Memoire Online - L'aide au développement de l'union européenne et la gestion des finances publiques en Côte d'Ivoire.

· A mes parents, LANGNISSOU Kouamé et ASSIBA Laure, pour leur confiance ! · A mes frères et soeurs, pour leur soutien constant et leurs encouragements !

· Ainsi qu'à toutes les personnes, amis et connaissances qui n'ont de cesse de me soutenir !

REMERCIEMENTS

Au terme de notre étude, il serait ingrat de notre part de ne pas exprimer toute notre gratitude envers tous ceux à qui nous resterons redevables. Nos sincères remerciements au Docteur N'DRI THEOUA Pélagie pour sa constante disponibilité, pour son soutien, ses précieux conseils dans l'encadrement de la présente recherche.

Nous tenons également à remercier l'ensemble du corps enseignant de la Faculté de Droit Civil de l'Université Catholique de l'Afrique de l'Ouest, Unité Universitaire d'Abidjan (UCAO-UUA) pour la formation et les conseils avisés que nous avons reçus tout au long de notre parcours.

AVERTISSEMENT

La Faculté de Droit Civil de l'Université Catholique de l'Afrique de l'Ouest, Unité Universitaire d'Abidjan (UCAO-UUA) n'entend donner aucune approbation, ni improbation aux opinions émises dans ce mémoire. Elles doivent être considérées comme propres à leur auteur.

SIGLES ET ABREVIATIONS

SOMMAIRE

Section 2 : La transparence, le nouveau credo de la gestion financière publique 17

DEUXIEME PARTIE : L'AIDE DE L'UNION EUROPEENNE, UNE CONTRAINTE POUR LE SYSTEME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN COTE D'IVOIRE 44

Section 2 : La fragilisation des règles et procédures de gestion budgétaire 55

INTRODUCTION

Les finances publiques dans leur ensemble, à savoir les finances de l'État, des collectivités locales, des établissements publics et des autres organismes de droit public¹ servent de nos jours de levier pour la réalisation des objectifs de politique publique des gouvernants. D'un côté, elles se révèlent être un puissant outil de réalisation des équilibres macroéconomiques et de l'autre, leur utilisation s'avère un moyen privilégié de satisfaction des impératifs de justice sociale et de développement. Est-il encore besoin de rappeler qu'en Côte d'Ivoire par exemple, c'est l'État qui a reçu la mission « sacrée et volontariste », dirait-on, d'assurer le décollage économique en raison de la faiblesse même, ou de l'absence totale, de l'initiative privée au lendemain de l'accession à la souveraineté internationale².

Face à cette intervention croissante de l'État dans la sphère économique nationale, le droit par ses règles et ses procédures, entend encadrer ses activités et en canaliser les excès les plus flagrants. Dans ce sens, l'accent est d'avantage mis sur les questions de bonne gestion budgétaire et financière, et nous sommes introduits tout simplement dans ce que la doctrine et tout particulièrement l'école Bouviériste³ appelle « la nouvelle gouvernance financière ».

Devenue aujourd'hui la nouvelle panacée à l'affectation et à l'utilisation des fonds publics, la bonne gouvernance est proposée comme un remède à l'absence de lien entre l'exercice du pouvoir politique et d'un contrôle observée à la fois dans

² La Côte d'Ivoire accède à l'indépendance le 07 août 1960. De cette période jusqu'à la fin des années 70 elle connait une grande prospérité économique. On parle même de miracle ivoirien. Ce miracle reposait sur une croissance équilibrée dans laquelle l'Etat et le secteur public ont joué un rôle important. Voir COGNEAU (D) & MESPLÉ-SOMPS (S), «La Côte d'Ivoire peut-elle devenir un pays émergent ? », Paris, IRD-DIAL. Étude du Centre de Développement OCDE, Programme "Emerging Africa", Etude Côte d'Ivoire, juin 1999, pp 9-13.

³ Par référence à BOUVIER (M), Professeur à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne, Président de FONDAFIP ( www.fondafip.org)Directeur du GERFIP, Directeur de la Revue française de finances publiques, il est une figure de proue dans le domaine de la bonne gouvernance des finances publiques. Il a participé à la réalisation d' ouvrages remarquables tels : La bonne gouvernance des finances publiques dans le monde, (sous la dir.), LGDJ, 2009 ; Réforme de finances publiques : la conduite du changement (sous la dir.), LGDJ, 2007 ; Innovations, créations et transformations en finances publiques (sous la dir.), LGDJ, 2006 La gestion de la dépense publique dans les pays de l'Afrique francophone subsaharienne, DGCID 2006; Réforme des finances publiques, démocratie et bonne gouvernance (sous la dir), LGDJ, 2004.

l'orientation et l'administration des ressources de la société aux fins de développement économique et social⁴. En tant que méthode rationnelle pour planifier ces ressources de manière durable, la bonne gouvernance est alors utile pour apporter une réponse adéquate aux problèmes du Gouvernement, en ce qui concerne la gestion des finances publiques.

Mais les finances publiques, et en particulier les finances publiques en Côte d'Ivoire ne peuvent être appréhendées au seul travers d'une vision enfermée dans leur contexte national. L'internationalisation des échanges et l'interdépendance des systèmes financiers influencent la prise de décision et la conduite des politiques budgétaires par les acteurs publics nationaux. En effet, « ni les politiques budgétaires ni les politiques monétaires, ne peuvent faire abstraction de la conjoncture extérieure, ni du poids des politiques nationales menées par d'autres États (...) Le poids croissant de la contrainte extérieure limite considérablement les marges de manoeuvre dont disposent les finances publiques nationales»⁵.

Ce constat se fait d'autant plus ostensible que la Côte d'Ivoire dépend, en partie des appuis budgétaires extérieurs. En effet, en dehors des ressources internes, notamment fiscales, une partie des ressources finançant le budget⁶ provient de l'Aide Publique au Développement (APD), et particulièrement de l'APD de l'Union Européenne (UE).

L'APD qui entretient donc des rapports directs avec le système financier public ivoirien, désigne, selon le Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, « tous les apports de ressources qui sont fournis aux pays et territoires en développement, ou à des institutions multilatérales »⁷. Ces apports doivent répondre à certains critères. D'une part, ils doivent émaner d'organismes publics, y compris les États et les

⁴ Voir les Orientations du CAD sur le développement participatif et la bonne gestion des affaires publiques, Rapport du CAD-OCDE paris 1993.

⁵ BOUVIER (M), ESCLASSAN (M-C) et LASSALE (J-P), Manuel de Finances Publiques, Paris, LGDJ, 10^ème éd., 2010, p. 145.

⁶ En Côte d'Ivoire dans la cadre de la coopération avec les partenaires financiers et techniques, les ressources attendues pour le compte de l'exercice budgétaire 2014 s'élevaient à 802 767 740 571 FCFA, pour un montant global de 4248 257 741 401 FCFA.

collectivités locales, ou d'organismes agissant pour le compte d'organismes publics. D'autre part, toute dépense doit être adressée à un pays en développement⁸ comme la Côte d'Ivoire, ou à défaut à un organisme international tel que la Banque mondiale. En Outre, le financement doit avoir pour but essentiel de favoriser le développement économique et l'amélioration du niveau de vie du pays bénéficiaire. Il doit être assorti aussi de conditions favorables et comporter un élément de libéralité au moins égal à 25%⁹.

L'organisation d'une aide internationale massive sous cette forme, remonte au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, avec la création de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et la mise en oeuvre par les États-Unis du plan Marshall à destination des pays d'Europe occidentale victimes des bombardements (PECO-NEI). Dès le milieu des années cinquante, l'aide s'est reportée vers les pays du tiers-monde, dont la plupart accédaient à l'indépendance politique. Aujourd'hui, l'APD est fournie, pour la plus grande part, par l'UE et ses Etats membres, qui contribuent à hauteur de 55% au montant global de l'Aide Publique au Développement. Ceux-ci constituent les plus gros pourvoyeurs d'appuis extérieurs à l'État ivoirien, et s'érigent en partenaires incontournables¹⁰, aussi bien sur le plan politique qu'économique.

L'UE qui est le fruit d'un partenariat d'intégration politique et économique unique¹¹, a pour but premier de garantir la paix et le développement des nations européennes. Elle rassemble 28 États, unis dans la défense des valeurs de liberté et de démocratie. La Communauté et ses États membres partagent des compétences, notamment en ce qui concerne la politique extérieure de coopération pour le

⁸ Expression qui désigne les Pays les moins avancés (PMA), les Pays à faible revenu (PFR) et les Pays à revenu intermédiaire (PRI). Le CAD établit une liste de ces pays bénéficiaires de l'APD, remise à jour tous les ans).

¹⁰ Relevons que pour la période 2014-2015 l'accord de financement entre l'UE et la Côte d'Ivoire prévoit des ressources indicatives à hauteur de 270 millions d'EURO, auxquels il faudrait ajouter les assistances financières bilatérales des États membres de l'Union.

¹¹ L'UE est une organisation d'intégration économique créée par le Traité de Maastricht. Elle comprend à ce jour 28 États membres, avec des adhésions en cours de validation. Au travers de cette organisation, ces différents États visent la réalisation d'objectifs qui leurs sont communs dans les domaines économique et monétaire afin de favoriser leur développement économique. L'action de l'Union sur la scène internationale repose sur des idéaux démocratique.

financement du développement. Leurs actions dans ce domaine obéissent à une vision unique, et sont menées de façon complémentaire. Ainsi lorsque l'État membre transfère lui-même les flux d'aide, l'aide est dite bilatérale. D'un autre coté l'aide est multilatérale lorsque le transfert s'effectue par l'intermédiaire des organes de l'Union.

Quelle que soit sa modalité d'allocation, l'expression utilisée paraît trompeuse car les concours financiers des partenaires européens, en cause n'impliquent pas toujours l'idée de dons sans contrepartie dont le terme « aide » pourrait laisser sous-tendre.

Dans la pratique, l'APD de l'UE n'est plus frappée du sceau de la neutralité politique, comme ce fut le cas par le passé. En effet dès les années 80, les crises des finances publiques en Côte d'Ivoire et dans les autres pays en voie de développement vont donner lieu à des mesures de stabilisation, conduites sous les auspices des Institutions Financières Internationales (IFI), et soutenues par les autres partenaires au développement occidentaux, notamment européens. C'est l'époque des premiers programmes d'ajustement structurel et de leurs lots de réformes politiques et institutionnelles. Plus tard, à la faveur de la fin de la guerre froide, ces exigences techniques vont se coupler de thèmes politiques jusque-là tabous qui s'introduiront graduellement dans la coopération européenne au développement. Il s'agit de sujets étroitement liés à la politique de développement, tels que les droits de l'homme, la bonne gestion des ressources, la lutte contre la corruption. De là découle tout l'intérêt d'une réflexion sur l'APD de l'UE et ses influences sur la gestion des finances publiques en Côte d'Ivoire.

En fait, aujourd'hui encore, l'APD occupe à n'en point douter l'actualité. En témoignent l'importance des flux financiers alloués dans les programmes d'aide, et surtout les différentes réflexions et autres débats de haut niveau organisés par les partenaires au développement autour de la problématique de l'efficacité de l'aide¹².

¹² On peut citer en exemple le forum de haut niveau organisé à paris du 28 février au 22 mars 2005 qui a accouché d'une déclaration très remarquable sur l'efficacité de l'APD. Cette déclaration qui réunit des pays développés et des pays en développement, des Organisations internationales ainsi que des ONG définit des principes et

Toutefois, le premier constat qui se dégage, est que peu de travaux universitaires y sont consacrés, du moins dans notre pays. La plupart de ceux qui sont réalisés, sont dans une large mesure l'apanage d'économistes spécialistes de questions de développement et mettent particulièrement l'accent sur l'aspect économique : l'aspect croissance et études économétriques¹³

Les réflexions qui sont consacrées à l'aide de l'UE l'analysent surtout sous les aspects de sa légitimité, de son efficacité (ou de son inefficacité) en matière de réduction des inégalités sociales et de développement. On peut encore souligner les conséquences économiques et sociales désastreuses des programmes d'ajustement structurel (PAS), et leur atteinte à la souveraineté, du fait des politiques de conditionnalités. Sans pour autant prétendre à l'exhaustivité, on peut relever que ces critiques n'épuisent pas toutes les problématiques liées à l'aide au développement des partenaires européens, spécifiquement par rapport à la gestion des finances publiques nationales.

Ainsi, il se pose le problème du rapport qu'entretient l'Aide Publique au Développement de l'UE avec les finances publiques de la République de Côte d'Ivoire. Plus exactement, quelles influences la Communauté européenne exerce-t-elle au moyen de son aide sur le système de gestion des finances publiques ivoirien ?

Cette question se rapporte aux influences des politiques d'aides européennes¹⁴ sur les structures, procédures et acteurs de la gestion budgétaire et financière en Côte d'Ivoire. L'objectif général est d'apporter un regard juridique et financier dans un domaine qui semble réservé exclusivement à l'économie. Concrètement il s'agira de relever les enjeux de l'APD des bailleurs européens, pour les cadres juridique, procédurier et institutionnel d'administration des ressources pécuniaires de l'Etat ivoirien et ses démembrements.

résolutions pour réformer les modalités d'acheminement et de gestion de l'aide en vue d'améliorer les résultats obtenus en matière de développement.

¹³ Voir définition de l'économétrie, in Dictionnaire d'économie et des sciences sociales, 4^ème édition, Nathan, 1998, p139. & Lexique d'économie 10^ème édition, Dalloz, 2008, p 288.

¹⁴ En dehors de la politique commune d'aide au développement dans le cadre de l'UE chaque États mène sa politique de coopération au développement qui est complémentaire à celle de la communauté, voir Consensus Européen pour le développement, 2006, p. 9.

La méthodologie d'approche est basée sur la recherche documentaire et sur des entretiens avec des acteurs du processus de coopération pour le financement du développement UE-Côte d'Ivoire. L'étude fera abondamment référence à des normes de droit de portée internationale, communautaire et nationale (traités et autres accords internationaux, directives communautaires UEMOA, Constitution ivoirienne, Lois organiques, Lois).

Dans cette veine une attention sera accordée aux grands axes de réformes de la coopération pour le financement du développement UE-Côte d'Ivoire, pour mieux appréhender les changements qui ont été apportés et les résultats obtenus. Ceci dit il faudra donc procéder à une analyse des avantages et inconvénients de l'aide des partenaires publics européens, pour la gestion globale des affaires publiques.

Se faisant, l'influence de l'aide au développement des partenaires européens sur le système de gestion des finances publiques en Côte d'Ivoire reste difficile à mesurer. Elle est souvent présentée comme une source d'inefficacité budgétaire et de dépendance. Mais ce reproche est un peu réducteur, car l'APD contribue en certains points à l'amélioration de la gouvernance financière publique. Il faut toutefois admettre que l'aide fait peser de lourdes contraintes sur le système de gestion des finances publiques nationales.

Les résultats obtenus vont donc être présentés en deux étapes. La première sera consacrée au cadre globale de la coopération pour le financement du développement entre la Communauté européenne et la Côte d'Ivoire et à son influence, en ce qui concerne l'amélioration de la qualité de gestion des finances publiques (Première partie). Néanmoins Cette amélioration de la qualité de gestion impose des contraintes supplémentaires au système de gestion des finances publiques qui en plus de sa dépendance à l'aide et de la perte de souveraineté qui en découle, ne s'accommodent pas toujours avec les nouvelles méthodes de gestion budgétaire promues par les partenaires européens au développement ( Deuxième partie ).

PREMIERE PARTIE :

L'AIDE DE L'UNION EUROPEENNE, UN ATOUT POUR LA
GESTION FINANCES PUBLIQUES EN COTE D'IVOIRE

A l'origine, l'intervention des partenaires européens dans le cycle de développement de la Côte d'Ivoire n'avait pas réellement d'incidences sur le cadre normatif de gestion des finances publiques. Cette intervention était principalement financière et consistait dans le financement de projets d'investissement pour la mise en place d'infrastructures de bases. Elle s'est transformée depuis les années 80 et surtout 90¹⁵, avec l'introduction de conditionnalités¹⁶, qui impliqueront un changement du modèle de gestion politique, budgétaire et financière. La nouvelle orientation donnée à la politique de coopération pour le financement du développement des partenaires européens¹⁷ avec la Côte d'Ivoire, va s'organiser autour des questions de gouvernance (chapitre 1) ; avec comme objectif principal l'efficacité des initiatives de la lutte contre la pauvreté dans le contexte du développement durable (chapitre 2).

¹⁵ Sur le plan des relations internationales économiques cette décennie sera marquée par la mise en place et application du consensus de Washington. Cette expression, utilisée pour la première fois en 1989 par l'économiste américain John WILLIAMSON, résume un ensemble de politiques économiques préconisées par la Banque mondiale et le FMI. A la base, ces recommandations avaient comme unique but de résoudre la crise financière de l'Amérique latine mais elles ont finalement structuré la pensée dominante du développement jusqu'au milieu des années 1990.

¹⁶ Terme didactique. Qualité de ce qui est conditionnel, qui dépend de certaines conditions. Promesse, clause conditionnelle. Dictionnaire Le Littré version numérique 2008.

¹⁷Les politiques de développement des Etats membres et de l'Union sont complémentaires. L'Union est aussi le plus important contributeur en matière d'aide au développement. Avec ses États membres, elle octroie plus de la moitié du montant global de l'aide publique au développement (APD). Statistiques OCDE.

CHAPITRE 1 : LA BONNE GOUVERNANCE AU CENTRE DE LA
POLITIQUE D'AIDE

La lutte contre la pauvreté¹⁸, la bonne gouvernance et la sauvegarde de l'environnement sont au centre des préoccupations de l'UE. En effet, Le triomphe du libéralisme politique et économique¹⁹ dans les années 90, consécutif à l'effondrement du bloc de l'est, ouvrait déjà une nouvelle ère dans les relations de coopération internationale basée sur la promotion de la bonne gouvernance et le respect des principes démocratiques. L'appui aux processus de démocratisation et de promotion de la bonne gouvernance en Afrique fait désormais partie des priorités de la politique extérieure de l'UE. Il figure ainsi en bonne position dans la plupart des instruments juridiques et des programmes de partenariat entre l'UE et le groupe des Etats ACP²⁰, auquel appartient la Cote d'Ivoire (section 1).

Les accords de coopération pour le financement du développement établis entre la Côte d'Ivoire et l'UE s'inscrivent dans cette nouvelle optique²¹. Ils mettent de plus en plus l'accent sur le renforcement de la démocratie avec une place de choix faite à la transparence des affaires publiques et partant des finances publiques (section 2).

¹⁸ Les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) ont été établis à la suite du Sommet du Millénaire en Septembre 2000. La lutte contre la pauvreté constitue l'OMD n°1.

¹⁹ Le libéralisme est un ensemble des doctrines politiques et économiques qui font de la liberté individuelle, définie comme un droit naturel, la valeur suprême que toute collectivité humaine doit garantir et promouvoir. Dans sa variante politique, le libéralisme cherche à définir le type de régime qui permettra de garantir au mieux le respect de ces droits et de se prémunir contre les éventuels empiétements de l'État. L'État est ainsi pensé chez l'ensemble des libéraux comme un État minimal, voué à ses missions de régulation, qui s'oppose à l'État absolu du XVII^e siècle. À des titres divers, BENTHAM (J) et STUART MILL (J) en Grande-Bretagne, TOCQUEVILLE et surtout CONSTANT (B) en France sont, dans la première moitié du XIX^e siècle, quelques-uns des principaux acteurs du courant libéral. Dans sa variante économique, le libéralisme s'applique à la défense de la liberté individuelle sur le marché. En s'appuyant sur la théorie des droits naturels, des économistes physiocrates comme P. de BOISGUILLEBERT ou QUESNAY (F) s'opposent au mercantilisme et dénoncent l'intervention économique de l'État. Pour ces auteurs, les individus doivent être laissés libres de poursuivre leur intérêt particulier puisque l'ordre social qui en résulte est le meilleur possible. Il existe en effet des lois naturelles qui permettent de concilier l'intérêt personnel et le bien-être général : ces lois sont celles du marché, régi par les principes de la concurrence pure et parfaite. La formule « laissez-faire, laissez-passer », du physiocrate V.de GOURNAY, résume cette première formulation du libéralisme en matière économique. Dans ce cadre, l'intervention de l'État doit être réduite au maximum. Au XIX^e siècle, RICARDO (D), Stuart Mill (J), en Grande-Bretagne, SAY (J-B), en France, prolongent la réflexion d'Adam SMITH sur le sujet et font des années 1820-1914 l'âge d'or du libéralisme économique.

²¹ Voir le Document de stratégie pays pour le compte du 10^ème FED (2008-2013), pp 29-30.

Section 1 : La démocratie, une conditionnalité à l'attribution de l'aide

C'est au coeur des institutions de coopération de la Communauté européenne²² que cette nouvelle politique de promotion et de protection des droits de la personne a vu le jour. Cette politique impose aux pays tiers demandeurs d'aide comme la Côte d'Ivoire, le respect des principes démocratiques et des droits fondamentaux ainsi que l'instauration de la bonne gouvernance au sein de leurs institutions (paragraphe 1). L'Accord de Cotonou et les différents instruments directeurs²³ de la politique extérieure de l'UE donnent à cette conditionnalité, différentes approches de mise en oeuvre (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : L'exigence du respect des règles démocratiques

En 2006 la politique de coopération au développement de l'Union européenne s'est enrichie d'une déclaration²⁴ qui définit les valeurs, principes, objectifs et moyens communs à mettre en oeuvre pour éradiquer la pauvreté dans le monde. Elle engage la Communauté et les États membres en leur qualité de donateurs bilatéraux. Cette déclaration constitue une innovation de taille en termes de coordination des acteurs européens, cependant les valeurs et principes dont elle fait étalage transparaissaient déjà dans le partenariat UE-ACP au sein de l'accord de Cotonou²⁵. Ces principes que l'on retrouve dans les accords de financement²⁶ passés entre la Côte d'Ivoire et la

²² Il faut entendre par Institution de coopération de l'UE, le Parlement européen, le Conseil européen, le Conseil, la Commission européenne, la Banque centrale européenne. Voir article 13 du Traité sur l'Union Européenne.

²³ Le Traité sur l'Union européenne (traité UE), Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE), le Consensus européen en matière de politique de développement (2005) etc.

24 « Le consensus Européen pour le développement », issue d'une Déclaration conjointe du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil, du Parlement européen et de la Commission, le 25 décembre 2005, in Journal Officiel de l'UE, C 46, 26 février 2006.

²⁵ L'accord de Lomé IV (15 décembre 1989) y faisait référence en des termes moins explicites.

²⁶ Ces accords sont établis conformément aux dispositions des articles 2 et 4 de l'annexe IV de l'accord de partenariat ACP-CE, signé à Cotonou le 23 juin 2000 tel que révisé en 2005 puis en 2010.

Commission Européenne (CE) touchent tant et aussi bien à l'environnement politique (A) qu'à des questions institutionnelles (B).

A): Au niveau de l'organisation du pouvoir

En plus de son objectif d'un monde sans pauvreté, l'action de l'UE sur la scène internationale repose sur les valeurs démocratiques qui ont présidé à sa création²⁷. Pour traduire cet engagement en faits, plusieurs initiatives tendant à la concrétisation du lien entre développement et démocratie, vont être prises. Avec la Côte d'Ivoire, l'Union s'appuie sur son aide au développement et plus spécifiquement sur la coopération pour le financement du développement²⁸. Rappelons, si besoin en était que le partenariat UE-ACP ne date pas d'aujourd'hui et qu'il s'est organisé autour de plusieurs accords²⁹ assortis de protocoles ou cadres financiers pluriannuels.

Si le dernier né de ces accords (Cotonou) se démarque des précédents, c'est sans nul doute du fait de la plus grande part donnée à la dimension politique au détriment de la dimension commerciale. Il n'en demeure pas moins pour autant qu'avec la Convention de Lomé IV³⁰ révisée et assorti d'un nouveau protocole financier³¹ en 1995, l'on pouvait déjà déceler une nouvelle tonalité politique, conséquence évidente du Traité de Maastricht. En effet, une référence explicite à la reconnaissance des principes démocratiques et à la consolidation de l'État de droit³², amorce le lien entre l'aide communautaire au développement et les valeurs démocratiques. Quoique cette clause fut imprécise et manquait de force exécutoire, cela n'a pas empêché la condamnation du coup d'état du 24 décembre 1999 par l'UE³³.

²⁷ Cf. articles 2,3 & 21, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne (traité UE): portant mandat global et lignes d'orientation dans le domaine de la coopération au développement de l'Union.

²⁸ Cf. Partie 4 de l'accord de Cotonou concernant coopération pour le financement du développement.

³⁰ La Convention de Lomé IV a été conclu le 15 décembre 1989 pour une durée de dix ans (1990-2000).

³³ Voir intervention de KOULIBALY (M) (Ministre du Budget du gouvernement de transition Ivoirien 2000), in Politique africaine n° 77 - mars 2000, pp 131-132.

Avec l'accord de Cotonou, la démocratie et l'État de droit ont, pour la première fois, été consacrés comme des « éléments essentiels³⁴ » du partenariat UE-ACP. La Côte d'Ivoire se doit donc de développer sa culture démocratique en s'inspirant des principes démocratiques universellement reconnus, sur lesquels se fonde l'organisation de l'État pour assurer la légitimité de son autorité. Par ailleurs la légalité des actions de l'État doit se refléter dans son système constitutionnel, législatif et réglementaire, et dans l'existence de mécanismes de participation des citoyens à la conduite des affaires publiques.

L'État de droit quant à lui inspire la structure de l'État et les compétences des divers pouvoirs. Il implique, en particulier, la définition des moyens effectifs et accessibles de recours légal, un système judiciaire indépendant garantissant l'égalité devant la loi et un exécutif qui est pleinement soumis au respect de la loi.

En pratique, l'UE n'a de cesse de réaffirmé que l'aide ne peut être efficace que dans un contexte politique stable et basé sur des principes démocratiques. En Côte d'Ivoire elle utilise le Fonds européen de développement³⁵ (FED) et d'autres moyens d'assistance technique pour accompagner le renforcement de l'État par la bonne gouvernance³⁶. Tout ceci en oeuvrant dans le sens de la consolidation de la paix et d'un environnement politique et sociale respectueux des droits de l'Homme et libertés fondamentales.

³⁴ Cf. Articles 9 &10 de l'Accord de Cotonou. En droit international (Convention de vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969), cette formule signifie que si une partie considère qu'une autre a manqué à une obligation concernant l'un des éléments essentiels, elle peut si des consultations en vue de rétablir la situation ont échoué prendre des mesures appropriées, en d'autres termes des sanctions, qui peuvent aller jusqu'à la suspension de la coopération.

³⁵Le Fonds européen de développement (en abrégé, FED) est le principal instrument financier de la coopération entre l'Union européenne et le Groupe des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). A ce titre, il sert, depuis plus de quarante ans, à financer toute une panoplie de programmes et de projets de développement dans l'ensemble des pays ayant conclu des accords de partenariat avec l'Union (successivement, Accords de Yaoundé, Conventions de Lomé, Accord de Cotonou).

³⁶ Voir les objectifs des programmes indicatifs nationaux définis entre l'UE et la Cote d'Ivoire dans le cadre des 10^ème et 11^ème FED.

B) : Au niveau des droits fondamentaux

Antérieurement à l'année 1989, l'APD de la Communauté Européenne³⁷ était octroyée sans aucune condition, et sans vérification de l'utilisation qui en était faite. Le contexte postcolonial et la bipolarité exacerbaient les sensibilités à l'égard de toute tentative d'ingérence au sein des affaires intérieures des pays décolonisés. Conséquemment, une attitude de non-intervention en matière d'aide au développement était scrupuleusement observée à l'échelle internationale, tel qu'en témoignent les statuts fondateurs du PNUD³⁸.

Avec la conclusion de la Convention de Lomé IV³⁹, pour la première fois, une clause dite « des droits de l'Homme » est incorporée au dispositif juridique du partenariat UE-ACP (l'article 5 de ladite convention). À la suite de cette convention, les années «90 » apportent avec elles une série de résolutions et de prises de position concernant les droits fondamentaux et le développement⁴⁰. Toutes ces initiatives cumulées à une conjoncture interne faite d'échec des PAS et de contestations liées à la gestion autocratique et patrimoniale du pouvoir vont concourir à centrer de plus en plus le développement sur les populations avec pour corolaire le respect et la promotion de l'ensemble des droits de l'homme.

Le lien entre l'efficacité de l'aide au développement et la question des droits de l'homme ainsi établit, il sera peaufiné dans le cadre du partenariat UE-ACP jusqu'à devenir un élément essentiel de l'Accord de Cotonou. Désormais la coopération vise un développement durable centré sur la personne humaine, qui en est l'acteur et le

³⁷ La Communauté Européenne est l'organisation prédécesseuse de l'UE. Elle a été instituée par le traité de Rome du 25 mars 1957.

³⁸L'aide fournie (aux seuls gouvernements) «ne constitue pas un prétexte d'ingérence économique ou politique de la part de l'étranger dans les affaires intérieures du pays intéressé, ne sera accompagnée d'aucune considération de caractère politique et évitera toutes distinctions fondées sur le régime politique du pays, ou sur la race ou la religion de sa population. Voir Les statuts fondateurs du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) reproduits dans (T) De WILDE d'ESTAMAEL, in La dimension politique des relations économiques extérieures de la Communauté européenne. Sanctions et incitants économiques comme moyens de politique étrangère, Bruxelles, BRUYLANT, 1998, à la p.373.

⁴⁰ L'affirmation de plus en plus ferme de ce lien se traduira par l'adoption de l'article 11 du Traité de l'Union européenne en 1992 qui consacrera les droits de la personne comme un objectif de la politique extérieure de l'Union européenne

bénéficiaire principal⁴¹, et postule le respect de tous les Droits de l'homme et des Libertés fondamentales, y compris le respect des droits sociaux fondamentaux. Pour se faire, les parties⁴²se réfèrent à leurs obligations et à leurs engagements internationaux en matière de respect des droits de l'homme, considérés comme universels et indivisibles⁴³.

La Côte d'Ivoire s'engage dès lors à promouvoir et protéger toutes les libertés fondamentales et tous les droits de l'homme, qu'il s'agisse des droits civils et politiques, ou économiques, sociaux et culturels. Et dans le contexte de l'après crise politico-militaire (2002-2011) l'État ivoirien, oeuvre dans le sens d'une amélioration de sa situation sécuritaire, ainsi que pour le renforcement du fonctionnement de la justice et de l'action de la société civile. Car des constatations de violations des droits de l'homme et des principes de l'état de droit pourraient être des causes suspensives de la coopération pour le financement du développement avec l'UE.

Paragraphe 2 : La mise en oeuvre de la conditionnalité démocratique

De façon générale, la mise en oeuvre de la conditionnalité démocratique de l'UE possède la réputation d'être plutôt difficile. Malgré tout, certains principes la régissent. On peut ainsi distinguer une approche positive (A) de la conditionnalité et une approche négative⁴⁴(B), selon le cas qui en fait l'objet.

⁴² Les membres du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'une part, et la Communauté Européenne et ses États membres, d'autre part.

⁴³ Notons qu'à l'issue de la révision de l'accord de Cotonou, en février 2005, des dispositions relatives au fonctionnement de la Cour pénale internationale ont été introduites dans le préambule, mais aussi dans le texte de cet accord.

⁴⁴ Voir les Articles 96 & 97 de l'Accord de Cotonou révisé à Luxembourg en 2010.

A) : L'approche positive

L'Union Européenne se considère comme un partenaire dans l'application et le renforcement des droits fondamentaux et de l'État de droit au sein des pays en développement. C'est pourquoi elle consacre une partie de ses ressources afin d'aider les pays tiers à prendre les mesures qui s'imposent en vue de se conformer à leurs obligations. L'assistance du l'UE dans ce domaine s'articule autour de mesures d'incitation⁴⁵, d'accompagnement, et d'appui institutionnelles.

En effet dès que le dialogue politique⁴⁶ le permet, l'Union Européenne finance des opérations de soutien des processus électoraux, incluant des opérations d'enregistrement des électeurs, d'achat d'urnes, et allant jusqu'à la surveillance du déroulement des scrutins. Ce fut le cas pour les élections d'octobre 2010 et dans bien d'autres pays tels l'Afghanistan, et dans les Territoires palestiniens par exemple. Elle finance en outre des programmes de réforme des systèmes judiciaires, d'amélioration des législations relatives aux droits de l'Homme (visant par exemple la prévention de la torture et de la xénophobie). Au titre du 11^ème FED (2014-2020) le renforcement du fonctionnement de la justice ivoirienne au plan civil, pénal et commercial reste l'un des secteurs d'intervention de la stratégie de soutien de l'UE. D'autres actions de soutien institutionnel portent sur le renforcement des systèmes financiers et fiscaux, en vue d'une amélioration de la gouvernance institutionnelle, ou encore sur la décentralisation du pouvoir.

Outre les appuis institutionnels, la Commission, en tant qu'organe exécutif de l'Union⁴⁷, veille à soutenir la société civile ainsi que l'éducation dans le domaine des

⁴⁵Par exemple l'UE a sorti de la masse financière du 10ème FED un montant de 3 milliards d'euro comme «tranche incitative à la bonne gouvernance ». Cette initiative vise à encourager les gouvernements des Etats ACP dans le sens de la bonne gouvernance et ce en fonction de leur performance. In Rapport ECDPM 15 du Centre européen de gestion des politiques de développement, La politique de développement de l'Union européenne Un regard personnel sur 50 ans de coopération internationale, FRISCH (D), mars 2008, p. 34.

46 « Les parties mènent, de façon régulière, un dialogue politique global, équilibré et approfondi conduisant à des engagements mutuels ...Par le dialogue, les parties contribuent à la paix, à la sécurité et à la stabilité et à la promotion d'un environnement politique stable et démocratique. Le dialogue englobe les stratégies de coopération, y compris le plan d'action sur l'efficacité de l'aide, ainsi que les politiques générales et sectorielles... ». Voir article 8 de l'Accord de Cotonou.

droits de l'Homme. Et dans le cadre de l'accord de Cotonou, 10 % des fonds bilatéraux du FED sont en principe réservés aux acteurs non étatiques pour la mise en oeuvre des programmes et projets. Ces derniers doivent obligatoirement être consultés lors de la formulation des «documents de stratégie pays»⁴⁸ (DSP).

Par ailleurs le dialogue politique a aussi pour objectif de prévenir des situations où une violation d'éléments essentiels de la coopération entre l'UE et la Côte d'Ivoire tels que les droits de l'homme, les principes démocratiques, l'État de droit pourraient être invoquées. L'intention est clairement d'éviter, autant que possible, l'application de la clause de non-exécution, c'est-à-dire, la procédure formelle de consultation pouvant conduire à des sanctions.

B) : L'approche négative

L'UE n'écarte pas la notion de sanction dans sa politique de coopération au développement. Ainsi, en cas de violation des clauses «d'éléments essentiels»⁴⁹ contenus dans les accords de l'Union avec des pays tiers, la coopération au développement avec le pays concerné peut être réduite, reportée, ou même suspendue⁵⁰.

L'article 96 de l'accord de Cotonou prévoit qu'en cas de violation d'un de ces éléments essentiels, une consultation peut être entreprise afin de trouver une solution acceptable pour les deux parties. Si aucune solution n'est trouvée, des «mesures appropriées» pouvant aller jusqu'à la suspension de l'aide peuvent être prises. La Côte

⁴⁸ Le DSP est un instrument qui doit permettre de définir les actions prioritaires et de renforcer l'appropriation des programmes de coopération. Il s'appuie sur les consultations préliminaires avec un large éventail d'acteurs, dont notamment les acteurs non étatiques, les autorités locales et, le cas échéant, les parlements des États ACP, ainsi que sur l'expérience acquise et les meilleures pratiques.

⁴⁹ En droit international, cette formule signifie que si une partie considère qu'une autre a manqué à une obligation concernant l'un des éléments essentiels, elle peut si des consultations en vue de rétablir la situation ont échoué prendre des mesures appropriées, en d'autres termes des sanctions, qui peuvent aller jusqu'à la suspension de la coopération. Voir Article 2 de l'Annexe IV de l'Accord de Cotonou, portant sur les procédures de mise en oeuvre et de gestion de l'aide de l'UE aux ACP.

⁵⁰ Voir les alinéas 2 &3 de l'article du Traité sur le fonctionnement de l'UE, in le Journal officiel de l'Union européenne du 09/05/2005.

d'Ivoire a connu une suspension de l'aide européenne durant la période de crise (20052008). En d'autres circonstances, la clause d'exclusion prévue à l'article 97 de l'accord de Cotonou permet de sanctionner des cas graves de corruption.

Quoiqu'il en soit, lorsque la mise en oeuvre de l'approche négative s'avère nécessaire, trois principes élaborés par la Commission gouvernent l'action de l'UE : les mesures arrêtées doivent être guidées par des critères objectifs et équitables ; elles doivent être ajustées aux circonstances et graduées selon la gravité de chaque cas; et elles doivent éviter de pénaliser la population du pays en cause et en particulier ses couches les plus pauvres.

Dans la mise en oeuvre de la conditionnalité, l'UE tend à privilégier l'approche positive plutôt que la sanction. Toutefois, il est important de noter que l'approche négative doit être considérée avant tout pour ses effets préventifs. Elle permet d'instituer un dialogue sur des questions politiques et institutionnelles afin d'éviter d'en arriver à une suspension de l'aide. Ainsi, dans le cadre de ses programmes d'appui budgétaire, l'UE met un point d'honneur à établir le dialogue sur les questions relatives à la meilleure gestion des finances publiques. En effet l'Union considère l'assainissement du cadre de gestion des Finances publiques comme une condition sine qua non de l'efficacité de son action.

Section 2 : La transparence, le nouveau credo de la gestion financière

publique

La transparence n'a pas toujours été reconnue comme une priorité et comme un facteur essentiel, structurant des réformes financières retenues dans le cadre de l'APD. Les Partenaires européens, et les institutions financières avaient la culture de la confidentialité⁵¹ de leurs rapports avec la Côte d'Ivoire et les autres pays en

⁵¹BOULEY (D), « Les standards internationaux de la bonne gouvernance selon le Fonds Monétaire International », in La bonne gouvernance des finances publiques dans le monde (actes de la IVe Université de printemps de Finances Publiques organisée par la FONDAFIP), LGDJ, 2009, p. 17.

développement. Cette situation a changé en fin de siècle dernier sous l'effet conjugué d'une meilleure reconnaissance du rôle de la société civile dans les réformes économiques⁵² et la médiatisation des crises financières mondiales⁵³. La sensibilisation de l'opinion publique sur les différentes politiques économiques et financières a été l'un des facteurs du développement de la transparence en matière de finances publiques. Ce phénomène tend à se formaliser. Et de plus en plus l'UE exige comme préalable à l'octroi de son aide, la définition des procédures de gestion transparentes (paragraphe 1), aisément applicables et permettant la décentralisation des tâches et des responsabilités vers les acteurs de terrain (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : La fiabilité du système de gestion des finances publiques

La bonne gestion des affaires publiques, qui constitue un « élément fondamental »⁵⁴ de l'Accord de Cotonou se définit comme la gestion transparente et responsable des ressources humaines, naturelles, économiques et financières en vue du développement équitable et durable. Elle implique des procédures de prise de décision claires au niveau des pouvoirs publics (A), des institutions transparentes et soumises à l'obligation de rendre compte, la primauté du droit dans la gestion et la répartition des ressources (B).

⁵² Cf. Pour l'émergence du rôle de la société civile, in La gouvernance du FMI, VAN HOUTEN (L), 2002, publication FMI.

⁵³ Crise et dévaluation du franc CFA (1994), Mexique (1994-1995), crise Asiatique (Indonésie, Corée du sud, Malaisie, Thaïlande, Philippines) 1998 ; crise Brésilienne (1998), crise Argentine (2001) etc.

⁵⁴ La notion d'élément fondamental permet d'atténuer ou de limiter le risque de sanctions. In FRISCH (D), op.cit. p. 33.

A) : La définition claire des attributions et responsabilités

En matière de transparence, il n'existe pas de normes universelles applicables de manière formelle à tous les pays. La multitude d'expériences et la diversité des particularités institutionnelles rendent difficile, voire même impossible, l'établissement et l'observance de telles normes. Cependant, il existe un ensemble de bonnes pratiques élaborées par des organisations internationales, dont s'inspirent les pays afin de renforcer la transparence de leurs finances publiques. La référence la plus notoire dans ce domaine est le code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques du FMI publié en 2007.

Le conseil des ministres de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) en vertu de l'article 67⁵⁵ du traité constitutif de l'organisation a édicté la Directive n°01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA qui reprend à son compte les pratiques promu par le FMI, mais pas seulement.

Ces principes et obligations sont relatifs à plusieurs aspects de la gestion des finances publiques, et ils postulent avant tout que la gestion des finances publiques s'inscrive dans un cadre légal. Le secteur de l'administration publique doit être distinct du reste du secteur parapublic et du reste de l'économie, et la répartition des attributions au sein du secteur public en matière de décision et de gestion doit être claire et rendue publique⁵⁶. La gestion des finances publiques doit s'inscrire dans un cadre juridique, réglementaire et administratif clair et ouvert.

⁵⁵ Article 67 :1) L'Union harmonise les législations et les procédures budgétaires, afin d'assurer notamment la synchronisation de ces dernières avec la procédure de surveillance multilatérale de l'Union. Se faisant, elle assure l'harmonisation des lois de Finances et des comptabilités publiques, en particulier des comptabilités générales et des plans comptables publics. Elle assure aussi l'harmonisation des comptabilités nationales et des données nécessaires à l'exercice de la surveillance multilatérale, en procédant en particulier à l'uniformisation du champ des opérations du secteur public et des tableaux des opérations financières de l'Etat.2) Le Conseil adopte à la majorité des deux tiers (2/3) de ses membres les règlements et les directives nécessaires à la mise en oeuvre des actions visées dans le présent article.

⁵⁶ Cf. principe 2.2 du code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA.

La réception dans l'ordre juridique interne de cette directive s'est effectuée par le biais de la Loi organique n°2014-337 du 05 juin 2014 portant Code de transparence dans la gestion des Finances Publiques. Au travers de cette loi le législateur a pris le soin de préciser l'étendue du secteur des administrations publiques,⁵⁷ avant de définir un cadre juridique devant gouverner l'action des autorités politiques et administratives.

Cette réforme de la gestion des finances publiques, qui a été appuyée par l'UE⁵⁸ et bien d'autres partenaires extérieures a ceci de novateur de poser un cadre juridique à la transparence et d'accorder une plus grande responsabilité aux pouvoirs législatif et judiciaire. En cela, elle donne une plus grande lisibilité aux processus de gestion des affaires publiques et accroit par la même la crédibilité des acteurs publics.

B) : L'intégrité du processus budgétaire

La transparence des finances publiques exige que les données budgétaires communiquées aux administrations publiques soient conformes aux critères fondamentaux qui attestent de leur qualité, et que des mécanismes offrant à l'organe législatif et au public une garantie de l'intégrité de ces données soient en place. En plus de présenter des budgets annuels réalistes et sincères⁵⁹ couvrant l'ensemble des opérations budgétaires et extrabudgétaires de l'administration publique, l'État doit définir un cadre global de politique macroéconomique, financière et budgétaire à moyen terme couvrant l'année à venir et les deux années suivantes⁶⁰. Et, au moins une fois tous

⁵⁷ Cf. article 3 de la Loi organique n°2014-337 du 05 juin 2014 portant Code de transparence dans la gestion des Finances Publiques.

⁵⁸ Voir annexe 3 du programme indicatif national, établit entre la Côte d'Ivoire et l'UE pour le compte du 11^ème FED (2014-2020). P.29.

⁵⁹ Cf., principe 7.9 du code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA, & les articles 46 et 47 de la Loi organique n°2014-337 du 05 juin 2014 portant Code de transparence dans la gestion des Finances Publiques.

⁶⁰ Ce cadre global est cohérent avec les engagements pris en application du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité de l'UEMOA et doit comporter toutes les informations nécessaires à l'application des dispositifs de surveillance associés à ce pacte et du Principe III du code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA. Voir les articles 40 à 44 de la Loi organique n°2014-337 du 05 juin 2014 portant Code de transparence dans la gestion des Finances Publiques.

les cinq ans, il doit être publié un rapport sur les perspectives d'évolution des finances publiques à long terme, permettant notamment d'apprécier leur soutenabilité⁶¹. Il est aussi fait obligation légale aux administrations publiques de publier, dans des délais appropriés, des informations sur les finances publiques.

Par ailleurs, l'accroissement de la crédibilité du processus de gestion des affaires publiques réside aussi dans l'intégrité des acteurs qui y prennent part. Il convient donc de mettre en place une déontologie et des règles spécifiques pour empêcher et sanctionner tout enrichissement illicite des fonctionnaires et agents publics⁶². Ces règles sous-entendent la mise en place de mécanismes de contrôle interne de la conduite des fonctionnaires, de l'emploi dans la fonction publique, des audits internes, des passations des marchés publics, des achats et des ventes de biens publics et de l'administration des recettes nationales.

En plus des mécanismes de contrôle interne clairement définis, des audits externes sont également prévus et assurés par le biais d'une instance nationale d'audit indépendante, d'un organisme national de statistique, et d'experts indépendants recrutés de l'extérieur.

Toutefois, en tirant les enseignements de l'expérience, la recherche d'une plus grande intégrité du processus devra favoriser une gestion des affaires publiques exemptes des pratiques de corruption ou d'enrichissement illicite à travers un cadre légal ouvert et participatif.

⁶² Cf. le titre VII de la Loi organique n°2014-337 du 05 juin 2014 portant Code de transparence dans la gestion des Finances Publiques.

Paragraphe 2 : L'accroissement du degré d'ouverture de la gouvernance

financière

La gestion des finances publiques en Côte d'ivoire a été pendant longtemps réputée pour son opacité. Il en filtrait très peu d'information à l'attention du public. Avec l'introduction d'un cadre légale pour la transparence, « l'information claire du public sur la structure et les fonctions des administrations publiques, les visées de la politique de finances publiques, les comptes du secteur public et les projections budgétaires »⁶³, devient une obligation que doivent s'efforcer de remplir les autorités politiques et administratives. En cela, la transparence renforce la responsabilisation et accroît la crédibilité des autorités, ce qui a pour avantages de réduire l'opacité de la gouvernance financière (A) et d'inciter un public bien informé à soutenir plus fermement des politiques macroéconomiques saines (B).

A) : L'ouverture du processus budgétaire

Le processus budgétaire et les informations contenues dans les documents budgétaires sont essentiels à la transparence des finances publiques. Le budget annuel est, presque sans exception, le principal instrument de la politique de finances publiques. C'est par son intermédiaire que les autorités publiques présentent leurs projets de dépenses et indiquent par quels moyens ils seront financés, dans le contexte d'un énoncé explicite de leurs objectifs stratégiques. Parallèlement à l'introduction de la budgétisation par ligne des dépenses⁶⁴ établie par les services administratifs et qui fournit l'essentiel des informations nécessaires aux autorités législatives pour examiner

⁶³ KOPITS (G) & GRAIG (J), 1998, Transparency in Government Operations, IMF Occasional Paper N° 158.

⁶⁴ Cette nouvelle donne marque une rupture d'avec les pratiques antérieures qui se basaient sur l'utilisation de budget de moyens (Loi organique N°59-249 du 31 décembre 1959 relatives aux lois de finances). En effet les opérations de dépenses publiques étaient présentées sur la base d'un organigramme administratif et non pas en fonction d'un objectif économique ou social que s'assigne la puissance publique. Avec la LOLF de 2014 (art. 51) les opérations de dépenses publiques sont retracées dans un budget dit « fonctionnel ». IL s'agit ici de mettre en avant la fonction sociale qu'elles permettent de réaliser, le budget se résume donc en une ventilation des dépenses par catégories fonctionnelles ; on parle alors de budget de l'éducation, de budget de la santé etc.

et approuver les dépenses, l'État utilise le budget afin de dévoiler les détails de ses proposition de recouvrement de recettes et d'emprunts, pour les insérer dans leur contexte historique et expliquer comment elles l'aideront à atteindre ses objectifs⁶⁵.

Ces informations fournies à l'occasion du budget annuel couvrent l'ensemble des activités budgétaires. Il n'est possible de mesurer avec exactitude la compatibilité de l'utilisation des ressources publiques avec les objectifs politiques et les programmes annoncés que si, des éléments comme les fonds extrabudgétaires, les opérations quasi-budgétaires et les dépenses fiscales sont intégrées dans la présentation du budget. Les informations sur la manière dont le budget est préparé et exécuté, y compris sur le rôle de documents comme les circulaires budgétaires, doivent également être immédiatement disponibles.

La transparence exige à la fois que l'administration centrale dispose d'informations suffisantes, exhaustives et fiables pour s'acquitter de ses responsabilités et pour rester comptable de ses actions. Ces principes et pratiques concernant la transparence du processus budgétaire se rapportent à la documentation budgétaire, à la présentation du budget, aux procédures d'exécution du budget, ainsi qu'à la publication de rapports sur les finances publiques⁶⁶ et aux audits. Plusieurs des bonnes pratiques de l'OCDE⁶⁷ en matière de transparence budgétaire s'attachent particulièrement à cet aspect de la bonne gouvernance des finances publiques. Ces standards de gestion des finances publiques dont l'UE se fait le porte-étendard préconisent l'information du public sur la conduite de l'ensemble du processus budgétaire.

⁶⁶ Le gouvernement publie au moins une fois par an des informations détaillées sur le niveau de composition de son endettement interne comme externe, de ses actifs financiers et de ses principales obligations non liées à la dette notamment sur les droits acquis concernant les retraites de la fonction publique et sur les garanties accordées aux entités publiques ou privées ainsi que de ses avoirs en ressources naturelles. Art 42 de la Loi organique n°2014-337 du 05 juin 2014 portant Code de transparence dans la gestion des Finances Publiques.

⁶⁷ Consulter en cela «Transparence budgétaire - les meilleures pratiques de l'OCDE» Revue de l'OCDE sur la gestion budgétaire, Vol. 1, n°3. OCDE (2001).

B) : L'accès du public aux informations budgétaires

La communication au public d'informations budgétaires est l'une des caractéristiques fondamentales de la transparence des finances publiques en Côte d'Ivoire. Les principes et pratiques à cet égard portent sur la communication d'informations exhaustives sur les activités budgétaires et les objectifs retenus par l'État, et sur la présentation de ces informations de manière à satisfaire aux besoins d'analyse des politiques et de la clarté des comptes.

A ce titre, il est garanti au public la faculté de pouvoir s'informer à tout moment sur les activités budgétaires (passées, en cours et futures) des administrations publiques. La documentation requise à cet égard doit être disponible sous forme de rapports⁶⁸ et de comptes définitifs, et doit porter également sur l'ensemble des activités budgétaires et extrabudgétaires de l'administration centrale, ainsi que sur celles des administrations territoriales, lorsque celles-ci se livrent à des activités financières importantes.

En cela il est recommandé de publier des rapports sur les passifs implicites et les dépenses fiscales, en plus de la situation consolidée⁶⁹ des opérations de gestion et de patrimoine. Les informations sur l'élaboration ainsi que sur l'exécution du processus budgétaire doivent être publiées régulièrement. La presse, les partenaires sociaux et d'une façon générale tous les acteurs de la société civile sont encouragés à participer à la diffusion de ces informations ainsi qu'au débat public sur la transparence des finances publiques.

Le secteur privé n'est pas en reste, car en effet les informations concernant les marchés et contrats publics font aussi l'objet de publicité comme l'ensemble des opérations du processus budgétaire⁷⁰.

⁶⁸ Cf. principe III-1 du Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques (UEMOA).

⁶⁹ Cf. principe III-1.3, III-1.4 du Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques (UEMOA).

Tous ces principes et obligations apportent plus de clarté et de lisibilité à une gestion des affaires publiques longtemps réputée opaque et malsaine dans notre pays. Cette gestion qui, dépourvue de cadre légal pour la transparence, était basée sur des méthodes considérées aujourd'hui comme surannées ne pourra que s'améliorer avec la mise en oeuvre efficiente des standards de bonne gouvernance. Sans nul doute que cela permettra l'atteinte des objectifs de développement définis par les autorités nationales.

CHAPITRE 2: LA QUETE DE L'EFFICACITE DANS LA GESTION
DES FINANCES PUBLIQUES

Les années 1960 ont été celles des indépendances, mais aussi des besoins d'infrastructures de développement économique et social. L'accession à l'indépendance marque ainsi le début de l'aide versée par les pays développés en faveur du développement de la Côte d'Ivoire

Dans les années 80 et 90, les crises des finances publiques en Côte d'Ivoire et les mesures de stabilisation conduites sous les auspices des Institutions Financières Internationales vont ouvrir une nouvelle étape dans la stratégie de coopération des bailleurs de fonds. Mais l'échec de ces programmes d'austérité à résorber les questions liées au développement humain va inciter à la prise en compte des impératifs d'investissement dans le capital physique et humain. Désormais l'APD de l'UE à la Côte d'Ivoire vise à terme la réduction de la pauvreté avec des objectifs de développement durable⁷¹ arrêtés en fonction des priorités nationales (section 1). Ce changement de perspective implique de nouvelles exigences en termes de performance budgétaire et de gestion des dépenses publiques (section 2).

⁷¹ Cf. art.1 de L'accord de Cotonou du 23 juin 2000, Révisé à Luxembourg le 25 juin 2005 puis à Ouagadougou le 22 juin 2010.

Section 1 : La programmation conjointe de la coopération financière

La coopération pour le financement du développement avec l'UE a pour objectif, par l'octroi de moyens de financement suffisants et d'une assistance technique appropriée, d'appuyer les efforts de l'État ivoirien en matière de lutte contre la pauvreté⁷². Cette assistance s'organise au moyen des Fonds Européen de Développement (FED) qui sont des cadres financiers pluriannuels de coopération assortis aux accords de partenariats (Accord de Cotonou, Convention de Lomé...). Destinés à financer la mise en oeuvre de la coopération pendant une période de cinq ans ces fonds sont octroyés en fonction des priorités nationales (paragraphe 1) et en tenant compte des instruments internationaux en matière d'efficacité du développement (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : L'internalisation accrue des stratégies de développement

L'échec des réformes⁷³ imposées de l'extérieures à stabiliser puis relancer l'économie durablement⁷⁴, va amener les bailleurs de fonds à reconsidérer leurs politiques d'aide. Les programmes d'aide et de soutien des partenaires européens, à la gestion des finances publiques en Côte d'Ivoire (B), mettent désormais un point d'honneur, sur le renforcement du cadre de gestion des affaires publiques (A).

⁷³Il s'agit des programmes d'ajustement structurels qui ont été identifiés et conduits par les organismes multilatéraux, notamment le FMI et la Banque mondiale.

⁷⁴ JACQUEMOT (P) et RAFFINOT (M), la nouvelle politique économique en Afrique, EDICEF, 1993 p13-14.

A) Le renforcement des capacités de gestion des acteurs nationaux

L'APD de l'UE à la Côte d'Ivoire consiste principalement en des concours financiers alloués dans les programmes de coopération technique⁷⁵, d'aide-projet ou

d'aide programme, et de soutien macroéconomique⁷⁶. Ces aides, et tout
particulièrement l'aide budgétaire directe en appui des réformes macroéconomiques ou sectorielles, sont accordées sur la base de certaines conditions⁷⁷. Premièrement des politiques et stratégies de développement nationales ou sectorielles bien définies, axées sur la lutte contre la pauvreté, doivent être mises en place ou doivent être en cours de mise en oeuvre.

Le second critère se rapporte à la conduite ou à la mise en place de politiques macroéconomiques de stabilité bien définies, établies par la cote d'Ivoire⁷⁸ et évaluées positivement par ses principaux bailleurs de fonds, y compris, le cas échéant, les institutions financières internationales. Par-dessus tous ces critères, la gestion des finances publiques doit être suffisamment transparente, fiable et efficace.

Concrètement, au plan institutionnel, cette nouvelle approche d'aide issue de l'Accord de Cotonou implique que désormais, l'obtention de l'aide se fera sur la base d'objectifs définis et programmés dans un « Document de Stratégie Pays » (DSP). La préparation de ce document s'appuie sur les consultations préliminaires avec un large éventail d'acteurs, dont notamment les acteurs non étatiques et les autorités locales. Ce fut le cas pour le DSP courant pour la période du 10^ème FED (2008-2013)⁷⁹. Ces

⁷⁵ Se trouvent ainsi exclus les concours non financiers qui prennent la forme de coopération technique au développement.

⁷⁹ Le processus de rédaction du DSP a démarré par le recueil des propositions des Ministères concernés en rapport avec leurs domaines respectifs de compétences. La consolidation de ces différentes propositions reçues a été faite au cours d'un atelier organisé par la Cellule de Coopération et de Coordination Côte d'Ivoire - Union Européenne, du 1^er au 05 Août 2006 à Grand-Bassam, sous la présidence de la Primature. Pendant ces assises, quatre groupes de travail ont été constitués pour produire une première version du DSP et du Programme indicatif national autour de trois secteurs de concentration qui auraient été pré-identifiés : (i) sortie de crise et bonne gouvernance, (ii) lutte contre la pauvreté - réhabilitation des secteurs sociaux, (iii) réhabilitation des infrastructures économiques et inter connectivité. Les propositions faites au niveau sectoriel, l'ont été avec le concours des représentants issus de l'administration, de la société civile et des élus locaux.

consultations débouchent sur la définition d'objectifs et priorités sur lesquels se fondent les « Programmes Indicatifs Nationaux » de financement. En outre l'UE apporte son soutien financier et technique pour la mise en oeuvre du Plan National de Développement (PND 2012-2015) qui lui, a été approuvé par la communauté des bailleurs et plus particulièrement par les institutions de de Bretton Woods.

Globalement ces instruments⁸⁰ permettent de définir les actions prioritaires et d'asseoir l'appropriation des programmes de coopération en matière d'APD. En outre, ils permettent de définir un cadre formel et réaliste, d'affectation et d'utilisation des ressources de l'État, pour la réalisation de ses objectifs de politiques publiques. L'effet immédiat est l'accroissement de la responsabilisation des acteurs publics nationaux du développement qui, se doivent de décupler leurs capacités de gestion, ainsi que d'implanter durablement les institutions indispensables à la réussite de ces programmes. L'UE et ses États membres assistent les efforts des autorités nationales dans ce sens, et apportent leur appui aux mesures qui contribuent à l'allégement de la dette publique et à la durabilité des finances publiques.

B) L'amélioration de la viabilité des finances publiques

La nouvelle conditionnalité pour le financement du développement impose comme nous pouvons le constater à l'État Ivoirien, en contrepartie de l'aide, de définir dans un document ses programmes, objectifs et actions de lutte contre la pauvreté et d'améliorer son système de gestion budgétaire. Ce document (DSP) comporte une analyse, du contexte politique, économique et social, des contraintes, des capacités et des perspectives, y compris une évaluation des besoins essentiels de la population, en tenant compte des indicateurs sociaux. C'est aussi un descriptif détaillé de la stratégie

⁸⁰ Le PND et le DSP emprunte leur structures des DPR («Development Policy Review») de la Banque mondiale. Un premier chapitre (I) fait l'état des lieux en termes de développement, analysant lesavancées en termes de croissance, de pauvreté monétaire, de vulnérabilité et de développement social (éducation, santé, etc.). Les chapitres 2 et 3 font la revue des stratégies nationales pour la croissance et la réduction de la pauvreté. Cette analyse est organisée par thèmes centraux.

de développement à moyen terme, des priorités clairement définies et des besoins de financement prévus.

En guise de réponse, l'UE et ses États membres apportent leur assistance financière à la mise en oeuvre d'un programme indicatif, qui sert de matrice à la définition et à la réalisation de programmes d'ajustement macroéconomiques, et sectoriels. La communauté (UE) prend les décisions de financement pour ces différents projets et programmes, qui nécessitent le développement des institutions et le renforcement des capacités.

En outre l'UE apporte son concours à la réalisation du PND, agissant en complémentarité avec les autres donateurs présents⁸¹. A ce titre en vue d'alléger la charge de la dette extérieure de la Côte d'Ivoire et d'atténuer les problèmes de balance des paiements⁸², les ressources prévues par le cadre financier pluriannuel de coopération (FED) au titre de l'Accord de Cotonou sont utilisées pour contribuer à des initiatives⁸³ de réduction de la dette approuvées au niveau international, au bénéfice de l'État ivoirien. A travers l'Initiative en faveur des Pays Pauvres Très Endettés (IPPTE), les bailleurs se sont engagés à annuler partiellement leur dette en contrepartie de la réallocation des marges de crédits dégagées vers les dépenses prioritaires réductrices de la pauvreté. La Côte d'Ivoire a atteint le point d'achèvement de l'IPPTE en 2012 et a bénéficiée de 4 090,0 milliards de F CFA de dette, annulés sur un stock de 6 373,9 milliards de FCFA soit un taux d'annulation de 64,2%⁸⁴.

⁸²La balance des paiements est le rapport entre les dépenses extérieures d'une nation et les revenus qu'elle reçoit de l'étranger. Il est courant de distinguer trois composantes à la balance des paiements : la balance des transactions courantes, la balance des mouvements de capitaux non monétaires. La somme de ces deux balances donne La balance des paiements globale

⁸³ Faut entendre par là L'Initiative Pays Pauvres Très Endettés (I PPTE) née au sommet du G7 de Lyon de juin 1996, renforcée à Cologne en 1999 et de l'Initiative d'allègement de la dette multilatérale. L'IAMD vise quant à elle annuler la dette multilatérale due par ces États aux créanciers les plus importants. Cette initiative a été lancée en 2005 au sommet du G8 de Gleneagles. Depuis 2012 l'AFD soutient ces initiatives à travers le Contrat de Désendettement et de Développement (D). A travers ce mécanisme innovant, additionnel à la contribution de la France à l'initiative d'allégement de la dette des « Pays pauvres très endettés » (PPTE), la France a décidé en 2012 d'annuler un stock de dettes de 913 M € et de reverser à la Côte d'Ivoire, sous forme de dons, le solde des échéances dues au titre de prêts contractés dans le passé, pour un total de 2,89 Mds € (montant total du D).Voir le n° 223-224 de la Revue Afrique contemporaine consacrée au thème de l'aide au développement et de Réformes des finances publiques africaines, 2007/3-4, DE BOECK & LARCIER, p 465.

⁸⁴Ces chiffres sont ceux de la Direction générale du trésor et de la comptabilité publique, in le rapport sur la dette publique en côte d'ivoire, présenté par GUEYE (A.P) Directeur de la Dette Publique le 15 Février 2013.

Le cadre financier pluriannuel de coopération apporte aussi un appui aux réformes macroéconomiques et sectorielles mises en oeuvre sous l'impulsion des institutions financières internationales. Dans ce contexte, les parties veillent à ce que l'ajustement soit économiquement viable et socialement supportable. Ces appuis à l'allègement de la dette et à l'ajustement structurel constituent un avantage certains pour la santé des finances publiques. Car en plus de contribuer à l'équilibre des finances publiques, ils constituent un vecteur de modernisation des procédures et institutions de gestion des affaires publiques. De quoi donner une assise durable aux initiatives de développement.

Paragraphe 2 : Des stratégies axées sur l'efficacité du développement

Récusant la théorie⁸⁵ selon laquelle la croissance macroéconomique améliorerait nécessairement les conditions des pauvres, un certains nombres d'États européens se sont alors évertués à préciser leurs approches de gestion en matière de lutte contre la pauvreté. "L'ajustement à visage humain"⁸⁶, comme nous avons pu le constater, met en avant l'urgence des préoccupations productives et sociales. Cette évolution sociale de l'aide est appuyée par l'adoption des Objectifs du Millénaire pour le développement (A). Dans le partenariat Commission Européenne (CE)-Côte d'Ivoire, l'atteinte de ses objectifs est guidée par le plan d'action sur l'efficacité de l'aide convenu au niveau international concernant l'appropriation, l'alignement, l'harmonisation, la gestion axée sur les résultats en matière de développement et la responsabilité mutuelle (B).

⁸⁶ Il s'agit de principes opérationnels visant notamment à recentrer l'aide sur l'individu.

A) La convergence avec les Objectifs du Millénaire pour le Développement

Les Objectifs du Millénaires pour le Développement (OMD) ont été établis par une déclaration adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies, au Sommet du Millénaire en Septembre 2000. Ils consistent en 8 Objectifs⁸⁷ et 21 cibles plus spécifiques dont l'évolution est mesurée sur base de 60 indicateurs. Depuis lors, les OMD constituent la référence par excellence pour la coopération au développement.

Les Nations Unies et d'autres acteurs en particulier l'UE souhaitent maintenir le suivi (progrès et retards) des OMD de l'agenda international⁸⁸. A cet égard, la Déclaration conjointe de la Commission européenne et du Conseil du 10 novembre 2000 dispose que le principal objectif de la politique de développement doit être la réduction de la pauvreté, en vue de son élimination à terme. Cet objectif implique un appui au développement économique, social et environnemental, la promotion de l'intégration progressive des pays en développement dans l'économie mondiale et une volonté de lutter contre les inégalités. En cela, elle est très conforme avec les Objectifs du Millénaire définis deux mois tôt par les Nations Unies.

Plus concrètement, la Déclaration commune définit des domaines d'intervention prioritaire pour lesquels l'action communautaire offre une valeur ajoutée. Il s'agit en priorité de lutte contre la pauvreté et de la recherche du développement durable.

Depuis lors divers instruments de coopération⁸⁹ et les différentes révisions de l'accord de Cotonou intervenues en 2005 et 2010 (respectivement à Luxembourg et

⁸⁷ OMD 1 : Combattre l'extrême pauvreté et la faim, OMD 2 : Rendre l'enseignement primaire accessible à tous, OMD 3 : Promouvoir l'égalité de genre et l'autonomisation des femmes, OMD 4 : Réduire (de 2/3) la mortalité des enfants des moins de 5 ans, OMD 5 : Améliorer (de 3/4) la santé maternelle, OMD 6 : Combattre le VIH/SIDA, le paludisme et d'autres maladies, OMD 7 : Assurer un environnement durable, OMD 8 : Mettre en place un partenariat mondial pour le développement.

⁸⁸ Voir KACOU (A) & GRÉGOIRE (L-J), Les dimensions centrales de la gouvernance et les priorités pour l'atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement, dans l'Afrique et les défis de la gouvernance, Rapport du PNUD (2008).

⁸⁹En décembre 2005, le Conseil européen a adopté une stratégie de l'UE pour l'Afrique. La stratégie définit un cadre d'action à long terme entre l'Europe et l'Afrique à tous les niveaux: avec les institutions panafricaines telles que l'Union africaine, les organisations régionales et les administrations nationales. Elle définit la manière dont l'UE peut appuyer au mieux les efforts déployés par l'Afrique pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le

Ouagadougou) ont par la suite expressément incorporé les OMD à la stratégie de développement entre l'UE et les ACP en ces termes : « La coopération se réfère aux conclusions des conférences des Nations unies et aux objectifs et programmes d'action convenus au niveau international ainsi qu'à leur suivi, comme base des principes du développement. La coopération se réfère également aux objectifs internationaux de la coopération au développement et prête une attention particulière à la mise en place d'indicateurs qualitatifs et quantitatifs des progrès réalisés. Les parties conjugueront leurs efforts pour accélérer les progrès vers la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement »⁹⁰.

Dans son action aux cotés de la Côte d'Ivoire la Commission Européenne utilise l'ensemble des instruments dont elle dispose pour accompagner la mise en oeuvre du Plan National de Développement (PND) et du DSP. Le PND qui constitue le cadre de référence des interventions de l'Etat et de tous ses partenaires nationaux et internationaux vise à surmonter les retards accumulés au niveau du développement humain et social consécutivement aux crises récurrentes que le pays a traversées depuis 1999. Pour se faire, les résultats stratégiques attendus du PND sont fortement axés sur l'atteinte des OMD. L'objectif majeur du Gouvernement étant de faire de la Côte d'Ivoire un pays émergent à l'horizon 2020. Cette ambition est portée par la volonté politique affirmée au plus haut niveau afin d'améliorer, les Indicateurs de Développement Humain. D'où la fixation d'objectifs spécifiques qui permettent l'évaluation de la performance des autorités nationales dans la conduite des politiques de développement appuyées par l'UE.

Développement (OMD). La stratégie repose sur trois piliers : (i) promouvoir certaines exigences clés pour assurer le développement durable, telles que la paix, la sécurité et la bonne gouvernance, (ii) soutenir l'intégration régionale, le commerce et l'inter-connectivité pour favoriser le développement économique et (iii) améliorer l'accès aux services sociaux de base (santé, éducation) et la protection de l'environnement pour atteindre les OMD 1-6 plus rapidement. En décembre 2007, une stratégie commune UE-Afrique a été adoptée lors du sommet de Lisbonne.

B): La référence aux engagements internationaux sur l'efficacité de l'APD

La coopération Côte d'Ivoire-UE qui a pour cadre légal l'Accord de Cotonou, est guidée par le plan d'action sur l'efficacité de l'aide convenu au niveau international⁹¹ concernant l'appropriation, l'alignement, l'harmonisation, la gestion axée sur les résultats en matière de développement et la responsabilité mutuelle. Elle s'exerce tout d'abord sur la base de l'égalité des partenaires et l'appropriation des stratégies de développement. Ce qui signifie que la Côte d'Ivoire détermine, en toute souveraineté, ses stratégies de développement économique et social (PND, DSP).

L'UE et ses États membres en tant que partenaires au développement alignent leurs programmes en fonction, et font reposer l'ensemble de leur soutien sur les stratégies nationales de développement, les institutions et les procédures internes. En outre à l'initiative de la délégation de l'UE en Côte d'Ivoire il existe une coordination des partenaires au développement, qui a abouti à un bon niveau d'échange et à des démarches communes dans les domaines du renforcement de l'État et de la gestion des affaires publiques ainsi que dans le secteur de l'agriculture et de l'énergie⁹². A cet effet des rencontres trimestrielles présidées par le Premier ministre sont tenues entre le gouvernement et les pourvoyeurs d'aide, et il a été mis sur pied un comité de mobilisation des ressources extérieures (COMOREX).

En conséquence les actions des partenaires au développement sont mieux harmonisées et plus transparentes, et permettent une plus grande efficacité collective. Leurs financements obéissent à une série unique de conditions et un ensemble raisonnable d'indicateurs dérivés des stratégies nationales de développement. La Commission et le Gouvernement ivoirien étant responsables des résultats obtenus pour les programmes de développement exécutés conjointement, une de ces conditions et

⁹¹ La Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au Développement adoptée le 2 mars 2005 et le programme d'action issue de la déclaration Accra (Ghana) le 4 septembre 2008.

non des moindres a trait à la Consolidation des capacités de gestion des finances publiques. Cela passe nécessairement par un raccordement étroit entre les stratégies nationales de développement et le cycle budgétaire, sur une base tant annuelle que pluriannuelle. De même le gouvernement s'efforce de mettre en place des cadres d'évaluation et de notification orientés vers les résultats, à l'aide desquels, il est plus aisé de suivre les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des principaux volets des stratégies nationales et sectorielles de développement.

Section 2 : La recherche de la performance dans la gestion budgétaire

L'intérêt que les autorités politiques ivoiriennes portent à la modernisation de la gestion des finances publiques⁹³ (GFP) et partant à l'amélioration de la gouvernance économique ne procède pas d'un choix volontariste, librement décidé et mis en oeuvre. Ce n'est en réalité qu'une traduction concrète de la budgétisation par objectifs préconisée par l'UE et les autres bailleurs de fonds multilatéraux, qui jusqu'alors insatisfaits de la conduite des approches sectorielles initiées au cours des années 90⁹⁴ se montrent désormais plus précis dans leurs recommandations notamment lorsqu'ils demandent la performance aussi bien dans la phase d'élaboration du budget (paragraphe 1), que dans celle de son exécution (paragraphe 2).

93« La faiblesse des ressources mobilisables par nos Etats pour couvrir les multiples charges auxquelles ils doivent faire face, afin de réduire sensiblement la pauvreté, doit nous inciter à rechercher une plus grande rigueur dans le choix des priorités de dépenses et une plus grande efficacité dans la gestion de ces dépenses. D'où l'intérêt d'expérimenter les nouveaux outils de planification et de gestion budgétaires, que sont les CDMT et les budgets programme. Ces outils offrent par ailleurs, un cadre aisé de dialogue et de concertation élargi entre le gouvernement, les partenaires au développement et les partenaires sociaux »⁹³ . Extrait du discours d'ouverture prononcé par DIBY KOFFI (C) (Ministre de l'Economie et des Finances de la Côte d'Ivoire), lors de l'atelier régional sur « Des cadres de dépenses à moyen terme et les budgets programmes »organisé par l'AFRITAC de l'Ouest à Abidjan, 11 au 13 mars 2010.

⁹⁴ COGNEAU (D) & MESPLÉ-SOMPS (S), IRD-DIAL, Paris ; «La Côte d'Ivoire peut-elle devenir un pays émergent? » , Étude du Centre de Développement OCDE, Programme "Emerging Africa", juin 1999, pp. 39-45.

Paragraphe 1 : Le cadrage budgétaire à moyen terme

Avec la budgétisation axée sur la performance, l'on aura le souci de dépenser mieux pour prélever moins. La rédaction des nouvelles directives UEMOA ainsi que des lois organiques⁹⁵ de 2014 relatives à la GFP est assez claire sur l'orientation de la gestion budgétaire. Les constantes de la gestion budgétaire axée sur la performance confortent le choix de modernisation des finances publiques, par l'introduction dans la politique budgétaire de perspective à moyen terme⁹⁶ par les budgets programmes (A), et la définition d'objectifs permettant la mesure de la performance (B).

A) : la pluri-annualité dans la gestion budgétaire

Si l'on veut saisir l'originalité quintessentielle de la gestion budgétaire axée sur la performance, il faudrait se référer à sa filiation certaine avec le PPBS américain (Planning Programming Budgeting System) des années 1960 et l'expérience française de Rationalisation des Choix Budgétaires⁹⁷ de la décennie 1970. Pour les experts européens, la gestion par la performance est frappée au coin du bon sens le plus élémentaire. Il s'agit en effet de dissocier les décisions budgétaires des problèmes de moyens (quels montants de crédits puis-je obtenir ?), pour les recentrer sur des résultats mesurables (que puis-je accomplir avec ces crédits ?)⁹⁸. L'introduction de cette logique implique inévitablement certaines innovations quant aux méthodes et principes de gestion budgétaire.

⁹⁵ Loi organique n°2014-337 du 05 juin 2014 portant Code de transparence dans la gestion des Finances Publiques et la Loi organique n°2014-336 du 05 juin 2014 relative aux lois de Finances.

⁹⁷ La technique de la RCB s'appuie sur le constat de l'accroissement continu des dépenses publiques (relevé par des auteurs comme TOCQUEVILLE ou JÈZE (G)). Les dépenses de l'Etat augmentant d'année en année alors que les ressources restent dans l'ensemble limitées. Tout l'enjeu est de ne retenir que les dépenses qui procurent la plus grande productivité ou à tout le moins présentent un caractère impérieux ; d'où l'intérêt de pouvoir identifier de manière judicieuse un certain nombre d'objectifs. La RCB conduit pour ainsi dire à un budget préparé en fonction des objectifs poursuivis et méthodiquement arrêtés.

⁹⁸ OCDE, La budgétisation axée sur la performance dans les pays de l'OCDE. p. 11.

Traditionnellement, la notion de budget renvoi aux documents de recette et de dépense de l'État, il est constitué par l'ensemble des comptes qui décrivent pour l'année civile toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l'État. Le budget est souvent employé comme synonyme de la loi de finances mais il a un sens plus restreint en ce sens qu'il ne constitue pas un acte de décision mais seulement un ensemble de compte.

L'élaboration de la loi de finances est soumise à un certain nombre de principes au nombre desquels, la règle de l'annualité budgétaire. Ce qui signifie qu'elle est votée pour une année qui correspond à l'année civile, et est exécutée dans ce laps de temps⁹⁹.Mais avec la modernisation, il y'aura un aménagement de la durée des crédits budgétaires. Et ce, pour pouvoir concilier les exigences de l'annualité budgétaire et les nécessités de la pluri-annualité de certains crédits d'équipement sur la base d'autorisation de programme.

La pluri-annualité exprime alors l'intégration du moyen terme dans la budgétisation. Les crédits sont spécialisés par programmes¹⁰⁰. Le programme étant lui-même un ensemble cohérent de ressources et d'actions orientées vers la réalisation d'une politique publique dans une perspective de moyen terme. Le projet de loi de finances est accompagné d'un document de programmation budgétaire et financière pluriannuelle couvrant une période minimale de trois ans¹⁰¹. Ce document est connu sous une appellation générique de Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT). La loi de finances de l'année reste un document régi par le principe de l'annualité budgétaire mais la perspective temporelle s'élargit.

Les affectations de ressources pourront se faire en considération des conséquences pour le moyen terme. Le Gouvernement lui-même se donne des balises sur trois ans en matière de volume global de recettes, de dépenses, du déficit ou du

⁹⁹ Art 2 in fine de Loi organique n°2014-336 du 05 juin 2014 relative aux lois de Finances en Côte d'Ivoire

100 Article 12, de la Directive n°06/2009/CM/UEMOA portant loi des finances et l'article 15 de la LOLF 2014. ¹⁰¹Cf. article 15 al.5,6 &7 de la LOLF 2014, et les articles 12 al.3, 46 et 52, DLF, : art 52 «Le projet de loi de finances de l'année est élaboré par référence à un document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle couvrant une période minimale de trois ans...le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle évalue le niveau global des recettes attendues de l'Etat... Ce document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle évalue également l'évolution de l'ensemble des ressources, des charges et de la dette du secteur public... »

niveau d'endettement par exemple. Le principe général étant que les crédits non consommés au cours d'un exercice budgétaire ne peuvent être reportés sur l'année suivante. Ceci dit, la pluri-annualité n'a pas l'exclusivité des innovations apportées au droit budgétaire, en effet l'État devra s'atteler à la définition d'objectifs permettant la mesure de la performance.

B) : L'allocation de ressources en fonction des priorités stratégiques

Les exigences de l'UE vont aussi engager l'État ivoirien à opter pour les classifications budgétaires proposées par le Manuel de Statistiques des Finances Publiques (MSFP) du FMI telles que la classification des recettes, la classification économique des charges et la classification fonctionnelle des dépenses des administrations publiques¹⁰².

Cette donne induit l'abandon des budgets de moyens qui affectaient les crédits budgétaires à un service ou un ensemble de service¹⁰³ pour les budgets fonctionnels dit encore budget de performance. Il en résulte donc que, le budget devra s'efforcer de retracer les dépenses de l'État non plus d'après leur objet¹⁰⁴, mais plutôt d'après les fonctions sociales qu'elles permettent de réaliser. L'élaboration et l'exécution du budget de l'État pour le rendre performant emportera donc, le choix des priorités qui domineront l'emploi des ressources rares entre les sous-secteurs et à l'intérieur des secteurs. Il s'en suit l'élaboration des CDMT sectoriels qui évaluent le coût des priorités sectorielles en lien avec la contrainte budgétaire et permettent la mesure de la performance.

Les programmes budgétaires ainsi établis, sont assortis d'objectifs précis, arrêtés en fonction de finalités d'intérêt général et des résultats attendus comme le

102 Voir Manuel de statistiques de finances publiques, 2^ème éd 2007, pp53-89. Dont s'est largement inspiré la Directive n°08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire de l'état au sein de l'UEMOA en ses titres 2 & 3.

103 Cf. les articles 13 & 17 de la Loi organique du 31 décembre 1959 et l'article 9 Directive n° 05/97/CM /UEMOA.

104 Le budget dans cette optique met l'accent sur la notion de service public, il a un caractère essentiellement administratif et les crédits sont généralement affectés et gérés par plusieurs ministères. Le budget tient donc lieu de pourvoyeur de moyens de fonctionnement à la puissance publique. On parle alors de budget de moyens.

donne à lire l'article 12, al.4 DLF. Les résultats sont mesurés au moyen d'indicateurs de performance. Par ailleurs, le projet de loi de finances de l'année est dorénavant accompagné du projet annuel de performance de chaque programme. Le projet de loi de règlement est accompagné des rapports annuels de performance par programme, et la Cour des comptes donne un avis sur ces rapports annuels et formule des recommandations¹⁰⁵.

En termes imagés, le résultat et la mesure de la performance sont pour la gestion budgétaire axée sur les résultats ce que le coeur d'un réacteur est dans une centrale nucléaire : le concentré de tous les défis et de tous les risques. Il est donc question, d'élaborer des indicateurs qu'on veut SMART¹⁰⁶ pour mesurer la performance, afin d'établir un lien étroit entre les ressources budgétaires et la performance (exigence de traçabilité) ,et d'amener les gestionnaires de programme à intégrer les données fournies par les indicateurs, dans la gestion courante et l'exécution des programmes budgétaires.

Paragraphe 2 : L'approche par les résultats dans l'exécution du budget

La comptabilité publique au sens le plus large du terme embrasse l'ensemble des règles déterminant les obligations et la responsabilité des ordonnateurs et des comptables publics, ainsi que les règles d'exécution des recettes et des dépenses des personnes publiques¹⁰⁷. La réforme tendant à orienter le système de GFP vers la performance apporte de nouveaux concepts de comptabilité à ce corpus de règles (A) et introduit la notion de définition claire des responsabilités pour une reddition efficiente des comptes (B).

106 Specific (Spécifique), Measurable (Mesurable), Achievable (Atteignable), Realistic (Raisonnable), Timebound (Temporellement défini). Voir, MEDE (N) réflexion sur le cadre harmonise des finances publiques dans l'espace UEMOA, in Afrilex-2012, spécial Finances publiques, p.12.

¹⁰⁷Voir définition du lexique des termes juridiques, Dalloz 12^ème édition 1999, p118

A) : Une nouvelle gestion comptable

Aux termes de l'article 75 de la nouvelle LOLF¹⁰⁸ (2014) l'État tient une comptabilité budgétaire¹⁰⁹ et une comptabilité générale. Initiée bien avant le cadre harmonisé (UEMOA) de 2009, la comptabilité générale décrit le patrimoine de l'État et son évolution (Article 76, DRGCP). Elle doit être sincère et refléter une image de la situation financière de l'État. Là où la LOLF 2014 marque une rupture d'avec le passé, c'est que la tenue de la comptabilité générale de l'État se fera désormais selon le principe de la constatation des droits et obligations.

Concrètement cela signifie que les opérations sont prises en compte au titre de l'exercice budgétaire auquel elles se rattachent indépendamment de leur date de paiement ou d'encaissement¹¹⁰.La méthode des droits constatés a été présentée comme le corollaire comptable de la budgétisation axée sur la performance. Car il est important de savoir qu'au moment où l'État recrute vingt fonctionnaires nouveaux, il s'engage au paiement de salaires sur douze mois à inscrire dans la loi de finances de l'année. Il s'oblige aussi au paiement des pensions de retraite qu'il comptabilise au même moment qu'il paie les salaires. Dans cette optique nouvelle, la vision des engagements financiers est plus totale et le choix du décideur public est mieux éclairé.

En Côte d'Ivoire, les droits constatés s'appliqueront à toute la comptabilité publique, sans dérogation. C'est le sens de la rédaction du chapitre 3 de la Directive portant Règlement général sur la comptabilité publique. La nouvelle régulation du cycle budgétaire au sein de l'UEMOA par les résultats a aussi pour effet d'incorporer et de renforcer les règles managériales d'origine privée dans la sphère publique

109 Art 72 de la Directive n°06/2009/cm/UEMOA portant loi des finances au sein de l'UEMOA & art 72 de la de la Directive N°07/2009/CM/UEMOA portant règlement général sur la comptabilité publique : « La comptabilité budgétaire a pour objet de retracer, pour l'exercice concerné, les opérations d'exécution du budget de l'Etat et des autres organismes publics en recettes et en dépenses et conformément à la nomenclature de présentation et de vote du budget ou de l'état des prévisions...»

110 Cf. Art 76 al 1 & 2 de la de la Directive N°07/2009/CM/UEMOA portant règlement général sur la comptabilité publique.

On assiste donc à un renforcement de l'utilisation de la comptabilité analytique des coûts. Elle permet de produire les états financiers de l'État que sont le bilan, le compte de résultat, etc.¹¹¹ La comptabilité analytique est une comptabilité de coût de revient. Elle permet de mesurer les coûts des services publics ou des produits fournis par l'administration dans une perspective de contrôle des rendements et performances des services, notamment dans le cadre des budgets de programme et de la gestion axée sur les résultats¹¹² . Elle permet de disposer de données chiffrées permettant d'apprécier l'efficience des activités de mise en oeuvre des programmes, ainsi que des programmes eux-mêmes.

B) : Un renforcement du contrôle budgétaire

La gestion budgétaire axée sur la performance donne une place de choix à la définition claire des responsabilités sur l'ensemble du cycle budgétaire, qui emporte comme conséquences la reddition sincère des comptes publics. En effet le cycle budgétaire se décline dorénavant en programmes budgétaires, qui sont des décompositions de la nomenclature administrative du budget. Ils sont logés dans un ministère. Ce qui signifie qu'il ne saurait y avoir de programme interministériel¹¹³. Chaque programme a un responsable nommé par ou sur proposition du ministre. Le responsable de programme est ordonnateur délégué¹¹⁴ des crédits affectés au

112 Cf. article 84, DRGCP : La comptabilité analytique des coûts a pour objet de faire apparaître les éléments de coûts des services rendus ou de prix de revient des biens produits et des services fournis ainsi que de permettre le contrôle des rendements et performances des services, notamment dans le cadre des budgets de programmes et de la gestion axée sur les résultats. Les modalités de mise en oeuvre de cette comptabilité sont définies par les règlementations nationales.

113 Article 12 al.2, DLF et art 15 de la LOLF 2014 : A l'intérieur des ministères, ces crédits sont décomposés en programmes, sous réserve des dispositions de l'article 14 de la présente Directive. Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions représentatif d'une politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme.

114 La Directive relative aux lois de finances emploie l'expression "le cas échéant" ce qui est susceptible d'une double interprétation. Dans un sens, cela peut vouloir dire que l'acte de nomination du gestionnaire de programme précise si celui-ci cumule les compétences de gestionnaire et d'ordonnateur délégué. En un second sens, on peut penser que le gestionnaire de programme est ordonnateur délégué par principe (article 8, al.3, DRGCP), l'acte de nomination venant confirmer, au besoin, cette attribution de compétence. La seconde interprétation est celle qui est le plus conforme à une interprétation logique du texte de la directive, si l'on prend en compte les exigences de

programme et dispose desdits crédits dont il peut modifier les affectations initiales contenues dans la loi de finances de l'année, selon la règle de la fongibilité asymétrique¹¹⁵. La responsabilisation des gestionnaires de programme est accompagnée d'une obligation de reddition de comptes.

D'abord devant l'autorité politique grâce au rapport annuel de performance soumis à l'appréciation du parlement, ensuite et surtout devant le pouvoir juridictionnel. Pour se faire, la Cour des comptes exerce une compétence extra-juridictionnelle d'appréciation des rapports annuels de performance et une compétence juridictionnelle sur les ordonnateurs, d'une manière générale, pour les faits qualifiés de faute de gestion¹¹⁶.

En guise d'opérationnalisation de cette obligation de reddition de comptes, les textes mettent à la charge des gestionnaires de programme ainsi que de tout détenteur de l'autorité publique (élus ou hauts fonctionnaires) un devoir de déclaration de son patrimoine en début et en fin de mandat ou de fonction. Dans le même esprit, est également née une règle de délation obligatoire qui impose à tout agent public qui a connaissance d'infractions commises dans la gestion de deniers publics à le faire savoir. La non dénonciation est sanctionnée pénalement (point 7.3, Code de transparence de l'UEMOA).

Ces grandes rubriques évoquées constituent l'ossature des innovations de la gestion budgétaire axée sur la performance dans notre pays. Elles reflètent aussi les fondamentaux de la nouvelle gestion publique, notamment en matière de finances publiques demandée par le partenariat UE-Côte d'ivoire.

La modernisation du système budgétaire vers la recherche de performance est devenue une exigence de la quasi-totalité des bailleurs multilatéraux et

responsabilisation des acteurs et de déconcentration de la fonction d'ordonnateur qui sont immanentes à la gestion axée sur la performance.

115 Art 15 al 2 de la DLF Toutefois, à l'intérieur d'un même programme, les ordonnateurs peuvent, en cours d'exécution, modifier la nature des crédits pour les utiliser, s'ils sont libres d'emploi dans les cas ci-après : des crédits de personnel, pour majorer les crédits de biens et services, de transfert ou d'investissement ; des crédits de biens et services et de transfert, pour majorer les crédits d'investissement.

bilatéraux. Il n'en demeure pas moins pour autant que les pratiques de conditionnalité de l'UE et ses États membres emportent des conséquences négatives sur le système de gestion des finances publiques.

DEUXIEME PARTIE :

L'AIDE DE L'UNION EUROPEENNE, UNE CONTRAINTE POUR
LE SYSTEME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN
COTE D'IVOIRE

Les contraintes que l'aide internationale exerce sont à juste titre connues sous l'image négative des conséquences sociales des réformes économiques et structurelles imposées par les mesures d'ajustement structurel. Considérant les institutions et procédures de gestion des finances publiques ivoiriennes dans leur ensemble, deux séries de contraintes peuvent être imputées à l'APD de l'UE et ses États membres. La première est d'ordre budgétaire et réside dans l'effet de dépendance qu'elle occasionne (chapitre 1), et la seconde est à mettre en liaison avec la gouvernance publique, qui est impactée dans son ensemble par les mesures liées aux conditionnalités d'octroi de l'aide (chapitre 2)

CHAPITRE 1 : LES CONTRAINTES D'ORDRE BUDGETAIRE

Chaque année, le législateur autorise dans la loi de finances, le Président de la République à contracter des emprunts et à recevoir des dons au nom de l'État.¹¹⁷ La formule est heureuse, elle est consécutive à l'institutionnalisation du pouvoir. Ces ressources constituent de l'aide budgétaire, c'est-à-dire un transfert de ressources entre deux pays, ou entre une organisation internationale et un pays, se manifestant par des prêts, des investissements voir des dons. L'Accord de Cotonou a fait une typologie de l'aide budgétaire à partir de sa finalité. Ainsi on peut distinguer l'aide aux investissements destinée à financer les projets et programmes d'investissements publics et d'appui institutionnel, de l'aide hors projet qui est un aspect de l'ajustement structurel et qui accompagne les réformes macroéconomiques et sectorielles. Elle est destinée aux rééquilibrages macroéconomiques.

Le recours à cet instrument de financement budgétaire s'explique par le fait que la morosité économique entraine la raréfaction des moyens fiscaux, et l'État n'a pour se faire d'autres palliatifs, que la sollicitation encore plus intensive de l'aide extérieure. L'aide publique européenne a joué et continue de jouer un double rôle pour les finances publiques de l'État ivoirien. Elle est un Janus¹¹⁸ pour l'équilibre budgétaire. Par l'injection de flux financiers elle a contribué à soulager la loi de finances. Cependant une partie substantielle des aides implique une contrepartie qui emporte des retombées financières (section 1) et juridiques sur la gestion budgétaire (section 2).

117 Cf. article 4, 56, 58, 59, 60, 61, 62 DLF au sein de l'UEMOA ; articles 60, 61, 62, 63, 64 de la Loi organique n°2014-337 du 05 juin 2014 relative au loi de finances en Côte d' Ivoire. De la synthèse de ces différents textes il ressort que Le projet de loi de finances de l'année (y compris le rapport et les annexes explicatives) préparée par le ministre chargé des finances et adoptée en Conseil des Ministres , est déposé sur le bureau du Parlement au plus tard le jour de l'ouverture de la session budgétaire. Lorsque le projet de loi de finances a été déposé dans les délais sur le bureau du Parlement, il doit être adopté au plus tard à la date de la clôture de la session budgétaire. A défaut, il peut être mis en vigueur par ordonnance.

118 Personnalité qui présente deux aspects très différents, parfois opposés (comme le dieu romain Janus, bifrons, c'est-à-dire représenté avec deux visages). Dictionnaire le Grand Robert 2005.

Section 1 : Le contrecoup financier des aides

Par nature, l'aide budgétaire, surtout quand elle prend la forme de prêt, implique une contrepartie, le remboursement du capital et le paiement des intérêts. L'accumulation des prêts à intérêts non remboursés engage la Côte d'Ivoire dans le cycle de l'endettement et menace la soutenabilité à long terme des finances publiques¹¹⁹ (paragraphe 1). Tandis que les multiples conditionnalités gouvernant le partenariat UE-ACP sont susceptibles de placer l'État ivoirien dans une situation d'insécurité financière en raison de l'imprévisibilité du décaissement des montants prévus (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : L'APD: un goulot d'étranglement des finances publiques

L'approche du bailleur de fonds s'inscrit très souvent dans le cadre de la relation entre banquier et bénéficiaire.¹²⁰ Conformément à la pratique bancaire, la logique propre au prêt, c'est-à-dire la nécessité d'assurer le remboursement va l'emporter sur la logique politique de l'aide qui est d'offrir une aide au développement efficace. La Côte d'Ivoire ayant contracté des emprunts massifs aussi bien avec les partenaires publics européens qu'avec d'autres partenaires au développement durant des années pour financer son développement, elle se retrouve avec une dette publique abyssale, péniblement remboursables, grevée à son budget. En plus de menacer la viabilité des finances publiques du fait du service de la dette (A), l'aide financière octroyée est souvent liée (B) ce qui a pour effet d'en nuancer l'efficacité.

119 JACQUEMOT (P), « Cinquante ans de coopération française avec l'Afrique subsaharienne. Une mise en perspective » (IIème Partie), Afrique contemporaine, n° 239-2011, p. 29.

120 Voir, PACQUEMENT (F), «L'OCDE et l'évolution de l'aide par prêt» in Afrique contemporaine n° spécial 188, Les aides à l'Afrique en question, 1998, p.168.

A) : L'équilibre des finances publiques face au poids de la dette

« L'endettement est un moyen de financement des Etats. C'est donc un instrument de gestion. Il devient un fardeau ou une préoccupation majeure lorsque le pays emprunteur n'est plus en mesure d'assurer à bonne date le service de la dette » 121. En Côte d'Ivoire, la gestion de la dette reste une préoccupation majeure. La dette publique extérieure représente un poids important pour les finances publiques, elle est le produit de l'accumulation des prêts accordés par les bailleurs de fonds internationaux depuis les années 1960.

La question de l'endettement s'est surtout posée avec acuité après les PAS et l'arrivée à échéance des prêts massifs accordés pendant les années 80-90 . Il est arrivé ainsi que le remboursement de l'aide en plus des intérêts à échéance opèrent des transferts nets négatifs vers les pays et organismes d'aide. On entre ainsi dans un cercle vicieux: les nouveaux emprunts servent au remboursement du principal et des intérêts. Ce phénomène auto-entretenu aboutit à la crise de l'endettement, souvent dénoncée comme le signe d'un nouvel impérialisme économique qui compromet la soutenabilité à long terme des finances publiques nationales.

Ce phénomène est bien connu par l'État ivoirien en raison de sa dépendance aux flux de financements extérieurs¹²². Or, le surendettement est un phénomène néfaste pour les finances publiques d'un État déjà fragilisé par la baisse de ses produits d'exportation, essentiellement constituées de matières premières, et des balances commerciales structurellement déficitaires. C'est le constat de l'endettement excessif des pays en développement qui a conduit aux engagements d'annulation de la

121 Extrait tiré du rapport du trésor public sur la dette publique Ivoirienne, présenté par GUEYE (A.P), Directeur de la Dette Publique, 15 février 2013, p.4.

122 De 1980 à 1990 : c'est le début de l'accumulation des arriérés du service de la dette. Cette situation est due à la chute des cours internationaux des produits d'exportation de la Côte d'Ivoire avec pour conséquence une réduction des ressources de l'Etat, à l'augmentation des taux d'intérêt liée aux différents chocs pétroliers et à la dévaluation du franc CFA en janvier 1994, entraînant presque un doublement du stock de la dette extérieure. La dette extérieure passe de 1 369 milliards de FCFA en 1981 à 6 264 milliards de FCFA au 31 décembre 2011, soit une augmentation de 358%. Voir rapport du trésor public, GUEYE (A.P), op cit. pp.15-16.

dette bilatérale (exemple du contrat de désendettement et de développement avec la France) et multilatérale avec les initiatives PPTE et ADM auxquelles participent activement les partenaires européens.

La maîtrise de la dette publique extérieure est même devenue une préoccupation des autorités communautaires ouest-africaines. Le Pacte de convergence, de stabilité,

de croissance et de solidarité¹²³ (PCSCS), ainsi que le Règlement
n°09/2007/CM/UEMOA portant cadre de référence de la politique d'endettement public et de gestion de la dette publique dans l'espace l'UEMOA imposent aux États membres la discipline budgétaire par la limitation du taux d'endettement.

L'observation de ces textes est périodiquement rappelée aux États par les instances communautaires. Celles-ci ont relevé dans le projet de rapport semestriel d'exécution de la surveillance multilatérale de juin 2012 que depuis 2006, les dépenses relatives au paiement des intérêts de la dette publique tendaient à progresser. Ce qui risque d'engager les États membres dans un processus de ré-endettement, et d'annihiler la perspective favorable actuelle découlant des mécanismes d'allègement et d'annulation de la dette extérieure suite aux initiatives PPTE et IADM.¹²⁴

L'endettement n'est cependant pas le seul écueil de l'APD à l'efficacité de la gestion des finances publiques. En effet le concept d'aide liée est souvent source d'inefficacité de la dépense.

123 Voir Acte Additionnel N° 04/99 portant pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les États Membres de l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), adopté le 08 décembre 1999

124 Voir projet de rapport semestriel d'exécution de la surveillance multilatérale, Commission de l'UEMOA, juin 2012, p. 100.

B) : La pratique des aides liées

L'APD bilatérale des Etats européen est en général une « aide liée ». Cela implique que l'argent prêté ou donné sera utilisé pour acheter des produits ou des services exportés par le pays donateur. L'aide sous la forme de dons ou de prêts est souvent conditionnée à l'attribution de tout ou partie des contrats d'équipements, de travaux ou de services à une entreprise de l'État donateur¹²⁵. Du côté de la France, dans un rapport sur la Banque mondiale et le FMI présenté à l'Assemblée nationale, on pouvait lire le passage suivant : «Les résultats globaux en matière de taux de retour ou de parts de marchés au profit des entreprises françaises sont bons mais ils cachent d'importantes disparités géographiques et sectorielles. (...) La France est affectée par des facteurs spécifiques qui sont le reflet de la présence commerciale des entreprises françaises : un fort tropisme pour l'Afrique qui contribue largement au résultat global (45% des décaissements de la Banque vers l'Afrique se font en faveur des entreprises françaises) (...) »¹²⁶.

L'APD multilatérale européenne n'échappe pas à cette critique. En effet la participation aux procédures de passation de contrats pour l'exécution des projets et programmes, financés par le cadre financier pluriannuel de coopération au titre de l'Accord de Cotonou est ouverte aux personnes physiques ou morales établies dans un État ACP, un État membre de la Communauté européenne, ou à toute personne physique ou morale établie dans un des pays les moins développés. Mais étant donné la faiblesse des capacités techniques et logistiques des entreprises des Etats ACP, et celle des Etats sous-développés en général, ces contrats et marchés sont le plus souvent attribués à des soumissionnaires d'origine européenne. C'est le cas pour bien de marchés d'équipement et de travaux ayant cours en Côte d'Ivoire.

125 Voir Afrique contemporaine n° spécial 188 intitulé : Les aides à l'Afrique en question, 1998. P 169 « L'OCDE et l'évolution de l'aide par prêts » PACQUEMENT (F), pp 160-171

126 Rapport d'information sur les activités et le contrôle du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale, Assemblée nationale, 13 décembre 2000.

A priori, l'aide liée pouvait paraître bénéfique pour tous. Elle aide les pays en développement en leur octroyant des dons ou des prêts à des conditions avantageuses pour la réalisation d'études ou de travaux d'infrastructures, et elle crée une demande pour les exportations européennes en matière d'équipements et de services d'ingénierie. Cependant cette pratique mène à des appels d'offres restreints¹²⁷ à un petit groupe d'entreprises multinationales. Ce qui a pour effet de conduire à une augmentation de prix dont pâtissent les Finances publiques. Une telle inefficacité de la dépense fait peser un lourd poids sur le budget de l'État qui se trouve déjà face à la menace constante de l'imprévisibilité de l'aide du fait des différentes conditionnalités imposées par les bailleurs de fonds.

Paragraphe 2 : La pratique des conditionnalités : une source de volatilité

des flux d'aide

La pratique des conditionnalités prévue au sein du partenariat UE-ACP, est un facteur qui conditionne l'efficacité de l'aide. En effet, la violation des principes démocratiques et de bonne gouvernance publique peuvent être des causes suspensives de la coopération. Cette incertitude de l'aide a des répercussions sur le comportement du gouvernement vis-à-vis du budget et de certains programmes d'investissement. En résumé l'incertitude (A) a une influence négative sur la gestion budgétaire (B) même si de plus en plus, les acteurs internationaux sont portés vers la recherche de solution à ce phénomène.

127 A l'opposé des appels d'offres internationaux ouverts augmentent la concurrence entre les entreprises multinationales. Ce qui entrainent la réduction des couts et amoindri la dépenses des États bénéficiaires.

A) : Les incertitudes entourant la disponibilité des financements

En pratique L'UE et ses États membres entourent leur contribution financière de conditionnalités à la fois techniques, politiques ou financières, qui rendent la mobilisation des aides incertaine. Un déficit démocratique, une contrepartie nationale non libérée, une formalité substantielle non remplie et le financement extérieur devient hypothétique.

De même il peut être procédé à une revue à la baisse des montants d'aide prévue en fonction de la performance du pays bénéficiaire¹²⁸. Par conséquent le gouvernement ivoirien n'est pas en mesure de gérer le budget de manière à minimiser les conséquences négatives en raison des variations importantes d'aide d'une année à l'autre.

Le programme budgétaire, assis sur la certitude de ressources suffisantes de financement, peut être ébranlé dans sa logique de résultat par ce chaînon financier manquant. On cite « le cas d'un programme d'injection de vaccins à une population rurale où prévaut une de ces maladies épidémiques que la science sait prévenir désormais. Les doses de vaccin sont commandées et réceptionnées à bonne date mais les réfrigérateurs de conservation ne sont pas au rendez-vous, car le financement extérieur destiné à l'achat dudit système de froid a achoppé sur des considérations diverses. Les températures tropicales ambiantes ont tôt fait de dégrader les capsules de vaccin et les ont rendues inutilisables ». Pour les populations bénéficiaires, le résultat n'est pas atteint, et pour les finances publiques, c'est un investissement dans un abysse sans fond.

L'imprévisibilité des flux de financements extérieurs est accentuée avec la crise des finances publiques et des dettes souveraines dans les pays bailleurs de la Zone euro. Crise qui se répercute indirectement sur le respect des promesses d'aide au

128 Cf. Article 5.7 de l'annexe IV de l'Accord de Cotonou portant sur procédures de mise en oeuvre et de gestion de la coopération au développement.

développement.¹²⁹ La crise de la dette publique et les déficits publics réduisent aussi les montants de l'APD des bailleurs bilatéraux.

La multiplicité des pourvoyeurs d'aide et des modalités de conditionnalités affecte directement la mobilisation des ressources extérieures. Les conditionnalités discordantes relatives les unes aux politiques à mettre en oeuvre et les autres aux performances et résultats obtenus accentuent l'imprévisibilité de l'aide internationale. Certes, toute l'aide internationale n'est pas soumise à des conditionnalités de résultats. Mais, en subordonnant le décaissement d'une partie à l'atteinte de certains résultats par nature aléatoires, ou à des conditionnalités de moyens dont les critères d'appréciation demeurent souvent incertains, les pratiques des bailleurs placent le budget dans une insécurité financière.

B) : La crainte de l'insécurité budgétaire

Le risque à craindre de cette volatilité des flux d'aide, comme ce fut le cas au Burkina Faso lors du test de la réforme de la conditionnalité de l'UE, est l'instabilité de la situation financière du fait de l'imprévisibilité. L'incertitude des financements nuit à l'exhaustivité des ressources financières de l'État, qui ne peut prévoir avec assurance le montant des financements extérieurs dont il disposera au cours de l'année. Or, dans le contexte ivoirien, la prévisibilité des ressources extérieures semble indispensable à une gestion budgétaire efficace et à l'atteinte de résultats. La volatilité des flux d'aide compromet fortement l'aptitude à planifier les dépenses et donc à engager les compléments d'investissement indispensables pour satisfaire aux objectifs de développement de long terme.

Dans le cas du Burkina Faso, l'UE a engagé l'initiative de sa réforme de la conditionnalité, mise en oeuvre entre 1997 et 2000 par le groupe Réforme économique

129 VAILLANT (L-J), « Crises, finances publiques et aide au développement », RFFP, n° 108-octobre 2009, pp. 61-68.

dans le contexte de la libération politique¹³⁰. Cette expérience pilote s'inscrivait dans la volonté de l'UE de réformer la conditionnalité de son aide aux États (ACP), affirmée par la Commission européenne en 1999. La nouvelle conditionnalité consistait à rajouter des indicateurs de résultats aux indicateurs classiques d'instruments et de conditionner le décaissement d'une tranche des financements à la réalisation par le pays des nouveaux critères de performance définis.

Des indicateurs « sociaux » concernant la santé et l'éducation, et un système de notation ont été rajoutés aux critères traditionnels de performances budgétaires pour évaluer les résultats atteints. Ce qui a conduit à une discontinuité de l'aide effectivement décaissée en raison de la logique du « tout ou rien » pour le décaissement de la tranche indexée sur la performance. Cette pratique de l'UE s'apparente à un dispositif de sanction et non de suivi d'amélioration de l'efficacité de l'aide d'autant plus que les faibles capacités des administrations ne facilitent pas la collecte et le traitement d'informations pertinentes sur l'impact des politiques.

L'on a donc, en effet, le sentiment qu'au moment même où l'UE proclame les principes d'appropriation et d'alignement, la Commission pourrait, au contraire, être tentée de s'ériger en juge des performances et de la bonne gouvernance et affaiblir d'autant le principe de cogestion de l'aide et partant les règles de gestion des finances publiques.

¹³⁰La libération politique correspond au sein des relations internationales à la période qui s'ouvre après la guerre froide. Sur le plan de la coopération financière elle se traduit par le regard de plus en plus pointu porté par les bailleurs de fond sur les politiques internes des États bénéficiaires de leur aide. Les nouvelles modalités de l'aide budgétaire européenne poursuivaient trois objectifs exprimés par la Commission dans son bilan de test sur la réforme de la conditionnalité de 2000. Il s'agissait :

- d'améliorer l'appropriation par les responsables nationaux de l'action publique ;

- de renforcer la coordination de l'action des donateurs par des évaluations conjointes ;

- et d'accroître la régularité et la prévisibilité des flux d'aide, en évitant la politique du « tout ou rien » ; GUILLAUMONT (P) et GUILLAUMONT-JEANNENEY (S), « Une expérience européenne : la conditionnalité de performance au Burkina Faso », Afrique contemporaine n° 209, printemps 2004, p. 201.

Section 2 : La fragilisation des règles et procédures de gestion

budgétaire

Sur le plan juridique, deux types de contraintes découlant des politiques d'aide au développement européennes peuvent être distinguées. Le recours à des conditionnalités parfois discordantes d'avec les autres bailleurs de fonds et à des procédures et institutions dérogatoires de gestion de l'aide est source de fragilisation des circuits classiques de gestion des finances publiques (paragraphe 1). En outre, les nouvelles techniques budgétaires imposées à l'occasion des réformes de la conditionnalité contraignent l'adaptation du cadre de gestion budgétaire et comptable ivoirien, longtemps dominés par une logique de budgets de moyens (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Les facteurs extérieurs

Généralement d'inspiration néolibérale, les économies des pays européens principaux donateurs de l'Aide Publique au Développement font une place de choix aux principes de l'économie de marché et partant à la libre concurrence. Au lendemain de l'indépendance, les différentes aides ont dans l'ensemble travaillé chacune de leur côté, sans que la nécessité de coordonner leurs différentes activités semble aux partenaires européens et aux autres donateurs un besoin pressant. Cet état de fait, conjugué à l'accroissement des donateurs, et partant des conditionnalités d'octroi de l'aide¹³¹, va contribuer à rendre caduques les règles de gestion budgétaire de l'État bénéficiaire, qui dépendant des flux financiers extérieurs. est contraint de s'adapter aux exigences éparses de ses donateurs (A). Pour y remédier les donateurs européens s'interrogent de plus en plus sur le bien-fondé de coordonner leurs actions. Mais il reste malgré tout des progrès à accomplir dans ce domaine (B).

131 En effet la compétition entre les donateurs n'est pas saine pour ce qui concerne l'Afrique subsaharienne en raison de l'importance des dimensions politiques, de la rigidité de l'offre due aux situations de monopole naturel issue de la colonisation. Voir Afrique contemporaine n° spécial 188, Article sur « les tables rondes du PNUD et le problème de coordination des aides » pp. 172- 183.

A) : Les pratiques divergentes des partenaires extérieures

Les pratiques des organismes d'aide affectent les systèmes de gestion budgétaire et comptable dans notre pays. La cause de ce phénomène est l'absence de coordination entre bailleurs et le manque de cohérence dans leurs interventions. En l'occurrence, des désaccords ont existé entre les Institutions de Bretton Woods (IBW) et l'UE sur la mise en oeuvre des deux formes de conditionnalités. Ils concernent d'abord la prise en compte des indicateurs de résultats dans le suivi et le décaissement de l'aide. Le FMI continuait la conditionnalité d'instruments au motif qu'il accorde des prêts et non des dons, ce qui exige de l'emprunteur qu'il s'engage à des actions et non à atteindre des résultats. Tandis que l'UE subordonnait déjà le décaissement d'une tranche de son aide, au niveau de réalisation des indicateurs convenus avec les autorités locales. Dès lors, les autorités locales sont embarrassées sur les démarches à mener pour pouvoir satisfaire aux exigences des différents bailleurs.

Par ailleurs, pour échapper aux procédures budgétaires et comptables, jugées lourdes et contraignantes, les organismes d'aide recourent très souvent à des mécanismes autonomes, dérogatoires aux administrations et procédures ordinaires de gestion des dépenses. Ce qui accentue l'éclatement du budget et fragilise le respect des circuits classiques de la dépense. L'un des inconvénients de ces interventions fragmentées est aussi la création de structures parallèles ad hoc chargées de la gestion des projets financés par les fonds extérieurs. La tendance n'a pas encore disparu malgré la promotion des principes d'appropriation et d'alignement par la Déclaration de Paris.

Dans le cadre de la nouvelle conditionnalité, il arrive que les bailleurs poursuivent des intérêts divergents et n'accordent pas les mêmes priorités aux actions à soutenir. Les réformes de la gestion des finances publiques manquent ainsi d'une dynamique unique et cohérente, et des contradictions entre bailleurs subsistent¹³². La

132 Sur le plan interne « L'harmonisation des interventions des partenaires est assurée par plusieurs structures de coordination. Des consultations formelles telles que l'ISMG (Integrated senior management group) ou le GRS

divergence des réformes préconisées ne facilite pas non plus une meilleure compréhension des mesures à engager, ce qui les rend parfois illisibles. Le changement de la méthode de gestion vers une culture de performance devient dans un tel contexte lourd et difficilement compréhensible par les administrations intéressées.

Il est rare aujourd'hui d'entendre ou de lire une analyse des problèmes de l'aide à la Côte d'Ivoire qui ne mentionne, au premier rang des responsabilités, l'insuffisante coordination entre les bailleurs de fonds. Le besoins d'une telle coordination parait tellement établit que personne ne met en question ce qui apparait largement une vérité d'évidence : coordonner de façon plus judicieuse les actions des bailleurs de fonds selon les plans d'action et programme internationaux est à priori quelque chose de désirable.

B) : La pluralité des instruments juridiques et plans d'action

Plusieurs instruments de politique extérieure de l'UE traitent la question de la démocratisation et de la gouvernance en Afrique et les placent parmi les priorités, voire les préalables, au partenariat pour le financement du développement. Sans prétendre à l'exhaustivité, nous en citerons six principaux, à savoir le Traité de Lisbonne, l'Accord de partenariat de Cotonou, la Stratégie conjointe Afrique-UE, le Consensus européen pour le développement, la Résolution du Parlement européen sur le renforcement de la démocratie dans les relations extérieures de l'UE, les Conclusions du Conseil européen sur le soutien à la démocratie dans le cadre des relations extérieures de l'UE.

Tous ces instruments définissent de diverses manières les principes communs de l'action extérieure de l'Union, au nombre desquels, la bonne gestion des affaires publiques. Ce principe qui constitue un objectif attendu des autorités ivoiriennes, réside

(Groupe de réflexion stratégique) assurent la coordination et l'échange d'informations entre les partenaires. Des missions d'évaluations multi-bailleurs organisée par la Banque Mondiale (en collaboration avec le FMI, la CE, la BAD, la France, les USA, la CEDEAO, le PNUD et le HCR) sont prévues... Au niveau européen, l'action est coordonnée par des réunions régulières et fréquentes entre la Délégation de la Commission européenne et les Etats membres. Néanmoins, il n'existe pas, à ce jour, de véritable coordination pour la mise en oeuvre de réformes relatives à la Déclaration de Paris ». Voir, DSP 2008-2013, p.28.

dans la transparence et la responsabilité de l'administration publique et l'efficacité dans la gestion des finances publiques. Il a pour corollaire la lutte contre la corruption et la fraude, la gestion responsable des fonds publics, la création d'institutions et la réforme des institutions existantes.

Cependant, la multiplication des instruments de référence en matière d'appui européen aux processus de gouvernance démocratique ainsi que les réformes organisationnelles qui les accompagnent souvent risquent d'avoir des effets pervers. D'une part, la rapidité des changements de politiques réduit le temps nécessaire aux acteurs européens et ivoirien chargés de leur mise en oeuvre pour se les approprier. Or, faute d'appropriation, il est très difficile d'assurer la pérennité et la cohérence des actions menées sur le terrain. D'autre part, la prolifération des instructions sur un même sujet crée une certaine confusion et peut brouiller le message sur les objectifs poursuivis. C'est pourquoi, il semble urgent de rationaliser les instruments définissant les objectifs et principes en matière d'appui à la gestion saine des affaires publiques.

Au lieu d'investir dans la production régulière des instruments et des plans d'action, aussi bien au Conseil, à la Commission et au Parlement de l'UE, les moyens disponibles seraient mieux utilisés en mettant pus l'accent sur, le renforcement des capacités interne de gestion.

Paragraphe 2 : Le contexte national

L'internalisation du paradigme de gestion axée sur les résultats en matière de développement ne va pas sans soulever des questions. Dans les faits, les initiatives dans ce sens se heurtent aux insuffisances structurelles et autres carences du cadre normatif (A) à la démarche de performance et surtout à l'absence d'une maîtrise réelle des nouvelles méthodes de gestion budgétaire (B).

A) : Les insuffisances du cadre normatif

L'idée d'une gestion budgétaire axée sur la performance ou program budgeting n'est pas nouvelle. Elle découle d'un souci global de réforme et de modernisation de l'État qui doit se traduire par l'abandon de la trilogie ·litanie, liturgie, léthargie· pour un ancrage dans la nécessaire « efficacité, comparabilité, durabilité¹³³ ». Les États occidentaux ainsi que les partenaires au développement multilatéraux vont dans leur ensemble faire une place de choix à la performance et aux résultats dans la gestion budgétaire. Et à l'heure des reformes des conditionnalités de l'APD, ceux-ci vont donc exiger la même chose des pays bénéficiaires.

En côte d'Ivoire, la mise en oeuvre de la réforme est conduite par le Ministère de l'Economie et des Finances (Comité de Mise en OEuvre du Plan de Réforme des Finances Publiques créé le 29 juillet 2009) avec l'appui des partenaires techniques et financiers (FMI, BAD, BM, UE, UNICEF). L'Union Européenne à travers le Projet d'appui à la mise en oeuvre du plan de réforme des finances publiques s'occupe particulièrement du volet mise en place du CDMT. L'objectif de cet instrument est d'assurer une meilleure allocation des ressources et de réorienter la gestion vers l'utilité et la recherche de performance des dépenses publiques.

Les premières années d'application ont consisté en l'expérimentation de ces techniques budgétaires. Des ministères pilotes¹³⁴ ont été identifié pour expérimenter les nouveaux documents budgétaires qui devaient ensuite faire l'objet d'une généralisation progressive. Mais cette affectation s'est effectuée sans la transposition préalable des textes communautaires initiant la gestion budgétaire et comptable axée sur la performance notamment en ce qui concerne la loi de finances. En effet, le cadre juridique d'élaboration, de présentation, de vote et d'exécution des lois de finances était resté celui de 1959. Or, ce texte reposait, tant dans sa philosophie que dans les principes

133 FABIUS (L), ministre de l'économie des finances et de l'industrie (France), intervention au sénat, projet de loi portant réforme de l'ordonnance de 1959, jeudi 28 juin 2001

134 Ministère de la Santé et l'Hygiène Publique (MSHP) et Ministère de la Lutte contre la Sida (MLS) et Ministère de l'Education Nationale (MEN), Ministère de l'Enseignement Technique et de la Formation Professionnelle.

juridiques consacrés, sur une logique de budgets de moyens dans laquelle la légitimité de la dépense est appréhendée sous l'angle de la consommation des administrations et services.

En outre, la Directive n° 01/2011/CM/UEMOA portant régime financier des collectivités territoriales au sein de l'UEMOA ne reprend pas à son compte les concepts de programme budgétaire, d'évaluation de performance, de projet de performance, de rapport de performance. En clair, les collectivités territoriales sont formellement hors du champ de la gestion performante des budgets publics. Ce qui semble en contradiction avec les nouvelles perspectives de la gestion financière publique.

Quoiqu'il en soit, une nouvelle dynamique a été impulsée depuis l'adoption en 2014 des lois organiques et des quatre décrets¹³⁵ qui ont participé de la transposition dans la législation nationale des normes communautaires de l'UEMOA relatives à la gestion des finances publiques. Les autorités politiques offrent ainsi un cadre plus appropriés à l'efficacité de ces différentes reformes. Il ne saurait cependant y avoir une modernisation de la gestion des finances publiques sans nivellement des attitudes managériales des fonctionnaires et autres agents publics.

B) : L'absence de maitrise des nouvelles méthodes budgétaires

La mise en cohérence du cadre juridique avec la pratique déjà existante d'une démarche de performance par les budgets-programmes n'épuisera toutefois pas le problème des contraintes liées au changement du modèle de gestion budgétaire. Les plus gros défis auxquels la Côte d'Ivoire sera confrontée demeurent l'éternel problème des capacités humaines, matérielles et techniques des administrations publiques à conduire et mettre en oeuvre les innovations budgétaires et comptables introduites par la démarche de gestion par programmes.

135 Un décret portant Règlement Général sur la Comptabilité Publique (RGCP) , un décret portant création du Compte Unique du Trésor (CUT) et délimitation de son champ , un décret portant Plan Comptable de l'Etat (PCE) et un décret portant Tableau des Opérations Financières de l'Etat (TOFE). Voir Communiqué du Conseil des Ministres du Mercredi 09/07/2014 du Conseil des Ministres, p.3-4.

La saine gestion des affaires publiques n'a pas été une préoccupation des plus cruciales au sens des décideurs politiques ivoiriens. En effet la politique du président Houphouët-Boigny fut paternaliste, soutenue par une constitution qui concentrait tous les pouvoirs dans la personne du président, par un système de parti unique et par une gestion opaque et arbitraire des ressources économiques. Ce qui a entrainé depuis lors une situation de "pagaille financière"¹³⁶, avec une trop grande liberté prise vis-à-vis des textes qui forment la constitution financière, et la quasi-absence de régulation par le droit. La propension courante des gouvernants et des gestionnaires publics est de s'affranchir des contraintes et balises du droit budgétaire et de la comptabilité publique.

Le second écueil que doit considérer la gestion budgétaire axée sur la performance est la question de la capacité des institutions publiques à conduire le program budgeting. L'efficacité et l'efficience sont des buts dont l'atteinte est liée à la capacité. Pour développer et optimiser cette capacité d'action de l'État, les partenaires européens au développement préconisent une série de stratégies et d'actions dont la stimulation de la compétition au sein de la fonction publique, le recrutement au mérite, la promotion interne au mérite, des rémunérations satisfaisantes. Si la fonction publique reste un immense service social, elle conduira avec peine une réforme d'envergure comme la gestion budgétaire axée sur la performance.

La vérité est que l'administration publique en Côte d'Ivoire est encore largement une administration pré-wébérienne. Elle manque d'être marquée au sceau de la rationalité (légalité) et de l'impersonnalité, comme le postule Max Weber. Or la gestion axée sur les résultats situe l'administration publique et le management public dans une perspective post-wébérienne. La question est de savoir comment faire ce grand bond en avant.

Au-delà des difficultés d'appréhension des formes et modalités d'intervention des bailleurs européens, c'est la soumission des politiques budgétaires de l'État à des

136 YONABA (S), "La difficile intégration des règles budgétaires et comptables des Etats membres de l'Union économique et monétaire ouest africaine (U.E.M.O.A.)", in Revue Française de Finances Publiques, n° 79/2002 p. 231.

dispositifs de surveillance internationale, et la limitation des marges de liberté qu'il faut souligner. Elles démontrent en effet que la gestion des finances publiques dans notre pays reste encore soumise aux mécanismes établis par les bailleurs.

CHAPITRE 2 : LES CONTRAINTES D'ORDRE POLITIQUE

Consécutivement à son accession à l'indépendance la Côte d'Ivoire se laissera entrainer par l'euphorie des stratégies de développement, prônant l'omniprésence de l'État dans la sphère économique. C'est dire que l'État se devait de se doter d'une administration à la dimension du champ et de l'étendue des responsabilités que le secteur public s'est vu ainsi conférer. Ce trop d'État aura pour effet d'entrainer des politiques d'investissement incontrôlées et l'inefficacité de l'économie administrée.

Pour juguler cette crise, des programmes et mesures de restructurations politique et économique seront mise en oeuvre, et appuyés à travers la Facilité d'Ajustement Structurelle¹³⁷ et plus récemment la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance¹³⁸. Ces programmes menés en accord avec les institutions financières internationales, reçoivent l'appui technique et financier de l'UE¹³⁹. Mais ces réformes entreprises dans le but de soulager les finances publiques s'avéreront préjudiciables pour le secteur public (section 1). En outre, l'intérêt de plus en plus marqué pour la démocratisation, la libéralisation économique sont apparus comme autant de mutations majeures qui s'imposent de plus en plus pour l'obtention de l'aide. L'État est ainsi pousser à infléchir ses orientations politiques vers les schémas de bonne gouvernance imposés de l'extérieur (section 2).

137 La FAS consistait en un octroi de financements concessionnels par le FMI aux pays membres à faible revenu. Ces prêts d'ajustement structurel ont été instaurés par la Banque Mondiale en 1979 ; le premier sera accordé à la Côte d'Ivoire en 1980.

138 Ce renforcement par la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance consistait, pour le FMI, à mettre en place un guichet par lequel il pourrait accorder des prêts assortit de faible taux d'intérêt aux pays à faible revenu.

Section 1 : Les contraintes sur les acteurs et les institutions

Les conditions requises pour l'obtention d'une aide à l'ajustement de l'UE, sont celles arrêtées par les Institutions Financières Internationales¹⁴⁰. Les réformes entreprises dans ce cadre ont pour objectifs essentiels: la rationalisation de l'administration centrale, la maîtrise des dépenses publiques, le renforcement des capacités des agents publics et la restructuration des entreprises publiques . Cependant elles se sont accompagnées d'effets négatifs aussi bien sur les entités (paragraphe 1) que les acteurs du secteur public (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Des restructurations impromptues du secteur public

Considérant les évolutions du secteur public en Côte d'Ivoire, l'on se rend compte de l'impact qu'ont pu avoir les exigences des bailleurs de fond¹⁴¹. Les réformes ont souvent été menées dans l'urgence, et sans une réelle prise en compte de leur portée à long terme. Elles s'articulent autour de deux pôles principaux: les réformes institutionnelles (A), et la réforme du secteur parapublic, avec cependant un regard toujours présent porté aux considérations d'ordre budgétaire et macroéconomique (B).

A) : Des réformes institutionnelles inadaptées

L'Economie ivoirienne est depuis bien des années caractérisée par un niveau élevé de dépenses publiques en considération des ressources disponibles. La croissance

141 JARRET (M-F) & MATHIEU (F.R) « Ajustement structurel, croissance et répartition : l'exemple de la Côte d'Ivoire » Tiers monde, tome XXXII, n°125, janvier-mars 1991.

des dépenses publiques a longtemps été un des principaux moteurs de la croissance économique, tout en étant à l'origine de déséquilibres de plus en plus difficile à gérer¹⁴².

Au plan institutionnel, les réformes entreprises visent pour l'essentiel la rationalisation de l'intervention de l'État et son désengagement de certaines activités productives présentant ou pouvant présenter un caractère marchand, la responsabilisation des populations à la base. Ces réformes couvrent un spectre assez large d'actions comprenant la redéfinition et le recentrage des missions de l'État, la réorganisation et la rationalisation des procédures de création des structures et la déconcentration des services.

Le chantier de réforme du secteur des administrations publiques ouvert depuis le début des années 1980, prévoyait entre autres objectifs, une amélioration de l'efficacité de l'Administration à travers une réduction de ses coûts et un allègement de ses structures, la réforme des organigrammes des ministères en tant que moyen permanent de contrôle des structures des services publics, autrement dit, un élément central de régulation pour maîtriser l'évolution des structures. La réorganisation des structures entreprise dans le cadre de ce programme s'est traduite par une réduction à la fois du nombre de ministères, de la taille des cabinets ministériels et du nombre de directions et de sous-directions. Il était également prévu de privatiser un certain nombre de structures de l'Administration centrale avec la possibilité pour quelques-unes de bénéficier de la part de l'État de contrats d'exclusivité pendant une durée limitée, et ceci pour des raisons stratégiques.

En soi, cette volonté de restructuration de l'administration était bien fondée et devait à terme réduire les charges de l'État et rendre ses services plus performants. Force est cependant de constater que, d'une manière générale, l'acuité des difficultés financières, l'urgence de maîtriser les dépenses publiques et le grand cloisonnement qui a caractérisé la mise en oeuvre des diverses réformes n'ont pas permis de développer de véritables stratégies permettant d'améliorer significativement le fonctionnement des services publics ainsi que la qualité des services fournis aux usagers

142 JACQUEMOT (P), RAFFINOT (M), La nouvelle politique économique en Afrique, Paris, EDICEF 1993. Les auteurs développent les concepts de « trop d'Etat » et de « faillite instrumental de l'Etat » Africain. P 283.

et de réduire de façon notable les coûts de fonctionnement de l'appareil administratif. Pour le secteur parapublic qui sera aussi touché par des réformes similaires, les mêmes causes emporteront les mêmes effets.

B) : Un amenuisement du secteur parapublic aux effets inattendus

Le secteur public est généralement perçu comme se subdivisant en deux sous-secteurs, à savoir : celui des administrations publiques et celui des sociétés publiques¹⁴³. L'ajustement vise également à réformer les sociétés publiques par un désengagement de l'État, et partant à réduire les charges que fait peser le secteur parapublic sur le budget de l'État, tout en cherchant à promouvoir l'initiative privée.

En effet, le secteur parapublic se caractérisait par un nombre important d'entreprises publiques opérant dans diverses sphères de l'activité économique¹⁴⁴. Les coûts de fonctionnement de ce secteur devenant de plus en plus insupportables pour les finances publiques, le Gouvernement est amené à mettre en oeuvre de multiples réformes avec pour objectifs de réduire la taille du secteur parapublic par la privatisation ou la liquidation d'entreprises. Les performances des entreprises du secteur doivent aussi être améliorées. Et cela passe par une restructuration et une rationalisation de leurs relations avec l'État, ainsi que par l'adaptation des modalités de gestion et de contrôle de ces entreprises.

Par rapport aux objectifs assignés au processus de privatisation (objectifs d'allégement budgétaire, d'augmentation de l'efficacité économique des entreprises et d'amélioration du bien-être des populations), le bilan global est plutôt mitigé. L'effet sur les finances publiques est relativement modeste à court terme même s'il peut

143 Voir Manuel de statistiques de finances publiques 2001 / Département des statistiques du FMI. [2e éd.]. pp. 817, dont s'est largement inspiré la Directive n°08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire de l'état au sein de l'UEMOA en ses titres 2 & 3.

144 Il s'agit des secteurs du transport, de l'énergie, du commerce, de l'agriculture, de l'élevage, de la santé, etc. Voir rapport BIT, OUMAROU (M), juin 2009.

s'avérer bénéfique à plus long terme lorsque les entreprises privatisées sont ou deviennent bénéficiaires¹⁴⁵.

Toutefois, les effets sociaux de ses restructurations sont très importants. L'effet sur l'emploi et les salaires est plutôt négatif au cours des années qui suivent la privatisation. Sur le plan tarifaire, compte tenu des coûts de restructuration significatifs, les privatisations se traduisent le plus souvent par des baisses d'effectifs et des hausses de tarifs.

Ainsi de toutes les évaluations qui ont été faites des privatisations du secteur parapublic en Côte d'Ivoire, il ressort que le bilan est globalement mitigé au regard des objectifs initiaux fixés et des vertus qui étaient prêtées à la privatisation, à savoir: allégement budgétaire par la réduction des subventions, élargissement de l'assiette fiscale, amélioration de la qualité des prestations et des conditions de vie des populations par une amélioration de l'accès aux services et une baisse des tarifs.

En effet la nécessité des réformes ne doit toutefois pas faire occulter leur adéquation avec les exigences du contexte national. Il a été plus particulièrement relevé que dans plusieurs cas, l'emploi a été affecté. Un rapport de la Banque mondiale cité par le journal le Monde¹⁴⁶ relève que l'emploi a été la première victime des transferts au secteur privé.

Paragraphe 2 : Une fonction publique sous pression

Les réformes entreprises pour restructurer le secteur public n'ont pas permis de réaliser les économies escomptées, dans des proportions suffisantes pour permettre le rétablissement de l'équilibre financier. En outre, ces réformes ont eu un impact sur l'emploi dans la fonction publique (A), et le fonctionnement de l'administration (B).

145 Impact positif sur les finances publiques à travers fin des subventions, contribution au budget national via les dividendes et les impôts.

A) : L'emploi dans la fonction publique de moins en moins attrayant

Les mesures de réformes mises en oeuvre touchant à la taille de l'administration publique et aux dépenses du personnel ont eu des conséquences non seulement sur les effectifs¹⁴⁷ mais aussi sur la structure de la main d'oeuvre employée.

D'abord, l'abandon de l'intégration systématique des jeunes diplômés, le gel des recrutements et les diverses mesures d'incitations aux départs de la Fonction publique (départs volontaires, retraites anticipées, départs négociés) ont entraîné une diminution à la fois des effectifs du secteur public et de la part qu'occupe ce secteur dans l'emploi au plan national. Autre phénomène induit par le gel des recrutements, c'est une pyramide inversée des effectifs qui sont composés en majorité des agents des catégories A et B. Le vieillissement de la fonction publique et la pyramide des effectifs donnent une masse salariale forte, autrement dit, produisent un effet contraire à celui qui était recherché par les réformes¹⁴⁸.

Considéré jadis comme le principal pourvoyeur d'emplois¹⁴⁹, le secteur public offre aujourd'hui très peu de débouchés, situation qui accentue la pression exercée sur les autres secteurs. Les nouvelles générations vont au-devant de sévères désillusions¹⁵⁰ qui, si elles ne sont pas corrigées, sont porteuses de tensions sociales majeures. Ces ajustements doivent prendre deux directions. D'une part, il convient de faire comprendre aux jeunes que le salariat n'est pas l'horizon indépassable d'une trajectoire professionnelle réussie, et que le lien entre formation universitaire et emploi public est définitivement révolu.

¹⁴⁷JACQUEMOT(P), RAFFINOT (M); La nouvelle politique économique en Afrique, Paris, EDICEF 1993. P287.

148 . Voir, DIA (M), Pour une meilleure gouvernance comme fondement de la réforme de la Fonction publique en Afrique au sud du Sahara, Banque mondiale, 1993.

149 Voir la notion de L'État néo-patrimonial, JACQUEMOT(P), RAFFINOT (M) op.cit. ; p.284.

150 - L'aide au sous-développement, RAULIN (H), RENAUD (E) Presses Universitaires de France 1980.

Par ailleurs, on assiste de plus en plus à un mouvement de «dé-fonctionnarisation»¹⁵¹ de l'emploi au sein de la Fonction publique en raison du recours de plus en plus important à de nouvelles catégories d'agents publics, recrutés sur contrat. Si les tendances actuelles se poursuivent, les fonctions essentielles de conception et d'encadrement risquent de souffrir d'un manque crucial de personnel permanent, expérimenté. Ce changement d'attitude par rapport au type d'emploi remet en cause progressivement mais sûrement le principe sacro-saint de permanence et de stabilité de l'emploi sur lequel est jusque-là conçue la fonction publique de carrière héritée de la colonisation.

La pression sur les effectifs a contraint à envisager des mesures plus drastiques (jugées plus sures) de réduction du personnel. Par exemple, l'introduction en 1993 d'un régime de départ à la retraite de fonctionnaires après 30 ans de service. La régression du salaire minimum consécutive à la mise en oeuvre de certaines mesures d'économie¹⁵² est souvent assez élevée. En outre, la réduction du niveau de salaire s'est accompagnée d'une évolution défavorable du taux d'inflation¹⁵³, accentuant ainsi la détérioration du pouvoir d'achat des agents publics.

Les agents publics et d'une manière générale, l'ensemble de la population, sont amenés à faire face à des charges supplémentaires avec des moyens plus réduits. La conjugaison de tous ces facteurs restreint les possibilités d'accès aux services publics et contribue à dégrader la qualité de la vie des agents de l'État et de leurs familles. En plus, la réduction des effectifs et partant de la masse salariale n'a pas souvent emporté les effets escomptés¹⁵⁴, pire même ces mesures ont parfois contribuées à l'accroissement des dépenses publiques, du fait des indemnités de licenciement.

151 Ibidem, Rapport Bureau international du travail - Genève juin 2009, p.34 ; Voir aussi la notion de « péril de la fonctionnarisation » développée par JACQUEMOT(P) & RAFFINOT (M), in La nouvelle politique économique en Afrique, Paris, EDICEF 1993. P. 284

152 Il s'agit du blocage des avancements et des reclassements, gel des salaires, réduction d'indemnités, réduction du salaire de base.

153 Hausse des prix continue et généralisée, souvent causée par un accroissement excessif des instruments de paiement (billets de banque, capitaux) et dont l'une des conséquences peut être la dépréciation de la monnaie. Le GRAND ROBERT de la langue française, version numérique, Le Robert/ SEJERS 2005.

154 Un rapport sur les effets des PAS dans les États membres de L'UEMOA que les réductions d'effectifs, ont enregistré des augmentations de indemnités de licenciement qui ont substantiellement grevé le budget, souvent excédant ou égalant les économies à court terme obtenues grâce à la réduction des effectifs. Voir, DIA (M), Pour une meilleure gouvernance comme fondement de la réforme de la Fonction publique en Afrique au sud du Sahara, Banque mondiale, 1993.

Au demeurant cette nouvelle donne n'a pas eu pour effet, que du négatif même si le fonctionnement de l'administration en a pâti.

B) : La difficile incorporation des méthodes de gestion du secteur privé

Dans la mise en oeuvre des stratégies de réduction du coût de fonctionnement du secteur public, il a été sous-estimé l'importance de la corrélation entre les conditions de travail, la motivation et la productivité. Se faisant, c'est aux principes de base même sous-tendant la motivation du personnel dans toute organisation que ces réformes se sont progressivement attaquées. En effet, il est reconnu que l'existence d'une atmosphère de confiance entre l'État et son personnel est un déterminant essentiel de la motivation. L'on constate malheureusement, que la mise en oeuvre conjuguée et répétitive de diverses mesures d'économies¹⁵⁵ et le désarroi que cela a installé au sein du personnel, ont fini par créer un sentiment de culpabilité voire d'inutilité chez la plupart des agents publics, qui se considèrent alors comme étant la source principale des difficultés financières auxquelles l'État se trouve confronté.

A cette situation s'ajoutent les conséquences du processus de contractualisation de certains emplois publics (enseignement et santé), qui rompent fondamentalement avec la tradition de sécurité qui caractérise l'emploi dans la Fonction publique, et renforcent la dynamique de précarisation. Ainsi, à la différence des fonctionnaires titulaires embauchés pratiquement «à vie», les agents contractuels sont recrutés sur contrat¹⁵⁶, pour une période renouvelable sous certaines conditions, d'où le caractère aléatoire et précaire du renouvellement du contrat de travail, l'absence d'une perspective claire de carrière pour certains et le besoin de sécurité.

155 Faut entendre par là, la réduction des salaires, pointages et contrôles des effectifs, départs volontaires, retraites d'office etc.

156 le processus de leur détermination du contrat laisse très peu de place à la négociation collective. Par exemple, le type de contrat liant l'agent contractuel à l'État est un contrat d'adhésion qui définit à l'avance le niveau de classification catégorielle, le salaire ainsi que les droits et les obligations reconnus, sans une véritable participation de l'agent contractuel à la détermination des conditions de son emploi.

D'autres agents n'hésitent plus à démissionner de la Fonction publique. Nombreux sont aussi les diplômés qui nouvellement arrivés sur le marché du travail, évitent d'intégrer la fonction publique, privant ainsi cette institution de chance de se doter de cadres techniquement compétents car mieux formés. La Fonction publique cesse ainsi de constituer la référence qu'elle était dans le parcours professionnel de nombreuses personnes. Avec toutes les incertitudes qui caractérisent l'emploi public, le personnel ne peut se sentir en confiance et donner le meilleur de lui-même dans l'accomplissement des tâches qui lui sont assignées.

Par ailleurs, certaines réformes instituent une discrimination en matière de rémunération et de promotion du personnel et contribuent à rompre l'égalité entre les agents publics¹⁵⁷. Des salaires trop bas et l'inégalité dans la politique de rémunération émoussent la motivation du personnel, et conséquemment, affaiblissent les capacités de l'Administration à retenir les agents à leurs postes. Ces facteurs influent aussi négativement sur le dévouement de ceux qui y restent dans l'accomplissement de leurs missions et empêchent l'accumulation par ces derniers de l'expérience professionnelle nécessaire à l'amélioration de leurs performances.

Enfin, les conditions jugées non motivantes en matière d'emploi et de rémunération sont à la base de fréquents conflits sociaux entre l'État et ses employés, ces derniers cherchant par tous les moyens à remettre en cause les règles de gestion établies. Certains fonctionnaires finissent même par développer, au niveau des différentes administrations, des stratégies de survie et des comportements contraires aux règles d'éthique et de déontologie du service public notamment: des retards répétés, un manque d'assiduité, un mauvais traitement des usagers des services publics, des lenteurs et des négligences dans l'exécution des tâches, le monnayage des prestations, la corruption, la concussion ainsi que le détournement de pouvoirs et de moyens¹⁵⁸.

157 Exemple dans le système éducatif ivoirien, avec le décret 91-818 révisant les échelles de traitement du corps enseignant et des corps du personnel de la recherche scientifique recrutés au titre de l'année 1991-1992.

158 Voir le concept de sociologie administrative au sein des État de l'Afrique de l'ouest développée par, MEDE (N), « Réflexion sur le cadre harmonisé des finances publiques dans l'espace UEMOA », Afrilex-2012, spécial Finances publiques, p. 17-21.

Mais aujourd'hui plus que jamais, l'UE s'attache à apporter son appui à des programmes et mesures d'ajustement qui soient viables et qui tiennent compte des impératifs sociaux¹⁵⁹. Toutefois l'impact de ses exigences sur l'impulsion des politiques publiques reste le même, ce qui entraine une fragilisation de la souveraineté de l'État.

Section 2 : La fragilisation du pouvoir étatique

Le débat autour des contraintes de l'APD n'a jamais cessé depuis la mise en oeuvre des premiers « PAS ». Il va provoquer par la suite un changement de politique¹⁶⁰. Mais, ce revirement terminologique utilisé par l'UE et les autres partenaires financiers ne change pas les pratiques. L'utilisation d'expressions comme la « réduction de la pauvreté » ou la « bonne gouvernance » (paragraphe 2) est sans effet, en ce que le contenu des politiques d'ajustement et des politiques structurelles reste le même sur le fond. En pratique le partenariat pour le financement du développement accorde une certaine hégémonie au bailleur (paragraphe 1)

Paragraphe 1 : La souveraineté encadrée

La souveraineté s'analyse d'abord et surtout en terme d'indépendance, c'est-à-dire qu'un État n'est subordonné à aucun autre État ou à aucun groupe d'États. L'indépendance est de façon irréfutable l'aspect le plus important de la

159 « Le cadre financier pluriannuel de coopération au titre du présent accord apporte un appui aux réformes macroéconomiques et sectorielles mises en oeuvre par les États ACP. Dans ce contexte, les parties veillent à ce que l'ajustement soit économiquement viable, socialement et politiquement supportable... » Voir article 67 al. 1 de l'accord de Cotonou.

160 En 1986, les PAS sont remplacés par des Facilités d'Ajustement structurel (FAS), ce mécanisme est fondé sur les remboursements attendus du fond. C'est une aide concessionnelle aux programmes d'ajustement structurel à moyen terme entrepris par les pays à faible revenus ; puis par des Facilités d'Ajustement Structurel Renforcées (FASR) en 1987 (Ce nouveau mécanisme possède les mêmes objectifs, les mêmes procédures et les mêmes conditions financières que le FAS. Mais, l'accès et les ressources disponibles sont élargis. Les tirages s'appuient sur un programme cadre de politique économique à moyen terme élaboré avec l'aide du FMI et de la BM). Et en 1999, le FASR devient la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance (FRPC).

souveraineté. Cette situation a pour corollaire la non-intervention¹⁶¹ dans les affaires intérieures et extérieures des États. Si les États proclament leur attachement à ce principe, sa teneur n'est pas le même selon qu'il s'agit de grandes puissances, de moyennes ou des « sans voix ». En effet, un État comme la Cote d'Ivoire, n'a plus l'exclusivité de l'orientation et de l'utilisation (A) des flux financiers reçu de ses partenaires européens du fait des pratiques de conditionnalité (B).

A) : La dépendance structurelle

La souveraineté se scinde en deux à savoir la souveraineté de l'État dite extérieure¹⁶² qui consiste à affirmer que l'État est affranchi de toute subordination de quelque nature, qu'elle soit vis-à-vis de n'importe quel autre pouvoir et porte dans une large mesure, la marque de l'époque à laquelle elle a été formulée. L'Indépendance n'était pas seulement une préoccupation pour les pays qui sortaient du joug de la colonisation.

Au XVI° siècle, il s'agissait par exemple pour le royaume de France d'affirmer la suprématie du roi sur les grands feudataires, en un mot de récuser la conception patrimoniale du pouvoir ainsi que l'Indépendance de la couronne vis-à-vis du Saint Siège et du Saint-Empire romain germanique. Cette indépendance de la France à l'égard de tout pouvoir étranger est affirmée dans deux brocards hérités des légistes : « le roi ne tient sa couronne que de Dieu seul ; le roi est empereur en son royaume, et la souveraineté dans l'État, ou intérieure ¹⁶³ ».

¹⁶¹La Cour internationale de justice (CIJ) a affirmé dans une importante jurisprudence qu'il s'agit d'un principe du droit international coutumier (Affaire Nicaragua / États-Unis, arrêt du 27 Juin 1986. In RGDIP 1987, p.1159-1239) .Malgré toute la place qu'il occupe dans la pratique internationale, ce principe de non-intervention ne figure pas dans la Charte des Nations Unies que de façon implicite.

162 Cette conception est dégagée par Jean Bodin, en 1576 (De la République), établit une équivalence entre souveraineté et indépendance absolue, dans la perspective romaine de l'impérium ou de la summa potestas, que l'on peut traduire par le pouvoir le plus élevé ou le commandement suprême dans une société. Voir notamment, FABRE (G), Jean Bodin et le droit de la République, Paris, l'Harmattan, 1989, p. 23-26.

163 Droits de législation, réglementation, de justice, de police, de battre monnaie, de légation, de lever et d'entretenir une armée d'accéder à la fonction publique et celui de conférer la nationalité etc... Voir O. OURAGA cours de droit constitutionnel, Abidjan, éditions ABC, 2009, p17.

Cependant, dans les relations internationales, la souveraineté ne peut être comprise si on la considère dans un sens unique. Elle désigne un pouvoir utile, sans principe antérieur qui pourrait le nuancer, l'amender ou le surveiller. Elle est donc indissociable de l'égalité entre les États (égalité souveraine). La présence des autres étant incontournable, chaque État est obligé de l'admettre et d'en tirer les conséquences. C'est la condition du respect par les autres de sa propre souveraineté et de son épanouissement¹⁶⁴.

En Côte d'Ivoire, la situation de pauvreté ne permet pas l'exercice effectif de la souveraineté sous cette couture. L'appareil exécutif de l'État est généralement contraint de satisfaire certaines exigences de l'UE et des autres partenaires multilatéraux. En effet au moment même où l'UE proclame les principes d'appropriation et d'alignement sur les politiques internes, la majorité de ses appuis financiers à l'État ivoirien réside dans une aide budgétaire qui est un aspect de l'ajustement structurel. Elle est destinée aux rééquilibrages macroéconomiques. Sa mise en place implique des réformes économiques et institutionnelles auxquelles le donateur apporte son approbation ou son assentiment. Elle implique en outre la réalisation de certaines performances en matière de gestion des finances publiques. L'UE devient en quelque sorte juge¹⁶⁵ de performances, et de bonne gouvernance de l'État ivoirien. Tout ceci a pour effet d'affaiblir le principe de cogestion de l'aide, durement acquis au fil des négociations antérieures. Le fait de sortir de la masse financière du cadre financier pluriannuel un montant comme « tranche incitative à la bonne gouvernance », est de nature à renforcer cette impression.

Pour ce qui est de l'aide bilatérale des État européens, elle est souvent accordée parce que l'on attend une contrepartie en faveur au pays donateur¹⁶⁶. La motivation globale de l'aide s'exprime en objectifs concrets de la politique économique des pays industrialisés. L'octroi de l'APD est aussi teintée d'influence politique qui se manifeste

164 GUILHAUDIS (J-F), Relations internationales contemporaines, Paris, Litec, 2éme édition, 2005, pp. 46-47. ¹⁶⁵KOULIBALY (M), alors Ministre ivoirien du budget du gouvernement de transition de 2000, compare les consultations avec les représentants du Conseil des ministres européens à un grand oral. In Politique africaine n° 77 - mars 2000, pp 132-133.

166 KIRSCHEN (E.S), « Objectifs et détermination de l'aide aux pays sous-développés », Cahiers Economiques de Bruxelles, n° 24, 1964, p. 456.

dans le dessein d'avoir le soutien diplomatique des pays bénéficiaires, en leur accordant leur voix lors des votes au niveau des organisations internationales. C'est une véritable guerre politique, car elle donne l'occasion d'anéantir les marges de manoeuvre des autres pays concurrents. Ce point est assimilable à la théorie néolibéraliste¹⁶⁷ des relations internationales, par laquelle à travers l'aide publique au développement les pays donateurs tentent de récompenser ou de punir les pays bénéficiaires.

C'est ainsi que Jean François GUILHAUDIS notait récemment : «Ceux qui ont des notions d'histoire des relations internationales, se rappellent que peu de temps après la vague d'Indépendances des années 1960, vint pour les nouveaux États le temps des désillusions. Ils se croyaient devenus souverains, indépendants et libres de disposer d'eux-mêmes et découvraient qu'ils ne l'étaient. Cela les conduit à mener un difficile combat pour la souveraineté vraie et une égalité réelle. Même si la société internationale et le droit international n'ont pas été complètement sourds à ces appels pour que le droit devienne plus réel, personne n'oserait dire que ce combat a été gagné¹⁶⁸ ». Ceci est d'autant plus vrai que la dépendance reste avant tout financière.

B) : La dépendance financière

Pour le juriste, l'existence d'un État doit être constatée par le fait que trois éléments cumulatifs soient réunis à savoir, la population, le territoire et une autorité politique souveraine. L'exercice de la souveraineté, à ce stade, signifie que l'État est constitué et traité en cette qualité lorsqu'il exerce, de manière effective, sur la population rassemblée en un territoire déterminé, une autorité politique exclusive. Autrement dit la souveraineté implique la négation de toute entrave, de toute subordination vis- à- vis d'un autre État, en dehors de limitations librement consenties. Mais cette exclusivité du pouvoir étatique, comme reconnue par les systèmes de droit

167 Selon cette théorie, les relations internationales se caractérisent par un conflit tantôt ouvert tantôt larvé entre les Etats dans lequel chacun tente d'accroître son influence.

constitutionnel, n'est que de façade, surtout en ce qui concerne la conduite des politiques économiques et financière.

En effet depuis des décennies, les ressources normales sont inférieures aux dépenses de la loi de finances, les déficit s'installent et s'accroissent d'année en année. L'Etat n'a d'autres choix que d'emprunter pour couvrir le déficit. En 2013 la loi de finances disposait que les tirages d'emprunts destinés aux financements des investissements et aux appuis budgétaires sont effectués dans le cadre des accords ou convention passés avec les bailleurs de fonds. Substantiellement dépendant de l'assistance financière extérieure, l'État ivoirien ne peut donc pas s'affranchir des conditionnalités posées par les différents bailleurs comme préalable à l'obtention de leur aide.

La conditionnalité politique posée dans le cadre de la coopération entre l'UE et la Côte d'Ivoire découle de l'Accord de Cotonou. Il s'agit des éléments essentiels et de l'élément fondamental de l'accord. Le respect des droits de l'homme, de la démocratie et de l'État de droit, ainsi que la bonne gestion des affaires publiques sont consacrés comme des obligations auxquelles les partenaires ne peuvent se permettre de déroger. Et si une partie considère qu'une autre a manqué à une obligation concernant l'un des éléments essentiels, elle peut, si des consultations en vue de rétablir la situation ont échoué, prendre des mesures appropriées, en d'autres termes: des sanctions, qui peuvent aller jusqu'à la suspension de la coopération.

Cet épouvantail des sanctions peut susciter de telles inquiétudes chez les partenaires de l'UE qu'il en fait presque oublier que l'essentiel en la matière n'est pas la sanction, mais l'appui actif aux évolutions dans la bonne direction. C'est-à-dire le soutien des efforts de démocratisation, le renforcement de l'état de droit, l'aide à la bonne gestion des affaires publiques. L'État ivoirien se doit donc de calquer ses politiques publiques sur les modèles et canaux de bonne gouvernance, promues par les

bailleurs, de peur de ne plus obtenir de leur part une manne financière¹⁶⁹ vitale à son fonctionnement.

Paragraphe 2 : l'instrumentalisation du concept de bonne gouvernance

Les programmes quinquennaux de financement, établis entre l'UE et la Côte d'Ivoire¹⁷⁰, prévoient avec récurrence, le renforcement de l'État et la consolidation de la bonne gouvernance comme secteur stratégique d'intervention. Cependant le concept de gouvernance ne fait pas l'unanimité en sciences sociales. Affublée de qualificatifs bienveillants, la gouvernance et son champ sémantique peuvent constituer une logorrhée pseudo moderniste au service d'un discours intéressé et teinté d'idéologie néolibérale¹⁷¹ (B). Son utilisation courante permet alors de se donner l'air à la page tout en oblitérant les notions si peu gratifiantes pour le public de gouvernement ou d'autorité publique (A).

A) : L'émergence du concept de bonne gouvernance politique

La bonne gouvernance va connaitre son âge d'or, dans un monde changeant où les motifs sécuritaires sont sur le déclin, consécutivement à la chute de l'URSS en 1991, et les conséquences sont immédiates. En effet, la chute des régimes d'Europe de l'est, mieux encore la médiatisation de la déchéance des dictatures, dont les images de la mort du couple CEAUCESCU ou encore la libération de l'emblématique prisonnier politique Nelson MANDELA en Afrique du sud, ont marqué incontestablement le début d'une

169 Rappelons que l'UE avait suspendu sa coopération avec la Cote d'Ivoire à la suite de la crise politico-militaire de 2002.

170 Voir le DSP, prévu, dans le cadre du 10^ème FED, pp. 1 & 19 ; et le PIN du 11^ème FED, p.6.

171 Cf. World Bank, 1992 : ce texte fondateur associe étroitement la « la bonne gouvernance » à la création d'un environnement favorable aux entreprises internationales.

nouvelle page de l'histoire de l'humanité imprimée par le triomphe de la pensée libérale et démocratique.

A cette période en Côte d'Ivoire, le marasme économique, l'arbitraire et la corruption ont donné lieu à des organisations clandestines d'opposants au régime d'exception. Le régime en place ne pouvaient plus contenir ces mouvements (dont certains en exil) qui mettaient son autorité à rude épreuve. Dans un contexte d'autoritarisme, où la "politique du ventre", la gestion néo-patrimoniale¹⁷², et bien entendu le clientélisme, constituent la norme. La crise économique s'analyse en un déclin des capacités redistributives de l'État¹⁷³, qui affecte au premier chef les couches moyennes menacées par la fermeture d'entreprises publiques et les compressions du personnel dans la fonction publique, mais aussi la paysannerie dont les cours des produits de rente sont en chute libre. La conjoncture de contestations souterraines a rendu plus audible la portée¹⁷⁴ du discours de la Baule, le discours prononcé à l'occasion de la 16^ème conférence des chefs d'État de France et d'Afrique tenue du 16 au 21 juin 1990.

Ce sommet a contribué à précipiter le processus démocratique déjà ouvert dans certains pays. Il a selon Claude WAUTIER¹⁷⁵ , forcé la main à certains dirigeants africains qui hésitaient encore à franchir le pas de la gouvernance démocratique. La conditionnalité démocratique contre l'aide sera au coeur des politiques des différents États de l'UE et en particulier de la France.

On pourrait analyser et interpréter cette recette sans nul doute comme le message principal que François MITTERRAND avait voulu faire passer à ses homologues africains en 1990 au sommet de la Baule. La formule « aide française contre démocratie » devient le mot clé de la coopération française. Mais, la continuation de la politique africaine traditionnelle de la France a vite fait d'aggraver les vicissitudes dans la mise

172 JACQUEMOT (P), RAFFINOT (M), La nouvelle politique économique en Afrique, Paris, EDICEF 1993 p. 15.

174 L'on peut même faire le lien entre le discours de la Baule de MITTERAND (F) et l'introduction du système multipartite en Côte d'Ivoire en 1990.

175 WAUTIER (C), Quatre présidents et l'Afrique de Gaule, Pompidou, Giscard d'Estaing, Mitterrand, Paris, Editions du Seuil, 1995, p. 717.

en oeuvre de la conditionnalité démocratique dans ces dimensions positives et négatives. C'est au nom de la démocratie que Paris et les dirigeants africains ont répondu au coup par coup à cette problématique fastidieuse : « comment démocratiser tout en évitant toute rupture du cordon ombilical avec la France, considéré toujours comme une mère porteuse et nourricière par les uns et les autres »¹⁷⁶. La chose démocratique n'est donc qu'un accessoire, qui sert de façon détournée aux États donateurs à faire croire à la prise en compte des aspirations des populations. Car la primeur reste consacrée à la protection d'intérêts stratégiques de nature feudataire.

B) : Le détournement de la bonne gouvernance à des fins commerciales

La politique au sens large, ne se résume pas uniquement à des phénomènes de pouvoir (« pouvoir de » et « pouvoir sur »), de domination (monopole de la violence légitime, contrôle des corps et des esprits), de légitimation ou d'idéologie, même si elle est aussi, et parfois surtout, cela. Il s'agit en même temps de fonctionnement des administrations, de mise en oeuvre de politiques publiques, et plus largement de délivrance et de gestion de biens et services publics. La bonne gouvernance promue par le partenariat UE-Côte d'Ivoire vise à atténuer le monopole étatique et à asseoir des concepts comme la transparence de l'action publique, le contrôle de la corruption, le libre fonctionnement des marchés, la démocratie et l'État de droit.

Les bonnes politiques économiques sont dans ce sens,¹⁷⁷ définies en rapport avec la mise en oeuvre d'une politique d'ouverture commerciale. L'ouverture d'un pays au commerce international, étant considérée comme un gage de progrès économique. À contrario une mauvaise politique économique, se situerait aux antipodes des concepts susmentionnés, elle est l'apanage de l'état interventionniste et prône l'omniprésence de l'État dans la sphère économique.

176 BERRAMDANE (A), « Le discours de la Baule et la politique africaine », In, RJPIC, n° 3 septembre -décembre 1999, pp. 248.

177 Voir la définition des objectifs du partenariat UE-ACP : Article 1 paragraphe 4 de l'accord de Cotonou.

Ce concept faisait déjà son apparition en Côte d'Ivoire à la fin des années 1990¹⁷⁸, face à la faillite du modèle de gestion interventionniste entrepris depuis l'indépendance. Désormais, les bailleurs de fond se montrent plus précis sur les conditionnalités entourant leur aide, quand ils demandent, la flexibilité de l'emploi, la suppression des monopoles et la favorisation de l'émergence d'acteurs non gouvernementaux par la privatisation des entreprises publiques.

A l'analyse la gouvernance correspond alors, à un nouveau processus de gouvernement, une nouvelle organisation du pouvoir ou une nouvelle façon de gouverner la société¹⁷⁹. La gouvernance traduit également le fait que le gouvernement n'a plus le monopole de la puissance légitime. C'est la remise en cause d'un État omnipotent, par le fait qu'il y a l'existence d'autres institutions et facteurs favorisant le maintien de l'ordre et participant à la régulation socio-économique.

On assiste à une perte d'autorité des gouvernants ou gouvernance de l'autorité 180 dans la mesure où l'élaboration de politiques publiques passe par certains canaux notamment des conditionnalités en ce qui concerne l'aide publique au développement. Une attention toute particulière est aussi accordée au « partenariat », de toute évidence un style de gouvernement dans lequel les frontières entre les secteurs publics et privés, et à l'intérieur de chacun de ces secteurs tendent à s'estomper 181.

La concrétisation de la question de la bonne gouvernance en Côte d'Ivoire suppose un choc, puisqu'elle décrète la fin du monopole étatique dans la gestion des affaires publiques (décentralisation, l'implication à part entière ou non des opérateurs privés). La promotion de la bonne gouvernance ne serait-elle pas alors la réédition d'un mode de gouvernement déjà existant en Afrique si on se réfère à l'époque précoloniale. On assiste à la résurgence d'un ensemble de clivages qui avaient eu cours lors de la période coloniale, les institutions sont tributaires de l'histoire des sociétés. Car

¹⁷⁹Rhodes, 1996 cité par STOCKER (L), In, « Cinq propositions pour une théorie de la gouvernance, Revue Internationale des Sciences Sociales, n° 155, 1988.

180 FROGER(G), Gouvernance et développement durable, Bale, Genève, Helbing et Lichtenhahn 2001, pp. 5-12.

très souvent, le phénomène de jonction institutionnelle rend les reformes difficiles, puisque la légitimité de nouvelles règles s'enchevêtre avec celles déjà existantes sans pour autant les annuler¹⁸².

Le concept risque d'accoucher l'effet contraire, le processus d'appropriation risque fort d'être affecté par la cohorte de conditionnalités de l'aide et la faiblesse des capacités institutionnelles, engendrant des politiques qui ne tiennent pas pleinement compte des vocations nationales et locales. Ces politiques jugées adéquates par les partenaires européens, vont dans le sens des reformes proches ou identiques de celles déjà développées, ce qui conduit à une ingérence accrue de leur part.

¹⁸²JACOB (J-P), La décentralisation comme distance : réflexion sur la mise en place des collectivités territoriales en milieu rural ouest-africain, Politique Africaine, n° 71, pp. 133-147.

Conclusion

En se basant principalement sur les rapports entre les politiques d'aide des partenaires publics européens et la gestion des finances publiques en Côte d' Ivoire, il ressort que l'APD influence le système de gestion des finances publiques. L'influence immédiate est sa contribution au financement du développement et au rétablissement de la discipline des comptes publics.

Outre cet effet stabilisateur, la politique d'aide de l'UE et ses États membres contribue à l'amélioration de la qualité de la gestion. Les canaux et instruments internationaux de gestion définis par les organismes d'aide, notamment les

standards de bonne gouvernance, véhiculés par la conditionnalité, devraient
permettre à l'État ivoirien d'améliorer son système de gestion des finances publiques.

Cette modalité d'influence sur le système de gestion s'est observée avec l'orientation de la conditionnalité vers l'efficacité et la performance de l'aide, imposée aux États ACP par le partenariat pour le financement du développement avec l'UE. La conditionnalité des organismes d'aide a été ainsi l'un des vecteurs juridiques de la réorientation du modèle de gestion budgétaire ivoirien vers la logique de performance et de résultats, avant qu'elle ne soit formalisée par le nouveau cadre harmonisé de gestion des finances publiques ( UEMOA, 2009), puis par la nouvelle LOLF et la loi organique portant code de transparence dans la gestion des finances publiques.

Cet intérêt de l'aide des partenaires européens, ne doit pas pour autant saper les effets néfastes et même désastreux qu'elle a engendrés. Hormis la dimension sociale, l'accumulation des flux d'aide non remboursés engendre un endettement dont le service de remboursement compromet la viabilité des finances publiques. Les contraintes des nouvelles techniques budgétaires existent aussi sur les acteurs nationaux de la gestion des affaires publiques. Au point où on peut se demander

s'ils sont réellement libres de décider: un pays bénéficiaire de l'APD n'a-t-il pas perdu tout ou partie de sa souveraineté ?

La question qui se pose véritablement à propos de l'aide est donc celle de la dépendance. C'est la dépendance à l'APD qui engendre les effets décrits ci-dessus. Malgré les critiques dont elle fait l'objet, l'État ivoirien serait-il en mesure se passer de l'APD ?

ANNEXES

ANNEXE 1 :

CHAPITRE 1 DE L'ANNEXE IV DE L'ACCORD DE COTONOU RELATIVE AUX PROCÉDURES DE
MISE EN OEUVRE ET DE GESTION DU CADRE FINANCIER PLURIANNUEL DE COOPÉRATION

CHAPITRE 1

Les actions financées par des subventions dans le cadre du présent accord doivent être programmées au début de la période couverte par le cadre financier pluriannuel de coopération.

La programmation se fondera sur les principes d'appropriation, d'alignement, de coordination et d'harmonisation entre donateurs, la gestion axée sur les résultats en matière de développement et la responsabilité mutuelle.

Le document de stratégie par pays (DSP) est préparé par l'État ACP concerné et l'UE. Il s'appuie sur les consultations préliminaires avec un large éventail d'acteurs, dont notamment les acteurs non étatiques, les autorités locales et, le cas échéant, les parlements des États ACP, ainsi que sur l'expérience acquise et les meilleures pratiques. Chaque DSP doit être adapté aux besoins et répondre à la situation spécifique de l'État ACP concerné. Le DSP est un instrument qui doit permettre de définir les actions prioritaires et de renforcer l'appropriation des

programmes de coopération. Toute divergence entre l'analyse du pays et celle de la Communauté est notée. Le DSP comporte les éléments types suivants:

1. L'allocation des ressources indicatives entre les pays ACP se fonde sur des critères standards, objectifs et transparents de besoins et de performance. Dans ce cadre:

a) d'une enveloppe programmable destinée au soutien macroéconomique, aux politiques sectorielles, aux programmes et projets en appui des domaines de concentration ou non de l'aide communautaire. Cette enveloppe programmable facilite la programmation à long terme de l'aide communautaire pour le pays concerné. Cette enveloppe ainsi que d'autres

ressources éventuelles de la Communauté servent de base à la préparation du programme indicatif du pays concerné; et

b) d'une allocation destinée à couvrir les besoins imprévus tels que ceux visés aux articles 66 et 68, ainsi qu'aux articles 72, 72a et 73 du présent accord et accessible aux conditions prévues par ces articles, lorsqu'une telle aide ne peut pas être financée sur le budget de l'Union.

a) les nouveaux besoins font référence aux besoins qui peuvent résulter de circonstances exceptionnelles, telles que les situations de crise et d'après-crise, ou de besoins imprévus visés au paragraphe 2, point b); et b) la performance exceptionnelle fait référence à une situation dans laquelle, en dehors du réexamen à mi-parcours et en fin de parcours, l'enveloppe programmable d'un pays est totalement engagée et un financement additionnel du programme indicatif national peut être absorbé sur la base de politiques efficaces de lutte contre la pauvreté et d'une gestion financière saine.

1. Dès qu'il a reçu les informations mentionnées ci-dessus, chaque État ACP établit et soumet à la Communauté un projet de programme indicatif, sur la base de ses objectifs et priorités de développement et en conformité avec ceux-ci, tels qu'ils sont définis dans le DSP. Le projet de programme indicatif indique:

2. Le projet de programme indicatif comprend, le cas échéant, les ressources affectées au

renforcement des capacités humaines, matérielles et institutionnelles des États ACP, nécessaires à la préparation et à la mise en oeuvre des programmes indicatifs nationaux, à la participation éventuelle aux programmes et projets financés par les programmes indicatifs régionaux, et à l'amélioration de la gestion du cycle des projets d'investissement public des États ACP.

3. Le projet de programme indicatif fait l'objet d'un échange de vues entre l'État ACP

concerné et la Communauté. Il est adopté d'un commun accord par la Commission au nom de la Communauté et de l'État ACP concerné. Il engage tant la Communauté que l'État concerné lorsqu'il est adopté. Ce programme indicatif est joint au DSP et contient en outre:

4. La Communauté et l'État ACP concerné prennent toutes les mesures nécessaires pour

que le processus de programmation soit achevé dans les meilleurs délais et, sauf circonstances exceptionnelles, dans les douze mois suivant l'adoption du cadre financier pluriannuel de coopération. Dans ce contexte, la préparation du DSP et du programme indicatif doit faire partie d'un processus continu conduisant à l'adoption d'un document unique.

5. Quand un État ACP est confronté à une situation de crise résultant d'une guerre ou d'un

autre conflit ou de circonstances extraordinaires ayant un effet comparable empêchant l'ordonnateur national d'exercer ses fonctions, la Commission peut utiliser et gérer elle-même les ressources allouées à cet État conformément à l'article 3, pour des appuis particuliers. Ces appuis particuliers pourront concerner des politiques en faveur de la paix, la gestion et résolution des conflits, l'appui post-conflit, y compris le renforcement institutionnel et les activités de développement économique et social, en tenant compte, notamment, des besoins des populations les plus vulnérables. La Commission et l'État ACP concerné reviennent à la mise en oeuvre et aux procédures de gestion normales dès que la capacité des autorités compétentes à gérer la coopération est rétablie.

1. La coopération financière entre l'État ACP et la Communauté doit être suffisamment souple pour assurer l'adéquation permanente des actions aux objectifs du présent accord et pour tenir

compte des modifications pouvant survenir dans la situation économique, les priorités et les objectifs de l'État ACP concerné. Dans ce contexte, l'ordonnateur national et la Commission:

4. Les réexamens opérationnels annuels à mi-parcours et en fin de parcours du programme indicatif consistent en une évaluation conjointe de la mise en oeuvre du programme et prennent en considération les résultats des activités correspondantes de suivi et d'évaluation. Ces réexamens sont effectués localement et doivent être finalisés par l'ordonnateur national et la Commission en consultation avec les parties prenantes concernées, y compris les autorités et les acteurs non étatiques locaux et, le cas échéant, les parlements des États ACP. Ils comportent notamment une évaluation:

e) d'une prolongation de la perspective de programmation pour les années suivantes.

5. La Commission soumet une fois par an au comité ACP-CE de coopération pour le

financement du développement un rapport de synthèse sur les conclusions du réexamen opérationnel annuel. Le comité examine ce rapport dans le cadre de ses compétences et de ses attributions prévues par le présent accord.

6. Sur la base de ces réexamens opérationnels annuels, l'ordonnateur national et la

Commission peuvent, à l'occasion des réexamens à mi-parcours et en fin de parcours, revoir et adapter le DSP:

Une modification du DSP peut également être décidée dans le cadre du réexamen ad hoc prévu au paragraphe 2.

Le réexamen final peut également prévoir des adaptations pour le nouveau cadre financier pluriannuel de coopération, en ce qui concerne tant l'allocation des ressources que la préparation du programme suivant.

7. Après avoir effectué les réexamens à mi-parcours et en fin de parcours, la Commission, au nom de la Communauté, peut augmenter ou réduire la dotation d'un pays compte tenu des besoins actualisés et des performances de l'État ACP concerné.

À la suite d'un réexamen ad hoc prévu au paragraphe 2, la Commission, au nom de la Communauté, peut également augmenter la dotation d'un pays compte tenu des besoins nouveaux ou de la performance exceptionnelle de l'État ACP concerné, comme le prévoit l'article 3, paragraphe 4.

ANNEXE 2 :

CODE DE BONNES PRATIQUES EN MATIÈRE DE TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES (2007)

1.1 Le secteur de l'administration publique doit être distinct du reste du secteur public

et du reste de l'économie, et la répartition des attributions au sein du secteur public en matière de décision et de gestion doit être claire et rendue publique.

1.1.1 La structure et les fonctions de l'administration publique doivent être claires.

1.1.2 Les prérogatives des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire en matière de finances publiques doivent être bien définies.

1.1.3 La répartition des compétences entre les différents échelons de l'administration publique, et leurs relations entre eux, doivent être clairement spécifiées.

1.1.4 Les relations entre l'administration publique et les sociétés publiques doivent être régies par des dispositions claires.

1.1.5 Les relations entre l'administration publique et le secteur privé doivent être menées de manière ouverte et en suivant des règles et des procédures claires.

1.2 La gestion des finances publiques doit s'inscrire dans un cadre juridique,

1.2.1 La mobilisation, l'engagement et l'emploi des fonds publics doivent être régis par une législation, une réglementation et des procédures administratives exhaustives en ce qui a trait au budget, à la fiscalité et aux autres domaines des finances publiques.

1.2.2 La législation et la réglementation liées à la mobilisation des recettes fiscales et non fiscales et les critères qui régissent la marge de manoeuvre administrative pour leur application doivent être aisément accessibles, clairs et compréhensibles. Les appels liés aux obligations fiscales et non fiscales doivent être examinés dans des délais opportuns.

1.2.3 Il faut accorder des délais suffisants aux consultations sur les projets de loi et d'amendement réglementaire et, dans la mesure du possible, sur les changements plus vastes de politique économique.

1.2.4 Les dispositions contractuelles convenues entre l'administration publique et les entités publiques ou privées, y compris les entreprises d'exploitation de ressources naturelles et les exploitants de concessions publiques, doivent être claires et à la disposition du public.

1.2.5 La gestion des engagements et des actifs publics, y compris la concession de droits d'utilisation ou d'exploitation d'actifs publics, doit s'appuyer sur des bases juridiques explicites.

2.1 La préparation du budget doit suivre un calendrier établi et obéir à des objectifs

2.1.1 Il faut établir un calendrier budgétaire et y adhérer. Il faut prévoir des délais suffisants pour permettre aux autorités législatives d'examiner le projet de loi de finances.

2.1.2 Le budget annuel doit être réaliste et être préparé et présenté dans un cadre global de politique macroéconomique et budgétaire à moyen terme. Les objectifs budgétaires et les règles budgétaires éventuelles doivent être clairement énoncés et expliqués.

2.1.3 Une description des principales mesures de dépenses et de recettes doit être fournie, en précisant leur contribution aux objectifs de politique économique. Des estimations doivent également être données sur leur incidence budgétaire présente et future et sur leurs répercussions économiques plus générales.

2.1.4 La documentation budgétaire doit comprendre une évaluation de la viabilité du budget dans la durée. Les principales hypothèses sur l'évolution de la situation et des politiques économiques doivent être réalistes et clairement énoncées, et elles doivent être accompagnées des résultats d'une analyse de sensibilité.

2.1.5 Dans le cadre global de la politique budgétaire il faut établir des mécanismes clairs de coordination et de gestion des activités budgétaires et extrabudgétaires.

2.2 L'exécution, le suivi et l'information budgétaires doivent faire l'objet de

2.2.1 Le système comptable doit offrir des repères fiables pour faire le suivi des recettes, des engagements, des paiements, des arriérés, des passifs et des actifs.

2.2.2 Un rapport de situation budgétaire doit être soumis en temps opportun aux autorités législatives en milieu d'exercice, et des mises à jour plus fréquentes, au moins trimestrielles, doivent être publiées.

2.2.3 Dans le courant de l'exercice, les propositions de recettes et de dépenses supplémentaires doivent être présentées aux autorités législatives selon des modalités conformes à la présentation du budget initial.

2.2.4 Les comptes définitifs audités et les rapports d'audit, y compris les rapprochements avec le budget approuvé, doivent être présentés aux autorités législatives et publiés dans un délai d'un an.

3.1 Le public doit être pleinement informé de l'activité financière passée, présente et

3.1.1 La documentation budgétaire, y compris les comptes définitifs et les autres rapports sur les finances publiques publiés doivent couvrir l'ensemble des activités budgétaires et extrabudgétaires de l'administration centrale.

3.1.2 Des informations comparables à celles qui ont trait au budget de l'année en cours doivent être fournies sur l'exécution des budgets des deux exercices précédents au moins; doivent également être fournies des prévisions sur les principaux agrégats budgétaires, et les résultats d'une analyse de sensibilité y afférente pour, au moins, les deux exercices suivant le budget de l'année en cours.

3.1.3 Des états décrivant la nature et les conséquences budgétaires des dépenses fiscales, des éléments de passif éventuels, et des activités quasi-budgétaires de l'administration

centrale doivent faire partie de la documentation budgétaire, au même titre qu'une évaluation des tous les autres principaux risques financiers.

3.1.4 Le produit des principales sources de recettes, y compris celles liées aux activités de mise en valeur des ressources naturelles et l'assistance extérieure, doit apparaître séparément dans la présentation du budget annuel.

3.1.5 L'administration centrale doit publier des renseignements sur le niveau et la composition de son endettement et de ses actifs financiers, de ses principales obligations non liées à la dette (dont droits acquis par les retraités, garanties accordées et autres obligations contractuelles) et de ses avoirs en ressources naturelles.

3.1.6 La documentation budgétaire doit rendre compte de la situation budgétaire des collectivités territoriales et des finances des sociétés publiques.

3.1.7 L'administration publique doit publier un rapport périodique sur les finances publiques à long terme.

3.2 Les informations financières doivent être présentées de manière à satisfaire aux

3.2.1 Un guide synoptique budgétaire clair et simple doit être amplement diffusé à l'occasion du budget annuel.

3.2.2 Les données financières doivent être présentées sur une base brute, en distinguant les recettes, les dépenses et le financement, avec une ventilation économique, fonctionnelle et administrative des dépenses.

3.2.3 Le solde global et l'endettement brut de l'administration publique, ou leur équivalent en droits constatés, doivent être des indicateurs récapitulatifs standards de sa situation financière. D'autres indicateurs budgétaires, dont le solde primaire, le solde du secteur public et l'endettement net, doivent être présentés, le cas échéant, à titre complémentaire.

3.2.4 Une comparaison des résultats et des objectifs des principaux programmes budgétaires doit être communiquée aux autorités législatives chaque année.

3.3 L'engagement doit être pris de diffuser en temps voulu des informations sur les

3.3.1 La publication, dans des délais opportuns, d'informations sur les finances publiques doit être une obligation légale de l'administration publique.

3.3.2 Le calendrier de diffusion des informations sur les finances publiques doit être annoncé à l'avance et respecté.

4.1 Les données budgétaires doivent être conformes aux normes de qualité reconnues.

4.1.1 Les prévisions budgétaires et les données actualisées doivent rendre compte des tendances récentes d'évolution des recettes et des dépenses, des courants macroéconomiques sous-jacents et des engagements bien précis des pouvoirs publics.

4.1.2 Le budget annuel et les comptes définitifs doivent préciser la base comptable utilisée pour l'établissement et la présentation des données financières. Les normes comptables généralement reconnues doivent être suivies.

4.1.3 Les données des rapports budgétaires doivent présenter une cohérence interne et elles doivent être rapprochées des données pertinentes d'autres sources. Les principales révisions aux données financières historiques et tout changement apporté à la classification des données doivent être expliqués.

4.2 Les activités financières doivent être soumises à des sauvegardes et à un contrôle

4.2.1 Le comportement des agents de l'État doit être régi par des règles déontologiques claires et bien diffusées.

4.2.2 Les procédures et les conditions d'emploi dans la fonction publique doivent être documentées et à la disposition des parties intéressées.

4.2.3 La réglementation applicable aux passations de marché doit être aux normes internationales et elle doit être accessible et observée dans la pratique.

4.2.4 Les achats et les ventes de biens publics doivent s'effectuer de manière ouverte, et les grandes transactions doivent être signalées séparément.

4.2.5 Les activités et les finances de l'administration publique doivent être soumises à un audit interne, et les procédures d'audit doivent pouvoir être revues.

4.2.6 L'administration fiscale doit être protégée par la loi de toute influence politique, elle doit veiller au respect des droits des contribuables et elle doit rendre publiquement compte de ses activités à intervalles réguliers.

4.3 Les informations relatives aux finances publiques doivent être soumises à un

4.3.1 Les finances publiques et les politiques mises oeuvre doivent être soumises au contrôle d'une instance nationale d'audit ou d'un organisme analogue indépendant du pouvoir exécutif.

4.3.2 L'instance nationale d'audit ou l'organisme analogue doit présenter tous les rapports, y compris son rapport annuel, aux autorités législatives et les rendre publics. Des mécanismes doivent être établis pour le suivi des mesures à entreprendre.

4.3.3 Des experts indépendants doivent être invités à évaluer les prévisions budgétaires, les prévisions macroéconomiques sur lesquelles elles se fondent et les hypothèses sous-jacentes.

4.3.4 Un organisme national de statistique doit avoir un statut d'institution indépendante pour vérifier la qualité des données de finances publiques.

ANNEXE 3 :

Extrait de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement

Appropriation, harmonisation, alignement, résultats et responsabilité mutuelle
Exposé des résolutions

4. Nous nous engageons à prendre des mesures concrètes et efficaces pour lever les

5. L'amélioration de l'efficacité de l'aide est réalisable et nécessaire quelles que soient les

modalités de l'aide. Les donneurs doivent être guidés dans leur choix des modalités de l'aide les plus efficaces par les stratégies et les priorités de développement définies par les pays partenaires. Nous nous efforcerons, à titre individuel et collectif, de choisir et de concevoir des modalités appropriées et complémentaires dans le but d'optimiser leur efficacité globale.

6. Dans le prolongement de la présente Déclaration, nous redoublerons d'efforts afin de

faire en sorte que l'aide au développement, y compris les apports accrus promis à Monterrey, soient fournis et utilisés selon des modalités propres à rationaliser la dispersion souvent excessive des activités des donneurs menées aux niveaux local et sectoriel.

7. L'amélioration de l'efficacité de l'aide est également nécessaire dans les situations

complexes soulevant des problèmes particuliers, comme celle qui a résulté du tsunami qui a frappé les pays bordant l'Océan Indien le 26 décembre 2004. Dans ces situations, il y a lieu de

veiller à l'harmonisation de l'aide humanitaire et au développement venue du monde entier, dans le respect des objectifs de renforcement de la croissance et de réduction de la pauvreté des pays partenaires. Dans les États fragiles, à l'occasion de nos actions d'appui au renforcement des institutions et à la fourniture des services essentiels, nous veillerons à ce que les principes d'harmonisation, d'alignement et de gestion axée sur les résultats soient adaptés aux environnements caractérisés par la déficience des structures de gouvernance et le manque de capacités. De manière générale, nous accorderons une attention accrue à ces situations complexes dans nos efforts d'amélioration de l'efficacité de l'aide.

appropriées pour l'établissement de données de référence, et d'aider à l'élaboration de méthodes cohérentes d'agrégation des informations relatives à différents pays dont une synthèse sera présentée dans un rapport périodique. Nous utiliserons également les mécanismes existants d'examen par les pairs et les études régionales pour accroître les chances de progresser dans cette voie. Nous étudierons par ailleurs la possibilité d'effectuer des exercices indépendants de suivi et d'évaluation à l'échelle internationale - sans pour autant imposer une charge de travail supplémentaire aux partenaires - afin que soient réunies des informations plus complètes sur la contribution qu'apporte l'amélioration de l'efficacité de l'aide à la réalisation des objectifs de développement.

? Respecter le rôle prédominant des pays partenaires et les aider à renforcer leur capacité à exercer ce rôle.

Les donneurs font reposer l'ensemble de leur soutien sur les stratégies nationales de développement, les institutions et les procédures des pays partenaires

? Réaliser des études de diagnostic fournissant une évaluation fiable des procédures et systèmes nationaux.

? Entreprendre, sur la base de ces études de diagnostic, des réformes de nature à garantir l'efficacité, la responsabilité et la transparence des systèmes, institutions et procédures de gestion de l'aide et autres ressources affectées au développement en place à l'échelon national.

? Entreprendre les réformes, dans le domaine de la gestion publique par exemple, qui peuvent s'avérer nécessaires pour enclencher des processus de renforcement durable des capacités.

? Redoubler d'efforts pour mobiliser des ressources nationales, consolider la viabilité des finances publiques et créer un environnement favorable à l'investissement public et privé.

? Publier des informations fiables, transparentes et à jour sur l'exécution du budget.

Les actions des donneurs sont mieux harmonisées et plus transparentes, et permettent une plus grande efficacité collective

Les donneurs mettent en place des dispositifs communs et simplifient leurs procédures

principes directeurs à la base d'une aide efficace valent également pour les États fragiles, il convient de les adapter aux situations où l'appropriation à l'échelon local et les capacités nationales font défaut, et à la nécessité urgente de fournir des services essentiels.

? Renforcer l'application des EIE, utiliser plus systématiquement des procédures communes dans le cadre des projets, notamment par le biais de consultations avec les

parties prenantes, élaborer et appliquer des approches communes de « l'évaluation environnementale stratégique » aux niveaux sectoriel et national.

? Continuer de développer les capacités techniques et stratégiques spécialisées nécessaires pour effectuer des analyses environnementales et assurer le respect de la législation.

? Unir leurs efforts dans le cadre d'une approche participative afin de renforcer les capacités des pays à instaurer une gestion axée sur les résultats et de susciter une demande plus forte à cet effet.

? Évaluer conjointement, au moyen des mécanismes de plus en plus objectifs existant à l'échelon local, les progrès qu'ils accomplissent respectivement dans l'exécution des engagements pris concernant l'efficacité de l'aide, notamment les engagements de partenariat (Indicateur 12).

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A. Constitution et Traités

- Loi n° 2000-513 du 1^er aout 2000 portant Constitution de République la Côte d'Ivoire, in le journal officiel du jeudi 03 aout 2000 ;

- Traité constitutif de l'UEMOA, signé à Dakar le 10 janvier 1994, révisé le 29 janvier 2003, Source: Commission de l'UEMOA.

- Traité sur l'union européenne, version consolidée, in Journal officiel de l'Union européenne, 30 mars 2010.

-Traité sur le fonctionnement de l'union européenne, version consolidée, in Journal officiel de l'Union européenne, 09 mars 2008.

-Traité de Lisbonne, in Journal officiel de l'Union européenne C 306 / 1, 2007.

-Accord de Cotonou, Signé à Cotonou le 23 juin 2000, Révisé à Luxembourg le 25 juin 2005, Révisé à Ouagadougou le 22 juin 2010 et le cadre financier pluriannuel 2014-2020.

B. Normes communautaires

-Acte additionnel N° 04/99 portant pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les États Membres de l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA).

-Déclaration conjointe du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil, du Parlement européen et de la Commission sur la politique de développement de l'Union européenne » intitulée « Le consensus européen pour le développement», Journal Officiel de l'UE, C 46, 26 février 2006.

- Directive n°01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA.

-Directive n°07/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant règlement général sur la comptabilité publique.

-Directive n°08/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Nomenclature budgétaire de l'Etat.

- Directive n°09/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Plan Comptable de l'Etat (PCE) au sein de l'UEMOA.

-Directive n°10/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Tableau des Opérations Financières de l'Etat (TOFE) au sein de l'UEMOA.

- Loi organique n°2014-337 du 05 juin 2014 portant Code de transparence dans la gestion des Finances Publiques, in le journal officiel de la république de Côte d'Ivoire du 06 juin 2014.

-Loi organique n°2014-336 du 05 juin 2014 relative aux lois de Finances, in le journal officiel de la république de Côte d'Ivoire du 06 juin 2014.

-Loi organique n°59-249 du 31 décembre 1959 relatives aux lois de finances, in le journal officiel de la république de Côte d'Ivoire du 1^er janvier 1960.

- Loi n° 92-570 du 11 septembre 1992 portant statut général de la fonction publique.

- Loi n° 2001-476 du 9 août 2001 d'orientation sur l'organisation générale de l'administration territoriale (Côte d'Ivoire).

TABLES DES MATIERES

Section 1 : La démocratie, une conditionnalité à l'attribution de l'aide 10

Section 2: La transparence, le nouveau credo de la gestion financière publique .17

Paragraphe 2 : L'accroissement du degré d'ouverture de la gouvernance financière 22

CHAPITRE 2 : LA QUETE DE L'EFFICACITE DANS LA GESTION DES FINANCES

Section 2 : La recherche de la performance dans la gestion budgétaire ...35

DEUXIEME PARTIE : L'AIDE DE L'UNION EUROPEENNE, UNE CONTRAINTE POUR LE SYSTEME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN COTE

D'IVOIRE	...44
CHAPITRE 1 : LES CONTRAINTES D'ORDRE BUDGETAIRE	46
Section 1 : Le contrecoup financier des aides	...47
Paragraphe 1 : L'APD: un goulot d'étranglement des finances publiques	47
A : L'équilibre des finances publiques face au poids de la dette extérieure ....48
B : La pratique des aides liées			50
Paragraphe 2 : la pratique des conditionnalités : une source de volatilité des flux d'aide			51
A : Les incertitudes entourant la disponibilité des financements			...52
B : La crainte de l'insécurité budgétaire			.53
Section 2 : La fragilisation des règles et procédures de gestion budgétaire			55
Paragraphe 1 : Les facteurs extérieurs			55
A : Les pratiques divergentes des partenaires extérieures			56
B : La pluralité des instruments juridiques et plans d'action			....57
Paragraphe 2 : Le contexte national :			.58
A : Les insuffisances du cadre normatif			59
B : L'absence de maitrise des nouvelles méthodes budgétaires			..60
CHAPITRE 2 : LES CONTRAINTES D'ORDRE POLITIQUE			63
Section 1 : Les contraintes sur les acteurs et les institutions			64
Paragraphe 1 : Des restructurations impromptues du secteur public			64
A : Des réformes institutionnelles inadaptées		.64
B : Un amenuisement du secteur parapublic aux effets inattendus		.66
Paragraphe 2 : Une fonction publique sous pression		67

L'aide au développement de l'union européenne et la gestion des finances publiques en Côte d'Ivoire.

DEDICACE