

De ce texte qui fixe les modalités d'application du régime fiscal et douanier des Marchés Publics, il ressort que :

> Lorsque pour un Marché Public financé par des ressources extérieures, la convention de financement ne prévoit pas la prise en charge des droits et taxes par l'adjudicataire, le Maître d'Ouvrage supporte lesdits droits et taxes (article 3 (c)) ;

> La facturation des Marchés Public doit faire apparaître de manière distincte, le montant hors TVA, la TVA due et le montant toutes taxes comprises (article 6).

- Le décret n° 2001/048 du 23 février 2001 portant création, organisation et fonctionnement de l'Agence de Régulation des Marchés Publics (ARMP)

Ce décret institue le régulateur des Marchés Publics. L'ARMP a pour missions entre autres :

> D'évaluer de manière périodique la performance des acteurs et du système des

> De constituer la banque des données des Marchés Publics à travers la collecte et la

> De publier les avis d'appels d'offres et les résultats des appels d'offres...

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- Le décret n° 2012/074 du 08 mars 2012 portant création, organisation et fonctionnement des Commissions de Passation des Marchés Publics

Le D. 2012/074 abroge plusieurs stipulations du CDM en créant de nouvelles Commissions de Passation des Marchés Publics en lieu et place de celles existantes, et en organisant leur composition, leurs seuils de compétence, les modalités de désignation des Présidents, Membres et secrétaires, ainsi que leur fonctionnement.

- Le décret n° 2012/075 du 08 mars 2012 portant organisation du Ministère des Marchés Publics

A la suite des D. 2011/408 et D. 2012/074, ce décret institue désormais un organisme exclusivement consacré au secteur des Marchés Publics au Cameroun : le Ministère des Marchés Publics, dont le Ministre assure désormais les fonctions d'Autorité en charge des Marchés Publics en lieu et place du Premier Ministre.

- Le décret n° 2012/076 du 08 mars 2012 modifiant et complétant certaines dispositions du décret n° 2001/048 du 23 février 2001 portant création, organisation et fonctionnement de l'Agence de Régulation des Marchés Publics

Ce décret vient rattacher l'ARMP à la nouvelle Autorité en charge des Marchés Publics, le Ministre des Marchés Publics à qui elle doit désormais, rendre compte des diligences jadis portées à la compétence du Premier Ministre.

- Le décret n° 2013/271 du 05 août 2013 modifiant certaines dispositions du décret n° 2012/074 du 08 mars 2012 portant création, organisation et fonctionnement des Commissions de Passation des Marchés Publics

Ce décret baisse les seuils de compétence du MINMAP et des Commissions Centrales de Passation des Marchés (CCPM) au profit des autres Autorités Contractantes et Commissions de Passation des Marchés. Il impose également le visa du Ministre en charge des Marchés Publics avant la signature par les autres Autorités Contractantes, des marchés dont les montants atteignent un certain seuil.

- La circulaire n° 001/CAB/PR du 19 juin 2012 relative à la passation et au contrôle de l'exécution des Marchés Publics

Cette circulaire, après avoir décliné l'objectif de la réforme des Marchés Publics qui est « d'améliorer la gouvernance et l'intégrité du système de passation, d'exécution et de contrôle des Marchés Publics en vue d'assurer la qualité de la dépense publique et de l'effectivité de la

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réalisation des projets réalisés », précise à l'intention des acteurs concernés, les modalités de passation et de contrôle de l'exécution des Marchés Publics telles que découlées de la réforme.

- La circulaire n° 003/CAB/PM du 18 avril 2008 relative au respect des règles régissant la passation, l'exécution et le contrôle des Marchés Publics

Ce texte constate la persistance des mauvaises pratiques et autres dysfonctionnements dans les Marchés Publics, celles-ci découlant notamment « d'une part de l'indiscipline de certains Maîtres d'Ouvrage, Maîtres d'Ouvrage Délégués et Commissions des Marchés Publics et d'autre part, du manque de rigueur dans le contrôle des Marchés Publics. »⁹¹ Il rappelle en conséquence les règles fondamentales à respecter dans les activités de passation, d'exécution et de contrôle des Marchés Publics.

- La circulaire n° 002/CAB/PM du 31 janvier 2011 relative à l'amélioration de la performance du système des Marchés Publics

Cette circulaire du Premier Ministre constate certains points de faiblesse du système malgré les avancées significatives dans la mise en oeuvre des principes de base des Marchés Publics. Elle rappelle par la suite un certain nombre de règles à respecter et prescrit des mesures appropriées en vue de l'amélioration de la performance globale du système. Parmi ces mesures, figurent notamment celles relatives au respect de la transparence et de saine concurrence, l'optimisation des délais de passation des Marchés Publics et le renforcement de l'intégrité du système.

- L'arrêté n° 004/CAB/PM du 30 décembre 2005 relatif à l'application du Code des Marchés Publics

Cet arrêté fait suite à la publication du CDM et tend à expliquer aux acteurs des Marchés Publics, les règles et procédures qui régissent ce secteur d'activité. Il rappelle notamment :

> La nécessité et l'obligation des études préalables à la passation des Marchés Publics,

> La nécessité et l'obligation de la programmation préalable des marchés à passer au cours

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- L'arrêté n° 033/CAB/PM du 13 février 2007 mettant en vigueur les Cahiers des Clauses Administratives Générales (CCAG) applicables aux Marchés Publics

Cet arrêté abroge l'ancien texte, en l'occurrence, l'arrêté n° 3430 du 13 octobre 1959 mettant en vigueur les CCAG applicables aux Marchés de travaux publics, de fournitures et de services passés au nom de l'Etat et des établissements publics nationaux non soumis aux lois et usages du commerce. Il contient :

> Annexe 3 : Le CCAG applicable aux Marchés Publics de services et de prestations intellectuelles (SPI).

Il précise en son article 2 qu' « en cas d'équivoque ou de divergence sur l'interprétation ou l'application des dispositions des Cahiers des Clauses Administratives Générales, les parties se réfèrent au Code des Marchés Publics. »

- L'arrêté n° 023/CAB/PM du 02 février 2011 fixant les modalités d'application de la demande de cotation (DC)

Cet arrêté, qui abroge l'arrêté n° 032/CAB/PM du 28 février 2003 fixant les modalités de la DDC, définit cette dernière qui est une procédure simplifiée de consultation des entreprises pour la passation des lettres-commandes (LC) ne nécessitant pas l'élaboration d'une offre technique, détermine le champ d'application de cette procédure spéciale (prestations assujetties à la DDC), ainsi que la procédure proprement dite.

- L'arrêté n° 143/CAB/PM du 29 août 2007 mettant en vigueur les Dossiers Types d'Appel d'Offres pour la passation des Marchés Publics

Afin de permettre aux autorités contractantes de disposer d'outils techniques appropriés, cet arrêté met en vigueur quatre Dossiers d'Appel d'Offres types respectivement relatifs :

Il s'agit de documents de références sur lesquels les autorités contractantes doivent s'appuyer pour élaborer les DAO.

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- L'arrêté n° 093/CAB/PM du 05 novembre 2002 fixant les montants de la caution de soumission et les frais d'acquisition de Dossier d'Appel d'Offres

Cet arrêté fixe le montant de la caution de soumission à 2% maximum du coût prévisionnel du projet, toutes taxes comprises (article 1, alinéa 1). Il est précisé qu'en cas d'un Appel d'Offres fractionné en plusieurs lots, chaque lot fait l'objet d'une caution de soumission distincte et conforme au taux mentionné ci-dessus. En outre, s'agissant des frais d'acquisition des DAO, ils varient de 10 000 F CFA à 1 000 000 F CFA en fonction du coût prévisionnel du projet considéré.

- L'arrêté conjoint n° 226/MINMAP/MINFI du 06 août 2013 fixant les montants des indemnités de session des Présidents, Membres et Secrétaires des Commissions de Passation des Marchés, des Présidents, Membres et Rapporteurs des Sous-commissions d'analyse des offres ainsi que des indemnités forfaitaires allouées aux personnels du Ministère des Marchés Publics impliqués dans la Passation, le Suivi et le Contrôle des Marchés Publics

Cet arrêté conjointement signé par les Ministres des Marchés Publics et des Finances fixe les différentes indemnités dues aux acteurs dans le cadre des opérations de passation et d'exécution des Marchés Publics. Il institue également le recours aux Experts Agréés du Ministère des Marchés Publics et fixe leurs honoraires en cas d'intervention.

La maîtrise de toute cette réglementation est nécessaire aux acteurs de la passation des Marchés Publics pour performer le système. L'étude analyse à partir des données recueillies, leur degré de maîtrise.

Les statistiques des appels d'offres lancés au cours de la période de référence nous ont été d'un apport capital pour la réalisation de l'étude. Les données statistiques ont été recueillies auprès des Délégations Régionale des Marchés Publics de l'Extrême-Nord et Départementale des Marchés Publics du Diamaré. La mise à notre disposition des informations requises a été facilitée par une autorisation de collecte de données que nous avons préalablement sollicitée et obtenue du Ministre des Marchés Publics.

D'autres données documentaires ont été obtenues à l'Agence de Régulation des Marchés Publics (ARMP), Antenne Régionale de l'Extrême-Nord grâce à un sauf-conduit qui nous a été délivré par le Directeur général de l'ARMP. C'est également auprès de cet organisme que nous avons pu recueillir les informations sur les actes de régulation ou de sanction pris à la suite des mauvaises pratiques décelées et signalées.

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Enfin, les opérations de passation des Marchés Publics par les Commissions de Passation des Marchés Publics sont assujetties au contrôle d'un Observateur Indépendant (OI) qui, aux termes de l'article 32 du Décret N° 2012/074, « assiste aux séances des commissions de passation des marchés ainsi qu'aux sous-commissions d'analyse, pour les marchés dont le montant cumulé des lots est supérieur à cinquante millions de francs CFA... » Son rôle est de déceler et de signaler à l'Autorité chargée des Marchés Publics et à l'ARMP, tous les manquements au respect de la réglementation, aux règles de transparence et aux principes d'équité observés au cours des travaux. Il demeure un simple observateur du processus, et ne doit pas prendre part aux débats. A l'issue de la séance ou de la session, il dresse son rapport qu'il adresse dans les 72 heures à l'Autorité chargée des Marchés Publics et à l'ARMP.

L'OI apparaît ainsi comme l'organe principal de contrôle a priori des membres des CPM et des SCAO pour les projets du ressort de sa compétence. C'est l'OI qui décèle les mauvaises pratiques et les dysfonctionnements et les dénonce aux autorités compétentes pour action. Dès lors, d'importantes données statistiques sur ces mauvaises pratiques et dysfonctionnements ont été recueillies auprès de lui.

Nous avons enfin effectué notre recherche documentaire en consultant des articles, des rapports d'étude ou de conférence, des ouvrages traitant de la performance du système des Marchés Publics. D'autres documents ont été consultés en ligne via l'internet.

L'entretien individuel exige souplesse et faible directivité. Il laisse le champ libre à l'expression de l'enquêté, et nous est apparu comme l'instrument approprié pour recueillir les données auprès de notre population d'étude.

Les entretiens se sont déroulés sur la base d'un guide d'entretien que nous avons préalablement élaboré et comportant dix préoccupations en rapport avec la compétence des acteurs de la passation et du contrôle de l'exécution des Marchés Publics. Ils ont permis, en mettant les enquêtés en situation de témoignage, d'apprécier leurs qualifications et leurs expertise en matière de Marchés Publics, ainsi que les causes (très souvent invisibles) de certaines mauvaises pratiques et dysfonctionnements dont ils sont auteurs au quotidien dans l'exercice de leurs prérogatives.

La méthode d'entretien a également été utilisée pour compléter les données statistiques recueillies auprès de l'Observateur Indépendant qui nous a entretenu librement sur le sujet des dysfonctionnements observés au cours du processus de passation des Marchés Publics. Certains

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prestataires publics, au-delà du questionnaire ci-dessous que nous avons conçu à leur intention, nous ont également apporté des témoignages pertinents à travers des entretiens individuels.

Notre étude s'est particulièrement intéressée au point de vue des autres acteurs de la passation des Marchés Publics que sont les prestataires publics. En effet, ceux-ci constituent les principaux interlocuteurs de notre population d'étude. Nous l'avons relevé, c'est très souvent en vue de favoriser un prestataire-candidat à la commande public qui a présenté un dossier dont l'analyse aura révélé ses insuffisances, ou alors pour exclure de la compétition un candidat dont la bonne qualité du dossier augurait de ses chances de gagner le marché, que les mauvaises pratiques sont mises en oeuvre par les acteurs de la passation des Marchés Publics. Dès lors, nous avons entrepris de recueillir l'état d'esprit des prestataires publics sur l'entrée en fonction des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics et son incidence sur la performance du système, à travers un questionnaire que nous leur avons administré.

La mobilisation de tous ces instruments nous a permis de rassembler toutes les informations et données ci-après que nous avons ensuite analysées et interprétées.

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DE L'ETUDE DE LA PERFORMANCE DU SYSTEME DES
MARCHES PUBLICS EN RAPPORT AVEC LES NOUVEAUX
ACTEURS DE LA PASSATION DES MARCHES PUBLICS DE
LA VILLE DE MAROUA: LA PERSISTENCE DES MAUVAISE
PRATIQUES NON SANCTIONNEES

Les données de l'enquête présentées et analysées ici sont la somme synthétique des informations essentiellement qualitatives collectées auprès des acteurs du système des Marchés Publics de la ville de Maroua que sont :

- La population d'étude constituée des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics des Délégations Régionale des Marchés Publics de l'Extrême-Nord et Départementale des Marchés Publics du Diamaré ;

- L'Observateur Indépendant placé auprès des Commissions Locales de Passation des Marchés Publics (CRPM/EN et CDPM/DIAM) ;

- Les prestataires publics ayant soumissionné aux appels d'offres lancés par le Délégué Régional des Marchés Publics de l'Extrême-Nord et le Délégué Départemental des Marchés Publics du Diamaré au cours de l'exercice de référence (2013).

L'analyse de ces données de l'enquête établit d'une part, la persistance des mauvaises pratiques chez les nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua, lesquelles sont régulièrement constatées et signalées par les organes en charge du contrôle a priori des Marchés Publics ainsi que par les soumissionnaires. D'autre part, cette persistance des mauvaises pratiques et dysfonctionnements découle de l'incompétence des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics et est davantage encouragée par l'absence de sanction systématique des cas d'occurrence.

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SECTION I : LA PREDOMINANCE DES MAUVAISES PRATIQUES CHEZ LES NOUVEAUX ACTEURS DE LA PASSATION DES MARCHES PUBLICS DE LA VILLE DE MAROUA

Les données recueillies au cours de l'étude et leur analyse montrent une persistance des mauvaises pratiques à toutes les étapes du processus de passation des Marchés Publics. Elles révèlent également que ces mauvaises pratiques et dysfonctionnements sont effectivement signalés à l'Autorité en charge des Marchés Publics par les organes de contrôle a priori de ces acteurs, et donnent régulièrement lieu à divers recours de la part des soumissionnaires.

L'exploitation de la documentation fournie tant par la population d'étude que par l'Antenne régionale de l'ARMP de l'Extrême-Nord et l'Observateur Indépendant, a permis de relever plusieurs mauvaises pratiques à toutes les phases de la passation et de l'exécution des Marchés Publics. Les plus récurrents sont exposés ci-dessous :

I.1.1. Mauvaises pratiques observées pendant l'élaboration du Dossier d'Appel d'Offres et la publication de l'Avis d'Appel d'Offres

I.1.1.1. Non-respect des conditions de règlement des frais d'acquisition du DAO

L'arrêté N° 093/CAB/PM du 05 novembre 2002 fixe le montant des frais d'acquisition du Dossier d'Appel d'Offres qui doivent être acquittés, en ce qui concerne les Appels d'Offres lancés par les Délégués Régionaux et Départementaux des Marchés Publics, auprès de tout poste comptable du Trésor Public. Autrement dit, tout candidat à un Appel d'Offres peut payer les frais d'achat du DAO dans toute trésorerie ou perception sur l'étendue du territoire.

Dans la pratique, tant en ce qui concerne les Appels d'Offres lancés par le Délégué Régional des Marchés Publics de l'Extrême-Nord que ceux lancés par le Délégué Départemental des Marchés Publics du Diamaré, le lieu de paiement des frais d'achat du DAO tel qu'indiqué dans l'avis d'appel d'offres varie en fonction du dossier. Il ressort des données recueillies que les deux Autorités Contractantes appliquent de manière controversée la réglementation en matière de règlement des frais d'acquisition des DAO. Tantôt, celle-ci est respectée et tout candidat peut dès lors payer les frais d'acquisition du DAO dans n'importe quel poste comptable du Trésor Public du Cameroun ; tantôt, la réglementation est bafouée et il est alors demandé aux candidats de payer lesdits frais dans un poste comptable du Trésor Public spécifique.

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Dans ce dernier cas, le principe de liberté d'accès à la commande publique n'est pas respecté dès lors que tous les candidats à l'Appel d'Offres ne sont pas mis dans des conditions similaires pour pouvoir soumissionner. Ainsi, pour un Appel d'Offres lancé à Maroua (par l'une des deux Autorités Contractantes ciblées dans la présente étude), et pour lequel le DAO doit être retiré à Maroua et les offres déposées et dépouillées dans la même ville, exiger que les frais d'acquisition du DAO soient payés dans une perception logée dans une localité spécifique limite la liberté de soumission de certains candidats. En effet, engager des frais supplémentaires de transport pour pouvoir payer les frais d'achat du DAO peut facilement constituer un motif de découragement et d'abandon du projet de soumission par certains candidats intéressés.

La législation des Marchés Publics demande que soit annexée au DAO, la grille d'évaluation devant servir de référence à l'analyse des offres reçues des différents soumissionnaires d'un Appel d'Offres. Pour les marchés de prestations intellectuelles, la méthode d'attribution des points est consacrée tandis que l'évaluation des offres pour les marchés des travaux et fournitures doit se faire suivant le mode binaire d'évaluation.

L'exploitation des données recueillies au cours de la recherche a permis de relever plusieurs cas de mauvaises pratiques et dysfonctionnements en ce qui concerne les méthodes d'analyse. C'est ainsi que l'on retrouve des grilles de notation binaire en présence d'un Appel d'Offres portant sur des prestations intellectuelles, ou encore des grilles de notation d'apparence binaire, mais conçues sous la forme d'une notation par attribution des points. Ce dernier cas est le plus récurent et retient particulièrement l'attention. Les deux exemples ci-dessous tirés de deux DAO lancés par les Autorités Contractantes de la ville de Maroua sont illustratifs de ces contradictions :

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Exemple 1 : Extrait de grille de notation apparemment binaire, mais conçue sous la forme d'une notation par attribution de points contenue dans un DAO lancé en 2013 par une Autorité Contractante.

N°	*DESIGNATION*	*EXISTENCE*
N°	*DESIGNATION*	*OUI*	*NON*
A	*Chiffre d'affaires*
1	Chiffre d'affaires général cumulé dans le domaine des BTP sur les trois dernières années ? 50 millions de francs CFA
2	Chiffre d'affaires général cumulé dans le domaine des BTP sur les trois dernières années ? 80 millions de francs CFA
3	Chiffre d'affaires général cumulé dans le domaine des BTP sur les trois dernières années ? 120 millions de francs CFA
B	*Expérience dans les projets de bâtiments*
1	Projet de bâtiments (au moins 1 projet)
2	Projet de bâtiments (au moins 2 projet)
3	Projet de bâtiments (au moins 3 projet)
C	*Capacité de préfinancement*
1	Attestation de solvabilité bancaire ou lignes de crédits d'un montant d'au moins 50 millions de francs CFA
2	Attestation de solvabilité bancaire ou lignes de crédits d'un montant d'au moins 80 millions de francs CFA
3	Attestation de solvabilité bancaire ou lignes de crédits d'un montant d'au moins 100 millions de francs CFA

Exemple 2 : Extrait de grille de notation véritablement binaire contenue dans un autre DAO lancé en 2013 par la même Autorité Contractante.

		*EVALUATION*
		*OUI*	*NON*
A	*Chiffre d'affaires*
1	Chiffre d'affaires sur la patente : montant ? 50 millions de francs CFA
2	Extrait des bilans ou pièces justificatives des réalisations : montant ? 50 millions de francs CFA
B	*Références dans le domaine des BTP*
1	Références dans le domaine du bâtiment R + 1 : Trois projets d'un coût de plus de 25 millions chacun ou un projet d'au moins 75 millions
2	Références dans les autres domaines des BTP : Trois projets d'un coût de plus de 25 millions chacun ou un projet d'au moins 75 millions
C	*Capacité de préfinancement*
1	Attestation de solvabilité d'un montant au moins égal à 50 millions de francs CFA

Sources : Données documentaires de l'étude (MINMAP) Analyse et interprétation :

Pour ce qui est du premier exemple, une telle évaluation, bien que présentée sous la forme OUI/NON (binaire), s'apparente plutôt à une évaluation par attribution de points. En effet, dans chacune des trois rubriques d'évaluation, en remplaçant les « OUI/NON » par des points, trois

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points sont ainsi prévus, et le soumissionnaire pourra obtenir 3/3 chaque fois qu'il aura rapporté la preuve de disposer d'un chiffre d'affaires supérieur ou égal à 120 millions de francs CFA (A), d'avoir réalisé au moins trois projets de bâtiments (B) ou d'avoir présenté une attestation de solvabilité bancaire d'un montant d'au moins 100 millions de francs CFA (C). Dans cet exemple, un soumissionnaire ne disposant ni d'un chiffre d'affaires, ni d'une expérience dans les prestations similaires, ni d'une capacité de préfinancement suffisants, pourra, grâce à ce subterfuge, obtenir suffisamment de "OUI" pour voir son offre technique déclarée apte en fin d'analyse.

Pourtant, dans l'esprit du législateur, il s'agit, en fonction de l'envergure de chaque marché, de n'accorder sa confiance qu'au soumissionnaire qui remplit un seuil minimum de ces critères. Dès lors, pour ces trois critères d'évaluation, le mode binaire voudrait que le soumissionnaire dispose d'un chiffre d'affaires minimum de 120 millions de francs CFA (A), qu'il ait réalisé au moins trois projets de bâtiment (B) et qu'il présente une attestation de solvabilité d'au moins 100 millions de francs CFA. Dans ces conditions, le soumissionnaire qui aura présenté un chiffre d'affaires, des preuves des réalisations similaires ou une attestation de solvabilité moindre que les seuils ci-dessus, devrait être déclaré inapte techniquement et éliminé.

C'est cet esprit qui prévaut dans le deuxième exemple où cette même Autorité Contractante a respecté cette fois les exigences réglementaires. En effet, elle estime dans ce cas de figure que, en fonction de l'envergure du projet, pour pouvoir réaliser ce marché, le candidat doit avoir un chiffre d'affaires de montant au moins égal à 50 millions de francs CFA, avoir réalisé au moins trois projets de bâtiment R + 1 d'un coût de plus de 25 millions chacun ou un projet de bâtiment R + 1 d'au moins 75 millions, et avoir présenté une attestation de solvabilité d'au moins 50 millions de francs CFA.

I.1.1.3. Conditions discriminatoires d'acquisition du DAO en cas d'allotissement

Une autre pratique hors normes observée de manière récurrente chez les deux Autorités Contractantes est, en cas d'un Appel d'Offres réparti en plusieurs lots, la vente du Dossier d'Appel d'Offres par lot. Ceci est une fois de plus une enfreinte à la réglementation qui a été ainsi également adoptée par ces nouveaux acteurs de la passation des Marchés.

Réglementairement, même si l'Appel d'Offres est réparti en 100 lots, le DAO est unique et doit être vendu dans cette unicité. Autrement dit, c'est le DAO tout entier qui est vendu et non pas les lots. La seule nuance prévue par le législateur est que le coût d'achat dudit DAO doit être fixé en fonction du nombre maximum de lots dont un soumissionnaire peut être adjudicataire. Ce coût sera dès lors fixé sur la base de la somme des montants maximum cumulés de ce nombre de

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lot, ce qui justifie l'exigence de préciser, en cas d'allotissement, le nombre maximum de lots dont un soumissionnaire peut être adjudicataire.

Dans la pratique, les Autorités Contractantes que sont le Délégué Régional des Marchés Publics de l'Extrême-Nord et le Délégué Départemental des Marchés Publics du Diamaré foulent à la lettre cette disposition réglementaire. En effet, elles exigent, dans certains cas, que chaque candidat qui entend soumissionner pour plusieurs lots paye autant de frais d'acquisition de DAO que de lots pour lesquels il envisage postuler. La vente du DAO par lot a pour conséquence de réduire la possibilité qui est donnée à tout candidat de multiplier ses chances d'être attributaire en soumissionnant pour plusieurs lots.

Un Appel d'Offres est lancé, réparti en cinq (05) lots de coûts prévisionnels respectifs :

- Lot N° 1 : 100 000 000 F CFA ; - Lot N° 2 : 75 000 000 F CFA ; - Lot N° 3 : 70 000 000 F CFA ; - Lot N° 4 : 120 000 000 F CFA ; - Lot N° 5 : 85 000 000 F CFA.

Le coût d'achat du DAO est fixé à 100 000 F CFA par lot et il est précisé dans le DAO qu'un soumissionnaire ne peut être adjudicataire de plus de trois (03) lots. Dès lors, il faut, pour le candidat qui entend soumissionner pour les cinq lots, débourser la somme de 100 000 x 5, soit 500 000 F CFA. Du moment où cette somme est non remboursable, et compte tenu du caractère aléatoire de la soumission (car ne constituant pas en soi une garantie de succès), les candidats se retrouvent ainsi dans une situation de découragement et parfois d'abandon de leur projet de soumission.

Par contre, si la réglementation avait été respectée, le coût d'achat du DAO aurait été fixé sur la base des montants cumulés des trois (03) lots les plus importants, soit 120 000 000 + 100 000 000 + 85 000 000 = 305 000 000 F CFA, ce qui correspond à la troisième tranche du tableau des coûts d'achat de DAO prévu par l'arrêté n° 093/CAB/PM du 05 novembre 2002 fixant les montants de la caution de soumission et les frais d'acquisition de Dossier d'Appel d'Offres. Il sera ainsi compris entre 100 000 et 200 000 F CFA, somme qu'aurait pu plus facilement débourser tout soumissionnaire intéressé, lui permettant de postuler pour l'ensemble des cinq lots.

La vente du DAO en lots viole ainsi le principe de l'égalité de traitement des candidats à la commande publique puisque ceux-ci ne sont plus dans des conditions équitables de soumission. En effet, elle favorise les grosses entreprises qui n'ont pas de souci de financement, au détriment

des petites et moyennes entreprises que le législateur encourage pourtant en matière de Marchés Publics au Cameroun, et que les difficultés financières éloignent ainsi de la concurrence publique.

I.1.1.4. Raccourcissement illégal du délai de soumission et publication tardive de l'avis d'appel d'offres

Aux termes de l'article 21 du Code des Marchés Publics, les délais accordés aux soumissionnaires pour présenter leurs offres varient entre trente et soixante jours (alinéa 1), et peuvent être ramenés à vingt jours en cas d'urgence manifeste ou portés à quatre vingt dix jours pour les appels d'offres internationaux (alinéa 2). Ces délais courent à compter de la publication de l'avis d'appel d'offres dans le Journal des Marchés édité par l'ARMP, le législateur ayant précisé que seule la publication de l'avis d'appel d'offres dans ledit journal fait foi, « les autres organes et modes de publication venant en sus »⁹². Afin de remédier aux aléas qui pourraient entraver la publication de l'avis d'appel d'offres, le législateur impose que, lors de la fixation de la date limite de dépôt des offres, l'Autorité Contractante « tienne compte d'un délai additionnel d'une semaine à compter de la date de remise de l'avis d'appel d'offres signé à l'Agent de l'ARMP, nécessaire pour la publication de l'avis dans le JDM. »93

Il ressort des enquêtes sur le terrain que, de tous les Appels d'Offres lancés par le Délégué Régional des Marchés Publics de l'Extrême-Nord et le Délégué Départemental des Marchés Publics du Diamaré, d'une part, le délai accordé aux soumissionnaires pour présenter leurs offres a toujours été fixé à vingt jours (délai d'urgence) sans que l'urgence soit manifeste comme l'exige la réglementation. Le tableau ci-après présente la situation observée chez les deux Autorités Contractantes au cours de l'exercice de référence.

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92 Circ. N° 002/CAB/PM du 31 janvier 2011 relative à l'amélioration de la performance du système des Marchés Publics, par. I.2.

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Tableau 6 : Variation des délais de soumission accordés aux soumissionnaires au cours de

Sources : Données documentaires de l'étude (MINMAP) Analyse et interprétation :

L'analyse de ce tableau montre qu'au cours de l'exercice 2013, les nouvelles Autorités Contractantes de la ville de Maroua ont lancé tous les Appels d'Offres en procédure d'urgence. L'article 21 du CDM prévoit la réduction du délai de soumission à vingt jours uniquement en cas d'urgence manifeste. Il ne suffit donc pas de déclarer simplement qu'il y a urgence, encore faut-t-il établir le caractère manifeste de cette urgence. Si l'arrêt imminent des engagements au niveau du Trésor Public, et les changements climatiques sont généralement avancés pour justifier l'urgence pour certains Appels d'Offres, les investigations menées dans le cadre de la présente étude n'ont pas permis d'établir cette urgence manifeste pour la majorité des projets lancés dès la mise à disposition des cartons de financement, c'est-à-dire plus de huit mois environ avant l'arrêt des engagements.

Cette entrave à l'accès de tous les candidats à la commande publique se manifeste également dans la publication de l'Avis d'Appel d'Offres. En effet, le délai de soumission ainsi réduit à vingt jours au détriment des potentiels soumissionnaires basés hors de la Région, n'a jamais couru à compter de la publication de l'Avis d'Appel d'Offres dans le JDM, mais plutôt à compter de la simple signature de cet avis par l'Autorité Contractante. En outre, le délai supplémentaire de route d'une semaine imposé par le législateur n'a jamais été pris en compte par ces acteurs de la passation des Marchés Publics (Voir Circulaire N° 002/CAB/PM du 31 janvier 2011 relative à l'amélioration de la performance du système des Marchés Publics). Le tableau ci-après présente l'état des publications des Avis d'Appels d'Offres par les nouvelles Autorités Contractantes de la ville de Maroua :

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Tableau 7 : Situation de la publication des avis d'Appels d'Offres dans le JDM

Sources : Données documentaires de l'étude (MINMAP) Analyse et interprétation :

Il découle du tableau ci-dessus que, au cours de l'exercice de référence, bien que tous les Avis d'Appel d'Offres aient fait l'objet de publication dans le JDM, aucun délai de soumission fixé par les Autorités Contractantes n'a tenu compte de la date de publication desdits Avis d'Appel d'Offres. De même, aucun Avis d'Appel d'Offres n'a pris en compte le délai de route supplémentaire.

Cette option prise par les Autorités Contractantes n'a pas empêché que le processus des Appels d'Offres ainsi lancés prenne un temps relativement long pour être achevé. En effet, les statistiques établis sur la base des données recueillies auprès de ces acteurs de la passation des Marchés Publics montrent que, malgré la procédure d'urgence utilisée et la non publication des Avis d'Appels d'Offres dans les délais, il se passe en moyenne quatorze semaines entre la date déclarée de lancement des Appels d'Offres et la délivrance à l'attributaire de l'ordre de service de commencer l'exécution des prestations. Dans ces conditions, la célérité ne saurait justifier l'option d'urgence qui n'a pour conséquence évidente que de soustraire certains candidats à la soumission.

Le principe de l'égal traitement de tous les candidats est ainsi régulièrement violé par les Autorités Contractantes de la ville de Maroua issues de la réforme du système des Marchés Publics, dès lors que le raccourcissement du délai de soumission et la non-publication régulière de l'avis d'appel d'offres met les soumissionnaires éloignés de Maroua dans des conditions moins favorables par rapport à ceux basés à Maroua.

I.1.2. Disqualification abusive des offres pendant la sélection des candidats

La phase de sélection des offres constitue le domaine d'intervention de la Commission de Passation des Marchés appuyée par la sous-commission d'évaluation des offres. L'étude a révélé qu'au cours de cette phase, plusieurs mauvaises pratiques et dysfonctionnements ont cours dont les plus récurrentes consistent à éliminer abusivement les offres de certains soumissionnaires notamment à l'ouverture des plis et lors des analyses des offres.

Il est de pratique courante qu'à l'ouverture des plis, seules les pièces administratives fassent l'objet d'un examen minutieux par la Commission de Passation des Marchés. La législation des Marchés Publics dispose à ce sujet que « tout rejet soit fondé sur l'absence d'une pièce à l'ouverture des offres et qu'avant toute élimination de candidat présentant des pièces administratives jugées non-conformes aux exigences du DAO, un délai supplémentaire d'au plus 48 heures soit accordé à ces derniers pour, soit fournir des informations complémentaires, soit mener des vérifications supplémentaires sur la validité de la pièce reçue. »94

Cette disposition réglementaire consacre ainsi l'interdiction pour la Commission de Passation des Marchés de rejeter d'office une offre qui contiendrait un document administratif qu'elle jugerait non conforme. Dans ce cas de figure, le législateur lui impose de donner un délai maximum de 48 heures au soumissionnaire concerné pour régulariser ce document. A défaut, obligation lui est faite de recevoir le dossier sous-réserve de la vérification approfondie de la conformité de la pièce litigieuse par la Sous-commission d'analyse qui, dès lors, est seule habilitée à rejeter un document administratif jugé non-conforme.

Dans la pratique, tant la Commission Régionale que celle Départementale des Marchés Publics violent régulièrement ces stipulations du législateur. Ainsi, au cours de l'exercice de référence, ces Commissions ont procédé au rejet en séance d'ouverture des plis, de plusieurs dossiers en se fondant sur une irrégularité constatée sur une pièce administrative, sans au préalable accorder le délai de 48 heures au soumissionnaire concerné pour pouvoir éventuellement régulariser ladite pièce, ni attendre l'examen de la Sous-commission d'analyse. Contradictoirement, d'autres dossiers dans la même situation d'irrégularité ont bénéficié de cette clémence réglementaire et ont été invités à être régularisés dans le délai de 48 heures. Le tableau ci-dessous présente la situation des offres rejetées et celles reçues sous-réserve de régularisation à l'ouverture des plis par la CRPM/EN et la CDPM/DIAM au cours de l'exercice 2013.

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Tableau 8 : Etat des offres rejetées à l'ouverture des plis pour irrégularité des pièces administratives

Sources : Données documentaires de l'étude (MINMAP) Analyse et interprétation

Il découle de ce tableau que 75,85% des soumissionnaires ayant produit au moins une pièce administrative irrégulière ont bénéficié d'un délai de 48 heures pour régulariser leur dossier, tandis que 24,14% des soumissionnaires placés dans la même situation n'ont pas bénéficié des mêmes mesures. Une telle discrimination confirme le non-respect par les nouvelles Autorités Contractantes de la ville de Maroua, du principe d'égal traitement des candidats.

Un autre cas similaire de mauvaise pratique flagrante a été observé. En effet, ainsi que nous l'avons relevé ci-dessus, tout rejet d'une offre est valablement fondé lorsqu'il découle de l'absence d'une pièce administrative demandée dans le DAO. Le législateur dans ce cas de figure ne donne pas la latitude à la Commission d'accorder un délai au soumissionnaire concerné pour produire la pièce manquante. A la CRPM/EN et à la CDPM/DIAM, des cas de rejet d'offres pour absence d'une pièce administrative sont observés en parallèle avec d'autres cas d'octroi par ces mêmes Commissions, d'un délai de 48 à certains soumissionnaires pour produire des pièces administratives manquantes, sans qu'aucun motif légitime puisse justifier une telle discrimination entre les soumissionnaires, discrimination qui constitue une violation flagrante de la réglementation. Les détails de ces cas spécifiques sont récapitulés dans le tableau ci-dessous.

Tableau 9 : Etat du sort réservé à l'ouverture des plis aux dossiers administratifs incomplets

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Ainsi, sur les 21 cas de dossiers des soumissionnaires dont au moins une pièce administrative était manquante, 15 soumissionnaires ont vu leurs offres rejetées pour ce motif, soit 71,43%. A contrario, 6 soumissionnaires, soit 28,57%, ont bénéficié d'un délai pour produire les pièces manquantes. Une fois de plus, cette discrimination confirme le non-respect du principe d'égal traitement des candidats.

I.1.2.2. Disqualification abusive des offres au cours de l'évaluation par la Sous-commission d'analyse

Conformément à la réglementation des Marchés Publics, l'attribution d'un marché public par la procédure d'Appel d'Offres suit un processus qui passe par l'évaluation des offres des différents candidats par une Sous-commission d'analyse commise par la CPM. L'évaluation des offres se fait en trois étapes dépendantes les unes des autres :

- La première étape est la vérification des pièces administratives à la suite de laquelle seules les offres des soumissionnaires dont les dossiers administratifs sont déclarés conformes sont admises pour la suite de la procédure ;

- La deuxième étape consiste en l'analyse des offres techniques des soumissionnaires ayant franchi la première étape. Pour être déclarée techniquement apte, chaque offre doit, à l'issue de l'évaluation technique, franchir le seuil de capacité technique fixé dans le DAO ;

- La troisième étape consiste à vérifier les propositions financières des soumissionnaires ayant valablement franchi l'épreuve technique.

Les investigations révèlent qu'à l'étape de l'analyse par la SCAO, des offres techniques répondant manifestement aux exigences du DAO sont éliminées arbitrairement. Ce cas de figure est observé à travers les divers rapports d'analyse des SCAO exploités. Les cas d'espèce ci-après sont extraits de certains de ces rapports d'analyse :

Un DAO pour la construction d'un bâtiment public prévoit dans les critères d'analyse des offres techniques, un conducteur des travaux. Pour que celui-ci soit validé, le soumissionnaire doit produire son curriculum vitae, la copie certifiée conforme de son diplôme et l'attestation de présentation de l'original dudit diplôme. A l'ouverture des plis, quatre soumissionnaires sont recensés et leurs dossiers administratifs déclarés conformes. Dès lors, les offres techniques des quatre soumissionnaires sont transmises à la Sous-commission pour évaluation. A l'issue des analyses, tous remplissent les conditions minima imposées par le DAO pour être admis à la suite de la procédure. Notamment, dans la rubrique concernant le personnel, tous ont produit les

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documents exigés par le DAO en ce qui concerne le conducteur des travaux à savoir : son curriculum vitae, la copie certifiée conforme de son diplôme et l'attestation de présentation de l'original dudit diplôme. En sus de ces documents expressément exigés par le DAO, un des quatre soumissionnaires a également produit une attestation d'inscription de son conducteur des travaux à l'Ordre National des Ingénieurs de Génie Civil (ONIGC). Prétextant que les trois autres candidats n'avaient pas produit cette pièce non exigée par le DAO, la Sous-commission les élimine et seul le quatrième soumissionnaire est admis pour la suite de la procédure et gagne le marché. La réglementation des Marchés Publics n'est pas respectée dès lors que seuls les critères éliminatoires formellement énoncés dans le DAO peuvent justifier l'élimination d'une offre.

Analyse et interprétation : Dans le cas de l'espèce, la présentation de l'attestation d'inscription à l'ordre ne constitue pas un critère éliminatoire ; de plus, ce document ne figure pas non plus parmi les critères d'évaluation énoncés dans la grille d'évaluation qui a été transmise à la SCAO et sur la base de laquelle tous les candidats ont présenté leurs offres. Il s'agit ainsi d'une discrimination qui a eu pour conséquences de favoriser un soumissionnaire sur les quatre en présence. Le fait pour la CPM d'entériner le rapport de la SCAO en l'état est de nature à établir la connexion qui a eu cours entre ces deux entités dans le sens de favoriser ce soumissionnaire.

Au cours de la procédure d'un Appel d'Offres pour la construction de bâtiments publics, trois soumissionnaires sont reçus. Pour être déclaré apte techniquement, chaque candidat doit avoir obtenu un pourcentage technique d'au moins 70%. A l'issue de l'analyse des offres techniques, deux des trois candidats sont régulièrement déclarés aptes pour la suite de la procédure, avec des pourcentages techniques et des propositions financières revues et corrigées respectivement de :

- Candidat B : Note technique = 81,50%, Proposition financière = 8 045 220 FCFA.

Au vu de ces résultats, dans son classement, la SCAO place le candidat A en première position alors même que, suivant la réglementation, « l'attribution des marchés de travaux et de fournitures se fait au soumissionnaire présentant l'offre évaluée la moins disante et remplissant les capacités techniques et financières requises résultant des critères dits essentiels ou ceux éliminatoires. »⁹⁵ Dans le cas de l'espèce en l'occurrence, c'est le soumissionnaire B qui aurait dû être retenu car remplissant les conditions techniques d'admissibilité (plus de 70%) et ayant présenté l'offre financière la moins disante. En séance d'approbation du rapport de la SCAO, la

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CPM a fait triompher la réglementation en proposant en attribution à l'Autorité Contractante, le soumissionnaire B.

Analyse et interprétation : La position de la SCAO peut être interprétée de diverses manières. D'une part, elle pourrait justifier le choix porté sur le soumissionnaire A par le fait que la différence entre les deux propositions financières est négligeable alors même que ce soumissionnaire a obtenu le meilleur score technique. Si tel était la raison de ce choix, il n'en reste pas moins qu'il s'agit d'une violation de la réglementation dès lors que celle-ci ne fixe pas un seuil d'écart au-delà duquel le principe du moins disant doit être appliqué. Autrement dit, même si la différence était moins signifiante que celle observée, cela n'aurait rien changé à la stricte application de cette réglementation. Le fait pour la CPM d'appliquer la règle du moins disant conforte dans l'idée d'ignorance des stipulations textuelles par la SCAO, plutôt qu'une éventuelle connexion en vue de favoriser le soumissionnaire A.

A l'occasion d'un appel d'offres pour la fourniture de matériels médicaux dans une administration publique, la vérification de la proposition financière de l'un des deux soumissionnaires restés en lisse à l'issue de l'analyse des offres techniques a permis à la SCAO de déceler des erreurs de calcul dans certains postes du détail estimatif et quantitatif. Se fondant sur ces erreurs, celle-ci décide d'éliminer l'offre de ce soumissionnaire qui était manifestement moins disant, sans procéder à la correction des erreurs ainsi que le prévoyait le DAO en application de la réglementation. Cette élimination a ainsi permis au soumissionnaire concurrent dont l'offre financière était la plus élevée, d'être déclaré adjudicataire du marché, la CPM ayant, contrairement à la position adoptée dans le cas d'espèce N° 2 ci-dessus, entériné ces résultats erronés de la SCAO.

Analyse et interprétation : Le DAO prévoyait, en application de la réglementation des Marchés Publics, que la SCAO, en cas d'erreurs décelées dans les propositions financières, procède aux corrections et redressements nécessaires. Dès lors, c'est ce qu'elle aurait dû faire en l'espèce plutôt que de disqualifier le soumissionnaire dont la proposition comportait des erreurs. A la réception du rapport d'analyse, constatant cette mauvaise application de la réglementation, la CPM aurait dû quant à elle renvoyer la SCAO à une seconde analyse qui aurait permis de procéder aux corrections des erreurs décelées. En s'abstenant d'agir ainsi, la CPM pourrait ainsi avoir fait montre de son ignorance de la réglementation en matière d'évaluation des offres financières ou alors, comme dans le cas d'espèce N° 1, de connexion avec la SCAO dans le but de favoriser l'autre soumissionnaire. Quelque soient les raisons véritables d'une telle attitude, il reste qu'il s'agit d'une violation des règles de bonne concurrence et du principe de transparence dans la passation des Marchés Publics.

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La dernière phase de passation d'un Marché Public est l'attribution par l'Autorité Contractante. Conformément à la réglementation, celle-ci se fait conformément à la proposition d'attribution faite par la CPM à la suite de l'évaluation des offres par la Sous-commission d'analyse. Lorsque l'Autorité Contractante n'approuve pas la proposition d'attribution de la CPM, le législateur lui impose de demander un nouvel examen du dossier par la CPM en mentionnant ses réserves et de lui faire une nouvelle proposition. Si à l'issue du second examen, le désaccord persiste, l'Autorité Contractante « se dessaisit du dossier qui est soumis, à la diligence du Président de la CPM, à l'arbitrage du Ministre des Marchés Publics. »96

L'exploitation des documents de passation des Marchés Publics des nouvelles Autorités Contractantes de la ville de Maroua révèle des cas d'attributions faites par celles-ci en marge de la proposition d'attribution de la CPM, sans que la procédure de désaccord soit enclenchée au préalable. Quelques cas illustratifs sont présentés ci-dessous :

A l'issue du processus d'un Appel d'Offres pour la construction d'une structure publique, le soumissionnaire X, après analyse des offres par la SCAO et proposition d'attribution par la CPM, est déclaré attributaire de l'Appel d'Offres par l'Autorité Contractante qui matérialise les résultats de l'Appel d'Offres par un communiqué régulier d'attribution au profit de X. Une semaine plus tard, cette même Autorité Contractante publie deux autres communiqués dont le premier annule l'attribution au profit de X et le second attribue le marché cette fois au soumissionnaire Y dont l'offre avait pourtant été jugée non satisfaisante par la Sous-commission d'analyse.

Analyse et interprétation : Le législateur des Marchés Publics a prévu une procédure spécifique pour régler les cas de désaccord entre la CPM et l'Autorité Contractante. Cette procédure impose à cette dernière qui n'approuve pas la proposition d'attribution de la CPM, de solliciter un nouvel examen du dossier à l'issu duquel, si le désaccord persiste, le dossier est transmis à l'appréciation du Ministre des Marchés Publics. Dans le cas de l'espèce, une première décision de l'Autorité Contractante attribue le marché au soumissionnaire qui lui a été proposé par la CPM. Une semaine plus tard, la même Autorité Contractant annule cette attribution et attribue à nouveau le marché à un soumissionnaire autre. Il s'agit d'un cas exceptionnel de désaccord si l'on admet qu'après la première attribution, l'Autorité Contractante aurait été mise en présence d'éléments remettant en cause cette attribution. Dans ce cas, il se serait bien agit d'un cas de désaccord nécessitant l'enclenchement de la procédure décrite ci-dessus. Tel n'a pas été le cas en

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l'espèce, confirmant ainsi la violation flagrante de la réglementation par cette Autorité Contractante.

A l'occasion d'un Appel d'Offres relatif à la fourniture de matériels informatiques dans un service public de la ville de Maroua, quatre soumissionnaires sont recensés à l'ouverture des plis et leurs offres sont toutes déclarées recevables. A l'issue de l'évaluation des offres techniques par la SCAO, trois offres sont admises et leurs propositions financières vérifiées. Après vérification et correction des erreurs décelées, la proposition du soumissionnaire S est moins disante et ce dernier est régulièrement proposé en attribution par la CPM. Quelques temps après, l'Autorité Contractante publie une décision d'attribution de cet appel d'offres au profit de l'entreprise Z alors même que cette entreprise n'avait pas été recensée comme soumissionnaire de cet Appel d'Offres.

Analyse et interprétation : Dans ce cas d'espèce, l'Autorité Contractante a fait le choix d'agir complètement en marge de la réglementation en attribuant le marché à un soumissionnaire qui n'était pas partie prenante à l'Appel d'Offres. La problématique de l'intégrité des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics est ici mise en évidence avec acuité.

I.2. La constatation effective des mauvaises pratiques à travers les rapports de l'Observateur Indépendant et les recours des soumissionnaires

Les mauvaises pratiques et dysfonctionnements ainsi décelées ne découlent pas uniquement des données recueillies auprès des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics, mais ressortent également des rapports d'observation produits par l'Observateur Indépendant ainsi que des recours formulés par certains des soumissionnaires lésés du fait de ces actes de mauvaise gouvernance.

L'étude établit qu'au cours de l'exercice 2013, plusieurs dysfonctionnements ont été relevés par l'OI lors des séances de CPM et sessions de SCAO à l'occasion des procédures d'Appels d'Offres relevant de son seuil de compétence. Ainsi, de nombreux rapports adressés au Ministre des Marchés Publics, à l'Autorité Contractantes, à l'ARMP ainsi qu'au Président de la CPM concernée constatent tous les dysfonctionnements perpétrés au cours du processus. C'est ainsi que toutes les mauvaises pratiques relevées particulièrement à la première section ci-dessus ont été portées par l'OI à la connaissance de l'Autorité en charge des Marchés Publics et de l'ARMP. Le

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tableau qui suit récapitule les rapports produits par l'OI au cours de l'exercice 2013 et la récurrence des dysfonctionnements observés.

Tableau 10 : Etat des dysfonctionnements signalés par l'OI à travers ses rapports

Sources : Données documentaires de l'étude (OI) Analyse et interprétation :

L'analyse du tableau ci-dessus établit la récurrence des mauvaises pratiques tant en Commission qu'en Sous-commission d'analyse. En effet, 60,93% des rapports de l'OI signalent des dysfonctionnements à toutes les étapes de la procédure. Ces dysfonctionnements sont plus récurrents lors des sessions des SCAO (65,11%), confirmant ainsi la prédominance des mauvaises pratiques chez ces acteurs de la passation des Marchés Publics. Dans les CPM, l'OI a signalé à un taux moindre, mais tout aussi important, des dysfonctionnements.

En définitive, les mauvaises pratiques observées à travers l'exploitation des données recueillies auprès des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics sont ainsi confirmés par les rapports de l'OI.

I.2.2. La confirmation des mauvaises pratiques par les recours des soumissionnaires

La réglementation des Marchés Publics offre aux soumissionnaires qui s'estiment lésés à l'occasion de la passation d'un Marché Public, la latitude de contester les résultats de l'Appel d'Offres. A cet effet, elle stipule que « tout soumissionnaire qui s'estime lésé dans la procédure de passation d'un marché public peut introduire une requête auprès du Ministre chargé des Marchés Publics, avec copie à l'organisme chargé de la régulation (ARMP). »⁹⁷ Au bénéfice de cette disposition, plusieurs recours ont été introduits par divers soumissionnaires au cours de l'exercice de référence. Ces recours sont fondés notamment sur les diverses violations perpétrées par les Autorités Contractantes, les CPM et les SCAO à travers les multiples mauvaises pratiques décrites à la section précédente. Le questionnaire administré à trente (30) entreprises ayant soumissionné aux Marchés Publics lancés par les nouveaux Autorités Contractantes de la ville de

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Maroua au cours de l'exercice 2013 a abouti au résultat ci-après en rapport avec les recours introduits :

Sources : Données documentaires de l'enquête (ARMP/EN) Analyse et interprétation :

Des trente (30) soumissionnaires enquêtés, 26,66% ont introduit un recours. S'il est admis que l'introduction d'un recours n'établit pas en elle seule le caractère justifié des réclamations, au regard de la multitude des mauvaises pratiques observées à travers les données recueillies et pour la plus part signalées par l'OI, la pertinence de ces recours peut être déclinée. C'est ce qui transparaît des documents ci-après mis à disposition dans le cadre de l'étude par un soumissionnaire. Par souci d'anonymat, les informations susceptibles de dévoiler les identités des différentes parties prenantes à cet Appel d'Offres sont voilées.

Image 1 : Proclamation des résultats d'un appel d'Offres par une AC de la ville de Maroua en 2013

Afin de mieux décrypter les informations contenues dans ce document, le tableau ci-après reprend entièrement son contenu :

N° Lot	Localité	Candidat	Eval. Tech.	% Tech.	Montant proposé			Montant corrigé			Conclusion SCAO	Candidat proposé
A	I	1	45/49	91,84%	23	750	000	23	750	000	Apte techniquement et moins disant	1
		2	37/49	75,51%	23	751	500	23	751	500	Apte techniquement mais pas le moins disant
		3	30/40	61,22%	23	450	000		-		Inapte techniquement : attestation de solvabilité ne précisant pas la capacité de financement ; CCAP incomplet
		4	36/49	73,47%	23	750	001	23	827	513	Apte techniquement mais plus disant
B	II	5	45/49	91,84%	23	750	000	24	400	000	Apte techniquement	5
		3	30/40	61,22%	23	450	000		-		Inapte techniquement
		6	29/49	59,18%	24	327	119		-		Inapte techniquement
		4	22/49	44,90%	23	750	001		-		Inapte techniquement
C	III	7	38/49	77,59%	15	954	319	15	954	319	Apte techniquement	7
		8	32/49	65,31%	15	272	020		-		Inapte techniquement : Patente sans indication du régime d'imposition
		9	30/49	61,22%	15	199	884		-		Inapte techniquement : CCAP et CCTP non paraphés ; carte de contribuable périmée
D	IV	10	37/49	75,51%	15	272	020	15	272	020	Apte techniquement	10

Le cas de figure présenté ci-dessus illustre davantage les mauvaises pratiques observées au cours du processus de passation des Marchés Publics. Si les lots A et D ne semblent poser aucun problème de respect de la réglementation, par contre, il en est autrement des lots B et C :

Lot B : Ce lot est attribué au soumissionnaire N° 5 qui est déclaré seul apte techniquement. Les trois autres concurrents N° 3, 4 et 6 sont déclarés inaptes techniquement. Seulement,

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contrairement à l'attitude adoptée par la SCAO dans les autres lots, aucun motif n'est avancé pour justifier cette inaptitude technique. A défaut de ce justificatif, l'inaptitude déclarée de ces trois soumissionnaires reste à vérifier.

Lot C : Le lot C est celui concerné par le recours évoqué plus haut. Ce recours a été introduit par le soumissionnaire N° 8 qui a été déclaré inapte en raison du fait que la patente présentée ne portait pas d'indication du régime d'imposition. Il a été rappelé plus haut que l'évaluation des offres obéissait à un processus bien organisé par la réglementation. Ainsi, la SCAO doit procéder en premier lieu à la vérification des pièces administratives. A ce stade, l'irrégularité ou l'absence d'un document administratif devrait entraîner la disqualification du candidat. Dès lors, seules les offres déclarées recevables sur le plan administratif devraient être retenues pour la suite de la procédure qui consiste en l'analyse des offres techniques. Dans le cas de l'espèce, la patente qui est remise en cause constitue bien une pièce administrative qui a donc été examinée et sûrement déclarée recevable à ce stade. Comment expliquer dans ces conditions que c'est au stade de l'évaluation technique que le soumissionnaire est éliminé pour irrégularité d'une pièce administrative ? Bien plus, aucun reproche ne saurait être fait à ce soumissionnaire qui n'est pas le signataire de ce document, et ne devrait en conséquence pas endosser la responsabilité d'une telle omission. Par ailleurs, sur la patente incriminée, le montant du chiffre d'affaires est bien porté et permet de déduire le régime d'imposition du candidat. Enfin, parmi les documents administratifs exigés par le DAO dans le cadre de cet Appel d'Offres, figurait la carte de contribuable qui porte la mention du régime d'imposition du soumissionnaire.

Le soumissionnaire N° 9 quant à lui a été éliminé pour CCAP et CCTP non paraphés et carte du contribuable périmée. Ces motifs justifient légalement la disqualification de cette offre.

L'analyse du montant des propositions financières de chacun des soumissionnaires N° 7 et N° 8 révèle que c'est ce dernier qui est moins disant à l'issue des évaluations, devant le soumissionnaire N° 7 à qui le marché a été attribué. Dès lors, il transparaît que l'élimination abusive du soumissionnaire N° 8 est la résultante de la volonté de la SCAO, de la CPM, puis de l'Autorité Contractante qui a entériné la proposition de la CPM, d'attribuer absolument le marché au soumissionnaire N° 7, car si le N° 8 avait été déclaré techniquement apte, c'est lui qui aurait eu le bénéfice d'attribution de cet Appel d'Offres en raison de sa position de moins disant.

Après publication des résultats à travers le document présenté ci-dessus (image), le soumissionnaire N° 8 a introduit un recours auprès du Ministre en charge des Marchés Publics.

La persistance des mauvaises pratiques ainsi observées et régulièrement signalée, est la résultante de l'incompétence des nouveaux acteurs et est davantage encouragée par l'absence de sanction systématique de ces écarts.

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SECTION II : L'INCOMPETENCE DES ACTEURS ET L'ABSENCE DE SANCTION COMME STIMULATEURS DES MAUVAISES

II.1. L'incompétence avérée des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics

L'incompétence des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua constitue la principale cause des dysfonctionnements observés lors des procédures d'Appels d'Offres. Ceux-ci ne disposent pas des qualifications avérées en matière des Marchés publics d'une part et leurs actions sont d'autre part fortement marquées par des pratiques de mauvaise gouvernance qui remettent en cause leur intégrité morale.

II.1.1. Les qualifications non appropriées des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua

Les données de l'étude révèlent que les personnels de la Délégation Régionale des Marchés Publics de l'Extrême-Nord et de la Délégation Départementale des Marchés Publics du Diamaré et les membres des CPM et des SCAO, bien que justifiant d'un niveau intellectuel parfois au-dessus des attentes, n'ont pas pour la plupart les qualifications nécessaires en matière de Marchés Publics. Cette carence s'exprime à travers les qualifications de base des acteurs, leur ancienneté dans le domaine, les référentiels en matière de Marchés Publics, les difficultés rencontrées au quotidien dans l'exercice de leurs missions de passation des Marchés Publics et la perception de leur office par leurs partenaires soumissionnaires.

La synthèse de données issues des différents entretiens avec ces acteurs est contenue dans les tableaux ci-après :

Tableau 12 : Niveau intellectuel des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua

Sur les 32 acteurs enquêtés, 29 ont un niveau intellectuel au moins égal au baccalauréat. 62,50% sont au-dessus de ce diplôme. Le niveau intellectuel des acteurs de la passation des

Marchés Publics apparaît ainsi assez significatif par rapport à la situation généralement rencontrée dans les administrations publiques camerounaises en général, ce qui aurait dû constituer un atout majeur d'une meilleure performance du système.

Tableau 13 : Domaines de qualification des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua

Les acteurs de la passation des Marchés Publics sont recrutés pour la plupart dans le secteur de l'enseignement (28,125%), suivi du génie civil qui s'arroge 18,75% du personnel en charge de la passation des Marchés Publics dans les Délégations Régionale des Marchés Publics de l'Extrême-Nord et Départementale des Marchés Publics du Diamaré. Seuls 2 de ces acteurs, soit 6,25% disposent d'une qualification de base en Marchés Publics, et un acteur (3,125%) peut, si l'on se réfère à sa qualification en droit, mieux cerner la réglementation des Marchés Publics. Cette situation justifierait les nombreux dysfonctionnements liés à l'interprétation des textes réglementaires régissant les Marchés Publics

Tableau 14 : Référentiels des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua en matière des Marchés Publics

50% des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua ont acquis leur expérience dans le domaine par la pratique de terrain. 2 seulement de ces acteurs ont bénéficié d'une formation en la matière. L'expertise de 31,25% des acteurs enquêtés découle des séminaires d'imprégnation qu'ils ont reçus. Toutefois, l'expérience a montré le faible impact des

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séminaires d'imprégnation sur la maîtrise véritable de la matière par les apprenants. Enfin, 12,50% des acteurs travaillent sans aucune expérience en matière des Marchés Publics. Cette inexpérience justifie les nombreuses difficultés que les acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua rencontrent au quotidien dans l'exercice de leurs prérogatives. En effet, 75% de ces acteurs éprouvent très souvent des difficultés particulières à exercer leurs prérogatives ; 12,5%, constitués des acteurs ayant reconnu ci-dessus n'avoir aucune référence en Marchés Publics, éprouvent toujours des difficultés dans leurs missions, tandis que 12,5% seulement semblent à l'abri de cet aléa. Ces difficultés récurrentes se répercutent nécessairement sur la qualité de travail rendu par ces acteurs et partant, sur la performance du système.

Tableau 15 : Ancienneté des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua en matière des Marchés Publics

Parmi les nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics enquêtés, 62,50% ont une ancienneté d'au plus trois ans dans le domaine des Marchés Publics. Ils ont ainsi intégré le domaine des Marchés Publics avec l'avènement de la réforme et les Marchés Publics peuvent être considérés comme une expérience nouvelle pour eux. Une fois de plus, les difficultés de maîtrise des procédures sont justifiées par l'inexpérience des acteurs. 18,75% seulement des acteurs sont impliqués dans les Marchés Publics depuis plus de 5 ans. L'étude révèle qu'il s'agit principalement des anciens membres des SCAO et ingénieurs de contrôle de l'exécution des Marchés Publics dont leur maîtrise des procédures et de la réglementation n'est pas toujours évidente.

Le manque de professionnalisme chez les nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua est également affirmé par les prestataires publics enquêtés dans le cadre de l'étude.

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Tableau 16 : Perception de la qualification des nouveaux acteurs par les soumissionnaires

Sources : Données de terrain (soumissionnaires) Analyse et interprétation

Sur les 30 soumissionnaires enquêtés, 73,35% estiment que les nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua n'ont pas les qualifications requises pour assurer le respect de la réglementation au cours du processus d'attribution des commandes publiques. Pour ces soumissionnaires, ces acteurs ne maîtrisent pas les procédures et devraient être bien formés avant d'être envoyés sur le terrain. Cette position, loin de constituer une prise de position qui pourrait être justifiée par les multiples déceptions subies par les prestataires publics à l'occasion des Appels d'Offres pour lesquels ils auraient vainement soumissionné, confirme plutôt les analyses faites ci-dessus et la synthèse des données recueillies auprès de la population de l'étude que sont les nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua.

II.1.2. L'absence d'intégrité morale des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua

L'incompétence des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua ne se manifeste pas seulement par le défaut de qualification de ces derniers, mais s'exprime également à travers leur niveau d'intégrité morale qui se caractérise par les nombreux actes de mauvaise gouvernance qui sont perpétués au quotidien à l'occasion des procédures d'Appels d'Offres. En raison de la complexité et de la sensibilité du domaine, des difficultés évidentes ont entaché l'étude sur cet aspect. Ainsi, au cours des entretiens avec la population de l'étude, toutes les questions relatives à cet aspect du sujet ont été éludées. Cependant, les données recueillies auprès de l'ARMP et de l'Observateur Indépendant ont permis d'établir une forte corrélation entre les mauvaises pratiques observées et le niveau d'intégrité des acteurs. Les cas de figure analysés dans la première section de ce chapitre sont suffisamment illustratifs de l'insuffisance d'intégrité des nouveaux acteurs de la Passation des Marchés Publics.

L'étude a relevé des cas d'élimination de certaines offres à l'ouverture des plis pour absence ou irrégularité de pièces administratives. Au plan réglementaire, la disqualification d'un candidat pour absence d'une pièce administrative est légale. Toutefois, dans certains cas observés, une

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même CPM procède au rejet de l'offre du soumissionnaire X pour absence d'un document administratif, et accorde - même plus tard à l'occasion d'un autre Appel d'Offres - un délai au soumissionnaire Y pour compléter la même pièce manquante dans son dossier administratif. Dans ces conditions, cette discrimination ouverte ne saurait être justifiée par la non-maîtrise de la réglementation par la CPM, mais découle de la volonté, dans le second cas, de favoriser le soumissionnaire Y avec qui elle a certainement des connexions de corruption. Il s'agit dès lors d'un manque d'intégrité morale.

II.1.2.2. Défaut d'intégrité au niveau des SCAO en connexion avec les CPM

C'est dans les SCAO que l'intégrité des acteurs de la passation des Marchés Publique est fortement discréditée. Les cas de disqualification des offres pour des motifs fallacieux sont légion à ce niveau. Les dysfonctionnements observés à travers les multiples cas de figure présentés dans la première section ci-dessus, sont la résultante de la volonté des SCAO de braver la réglementation pour permettre à un soumissionnaire précis de gagner le marché. Ces cas ont été observés notamment dans les situations où, à l'issue des analyses techniques, le soumissionnaire ciblé à l'avance pour être adjudicataire de l'Appel d'Offres se retrouve en concurrence financière avec un ou d'autres candidats déclarés eux aussi techniquement aptes et parmi lesquels un a fait la proposition financière la moins disante et doit donc, conformément à la réglementation, être déclaré attributaire. Dans ce cas, pour atteindre ses objectifs de fraude et de corruption, la SCAO trouve un motif fallacieux et surtout non prévu par le DAO pour disqualifier le concurrent indésirable.

Dans la majorité des cas observés, ces dysfonctionnements de la SCAO sont par la suite entérinés par la CPM lors de la proposition d'attribution, confirmant ainsi les multiples connexions frauduleuses de ces deux entités.

Les Autorités Contractantes sont les principaux acteurs de la passation des Marchés Publics. C'est à elles que revient la décision finale du choix du candidat adjudicataire de l'Appel d'Offres. Leurs prérogatives et leurs pouvoirs sont ainsi très étendus, bien que légalement assez entourées de mesures de contrôle. L'étude révèle plusieurs cas de décisions d'attribution des Autorités Contractantes entachés d'irrégularités qui puisent leur source dans la volonté délibérée d'attribuer le marché à des soumissionnaires ciblés.

Dans la majorité de ces cas, ces irrégularités sont la résultante des connexions frauduleuses avec les CPM et les SCAO dont les propositions faites en marge de la réglementation sont

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entérinées par ces Autorités Contractantes. Dans d'autres situations cependant, il s'agit d'actes isolés qui parfois font l'objet de la désapprobation des Présidents des CPM. C'est le cas dans les différentes situations de mauvaises pratiques que nous avons relevées dans la première section de ce chapitre. En effet, attribuer le marché à un soumissionnaire dont les offres n'ont pas fait l'objet d'évaluation par la CPM et la SCAO découle de la simple volonté de l'Autorité Contractante de passer outre la proposition de cette CPM pour adjuger le marché au candidat de son choix, au mépris flagrant de la réglementation. C'est également par acte personnel et isolé qu'un Autorité Contractante, une fois sa décision d'attribution publiée, a décidé quelques jours plus tard d'annuler cette décision et d'attribuer le marché à son candidat sans au préalable s'en référer à la CPM ainsi que l'exige la réglementation.

L'incompétence des nouveaux acteurs justifie ainsi les mauvaises pratiques qui ont cours lors du processus de la passation des Marchés Publics. Mais ces dysfonctionnements sont davantage encouragés par l'absence de sanctions appropriées face à ces déviances.

II.2. L'absence de sanctions comme stimulateur des mauvaises pratiques chez les nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua

La réglementation des Marchés Publics prévoie des sanctions en cas d'atteinte aux principes de base des Marchés Publics. Mais a contrario, dans la pratique, ces sanctions ne sont pas mises en oeuvre pour limiter les multiples cas de mauvaises pratiques observées.

II.2.1. L'encadrement des Marchés Publics camerounais par un dispositif répressif bien réglementé

L'analyse des multiples textes réglementaires en vigueur en matière de Marchés Publics révèle que plusieurs sanctions sont prévues pour réprimer les actes de mauvaise gouvernance perpétrés en la matière. Ces sanctions peuvent être classées en deux catégories :

Des sanctions administratives sur les actes et procédures sont prévues pour tous les cas de mauvaises pratiques observées en matière de Marchés Publics. Ainsi, le Ministre en charge des Marchés Publics, sur la base des rapports de l'Observateur Indépendant, à l'initiative de l'ARMP ou au regard des recours introduits par les soumissionnaires lésés, peut annuler des décisions

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d'attribution, faire reprendre les procédures lorsque celles-ci sont entachées d'irrégularités susceptibles d'être corrigées⁹⁸.

En outre, l'ARMP, en tant que régulateur du système des Marchés Publics, prescrit régulièrement des mesures conservatoires en attendant la décision de l'Autorité chargée des Marchés Publics.

« Les auteurs des marchés publics établis en violation des dispositions du présent Code sont passibles des sanctions prévues par les lois en vigueur ; notamment la loi n°73/7 du 07 décembre 1973 relative au droit du trésor pour la sauvegarde de la fortune publique et la loi n°74/18 du 5 décembre 1974 relative au contrôle des ordonnateurs, gestionnaires et gérants des crédits publics et des entreprises de l'Etat telle que modifiée par la loi n°76/4 du 8 juillet 1976, sans préjudice de l'invalidation desdits marchés, ainsi que toutes poursuites disciplinaires et judiciaires. »

S'agissant des actes considérés comme violations du CDM, celui-ci cite entre autre l'inobservation des dispositions régissant la passation, l'exécution et le contrôle des Marchés Publics, la passation des marchés avec des entreprises ne présentant pas la garantie financière, économique et technique suffisante⁹⁹.

Les auteurs des violations ci-dessus peuvent faire l'objet des sanctions à divers niveaux de l'Administration :

L'auteur des mauvaises pratiques dans les Marchés Publics est passible d'une amende spéciale dont le montant varie entre 200 000 et 2 millions de FCFA, d'une mise en débet dont le montant est égal à celui du préjudice réel subi par l'Etat ou l'une des personnes morales suscitées, calculé sur la base des éléments chiffrés dont disposerait le Conseil ou des déchéances portant interdiction d'assumer pendant 5 ans les responsabilités d'ordonnateur, de gestionnaire de crédits ou de comptable public ou même d'être responsable à quelque titre que ce soit pendant un délai de 5 à 10 ans, de l'administration ou de la gestion des services et entreprises susmentionnés¹⁰⁰.

100 Cf. loi n° 74/18 du 5 décembre 1974 relative au contrôle des ordonnateurs, gestionnaires et gérants de crédits publics et des entreprises d'Etat telle que modifiée et complétée par la loi n° 76/4 du 06 juin 1976.

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Toutes les mauvaises pratiques commises dans le processus des Marchés Publics constituent des fautes professionnelles ou extraprofessionnelles pouvant entraîner des sanctions aux plans disciplinaire et professionnel. En effet, selon l'article 92 du Statut Général de la Fonction Publique de l'Etat, « le fonctionnaire est soumis à un ensemble de règles et d'obligations dont la violation constitue une faute et l'expose à une sanction disciplinaire ». En application de cette disposition, l'article 94 énumère les différentes sanctions encourues qui peuvent aller du simple avertissement écrit jusqu'à la révocation.

D'après l'article 105 alinéa 2 du CDM, toutes les violations des dispositions dudit Code sont assimilées à des atteintes à la fortune publique et sont sanctionnées conformément aux lois en vigueur. Ainsi, chaque fois que la violation constatée a porté atteinte à la fortune publique, son auteur peut être sanctionné par le juge judiciaire. Dès lors, de nombreuses sanctions privatives de libertés et pécuniaires sont prévues contre les actes de mauvaises gouvernance perpétrés par les fonctionnaires et agents publics en matière des Marchés Publics.

Ainsi, le Code Pénal camerounais punit particulièrement la corruption en infligeant « à tout fonctionnaire ou agent publics qui, pour lui-même ou pour un tiers, sollicite, agrée ou reçoit des offres, promesses, des dons ou des présents pour faire, s'abstenir de faire ou ajourner un acte de sa fonction », une peine d'emprisonnement de 5 à 10 ans et une amende de 200 000 à 2 millions de francs CFA. De même, « le fonctionnaire ou agent public qui sollicite ou accepte une rétribution en espèce ou en nature pour lui-même ou pour les tiers en rémunération d'un acte déjà accompli ou d'une abstention passée », est puni des mêmes peines¹⁰¹. La loi pénale punit également d'un emprisonnement de 1 à 5 ans et d'une amende de 200 000 à 2 millions de francs CFA, « tout fonctionnaire ou agent public qui, directement ou indirectement, prend ou reçoit un intérêt dans les marchés ou contrats passés au nom de l'Etat ou d'une collectivité publique, avec une personne physique ou morale »¹⁰². Le trafic d'influence est puni par l'article 161 du Code Pénal d'un emprisonnement de 2 à 10 ans et d'une amende de 20 000 à 2 millions de francs CFA ; le favoritisme est puni d'un emprisonnement de 1 à 5 ans (art. 162 du Code Pénal) ; l'usage d'un acte contrefait ou altéré est punit par l'article 207 du Code Pénal d'un emprisonnement de 5 à 10 ans et d'une amende de 40 000 à 2 millions de francs CFA.

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Le système des Marchés Publics est ainsi encadré par un ensemble de mesures répressives face aux mauvaises pratiques observées chez les acteurs de la passation des Marchés Publics. L'étude montre cependant que, s'agissant des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua pour lesquels il a été démontré la prédominance des mauvaises pratiques dans leurs actions quotidiennes de passation des Marchés Publics, les mesures de sanction prévues par la réglementation ne sont pas effectives. Ceci est vérifié à travers les suites données par les autorités compétentes aux avis techniques de l'Antenne Régionale de l'ARMP, aux rapports de l'Observateur Indépendant ainsi qu'aux recours introduits par les soumissionnaires lésés lors des processus de passation des Marchés Publics.

En application des stipulations du CDM, l'ARMP peut proposer à l'Autorité en charge des Marchés Publics, des mesures coercitives « en vue du respect de la réglementation des Marchés Publics ainsi que des règles d'équité et de transparence. »¹⁰³ A cet égard, l'étude a montré que l'Antenne Régionale de l'ARMP de l'Extrême-Nord a, au courant de l'exercice 2013, recommandé au Ministre en charge des Marchés Publics des mesures de sanction des mauvaises pratiques observées dans les procédures de passation des Marchés Publics dans les Délégations Régionale et Départementale des Marchés Publics. Ces prescriptions faisaient suite soit à la demande de l'Autorité en charge des Marchés Publics suite aux recours introduits par les soumissionnaires et aux observations de l'OI, soit d'office après constat desdites mauvaises pratiques par les agents de cet organisme dans l'exécution de leurs prérogatives.

Tableau 17 : Situation des prescriptions de l'Antenne régionale de l'ARMP en 2013

A la suite des prescriptions de l'ARMP, le Ministre des Marchés Publics a pris favorablement en compte 24,56% de l'ensemble des prescriptions. Il appert ainsi que 75,44% des

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décisions prises par l'Autorité en charge des Marchés Publics n'ont pas tenu compte de l'avis technique du régulateur du système. Pourtant, l'ARMP étant le principal organe technique du système des Marchés Publics camerounais, ses avis sont en principe formulés sur la base d'éléments concrets et réglementaires qui leur confère un caractère objectif et leur assure une fiabilité certaine. Dans ces conditions, l'on peut conclure que les 75,44% des décisions du Ministre des Marchés Publics ci-dessus pourraient être entachées d'irrégularités.

Il a été établi à la section 1 de ce chapitre qu'au cours de l'exercice 2013, 60,93% des rapports établis par l'Observateur Indépendant ont signalé des dysfonctionnements observés au cours des procédures de passation des Marchés Publics. Ces dysfonctionnements résultent des mauvaises pratiques entretenues par les nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics, et portent pour l'essentiel sur des entraves graves aux principes de base des Marchés Publics.

L'étude révèle à la lumière des documents exploités que les dysfonctionnements relevés et signalés par l'Observateur Indépendant sont restés, malgré la pertinence et la gravité des faits incriminés, sans réaction de l'Autorité des Marchés Publics dans la majorité des cas, ainsi qu'il ressort du tableau ci-après :

Tableau 18 : Etat des suites réservées aux dysfonctionnements signalés par l'OI en 2013

Sources : Données documentaires de l'étude (OI) Analyse et interprétation

La récurrence des dysfonctionnements est évidente, mais l'Autorité en charge des Marchés Publics fait difficilement suivre les sanctions réglementaires qui sont prévues. En effet, seuls 16,03% des mauvaises pratiques signalés par l'OI ont fait l'objet des mesures punitives prévues par la réglementation. Il est certes admis que le seul fait de signaler un dysfonctionnement n'établit point l'effectivité de celui-ci. C'est pourquoi l'Autorité en charge des Marchés Publics fait régulièrement recours à l'avis technique de l'ARMP avant toute prise de décision finale. L'on peut dans ces conditions conclure que, sur les 131 dysfonctionnements signalés, 21 seulement ont été jugés pertinents. Seulement, notre exploration des motifs évoqués pour justifier les dysfonctionnements conforte leur pertinence pour faire conclure que l'absence de sanction de la plupart des mauvaises pratiques signalées par l'OI tire son fondement d'autres motifs autres que la légèreté des arguments avancés pour expliquer ces dysfonctionnements.

Les investigations ont établi qu'au cours de l'exercice 2013, sur 30 soumissionnaires enquêtés, 8 ont introduit des recours auprès de l'Autorité en charge des Marchés Publics. Sur ces 8 recours, 3 seulement ont donné lieu à une réaction de l'Autorité en charge des Marchés publics.

S'il est admis ainsi que mentionné plus haut, que le simple recours ne justifie pas le bien fondé des prétentions du requérant, la pertinence des arguments invoqués à l'appui des recours, la récurrence des mauvaises pratiques incriminées, ainsi que les avis de l'ARMP dans le sens des prétentions des requérants auraient dû permettre plus de considérations de l'Autorité en charge des Marchés Publics en faveur de la majorité desdits recours.

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L'étude portait sur l'office des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua issus de la réforme du système des Marchés Publics camerounais à la faveur du décret N° 2011/408 du 09 décembre 2011 portant organisation du Gouvernement et les textes subséquents. Il s'est agi de mesurer l'impact de l'office de ces nouveaux acteurs sur la performance du système. Aux termes de l'étude, il ressort que la mise en oeuvre des principes de base des Marchés Publics que sont la liberté d'accès à la commande publique, l'égalité de traitement des candidats et la transparence des procédures, contribue à l'amélioration de la performance du système. Plusieurs études portant sur la problématique de cette performance ont été menées. Il découle des différents développements faits sur la question par divers auteurs et organismes de développement, la constance suivant laquelle la performance du système des Marchés Publics connait des difficultés d'amélioration du fait des mauvaises pratiques qu'affichent les acteurs de la passation des Marchés Publics . Ces mauvaises pratiques découlent essentiellement des actes de corruption des acteurs justifiés notamment par l'influence du politique, les trafics d'influence et le favoritisme. L'absence des sanctions systématiques des dysfonctionnements observés contribue à encourager les mauvaises pratiques qui sont devenues la règle en matière de Marchés Publics.

Des propositions sont faites par différents auteurs pour pallier à ces écueils et permettre l'amélioration de la performance du système des Marchés Publics. Parmi ces dernières figurent, entre autre, la nécessité de former les acteurs de la passation des Marchés Publics afin d'améliorer leur compétence et la systématisation des sanctions en cas de mauvaises pratiques ou de dysfonctionnements avérés. Les solutions ainsi préconisées sont pertinentes et devraient contribuer à rendre le système plus performant.

La persistance des mauvaises pratiques chez les nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de Maroua

Dans le contexte de la ville de Maroua, il y a lieu de constater que, en rapport avec les acteurs de la passation des Marchés Publics, les objectifs poursuivis par le législateur de la réforme à savoir, l'amélioration de la performance du système à travers la mise en oeuvre effective des principes de base des Marchés Publics n'ont pas été atteints au cours de l'exercice de référence (2013).

En effet, l'étude révèle une persistance accrue des mauvaises pratiques tant au niveau des Autorités Contractantes qu'à celui des Commissions de Passation des Marchés Publics et des Sous-commissions d'analyse des offres. Ces dysfonctionnements sont la résultante de l'incompétence des acteurs de la passation des Marchés Publics issue de la réforme, dès lors que ceux-ci ne disposent pas pour la plupart des qualifications professionnelles en matière des Marchés Publics

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leur permettant la maîtrise des procédures de passation et de la réglementation des Marchés Publics.

En outre, le phénomène de corruption qui gangrène la quasi-totalité des administrations publiques camerounaises s'est plus que dans les autres secteurs, incrusté dans les moeurs des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics et justifie en plus du manque de qualification, les mauvaises pratiques observées.

L'absence de sanction systématique des dysfonctionnements perpétrés par les nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua

Les dysfonctionnements perpétrés par les nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua sont régulièrement constatés et signalés tant par l'organe de contrôle de la passation des Marchés Publics qu'est l'Observateur Indépendant que par le régulateur du système, l'Agence de Régulation des Marchés Publics. Certains ont en outre fait l'objet de recours suffisamment argumentés de la part des soumissionnaires. A contrario, ces dysfonctionnements n'ont pas toujours fait l'objet des sanctions qui sont pourtant expressément édictées par divers textes réglementaires. L'absence de sanction systématique des dysfonctionnements qui ont cours pendant le processus de passation des Marchés Publics met ainsi les nouveaux acteurs à l'abri de toutes coercitions. Cette certitude d'impunité encourage chez ceux-ci la pratique des actes de mauvaise gouvernance qui entravent la mise en oeuvre des principes de base des Marchés Publics et partant, la performance du système.

Il a été ainsi montré que l'incompétence des acteurs est la cause principale des mauvaises pratiques observées. Au regard des éléments recueillis et analysés, cette incompétence résulte de l'absence des qualifications nécessaires en matière de Marchés Publics chez ces acteurs. Certes, les critères de choix des acteurs n'ont pas été abordés dans le cadre de l'étude, mais les configurations professionnelles de la population de l'étude permettent de se rendre compte que des connexions personnelles (extra-professionnelles) ont concouru à leur désignation par les autorités de tutelle. En effet, comment expliquer objectivement la nomination de personnes n'ayant aucune qualification technique à des postes de responsabilité qui nécessitent pourtant une technicité particulière ?

En outre, l'absence de sanctions des mauvaises pratiques observées et signalées face à un dispositif répressif assez renforcé dénote davantage des liens de connexité particulière entre les acteurs et les autorités en charge de la mise en oeuvre desdites sanctions.

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Le système des Marchés Publics est un domaine complexe tant par les intérêts divers qu'il génère que par la rigidité des procédures de sa conduite. Il s'agit en réalité d'une institution qui a besoin, pour son bon fonctionnement, de personnels formés et disposant des qualifications spéciales en la matière. Cette qualification qui, nous l'avons vu plus haut, manque énormément, à quelques exceptions près, aux nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua et constitue la cause des dysfonctionnements observés. Eu égard à la complexité évoquée et à l'importance des intérêts mis en jeu dans ce domaine, nous pensons que le personnel en charge de la passation des Marchés Publics doit être recruté parmi des personnes ayant une qualification de base en Marchés Publics. Dès lors, les Marchés Publics devraient constituer un créneau des enseignements au sein des institutions académiques et professionnelles. Les enseignements dispensés dans ce cadre devant permettre aux apprenants de se spécialiser dans ce domaine et de maîtriser les règles et les procédures des Marchés Publics. L'enseignement des Marchés Publics devrait être ainsi inscrit au programme des cycles supérieurs d'enseignement afin de constituer une banque de données de spécialistes en Marchés Publics au sein de laquelle seront recrutés les personnels en charge de la passation des Marchés Publics. Une telle professionnalisation permettra une meilleure passation des Marchés Publics, assurant l'amélioration de la performance du système.

Impératif de déconnexion des acteurs et des instances de décision pour une application systématique des sanctions

La passation des marchés publics constitue également une interface majeure entre les différents intervenants du système, et donne aux différents acteurs de multiples possibilités de détourner des fonds publics pour en retirer des avantages personnels. De ce fait, la désignation des responsables de la passation des Marchés Publics paraît obéir à une logique de connexion entre ceux-ci et leurs commanditaires, connexion qui se répercute dans la passation des Marchés et qui se manifeste par la multiplication des mauvaises pratiques qui, du fait de ces liens de connexité, ne sont pas sanctionnées, parfois malgré le caractère flagrant des dysfonctionnements relevés. Il est primordial que ces systèmes de connexion soient démantelés pour ne considérer, à l'occasion du choix des responsables devant conduire les processus de passation des Marchés Publics, que les critères de professionnalisme associés à ceux d'intégrité des candidats.

Le choix des personnels en charge de la passation des Marchés Publics sur la base de ces deux critères pourrait assurer la positive mise en oeuvre des principes de base des Marchés Publics et ainsi, améliorer la performance du système.

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- Décret n° 2003/651 du 16 avril 2003 Circulaire N° 003/CAB/PM du 18 avril 2008 relative au respect des règles régissant la passation, l'exécution et le contrôle des marchés publics.

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- Décret n° 2011/408 du 9 décembre 2011 portant organisation du gouvernement.

- Décret n° 2011/412 du 9 décembre 2011 portant réorganisation de la Présidence de la République.

- Décret n° 2012/074 du 8 mars 2012 portant création, organisation et fonctionnement des Commissions de Passation des Marchés Publics, modifié par le Décret n° 2013/271 du 5 août 2013.

- Décret n° 2012/075 du 08 mars 2012 portant organisation du Ministère des Marchés Publics. - Décret n° 2012/076 du 08 mars 2012 modifiant et complétant certaines dispositions du décret

n° 2001/048 du 23 février 2001 portant création, organisation et fonctionnement de l'Agence

- Arrêté n° 093/CAB/PM du 05 novembre 2002 fixant les montants de la caution de soumission et les frais d'acquisition de Dossier d'Appel d'Offres.

- Arrêté n° 004/CAB/PM du 30 décembre 2005 relatif à l'application du Code des Marchés Publics.

- Arrêté n° 033/CAB/PM du 13 février 2007 mettant en vigueur les Cahiers des Clauses Administratives Générales (CCAG) applicables aux Marchés Publics.

- Arrêté n° 143/CAB/PM du 29 août 2007 mettant en vigueur les Dossiers Types d'Appel d'Offres pour la passation des Marchés Publics.

- Arrêté n° 022/CAB/PM du 02 février 2011 fixant les modalités de recrutement des consultants individuels.

- Arrêté n° 023/CAB/PM du 02 février 2011 fixant les modalités d'application de la demande de cotation (DC).

- Arrêté conjoint n° 226/MINMAP/MINFI du 06 août 2013 fixant les montants des indemnités de session des Présidents, Membres et Secrétaires des Commissions de Passation des Marchés, des Présidents, Membres et Rapporteurs des Sous-commissions d'analyse des offres ainsi que des indemnités forfaitaires allouées aux personnels du Ministère des Marchés Publics impliqués dans la Passation, le Suivi et le Contrôle des Marchés Publics.

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- Circulaire n° 004/CAB/PM du 30 décembre 2005 relative à l'application du Code des Marchés Publics.

- Circulaire n° 003/CAB/PM du 18 avril 2008 relative au respect des règles régissant la passation, l'exécution et le contrôle des Marchés Publics.

- Circulaire n° 002/CAB/PM du 31 janvier 2011 relative à l'amélioration de la performance du système des Marchés Publics.

- Circulaire n° 001/CAB/PR du 19 juin 2012 relative à la passation et au contrôle de l'exécution des Marchés Publics.

JOUONANG Paul René : Mémoire de Master 2, Département SCISOD, I.S.S. - Université de Maroua - Page 113

JOUONANG Paul René : Mémoire de Master 2, Département SCISOD, I.S.S. - Université de Maroua - Page 114

Annexe 1 : Attestation de recherche.

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Annexe 2 : Autorisation de collecte de données délivrée par le Ministre des
Marchés Publics dans le cadre de l'étude.

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Annexe 3 : Sauf-conduit délivré par le Directeur Général de l'ARMP dans le cadre de l'étude.

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Annexe 4 : Guide d'entretien des nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics de la ville de Maroua.

P8 : Difficultés pratiques rencontrées dans le cadre de l'exercice de ces fonctions.

P9 : Attentes de la personne dans le sens de l'amélioration de ses connaissances en Marchés

P10 : Des soumissionnaires vous approchent-ils à l'occasion des appels d'offres pour solliciter votre faveur ?

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Annexe 4 : Questionnaire administré aux entreprises soumissionnaires des Appels d'Offres lancés par les nouveaux acteurs de la passation des Marchés Publics en 2013.

Le présent questionnaire a été élaboré dans le cadre de nos recherches en vue de la préparation du mémoire de formation d'Ingénieur de Conception Facilitateur de Développement à l'Institut Supérieur du Sahel de l'Université de Maroua. Les questions portent globalement sur votre perception de la réforme des Marchés Publics, notamment l'impact de l'entrée en fonction des personnels des Délégations Régionale et Départementale des Marchés Publics ainsi que des Commissions Régionale et Départementale des Marchés Publics de la Région de l'Extrême-Nord et du Département du Diamaré sur le système.

Le questionnaire est anonyme et vos réponses demeureront strictement confidentielles ; elles n'entraîneront aucune incidence sur votre qualité d'entrepreneur public.

SECTION A : DONNEES SOCIO-ECONOMIQUES DE L'ENTREPRISE

1 : Moins de 2 ans 2 : Entre 2 et 5 ans 3 : Entre 6 et 10 ans 4 : Plus de 10 ans

Q3 : Dans quelle tranche se situe votre chiffre d'affaires annuel moyen en Marchés Publics ?

1 : Moins de 10 millions 2 : 10 à 20 millions 3 : 21 à 40 millions 4 : Plus de 40 millions
SECTION B : EXPERIENCE DANS LA PASSATION DES MARCHES PUBLICS

Q5 : Combien d'appels d'offres environ avez-vous postulé au cours de l'exercice 2013 dans les Délégations Régionale Départementales des Marchés Publics de l'Extrême-Nord ?

Q7 : A la suite de ces appels d'offres, avez-vous introduit des recours auprès des autorités compétentes pour contester les résultats ?

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Q10 : En 2013, avez-vous voulu soumissionner sans succès pour un appel d'offres lancé par les Délégations Régionale et Départementales des Marchés Publics de l'Extrême-Nord ?

Q12 : En 2013, parmi les Appels d'Offres pour lesquels vous avez soumissionné dans les Délégations Régionale et Départementales des Marchés Publics de l'Extrême-Nord, lors de l'ouverture des plis, la Commission a-t-elle eu à rejeter un de vos dossiers administratifs ?

Q14 : Pour quels motifs votre (vos) dossier(s) a-t-il (ont-ils) été rejeté(s) ?

Q15 : D'autres soumissionnaires dans la même situation ont-ils vu leurs offres déclarées recevables ou obtenu un délai pour les compléter ?

Q16 : En 2013, avez-vous été obligé de donner un pot-de-vin aux Délégués régional et Départemental des Marchés, aux Président et/ou Membres des Commissions Régionale et Départemental des Marchés Publics ou tout autre personnel pour gagner un marché ?

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Q17 : En 2013, quelles formes de négociations avez-vous éventuellement utilisées pour gagner les Marchés Publics dans les Délégations Régionale et Départementales des Marchés Publics de l'Extrême-Nord ?

Q18 : Que pensez-vous de manière générale des personnels des Délégations Régionale et Départementales des Marchés Publics de l'Extrême-Nord chargés de la passation des Marchés Publics (Délégués Régional et Départemental des Marchés Publics, Membres des Commissions de passation des Marchés Publics et Services des Marchés Publics) ?

5 : Ils sont intègrent et font correctement leur travail sans rien réclamer aux prestataires

Q19 : Par rapport à l'ancien système, pensez-vous qu'ils doivent être maintenus en poste ou est-il nécessaire que l'on procède à une nouvelle réforme ?

2 : Ils doivent être bien formés en Marchés Publics avant d'être maintenus à leurs fonctions

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Section I : Définition et présentation des concepts sur la performance du système des

2.1.2. Les dérogations et atténuations au principe de la liberté d'accès à la

JOUONANG Paul René : Mémoire de Master 2, Département SCISOD, I.S.S. - Université de Maroua - Page 122

CHAPITRE 2 : REVUE DE LA LITTERATURE SUR LA PERFORMANCE DU

Section I : Les obstacles à la performance du système des Marchés Publics . 31

Section II : Les solutions préconisées pour améliorer la performance du système des

DEUXIEME PARTIE : ETUDE DE LA PERFORMANCE DU SYSTEME DES MARCHES PUBLICS EN RAPPORT AVEC LES NOUVEAUX ACTEURS DE

CHAPITRE 3 : APPROCHE METHODOLOGIQUE DE L'ETUDE DE LA PERFORMANCE DU SUSTEME DES MARCHES PUBLICS CHEZ LES

Section II : Délimitation spatio-temporelle, population de l'étude et méthodes de

CHAPITRE 4 : DE L'ETUDE DE LA PERFORMANCE DU SYSTEME DES MARCHES PUBLICS EN RAPPORT AVEC LES NOUVEAUX ACTEURS DE LA PASSATION DES MARCHES PUBLICS DE LA VILLE DE MAROUA: LA

Section I : La prédominance des mauvaises pratiques chez les nouveaux acteurs de la

Section II : L'incompétence des nouveaux acteurs et l'absence de sanctions comme

II.1. L'incompétence avérée des nouveaux acteurs de la passation des Marchés

JOUONANG Paul René : Mémoire de Master 2, Département SCISOD, I.S.S. - Université de Maroua - Page 124

II.2.1.1. Les sanctions portant sur les actes et les procédures de passation des

La persistance des mauvaises pratiques chez les nouveaux acteurs de la passation des

Impératif de déconnexion des acteurs et des instances de décision pour une application