Memoire Online - La diminution de l'impact environnementale des opérations d'aménagement. Le rôle de l'aménageur.

Mme Véronique BRISSET-INSERGUET Maître de Conférence en Droit Public Université de Rennes 1

SOMMAIRE

INTRODUCTION

LA PÉRENNISATION DES ENGAGEMENTS PRIS EN EN MATIÈRE D'ENVIRONNEMENT DANS LE CADRE DE

CHAPITRE 1 LE CONTRAT DE L'AMÉNAGEUR

Section 1 Le recours au mandat

Section 1 La cession des parcelles ZAC Section 2 La cession des lots du lotissement

Section 1 La relation avec les futurs gestionnaires

Section 2 Les DOE-DIUO : des documents mobilisables au service de l'environnement

BIBLIOGRAPHIE

INTRODUCTION

Malgré les critiques dont il fait aujourd'hui l'objet, le Grenelle de l'environnement demeure un événement important dans la progression de la protection de l'environnement dans l'ensemble de la société et dans le droit français. Le succès des mouvements écologistes au premier tour des dernières élections régionales¹ confirme l'intérêt croissant que portent les populations à ce sujet. Cette prise de conscience n'épargne pas la production urbaine. Ce secteur reste une source majeure d'impacts environnementaux par le grignotage des espaces naturels et agricoles consécutifs de l'étalement urbain, par l'imperméabilisation des sols qui perturbe notamment l'écoulement des eaux, puis par les consommations de ressources pour assurer son fonctionnement. L'ensemble des bâtiments résidentiels et tertiaires, majoritairement urbains, représente 42% de l'énergie finale consommée en France en 2009². Il faut ajouter à cela les consommations d'eau, le transport et les risques de pollution associés... Il est donc déterminant d'intégrer cette dimension environnementale dans les projets urbains, et ce d'autant plus que le renouvellement de la ville étant lent, les espaces produits ont vocation à faire partie du paysage pendant plusieurs dizaines d'années.

Si les efforts à fournir pour diminuer l'empreinte écologique des villes doit être réalisé dans l'existant, il n'en demeure pas moins essentiel de se préoccuper de la production de nouveaux terrains à bâtir, tant en extension urbaine qu'en réutilisation de friches industrielles ou portuaires insérées dans le tissu urbain. Dans les deux cas, un découpage foncier et la viabilisation de terrains sont nécessaires, ce qui implique le recours à une procédure de lotissement ou de ZAC. Une démarche responsable en matière environnementale dans le traitement de ces opérations nécessite le recours à des moyens adaptés destinés à garantir l'application des principes développés. L'aménageur public ou privé³, en tant qu'intervenant de premier plan dans ces opérations d'aménagement, a, de toute évidence, un rôle à jouer dans la diminution de l'impact environnemental de ces nouveaux fragments de villes, et de l'ensemble urbain auquel ils participent. En effet, il doit répondre à la fois à une demande croissance de la part des maîtres d'ouvrage publics, mais il peut aussi les conseiller et les orienter grâce à son savoir-faire et son positionnement comme expert auprès de ces derniers. Quelle place peut-il prendre pour favoriser la prise en compte de la dimension environnementale dans les opérations auxquelles il participe ? Quels sont les moyens dont il dispose pour ce faire ?

1 A l'issue du premier tour le 14 mars 2010, les Verts représentaient au niveau national plus de 12% des suffrages exprimés.

2 Commissariat Général du Développement Durable, Chiffres clés de l'énergie 2009, décembre 2009, sur le site du Ministère

3 Sont considérés les établissements publics, les SEM et les aménageurs privés.

L'aménageur intervient en premier lieu dans la production des terrains à bâtir proprement dite (partie 1). Il convient de considérer le cadre de son action, constitué par le contrat qui le lie à la collectivité ayant l'initiative de l'opération (chapitre 1). Puis l'aménageur peut participer à une meilleure prise en compte de l'environnement dans la conception et la réalisation des ouvrages concourant à l'opération (chapitre 2). Les impacts environnementaux d'une opération ne se limitant pas à la seule intervention de l'aménageur, les moyens pour assurer la pérennisation des engagements pris sont un levier essentiel à prendre en compte (partie 2). Ils concernent à la fois les parcelles cédées (chapitre 1) et les espaces et équipements destinés au domaine public (chapitre 2).

LISTE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS

PGCSPS Plan général de coordination en matière de sécurité et protection de la santé

Partie 1 La dimension environnementale dans la production des terrains à bâtir 7 / 59

PARTIE 1 LA DIMENSION

ENVIRONNEMENTALE DANS LA

PRODUCTION DES TERRAINS À BÂTIR

8 / 59 Partie 1 La dimension environnementale dans la production des terrains à bâtir

CHAPITRE 1 LE CONTRAT DE L'AMÉNAGEUR

Tout aménageur intervenant dans une opération d'aménagement d'initiative publique agit dans le cadre d'un contrat passé avec la collectivité locale, l'État ou l'établissement public en ayant pris l'initiative. Ces contrats définissent a minima les missions qui lui sont confiées, les modalités de leur réalisation et les conditions de leur financement. Ainsi, l'activité de l'aménageur est bornée au respect des clauses du contrat qui le lie à la collectivité, sans se soustraire aux dispositions législatives et règlementaires s'appliquant à ses activités. Deux types de contrats régissent les relations entre les collectivités maîtres d'ouvrage et les aménageurs (établissements publics, SEM d'aménagement ou aménageurs privés) pour encadrer l'intervention de ces derniers : le mandat (section 1) et la concession d'aménagement (section 2).

Section 1 Le recours au mandat

Le mandat est un contrat administratif passé par une collectivité publique (État, collectivité locale ou établissement public) en vue de transférer à un mandataire l'exécution d'un service pour son compte. Cette convention est un marché public de prestation intellectuelle, soumis au code des marchés publics. Les dispositions relatives à la publicité et la mise en concurrence sont donc applicables. Les contrats passés par le mandataire sont soumis aux règles applicables au mandant.

Les mandats passés en matière d'aménagement relèvent de l'article R321-20 du Code de l'urbanisme qui indique que « les collectivités publiques [précitées] peuvent confier à des [SEM ou établissements publics]⁴ de procéder, en leur nom et pour leur compte, à la réalisation d'études, à des acquisitions foncières, à l'exécution d'ouvrages et à la construction d'ouvrages ou de bâtiments de toute nature ». La convention de mandat détermine les conditions techniques, administratives et financières de la réalisation des travaux. Elle précise notamment les conditions du contrôle du mandataire par le mandant, et le processus de réception des ouvrages s'il y a lieu.

Les aménageurs de type SEM interviennent en mandat principalement pour la réalisation d'études préalables à toute opération d'aménagement, en phase amont des projets (I), et jusqu'à l'obtention du permis d'aménager un lotissement (II). La réalisation d'une ZAC sous ce mode de relation entre l'aménageur et le maître d'ouvrage public est envisageable d'après les textes. Cependant, cette possibilité ne sera pas traitée ici, car elle est très peu utilisée. C'est la concession d'aménagement (section 2) qui est privilégiée, étant l'outil prévu pour ce type d'opération. En effet, si les concessions sont aujourd'hui applicables à des opérations d'aménagement hors procédure, elles n'en ont pas moins été créées pour réaliser des ZAC.

4 Les aménageurs privés ne sont pas concernés par le mandat, qui est réservé aux établissements publics et SEM.

I Le mandat d'études préalables

Le mandat est la formule utilisée pour la réalisation des études préalables à l'opération d'aménagement, lorsque le maître d'ouvrage public ne peut ou ne souhaite pas faire réaliser lui-même ces études. En effet, ces études sont de la responsabilité même de l'autorité publique à l'initiative du projet d'aménagement envisagé. Ceci implique que si elle souhaite faire réaliser ces études par un tiers, il convient de le faire sous la forme d'un mandat, dans lequel le mandataire agira « au nom et pour le compte » du mandant. Les études préalables à une opération d'aménagement comprennent les études nécessaires à la définition des principales caractéristiques de l'opération (périmètre, programme, bilan). Elles doivent permettre au mandant de statuer sur la faisabilité et l'opportunité de l'opération d'aménagement envisagée et conditionnent donc l'existence de l'opération⁵.

Si la réalisation de l'opération est prévue sous la forme d'une ZAC, les études préalables doivent conduire à l'élaboration du dossier de création de la ZAC⁶. Dans le document type du RéseauSCET pour la rédaction d'une convention de mandat passés entre la SEM et une collectivité pour la réalisation des études préalables à une opération d'aménagement, il est précisé que dans le cas où la ZAC est envisagée, le mandat d'études a pour objectif de préparer l'approbation, par l'organe compétent, des dossiers de création et de réalisation de la ZAC. La collectivité peut alors confier au mandataire la mission de rédaction des dossiers de création et de réalisation. L'organe compétent procèdera à leur approbation. Mais le mandat d'études préalables n'est pas réservé aux études devant mener à la création d'une ZAC. La réalisation de ces études peut justement conduire à privilégier un autre type d'intervention, comme le lotissement, en fonction des caractéristiques de l'opération, du contexte foncier, etc.

Les études préalables à une opération d'aménagement doivent comprendre, entre autres, les évaluations environnementales imposées par la loi pour des opérations dépassant les seuils d'application (A). Si le maître d'ouvrage souhaite mettre en place la démarche de l'approche environnementale de l'urbanisme, c'est à ce stade qu'elle peut être initiée (B)⁷.

A/ Les études environnementales obligatoires

Le droit français prévoit de nombreuses évaluations, qui visent à évaluer les conséquences environnementales d'un projet. En raison de cette nature, deux évaluations environnementales s'appliquent directement aux opérations d'aménagement : l'étude d'impact (1) et le document d'incidences au titre de la loi sur l'eau (2). Une nouvelle étude obligatoire a été créée par la loi de Grenelle 1⁸ : l'étude de faisabilité sur les énergies renouvelables (3).

7 L'approche environnementale de l'urbanisme (AEU) ne relève pas à proprement parler du régime du mandat, car l'ADEME

intervient dans ce cadre comme assistant à maîtrise d'ouvrage (AMO). Cependant, comme pour le mandat, le mandant garde la responsabilité de la réalisation et se fait assister par une mission de prestation intellectuelle, ce qui justifie de traiter de cette démarche dans cette section.

8 Loi n°2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

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La portée de ces différentes évaluations environnementales est considérée comme « décevante », ou insuffisante. En effet, l'administration conserve un pouvoir discrétionnaire pour se déterminer par rapport à un projet. Ainsi, une évaluation environnementale inquiétante ou alarmante ne la conduit pas nécessairement à refuser d'autoriser le projet correspondant⁹. La portée donnée à cette étude repose donc sur sa prise en compte effective par le maître d'ouvrage et l'aménageur dans l'ensemble du projet. C'est l'ambition de la démarche d'approche environnementale de l'urbanisme (AEU) développée par l'ADEME (voir B/ ci-après). On peut souligner aussi le manque d'impartialité dont souffrent ces évaluations environnementales. Elles sont commanditées et financées par les maîtres d'ouvrages, ce qui les rend peu enclines à faire apparaître les atteintes de l'opération à l'environnement.

1. L'étude d'impact des travaux et projets d'aménagement10

Les études d'impact sont entrées en vigueur en 1978 et leur application est régie par les articles L. 122-1 à

L. 122-3 et R. 122-1 et suivants du code de l'environnement. « Les études préalables à la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages qui, par l'importance de leur dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier, doivent comporter une étude d'impact permettant d'en apprécier les conséquences »¹¹.

L'étude d'impact est conçue pour être une référence pour l'aménageur qui doit effectivement la prendre en compte dans le déroulement de l'opération. Au-delà de son caractère règlementaire, elle doit guider les actions de l'aménageur en faveur de l'environnement, et être un prétexte à une réflexion globale dès l'amont du projet. Bien souvent perçus comme une contrainte administrative imposée, elle devrait être envisagée comme une incitation à rechercher des solutions visant à limiter les impacts recensés, assumant alors son rôle intégrateur. Le contenu de cette étude est spécifié à l'article R. 122-3 du code de l'environnement. Elle doit comporter, outre le résumé non technique destiné à faciliter son appropriation par le public lors d'une éventuelle enquête, cinq rubriques :

9 V. INSERGUET-BRISSET, Droit de l'environnement, PUR, collection Didact Droit, 2005, p. 100

10 Il s'agit ici de l'étude d'impact de droit commun. La notice d'impact, qui est une étude d'impact simplifiée, à présenter pour des projets de petite envergure ne s'appliquant pas aux lotissements ni aux ZAC, il n'y sera pas fait mention dans ce paragraphe. L'étude d'impact des installations classées ne sera pas abordée non plus, en vertu du fait qu'elles ne s'appliquent pas aux opérations d'aménagement.

Pour les opérations qui nous concernent, le champ d'application de l'étude d'impact est présenté dans le tableau suivant :

	Lotissement permettant la construction de moins de 5000m² de SHOB	Lotissement permettant la construction de plus de 5000m² de SHOB	Création d'une ZAC (quelle que soit la taille de l'opération)
Commune dotée d'un PLU, d'un POS ou d'un document en tenant lieu ayant fait l'objet d'une enquête publique	-	-	Soumis à étude d'impact**
Commune non dotée d'un PLU, d'un POS ou d'un document en tenant lieu ayant fait l'objet d'une enquête publique	-	Soumis à étude d'impact*	Soumis à étude d'impact**

* article R. 122-6 du code de l'environnement / ** article R. 122-8 du code de l'environnement Tableau 1: Soumission des opérations à l'étude d'impact

Il apparaît d'après ce tableau une différence dans les critères de soumission à l'étude d'impact entre les lotissements et les ZAC. L'exclusion des lotissements du champ d'application de l'étude d'impact dans les communes dotées de documents d'urbanisme pourrait s'expliquer par le fait que ces derniers sont déjà soumis à une évaluation environnementale s'apparentant beaucoup à l'étude d'impact¹². Mais cette évaluation environnementale n'est imposée qu'aux PLU ayant « des effets notables sur l'environnement »¹³, ce qui exclut bon nombre de lotissements de toute évaluation d'impacts. De plus, « on [considérerait] à tort que le PLU à lui seul a suffisamment pris en compte l'environnement alors qu'un lotissement, bien que devant être conforme au PLU, peut très bien introduire des bouleversements sociaux et écologiques qui n'auront fait l'objet d'aucune réflexion préalable »¹⁴. Par ailleurs, dans la mesure où les ZAC ne disposent plus de leur statut dérogatoire en matière de droit des sols applicable sur leur périmètre, une telle distinction entre ZAC et lotissement apparaît incohérente. En l'absence de révélateur des impacts créés par le lotissement sur l'environnement grâce à une étude d'impact, il est délicat de prendre effectivement en compte ces effets dans la suite de l'opération.

2. Le document d'incidences au titre de la loi sur l'eau

Le document d'incidences au titre de la loi sur l'eau, n°92-3 du 3 janvier 1992 est un mécanisme d'évaluation spécifique aux installations, ouvrages et travaux d'aménagement soumis à autorisation ou à

13 Cette évaluation environnementale créée par l'ordonnance n°2004-489 du 3 juin 2004 transpose la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement.

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déclaration au titre de l'article 10 de la loi. Il s'agit d'évaluer plus spécifiquement les conséquences du projet sur la ressource en eau, tant sur le plan quantitatif que sur le plan qualitatif, pour rentrer dans le cadre d'une gestion planifiée, prévue par la loi.

Les opérations d'aménagement comme les ZAC et les lotissements, réalisés en extension urbaine, sont soumis aux dispositions des articles L. 214-3 et R. 214-1 et suivants du code de l'environnement, en tant que « ouvrages [et] travaux [...] susceptibles [...] de nuire au libre écoulement des eaux ». En effet, l'aménagement d'une telle zone implique nécessairement la création de surfaces imperméabilisées, le régalage des terres, modifiant les conditions initiales d'écoulement des eaux. Il relève de la rubrique 2.1.5.0 de la nomenclature des opérations soumises à autorisation ou à déclaration en application des articles L. 214-1 à L. 214-3 du code de l'environnement : « Rejets d'eaux pluviales dans les eaux douces superficielles ou sur le sol ou dans le sous-sol ». Si la surface du projet, augmentée de a surface correspondant à la partie du bassin naturel dont les écoulements sont interceptés par le projet est comprise entre 1 et 20 hectares, l'opération est soumise à déclaration. Si cette surface est supérieure à 20 hectares, elle est soumise à autorisation. Le document d'incidences est instruit par les services de l'État compétents sur le territoire concerné par l'opération.

Dans le cadre d'une ZAC, le document d'incidences rédigé au titre de la loi sur l'eau fait partie du dossier de création, au même titre que l'étude d'impact. Leur rédaction peut être confiée à un même prestataire. Pour la ZAC du Bois Bocquet à Tourville-la-Rivière, c'est la formule qui a été retenue par Rouen Seine Aménagement. L'étude d'impact, le document d'incidences au titre de la loi sur l'eau, ainsi que l'étude hydraulique faisaient partie d'une même mission confiée à un bureau d'études dans le cadre d'un marché unique. Sur le plan de la commande publique, il n'est pas certain qu'une telle démarche ne soit pas de nature à exclure des petits bureaux d'études des candidats potentiels. Ils pourraient malgré tout se présenter sous la forme de groupements. Pour éviter cet écueil, on peut envisager de passer un marché alloti, dans lequel les candidats peuvent présenter une offre pour plusieurs lots en même temps. Si deux interlocuteurs différents sont choisis, ils auront à collaborer dans la mesure où les deux dossiers sont complémentaires. Il est alors opportun de le mentionner dans les documents de la consultation.

3. L'étude de faisabilité énergies renouvelables

Introduite par la loi du 3 août 2009¹⁵, cette étude doit être réalisée pour toute action ou opération d'aménagement telle que définie à l'article L. 300-1, soumise à étude d'impact¹⁶. Compte tenu du champ d'application de l'étude d'impact pour les opérations dont traite ce mémoire, les lotissements permettant de créer plus de 5000m² de SHOB sur le territoire d'une commune non couverte par un document d'urbanisme et les ZAC y seront soumis.

L'étude de faisabilité porte sur le potentiel de développement en énergie renouvelable sur la zone, en particulier sur l'opportunité de la création ou du raccordement à un réseau de chaleur ou de froid ayant

15 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

recours aux énergies renouvelables et de récupération¹⁷. Elle doit être intégrée au dossier de création de la ZAC¹⁸, le cas échéant. L'intérêt de cette nouveauté est qu'elle renverse le raisonnement à tenir face à la création éventuelle d'un réseau de chaleur alimenté en énergies renouvelables, ou le raccordement d'une opération à un réseau existant. Jusqu'à présent, la justification portait sur l'opportunité et l'intérêt d'un tel investissement. Désormais, il faudrait justifier le fait de ne pas le proposer. Cependant, le décret d'application n'étant pas publié, nous avons peu d'informations quant à la mise en oeuvre effective de cet article du code de l'urbanisme.

Dans le cadre de la ZAC Aubette-Martainville (Rouen), Rouen Seine Aménagement (SEM titulaire de la concession d'aménagement), souhaitait proposer au maître d'ouvrage la mise en place d'un réseau de chaleur alimenté en géothermie sur le périmètre de l'opération. Un bureau d'études avait établi la faisabilité et l'opportunité de l'investissement, mais les élus ne se sont pas laissés convaincre. Les difficultés venaient du fait qu'il est délicat d'imposer le raccordement au réseau, et donc d'assurer la rentabilité de l'opération ; de l'absence d'expérience sur ce type de technologie (aucun réseau de chaleur alimenté en géothermie basse énergie n'existe encore à ce jour) ; les difficultés juridiques de la réalisation (faire approuver un nouveau dossier de réalisation pour intégrer les canalisations du réseau dans le programme des équipements publics) et la contrainte du calendrier (la mise en place d'un réseau de chaleur en cours d'opération risquait de retarder l'ensemble du processus, alors que des terrains étaient déjà cédés). L'application des dispositions de l'article L. 128-4 en amont des opérations d'aménagement est de nature à favoriser la création de réseaux de chaleur et les énergies renouvelables.

B/ L'approche environnementale de l'urbanisme : pour une prise en compte effective de l'étude d'impact

Le maître d'ouvrage public peut souhaiter mettre en place une démarche volontariste en matière d'environnement, par le biais de l'approche environnementale de l'urbanisme par exemple. Dans ce cas, cette démarche doit préférentiellement être mise en place dès le stade des études préalables. L'approche environnementale de l'urbanisme (AEU) est une démarche proposée par l'ADEME. Elle s'applique aussi bien pour la rédaction des documents de planification que pour la réalisation d'opérations d'aménagement.

L'AEU vise à répondre à plusieurs objectifs : il s'agit de contribuer au respect des exigences règlementaires en matière d'environnement, de faciliter l'intégration des politiques environnementales, de concrétiser les principes d'une qualité urbaine plus durable et de contribuer concrètement à la qualité environnementale des projets urbains. Pour cela, la question environnementale est abordée dans sa globalité autour de l'opération. Ainsi, différentes thématiques sont traitées : choix énergétiques, environnement climatique, gestion des déplacements, gestion de l'eau, gestion des déchets, environnement sonore, sites et sols pollués, diversité biologique, paysages...

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La démarche de l'AEU prend la forme de l'assistance à maîtrise d'ouvrage proposée par l'ADEME. Elle se décline aux différents stades du projet d'aménagement, en commençant par les études préalables, et en particulier l'étude d'impact à laquelle elle peut apporter des compléments. Au fur et à mesure du projet, l'assistant à maîtrise d'ouvrage AEU pourra contribuer à la définitions d'objectifs sur l'économie générale du projet, aider à la définition d'orientations pour la programmation et la définition du projet, permettre d'optimiser le projet en matière d'environnement, ... « L'interlocuteur AEU® est un animateur qui a des convictions, il doit les défendre et sert de médiateur entre le maître d'ouvrage et le maître d'oeuvre. Ce n'est pas rajouter un acteur supplémentaire. On décloisonne les structures institutionnelles. L'intérêt est que cet animateur puisse faire sauter les verrous pour trouver une synergie dans un même objectif qui est d'insuffler du développement durable dans le développement de la ville »¹⁹.

II L'obtention du permis d'aménager un lotissement

Cette phase de l'opération du lotissement peut être réalisée à la fois sous mandat, mais aussi dans le cadre de la concession liant l'aménageur à la collectivité.

Deux procédures de contrôle administratif coexistent pour préparer la mise en oeuvre d'un lotissement et la prise en compte de la protection de l'environnement diffère d'une procédure administrative à l'autre. Nous distinguerons donc les lotissements soumis à permis d'aménager (A) et les lotissements soumis à déclaration préalable (B). Les champs d'application respectifs de ces deux procédures sont définis aux articles R. 421-19a et R. 421-23a du code de l'urbanisme, issus du décret du 5 janvier 2007 pris pour l'application de l'ordonnance du 8 décembre 2005²⁰.

A/ Les lotissements soumis à permis d'aménager

Les lotissements soumis à permis d'aménager sont les lotissements qui répondent aux deux conditions cumulatives suivantes :

- ils permettent la création de plus de deux lots sur une période de moins de dix ans et

- ils prévoient la réalisation de voie ou d'espace commun ou sont localisés dans un secteurs sauvegardé ou un site classé.

La demande de permis d'aménager, dont le contenu est fixé par l'article R.* 441-1 du code de l'urbanisme, est accompagnée d'un dossier décrivant le projet. Depuis le décret du 5 janvier 2007²¹, ce dossier comprend, entre autres, le projet architectural, paysager et environnemental, qui présente les principales caractéristiques du projet, grâce à une notice précisant l'état initial du terrain, les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages.

19 Jean-Christophe Rousseau / Architecte - Urbaniste, Cabinet Forma 6, brochure ADEME « L'approche environnementale de l'urbanisme pour concilier urbanisme et environnement », mars 2008, p. 2/6

20 Ordonnance n°2005-1527 du 8 décembre 2005 relative aux permis de construire et aux autorisations d'urbanisme.

21 Décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 pris pour l'application de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au

Loin d'être aussi complète que l'étude d'impact, cette notice donne à voir quelques effets du projet sur l'environnement : profil du terrain, conservation des arbres, insertion visuelle et paysagère, mesures pour la collecte des déchets, traitement des espaces collectifs, imperméabilisation des sols... Ceci permet d'obliger à un questionnement, même restreint, relatif à l'impact environnemental des lotissements créés dans les communes dotées d'un document d'urbanisme, lorsqu'ils sont soumis à permis d'aménager, mais reste largement insuffisant pour réaliser une démarche intégrée et volontariste.

B/ Les lotissements soumis à déclaration préalable

La déclaration préalable n'est pas un véritable régime déclaratif, il s'agit plutôt d'un régime d'autorisation simplifié. Le déclarant ne peut mettre en oeuvre son projet que si l'autorité administrative n'a pas manifesté son opposition. Il s'agit d'alléger le contrôle mais pas de le faire disparaître.

Concernant son contenu, la déclaration préalable en elle-même est à peu près identique à la demande de permis d'aménager. En revanche, le dossier à joindre à la déclaration est beaucoup plus « léger ». Il ne contient qu'« un plan de situation du terrain, un plan sommaire des lieux indiquant les bâtiments existants su le terrain, un croquis et un plan de l'aménagement projeté coté dans les trois dimensions, faisant apparaître, le cas échéant, la ou les divisions projetées »²². Ce dossier ne comprend donc aucun document de nature à évaluer les impacts du lotissement projeté sur l'environnement, ni de mesures destinées à limiter les effets négatifs du projet sur l'environnement. Ainsi, tout lotissement soumis à déclaration préalable situé dans une commune dotée d'un document d'urbanisme ne fait l'objet d'aucune étude portant sur les impacts de l'opération sur l'environnement.

22 H. JACQUOT, F. PRIET, Droit de l'urbanisme, Précis Dalloz, 6ème édition, 2008, p. 603.

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Section 2 Le contrat de l'aménageur : la concession d'aménagement

L'article L. 300-4 du code de l'urbanisme prévoit que l'État et les collectivités territoriales ainsi que leurs établissements publics peuvent « concéder la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation », sans opérer de distinction entre les établissements publics, les SEM et les autres aménageurs privés. Si dans le cadre d'un mandat, le mandataire agit au nom et pour le compte de son mandant, dans le cadre de la concession d'aménagement, l'aménageur agit pour son propre compte. La passation d'une concession d'aménagement relève d'un régime particulier (I) défini dans code de l'urbanisme²³. Ce régime donne une certaine marge de manoeuvre à l'aménageur (II), et permet de mettre en place un contexte favorable à la prise en compte de l'environnement dans le projet.

I Le régime de la concession d'aménagement

On peut établir deux critères cumulatifs constitutifs d'une concession d'aménagement :

- le contrat porte sur une véritable opération d'aménagement. Une opération d'aménagement doit comporter trois aspects : acquisitions foncières, réalisation d'équipements publics et privés, et commercialisation. Et elle est réalisée en vue d'atteindre l'un des objectifs prévus par la loi : organiser des activités ou ordonnancer l'urbanisation sur une portion significative de son territoire²⁴ ;

- le contrat opère un réel transfert de la maîtrise d'ouvrage de l'opération du concédant à l'aménageur²⁵. L'article L. 300-4 du code de l'urbanisme précise que « le concessionnaire assure la maîtrise d'ouvrage des travaux et équipements concourant à l'opération », contrairement au mandat dans lequel le mandataire agit au nom et pour le compte du mandant.

- les concessions d'aménagement pour lesquelles l'aménageur assume une part significative du risque économique de l'opération. Ces concessions constituent des concessions de travaux au sens du droit communautaire ;

- les concessions d'aménagement pour lesquelles l'aménageur n'assume pas une part significative du risque économique de l'opération. Ces concessions constituent des marchés de travaux au sens du droit communautaire, mais restent bien des concessions d'aménagement au sens du code français de l'urbanisme²⁶. Elles sont soumises aux

23 Articles L. 300-4 à L. 300-6 et R*. 300-4 à R*. 300-14 du code de l'urbanisme. Le contenu de ces articles a été

sensiblement modifié par la loi n°2005-809 du 20 juillet 2005relative aux concessions d'aménagement et la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

25 RéseauSCET, Les procédures de passation des concessions d'aménagement suite au décret n°2008-889 du 27 juillet 2009, Dossiers du réseau, n°14/2009 de septembre 2009, p. 5.

26 RéseauSCET, Concessions d'aménagement - le décret est paru, Flash du réseau, n°08/2009 du 30 juillet 2009, p. 3.

dispositions des articles L. 300-4 et suivants du code de l'urbanisme pour définir la procédure de passation applicable, qui doit malgré tout respecter les principes essentiels du droit européen en matière de commande publique²⁷.

Avant de traiter des différentes procédures applicables à la passation des concessions d'aménagement, il convient de préciser les opérations relevant de ce type de contrat.

A/ Les opérations relevant des concessions d'aménagement

Les opérations pouvant être concédées par les personnes publiques en ayant l'initiative sont les opérations d'aménagement du code de l'urbanisme, c'est-à-dire les opérations qui « ont pour objet de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels »²⁸. L'opération d'aménagement présente en principe un triple aspect : acquisitions foncières, construction d'équipements publics et privés, et commercialisation. Elle doit en outre être réalisée en vue d'atteindre l'un des objectifs précités²⁹. L'opération la plus caractéristique est la ZAC, mais on peut y ajouter entre autres³⁰, le lotissement. En effet, celui-ci est défini expressément comme une opération d'aménagement à l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme : « Constitue un lotissement l'opération d'aménagement qui a pour objet [...] ». Ainsi, les deux types d'opérations dont traite le présent mémoire (lotissement et ZAC) sont concernées par la concession d'aménagement.

Il est à noter que la concession d'aménagement relative à une ZAC ne peut être signée avant l'approbation du dossier de création de celle-ci³¹. En effet, la concession d'une opération d'aménagement ne peut précéder son existence. Dans le cas d'un lotissement, la signature de la concession d'aménagement intervient après la délibération de la collectivité créant l'opération d'aménagement. La concession peut comprendre l'obtention du permis d'aménager par le concessionnaire.

B/ Les procédures de passation des concessions d'aménagement

La passation des concessions d'aménagement a longtemps été dérogatoire des règles générales applicables à la commande publique en France. Des réformes ont été conduites sous la pression du droit communautaire, dont les principes relatifs à la commande publique impliquent une obligation de transparence qui suppose une publicité adéquate et une obligation d'impartialité dans les procédures. Les règles actuellement applicables à la passation des concessions d'aménagement sont les dispositions issues de la loi du 20 juillet 2005³², du décret du 31 juillet 2006³³ et du décret du 22 juillet 2009³⁴, codifiés aux articles L. 300-1 et suivants et R.* 300-4 et suivants du code de l'urbanisme.

27 Directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services.

29 Code des marchés publics et autres contrats commenté, 3ème édition, Dalloz, 2010, p. 1106

18 / 59 Partie 1 La dimension environnementale dans la production des terrains à bâtir

Différentes procédures de passation sont prévues pour les concessions d'aménagement, selon le montant des produits prévisionnels, selon qu'elles soient soumises au droit communautaire des concessions ou des marchés, et selon d'autres caractéristiques tenant aux relations avec le concédant et à l'attribution de prérogatives de puissance publique. Le tableau suivant synthétise les procédures applicables en fonction des situations :

Situation			Procédure applicable	Source du droit
Montant total des produits prévisionnels du contrat inférieur à 5 150 000 € HT			Procédure adaptée C. urb., art. R.* 300-11-7 et 8	Principes généraux du droit communautaire Code de l'urbanisme
Montant total des produits prévisionnels du contrat supérieur à 5 150 000 € HT	L'aménageur assume une part significative du risque économique de l'opération	Participation > à 135 000 € HT Ou terrains devant être acquis auprès du concédant > 10% Ou terrains devant être expropriés ou préemptés > 10%	Procédure «concession de travaux» normale C. urb., art. R.* 300-4 à R.* 300-11	Droit communautaire des concessions Code de l'urbanisme
		Participation < à 135 000 € HT Et terrains devant être acquis auprès du concédant < 10% Et terrains devant être expropriés ou préemptés < 10%	Procédure «concession de travaux» simplifiée C. urb., art. R.* 300-11
	L'aménageur n'assume pas une part significative du risque économique de l'opération		Procédure «marché de travaux» ^(app^elcommunautaire d'offres, dialogue compétitif ou procédure négociée) C. urb., art. R.* 300-11-1 à R.* 300-Code 11-6 CGCT, art. L. 1414- 1 et suivants	Droit des marchés Code de l'urbanisme général des collectivités territoriales

Tableau 2: Procédures de passation de concessions d'aménagement applicables suivant les situations

(Réalisation : Céline GARNIER, Source : RéseauSCET, les procédures de passation des concessions d'aménagement suite au décret n°2009-889 du 22 juillet 2009, Dossiers du Réseau)

30 Une concession d'aménagement peut aussi être conclue en vue de réaliser des opérations de restauration immobilière, des opérations dans les secteurs sauvegardés, etc.

33 Décret n°2006-959 du 31 juillet 2006 relatif aux conditions de passation des concessions d'aménagement et des contrats

34 Décret n°2009-889 du 22 juillet 2009 relatif aux concessions d'aménagement.

Les différentes procédures de passation évoquées sont très proches des dispositions applicables aux conventions de délégation de service public et aux concessions de travaux au sens de la directive 2004/18/ CE du Parlement Européen et du Conseil, du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marches publics de travaux, de fournitures et de services.

L'article R.* 300-11-7 indique que les concessions d'opérations dont le montant des produits prévisionnels du contrat sont inférieurs à 5 150 000€HT, « font l'objet, préalablement à leur attribution, d'une publicité et d'une procédure adaptées dont les modalités sont fixées par le concédant en fonction de la nature et des caractéristiques de l'opération envisagées ». Cette publicité et cette procédure adaptées doivent respecter les principes généraux du droit communautaire énoncés dans la directive 2004/18/CE³⁵.

Les procédures relevant du droit communautaire des concessions se déroulent avec une phase de négociation entre l'exécutif de la collectivité concédante avec un ou plusieurs candidats, après transmission de leurs propositions. Les procédures soumises au droit communautaire des marchés sont l'appel d'offres et le dialogue compétitif. La procédure négociée est aussi mentionnée. Cependant, étant une procédure dérogatoire, elle ne devrait être mise en oeuvre que de façon marginale³⁶ et ne sera pas évoquée ici. Ces procédures sont issues du code général des collectivités territoriales, complété par quelques dispositions du code de l'urbanisme (cf tableau ci-dessus) relatives au caractère particulier des opérations d'aménagement dans les contrats publics relevant de la législation interne.

II Le rôle de l'aménageur et la place accordée à l'environnement

A/ La réponse à l'appel d'offres

L'engagement environnemental est à établir dès la signature de la concession d'aménagement, et ce d'autant plus que les nouvelles concessions d'aménagement seront moins aisément modifiables par avenants. En effet, celles-ci étant conclues après publicité et mise en concurrence de plusieurs opérateurs économiques, une modification substantielle du contrat en cours de réalisation méconnaîtrait les principes généraux de la commande publique : « les pouvoirs adjudicateurs traitent les opérateurs économiques sur un pied d'égalité de manière non discriminatoire et agissent avec transparence »³⁷. L'aménageur peut s'impliquer en ce sens au cours de la procédure mise en place pour le choix du concessionnaire. Il peut être une force de proposition auprès des maîtres d'ouvrage public dans ses propositions.

35 Directive 2004/10/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fourniture et de services.

36 RéseauSCET, les procédures de passation des concessions d'aménagement suite au décret n°2009-889 du 22 juillet 2009, Dossiers du Réseau, p. 16.

37 Article 2 de la Directive 2004/18/CE u Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fourniture et de services.

20 / 59 Partie 1 La dimension environnementale dans la production des terrains à bâtir

La passation des concessions d'aménagement relevant du régime communautaire des concession comporte des phases de discussion libre entre le concédant et les candidats³⁸, pendant lesquelles l'aménageur peut faire valoir un engagement en matière d'environnement.

Pour les procédures soumises à la réglementation européenne des marchés, il est précisé que « les critères de choix des offres sont définis et appréciés de manière à prendre en considération le respect des exigences du développement durable exprimées par la personne publique, notamment en matière de [...] performances environnementales [...] »³⁹. Cette disposition favorise une implication importante de l'aménageur sur ce sujet. En effet, l'offre à retenir par le concédant est l'offre « la plus économiquement avantageuse ». Une réponse qualitative de l'aménageur apportant une plus-value environnementale intéressante pourra être privilégiée à une réponse d'un montant inférieur mais moins complète de la part d'un concurrent. Mais pour être pris en compte, la collectivité concédante doit avoir prévu l'environnement dans les critères de choix du concessionnaire, en amont de la procédure. Dans l'appel d'offres comme dans le dialogue compétitif, l'offre des candidats reste intangible après leur remise à l'autorité concédante, en vertu de l'article L. 1414-5 du code général des collectivités territoriales. Celui-ci indique que les demandes formulées par l'autorité concédante aux candidats après le dépôt de leur offre finale « ne peuvent avoir pour effet de modifier des éléments fondamentaux de l'offre ou les caractéristiques essentielles du contrat dont la variation est susceptible de fausser la concurrence ou d'avoir un effet discriminatoire ».

Il convient de remarquer que lorsque l'aménageur a déjà été mandaté par la collectivité pour réaliser les études préalables à l'opération, la concurrence introduite par la passation de la concession d'aménagement apparaît largement faussée par rapport à d'autres concurrents n'ayant pas une telle maîtrise du contexte et des enjeux de l'aménagement prévu.

B/ La marge de manoeuvre de l'aménageur pendant la durée du contrat

Dans une concession d'aménagement, une partie du risque financier lié à l'opération est portée par l'aménageur lui-même. En effet, il est en principe rémunéré par la commercialisation des terrains aménagés. La participation du concédant au coût de l'opération n'est pas érigée en règle au vu de la formulation même de l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme qui impose des clauses au contrat d'aménagement « lorsque le concédant décide de participer au coût de l'opération ». Malgré cela, les participations publiques, financières ou en nature sont souvent nécessaires pour la réalisation des équipements publics prévus, et l'équilibre financier de l'opération⁴⁰.

38 Article R.* 300-7 du code de l'urbanisme : « Le concédant choisit le concessionnaire [...] après avoir engagé librement toute discussion utile avec une ou plusieurs personnes ayant remis une proposition »

Cette responsabilité financière de l'aménageur dans la concession d'aménagement lui confère une légitimité pour prendre certaines initiatives pendant la durée du contrat le liant à l'autorité concédante. Ainsi, dans l'opération du Technopôle du Madrillet, l'aménageur a devancé la décision politique d'agir en faveur de l'environnement. Une démarche environnementale a été conduite à l'initiative de l'aménageur, puis validée par les élus. C'est ensuite l'aménageur qui a organisé la création d'un système de management environnemental visant la certification ISO 14 001 de ses activités pour la gestion de l'opération. La SEM s'est assuré les services d'un consultant, sur le budget de l'opération. La démarche initiée doit ensuite être validée par le syndicat mixte du Technopôle du Madrillet (maître d'ouvrage de l'opération), et la mission de responsable du système de management environnemental intégrée au bilan de l'opération pour que le maître d'ouvrage donne à la SEM les moyens des ambitions affichées.

Le concessionnaire doit toutefois agir dans le respect des clauses de la concession conclue avec le concédant. Si des modifications doivent être opérées, la « solution » ne pourrait venir d'un avenant au contrat dans la mesure où les avenants d'un contrat conclu après mise en concurrence ne sont envisageables que s'ils ne modifient pas de façon substantielle l'un des éléments essentiels du contrat. Si les « éléments essentiels » du contrat sont à apprécier au cas par cas, la rémunération de l'aménageur doit en faire partie. Ainsi, un engagement tardif en matière d'environnement, venant se réaliser pendant la concession d'aménagement ne pourrait se traduire par un engagement financier supplémentaire de la part du concédant. Mais on peut aussi imaginer qu'un aménageur souhaite, pour des raisons tenant de la stratégie commerciale ou du positionnement de sa société pour des opérations futures, s'investir en faveur de l'environnement pour l'une ou l'autre de ses opérations, et le fasse sur ses moyens propres sans requérir d'avenant de la part du concédant. Ces cas resteront probablement rares, d'autant plus que la volonté politique et l'implication du concédant constituent un facteur de réussite d'un projet, en particulier dans sa composante environnementale. Et ils demeurent soumis au contrôle du concédant qui peut exiger d'être informé en détail de l'exécution financière et patrimoniale de la convention⁴¹, en vertu de l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme, en particulier lorsque le concédant participer au coût de l'opération.

Cette limitation dans la passation des avenants réduit les marges d'évolutions des nouvelles concessions d'aménagement. Le programme aura dû être précisément défini en amont par le concédant⁴². Les opérations d'aménagement étant des opérations longues, s'étendant souvent sur plusieurs années, ceci pourrait réduire la capacité d'adaptation des opérations au nouveau contexte local. C'est particulièrement vrai pour les opérations dont les durées peuvent atteindre plus de vingt ans : les opérations réalisées sur de vastes territoires, et les créations de zones d'activités économiques, dont la réalisation est souvent plus longue que les opérations à vocation d'habitat. Si des exercices de prospective sont menés lors des études préalables, des études de marché liées à ces opération, il demeure indéniable que de fortes évolutions peuvent se produire sur des périodes de dix ou vingt ans.

Par exemple, il est imposé par la loi du 3 août 2009⁴³ que les bâtiments tertiaires dont les permis de construire seront déposés à partir du 1er janvier 2011 (et les bâtiments à usage d'habitation dont les

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permis de construire seront déposés à partir du 1er janvier 2012) devront justifier d'une consommation d'énergie primaire inférieure à la moitié de la RT2005, c'est-à-dire de respecter la norme Bâtiment Basse Consommation (BBC). Cette règle s'appliquera aux demandes de permis de construire déposées pour des terrains situés dans le périmètre des zones en cours d'aménagement. Celles qui sauront s'adapter en donnant les moyens d'atteindre plus facilement ces performances aux bâtiments qui seront construits sur leur périmètre gagneront un potentiel de commercialisation. En effet, le seuil de consommation d'énergie primaire sera notamment modulé en fonction des émissions de gaz à effet de serre générées par les installations de fourniture d'énergie. Ainsi, l'utilisation de la géothermie sera avantageuse par rapport à d'autres types d'énergie. L'application des prescriptions architecturales de nature à favoriser des bâtiments économes, ou la création d'un réseau de chaleur alimenté en énergie renouvelable, la desserte des bâtiments par le gaz sont autant de moyens de bonifier le calcul de la consommation d'énergie primaire des bâtiments, en limitant les surcoûts lors de la construction.

Pour ne pas entraver la possibilité de faire évoluer l'opération d'aménagement avec le contexte économique, financier, ou législatif, les termes de la concession ne doivent pas être trop précis, et peuvent se référer à des objectifs plutôt qu'à des moyens.

42 RéseauSCET, Concessions d'aménagement - le décret [n°2009-889 du 22 juillet 2009 relatif aux concessions d'aménagement] est paru, Flash du Réseau, n°08/2009 du 30 juillet 2009, p. 5

43 Loi n°2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

CHAPITRE 2 LA CONCEPTION ET LA RÉALISATION DE
L'OPÉRATION

Si la prise en compte de l'environnement dans la définition du projet est importante dès la phase amont, au moment des études préalables, il n'est pas moins nécessaire de lui accorder la place qui doit lui revenir dans la production de l'opération en elle-même. Cette phase comprend : la conception de l'opération dans son ensemble, et en particulier des espaces et ouvrages publics relevant de la maîtrise d'ouvrage de l'aménageur (section 1), et la réalisation de ceux-ci (section 2).

Section 1 La phase de conception

La conception d'ensemble de l'opération, et des espaces publics revient à la maîtrise d'oeuvre retenue par l'aménageur. Le choix de la maîtrise d'oeuvre (I) est donc une étape clé pour garantir une opération limitant ses effets sur l'environnement. Pour assurer la prise en compte de l'environnement à toutes les étapes, il convient d'associer une compétence d'expertise environnementale au projet (II).

I Le choix de la maîtrise d'oeuvre urbaine

Dans cette section traitant de la phase de conception des aménagements, nous n'aborderons que les missions de maîtrise d'oeuvre relevant de cette phase, c'est à dire les études d'avant-projet et de projet. Les éléments de mission d'assistance à la passation des contrats de travaux et de direction de l'exécution des travaux seront traités dans la seconde section relative à la phase de chantier. Pour certaines opérations complexes, la maîtrise d'oeuvre de conception peut d'ailleurs être distincte de celle assurant la réalisation des travaux. En effet, la réalisation des ouvrages dans le cadre d'une ZAC ou d'un lotissement n'est pas soumise à la loi du 12 juillet 1985⁴⁴ modifiée.

La maîtrise d'oeuvre urbaine est réalisée par une équipe pluridisciplinaire impliquant à minima un architecte-urbaniste et un bureau d'études techniques spécialisé en voiries-réseaux-divers (BET-VRD). Pour une opération volontariste en matière d'environnement dans laquelle le maître d'ouvrage est soucieux de l'intégration du projet dans son environnement, pris ici au sens de « ce qui l'environne », on peut ajouter un paysagiste, voire un sociologue pour les opérations le nécessitant au regard de leur importance ou des enjeux soulevés⁴⁵. Un expert environnemental, ou BET spécialisé en qualité environnementale, ou en développement durable peut aussi faire partie de cette équipe. Mais nous traiterons ce cas à part dans un second temps.

44 Loi n°85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports à la maîtrise d'oeuvre privée, dite loi MOP.

45 RéseauSCET, Aménagement durable-écoquartiers, Dossiers du Réseau, n°8/2009, mai 2009, p. 27.

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A/ Une intervention tardive dans le projet

Dans la plupart des cas, un schéma d'aménagement est produit lors des études préalables. En effet, dans le cas d'une ZAC, l'étude d'impact doit justifier du choix du schéma d'aménagement du point de vue de l'environnement. Et cette étude fait partie intégrante du dossier de création. La conception du projet commence donc avant l'intervention de l'aménageur concessionnaire. Certaines fois, l'aménageur concessionnaire a pu être le mandataire pour la réalisation des études préalables, ce qui assure une certaine continuité dans la conduite du projet.

L'ensemble de la conception ne peut être confiée à un acteur unique dès lors que la réalisation de la ZAC est concédée à un aménageur. En effet, la maîtrise d'oeuvre doit être retenue par le maître d'ouvrage qui est alors le concessionnaire. Et la signature de la concession ne peut intervenir avant l'approbation du dossier de création⁴⁶. Or ce dossier comprend, entre autres, l'étude d'impact qui doit exposer « les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la préoccupation environnementale, parmi les partis envisagés qui font l'objet d'une description, le projet présenté a été retenu »⁴⁷.

Si environnement déjà pris en compte en amont, alors la maîtrise d'oeuvre devra progresser dans la continuité du travail effectué en amont, en déclinant les orientations de manière plus précise et plus pratique. Si l'environnement n'a pas ou peu été pris en compte dans les études préalables, ou pas de manière volontariste plus poussée que ce qu'exige la loi, le choix de la maîtrise d'oeuvre urbaine devient alors déterminant pour la prise en compte de l'environnement dans la suite de l'opération. Même si la marge de manoeuvre de la maîtrise d'oeuvre est encadrée par les décisions prises en amont de son intervention, cette dernière reste un maillon essentiel pour la poursuite du projet dans le sens d'une plus grande implication au service de l'environnement. En effet, si les grandes orientation du projet sont déjà posées, il n'en reste pas moins que leur déclinaison précise et les modalités de leur réalisation concrète sont à prévoir. Les modalités de choix de la maîtrise d'oeuvre devront faire apparaître ces éléments.

B/ Les modalités de prise en compte de l'environnement dans le marché de maîtrise d'oeuvre

La mission de conception de la maîtrise d'oeuvre inclut : l'aménagement des espaces publics, les réseaux desservant la zone, le mobilier urbain et la conception lumière, dans le respect des lignes directrices définies par les dossiers de création et de réalisation, et le programme imposé par la maîtrise d'ouvrage. Le rôle de la maîtrise d'oeuvre consiste à « concevoir le projet et en établir les pièces écrites et dessinées en respectant la réglementation, les règles de l'art, le programme et le coût d'objectif fixés par le maître d'ouvrage »⁴⁸. La consultation permettant de retenir l'équipe de maîtrise d'oeuvre se révèle constituer une étape clé pour le projet. Celle-ci doit s'effectuer conformément à la réglementation applicable. Suivant les

48 F. ANGOT, Qualité environnementale et parcs d'activités, de la conception à la réalisation, M2 MOUI 2005-2007, sous la direction de P. CLERGEAU et J.-F. BLACHE, p. 79

cas, on applique le code des marchés publics, ou l'ordonnance du 6 juin 2005⁴⁹, complétée par le décret du 30 décembre 2005⁵⁰. Le code des marchés publics s'applique aux marchés passés par le mandataire d'un maître d'ouvrage soumis au code et les établissements publics d'aménagement, tandis que l'ordonnance est appliquée par les concessionnaires d'opérations d'aménagement privés ou SEM, d'après le champ d'application de chacun de ces textes⁵¹. Mais les dispositions prévues par le décret du 30 décembre 2005 étant proches des dispositions du code des marchés publics⁵², en particulier les articles où il est fait mention de clauses environnementales, les deux textes précités seront étudiés communément.

Pour les pouvoirs adjudicateurs soumis au code des marchés publics, la procédure formalisée applicable aux marchés de maîtrise d'oeuvre est le concours restreint. On peut aussi recourir à l'appel d'offres ouvert ou restreint, ainsi qu'à une procédure négociée. Une procédure adaptée peut être utilisés si le montant de la prestation est fixé prévisionnellement en-dessous du seuil de 193 000 €HT pour les marchés passés par les collectivités locales (et leurs mandataires) et 387 000 €HT pour les marchés passés par l'État⁵³. Pour les pouvoirs adjudicateurs soumis à l'ordonnance, la procédure formalisée applicable aux marchés de maîtrise d'oeuvre est l'appel d'offres, ouvert ou restreint. Le recours à la procédure de marché négocié, de concours ou de dialogue compétitif est possible sous conditions. Une procédure adaptée peut être utilisée si le montant du marché est fixé prévisionnellement en-dessous du seuil de 193 000 €HT⁵⁴.

Le cahier des charges de la consultation ainsi que les critères d'analyse des offres et leur pondération, à utiliser pour chacune des procédures formalisées ci-dessus, doivent faire l'objet d'une réflexion particulièrement approfondie⁵⁵. L'ensemble des pièces de la consultation et du marché qui sera signé doivent faire mention d'un engagement particulier dans la prise en compte de l'environnement pour la conception du projet.

Les références à l'environnement peuvent se situer à deux niveaux : dans le cahier des clauses techniques particulières (CCTP), et dans les critères de sélection des offres et des candidatures apparaissant dans l'avis d'appel public à la concurrence (AAPC) et/ou dans le règlement de la consultation.

Les clauses du CCTP sont des conditions d'exécution du marché, c'est à dire des clauses que l'attributaire du marché quel qu'il soit devra respecter. Ces conditions d'exécution peuvent comporter des éléments à

49 Ordonnance n°2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics

50 Décret n°2005-1742 du 30 décembre 2005 fixant les règles applicables aux marchés passés par les pouvoirs adjudicateurs mentionnés à l'article 3 de la l'ordonnance du 6 juin 2005

51 Article 2 du Code des marchés publics et article 3 de l'ordonnance n°2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics.

52 Code des marchés publics et autres contrats commenté, Dalloz, op. cit., p. 863.

54 Articles 7,41 et 41-2 du décret n°2005-1742 du 30 décembre 2005 pris en application de l'ordonnance 2005-649 du 6 juin 2005

55 RéseauSCET, Aménagement durable - éco-quartiers, Dossiers du Réseau, n°8/2009, mai 2009, p. 27

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caractère environnemental⁵⁶. La commission a donné des exemples possibles de telles conditions dans la communication interprétative du 4 juillet 2001 sur les possibilités d'intégrer des considérations environnementales dans les marchés publics⁵⁷. Dans l'article 6 du code des marchés publics, l'accent est mis sur les exigences en matière d'environnement, et sur le recours à la référence à des écolabels avec les restrictions introduites par l'article 23 de la directive 2004/18⁵⁸ : les mentions de l'écolabel doivent avoir été établies sur la base d'une information scientifique, l'écolabel doit avoir été adoptés à l'issue d'un large processus de concertation, et être accessible à toutes les parties⁵⁹. C'est la conformité de l'offre du candidat à ces conditions d'exécution du marché qui est attendue.

La mention de critères environnementaux peut aussi intervenir dans la sélection des candidatures⁶⁰ et le classement offres. Le maître d'ouvrage peut demander aux candidats de fournir des certificats de qualité ou de capacité, qui doivent être délivrés par des organismes indépendants et fondés sur des normes européennes. Il doit dans ce cas accepter tout autre moyen de preuve susceptible de justifier de sa capacité. Les candidatures sont examinées au regard des niveaux de capacités professionnelles, techniques et financières mentionnées dans l'AAPC, ou dans le règlement de consultation pour un marché sans publication d'un tel avis. Les candidatures qui ne satisfont pas à ces niveaux de capacité sont éliminées. Si le maître d'ouvrage peut demander aux candidats des pièces justificatives de leur expérience, l'absence de référence relative à l'exécution de marchés de même nature ne saurait justifier l'éviction du candidat pour la consultation. Le pouvoir adjudicateur doit examiner ses capacités.

Les offres sont notées et classées d'après des critères qui peuvent s'appuyer sur la dimension environnementale de la proposition. Le maître d'ouvrage peut prévoir un critère environnemental à part entière, ou considérer l'environnement comme un sous-critère de la méthodologie demandée aux candidats. Pour la mission de conception de l'opération, la méthodologie présentée pour la relation entre la maîtrise d'oeuvre et l'expert environnemental peut être déterminante. Si la compétence environnementale est intégrée à la maîtrise d'oeuvre, la présentation des méthodes utilisées au sein du groupement a aussi tout son intérêt. Enfin, la valorisation d'options ou de variantes de nature à diminuer l'impact environnemental de l'opération intervient aussi à ce stade.

II La place de l'expert environnemental

La compétence d'expertise environnementale peut être comprise dans le groupement de maîtrise d'oeuvre. Mais il peut être opportun de conclure avec un expert environnemental un marché spécifique d'assistance à maîtrise d'ouvrage, comme dans la démarche AEU, dont on peut s'inspirer pour définir son rôle. Sa mission peut précéder celle de la maîtrise d'oeuvre (voir infra, cas de Cléon) et va bien au-delà de la

58 Directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fourniture et de services.

60 La sélection des candidatures est prévue par les procédures restreinte (appel d'offres, concours).

conception du projet. En effet, on attend de l'expert environnemental un regard autre sur l'opération et un éclairage différent sur l'ensemble des choix qui sont à faire. Son indépendance contractuelle vis-à-vis de l'équipe de maîtrise d'oeuvre peut donc apparaître positive.

A/ Les missions de l'expert environnemental

Pour définir les missions à confier à l'expert environnemental, on peut s'inspirer de la démarche AEU de l'ADEME. Il ressort ainsi que l'expert environnemental doit apporter à tout moment une autre analyse du projet, afin d'éclairer les choix de la maîtrise d'ouvrage sur les aspects environnementaux de l'opération. Les analyses habituellement menées par les autres acteurs concernent les impacts financiers, juridiques, politiques, ou concernant le planning de l'opération. L'expert environnemental peut nourrir un questionnement supplémentaire autour de l'environnement. Grâce à son implication dans le projet, l'environnement peut devenir un élément à part entière dans les prises de décision, au même titre que d'autres.

Dans les cas où une démarche AEU a été mise en place lors des études préalables, ou lorsque l'engagement de la maîtrise d'ouvrage et de ses prestataires en matière d'environnement a été initié plus en amont, l'expert environnemental assurera la continuité avec les actions déjà proposées. Si une telle démarche n'avait pas cours, la réalisation d'un diagnostic pré-opérationnel peut s'avérer nécessaire. A cette occasion, l'expert environnemental effectuera un bilan de l'opération telle qu'elle est prévue au regard de ses impacts sur l'environnement, et définira des objectifs à atteindre dans différentes thématiques environnementales. On peut reprendre les thématiques développées par l'AEU : énergie et climat, déplacements, déchets, eau, biodiversité et paysage, sites et sols pollués, bruit.

Dans le cas de la ZAC des Berges de l'Étang à Cléon⁶¹, les missions de l'expert environnemental sont définies en trois phases. Lors de la phase pré-opérationnelle, L'expert environnemental a en charge la réalisation d'un diagnostic du projet du point de vue de l'environnement. Il doit pointer les points forts et les points faibles du projet sur ce thème. A partir de celui-ci, il procède à la définition d'objectifs à atteindre en s'inspirant de la méthode AEU.

Au cours de la phase opérationnelle, plusieurs sous-missions sont détaillées :

- Collaboration avec la maîtrise d'oeuvre. Il peut aussi proposer des solutions techniques et des matériaux adaptés, qui doivent être validés par le BET-VRD.

- Avis avant chaque validation de phase par la maîtrise d'ouvrage. L'expert environnemental présente les implications environnementales des schémas proposés, du choix des matériaux envisagés (en raisonnant de l'extraction de la matière première à sa mise en oeuvre sur site).

- Participation à la charte chantier vert. Dans son avis avant les validations de phases par la maîtrise d'ouvrage.

61 Voir description de l'opération au B/ Relation avec la maîtrise d'ouvrage et la maîtrise d'oeuvre, p.25.

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Dans une troisième phase, il participe la sensibilisation des services, futurs gestionnaires des aménagements en élaborant une charte d'orientation pour que ces derniers puissent s'approprier la démarche de qualité environnementale mise en place⁶². L'aménageur aurait pu ajouter que la sensibilisation devait aussi s'effectuer auprès des entreprises intervenant sur le chantier.

Dans l'éclairage des choix de la maîtrise d'ouvrage, on peut donner des exemples de préconisations possibles. Toutefois, il faut rappeler que l'expert environnemental doit aussi être une force de proposition et d'innovation en collaboration avec l'architecte-urbaniste et le BET-VRD. Les solutions innovantes d'il y a quelques années deviennent aujourd'hui relativement communes. C'est le cas de la gestion alternative des eaux pluviales, qui constitue l'une des thématiques de l'AEU. La séparation des réseaux entre eaux pluviales et eaux usées est de mise pour toutes les nouvelles opérations. Mais l'impact des eaux pluviales reste important pour les stations de traitement, quantitativement d'abord, en entraînant un surdimensionnement des ouvrages, mais aussi qualitativement lorsque ces eaux ont ruisselé sur la voirie avant d'atteindre le réseau. Pour réduire l'impact des eaux pluviales tant quantitativement que qualitativement, la régulation des débits peut être réalisée au niveau des toitures, terrasses, chaussées poreuses, réservoirs⁶³. On peut aller plus loin en imposant l'infiltration des eaux pluviales sur les parcelles, avec ou sans rejet d'un débit de fuite dans le réseau public, en fonction des caractéristiques du sol. Autant de solutions que l'expert environnemental peut proposer et pour la mise en oeuvre desquelles il collabore avec le maître d'oeuvre.

Au-delà de l'impact environnemental lié au parfait achèvement des espaces et ouvrages publics, l'expert environnemental doit aussi envisager l'opération dans son ensemble, et son objectif final qui reste la construction privée sur les parcelles constructibles produites. Ainsi, il peut éclairer le choix du plan masse et des règles applicables pour s'assurer que les règles émises pour les constructions sur les parcelles n'entravent pas leur possibilité de créer de l'architecture bioclimatique, ou de construire un bâtiment économe en énergie, ou encore de recourir aux énergies renouvelables dans les meilleures conditions possibles. Des règles d'alignement sur des voiries dans « le mauvais sens » peuvent empêcher d'orienter au mieux l'habitation pour profiter de l'apport énergétique du soleil et de la lumière naturelle. De même, des règles sur l'inclinaison des toitures peuvent être en opposition avec la mise en place de panneaux solaires ou photovoltaïques.

L'expert environnemental devra donc tenir compte non seulement de la conception des espaces publics en eux-mêmes, mais aussi de la préservation de la capacité des maîtres d'ouvrages constructeurs sur les parcelles de produire une architecture économe sur le plan environnemental. Il doit en permanence avoir cette vision globale de l'opération et des bâtiments qui seront produits. Car la production immobilière est bien le but final de toute opération d'aménagement.

62 Voir chapitre 2 de la seconde partie : Le transfert des espaces/équipements publics aux gestionnaires, p.49.

63 A. BOURGOIN-BAREILLES, Guide de l'environnement à l'usage des citoyens et des collectivités territoriales, Éditions Frison-Roche, 2ème édition, 2000.

B/ Les relations de l'expert environnemental avec les différents acteurs du projet

Pour mener à bien les missions qui lui sont confiées, et assurer le meilleur conseil aux décideurs de l'opération, il semble que le plus efficace soit de confier à l'expert environnemental une mission d'assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO), en particulier quand l'environnement n'a que peu ou pas été pris en compte en amont du projet. Mais même si tel était le cas, l'indépendance de l'expert par rapport à l'équipe de maîtrise d'oeuvre peut être l'assurance d'un avis le plus neutre possible, d'autant que sa mission de l'expert environnemental peut être plutôt envisagée comme un « pont » entre maîtrise d'ouvrage et maîtrise d'oeuvre.

La ZAC des Berges de l'Étang à Cléon a été créée sans souci particulier de protection de l'environnement Si les études préalables ont mis en lumière l'importance du paysage et l'enjeu d'une urbanisation qualitative des berges, aucun volontarisme fort dans ce domaine n'a été montré. C'est après la concession d'aménagement (26 octobre 2007), et surtout suite Grenelle de l'environnement que le maire a souhaité s'orienter vers un « écoquartier ». En phase d'études préalables, avaient déjà été définis des principes généraux d'aménagement, incluant le recours à des noues pour recueillir les eaux pluviales, et l'aménagement végétal d'une partie des espaces publics, l'importance des cheminements doux, autant d'éléments pouvant s'intégrer dans une démarche plus globale d'écoquartier. Même si cette volonté du maire relevait davantage du marketing territorial lié à ce sujet à la mode que d'un engagement fort en la matière, l'aménageur a pris les mesures nécessaires pour réaliser cette demande et a procédé au recrutement d'un expert environnemental parallèlement à la maîtrise d'oeuvre. La mission de l'expert environnemental relevait alors d'une assistance à maîtrise d'ouvrage incluant des missions s'étendant au-delà de la phase de conception et de chantier.

Dans les documents de consultation pour le choix de l'expert environnemental, la méthodologie et les relations à établir entre les différents intervenants sont précisés, de même que dans le marché de maîtrise d'oeuvre. La clarification des rôles de chacun et l'organisation des méthodes de travail entre les différents cocontractants revient à l'aménageur lui-même. Dans le cas de Cléon, l'aménageur a prévu dans le cahier des charges de la consultation de l'expert environnemental qu'il participerait aux comités techniques restreint entre la SEM et la ville, au comité de pilotage rassemblant élus et techniciens, et à des groupes de travail thématiques ponctuels. Cette organisation justifie la nécessité de passer avec l'expert environnemental un contrat séparé de la maîtrise d'oeuvre, dans la mesure où il intervient aussi auprès des décideurs en-dehors de celle-ci.

Mais le maître d'ouvrage peut choisir d'intégrer la compétence d'expertise environnementale à l'équipe pluridisciplinaire de maîtrise d'oeuvre. Dans ce cas, il sera précisé dans le règlement de consultation et le cahier des charges relatifs à la passation du marché de maîtrise d'oeuvre que l'équipe devra comprendre un expert environnemental qualifié pour assurer les missions précisée au paragraphe ci-après. Une attention particulière devra être apportée à la méthodologie prévue par les candidats. La place de l'expert dans l'équipe définit en grande partie l'intérêt que les membres de l'équipe porteront à sa mission.

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Section 2 La réalisation des ouvrages

D'un point de vue global, si l'on considère toute la durée de vie de l'ensemble construit et son fonctionnement, les impacts environnementaux de la phase chantier sont à relativiser. En termes d'image pour l'opération et le maître d'ouvrage, ils sont pourtant important dans la mesure où la phase de réalisation de l'opération est celle durant laquelle les impacts à l'environnement sont les plus perceptibles par les riverains du chantier notamment. De plus, contrairement à la vie ultérieure de la zone nouvellement aménagée, la phase travaux relève des activités propres à l'aménageur et il peut donc plus aisément influer sur celle-ci. La prise en compte des impacts environnementaux de la phase de réalisation des ouvrage, et la recherche d'une moindre importance de ceux-ci nécessitent que tous les intervenants du chantiers soient impliqués (I). Les impacts environnementaux couvrent un champ assez vaste des chantiers de génie civil, mais le plus emblématique reste celui de la gestion des déchets (II).

I L'implication des différents intervenants : la maîtrise

d'oeuvre de travaux et les entreprises

Au-delà de la phase de conception, c'est ensuite toute la réalisation des ouvrages qui doit s'effectuer dans le respect de l'environnement. La gestion environnementale du chantier doit mobiliser l'ensemble des intervenants sur le terrain : maître d'ouvrage, maîtrise d'oeuvre et entreprises. Les critères environnementaux peuvent d'ailleurs être utilisés pour le choix des différents intervenants.

A/ La gestion environnementale : une mission supplémentaire pour la maîtrise d'oeuvre en phase de travaux

La maîtrise d'oeuvre de travaux a un rôle déterminant à jouer dans la préservation de l'environnement dans le temps de l'opération. Elle doit intégrer cette dimension dans la conception des ouvrages, comme vu plus haut, mais aussi dans l'assistance du maître d'ouvrage à la passation des contrats de travaux, et dans le suivi du chantier, conformément aux prescriptions de son marché. La gestion environnementale de la phase chantier constitue dès lors une mission supplémentaire de la maîtrise d'oeuvre dans la phase de réalisation des ouvrages. Des clauses spécifiques relatives aux actions à mener en matière d'environnement auprès des entreprises en préparation du chantier et pendant la durée d'exécution de leurs marchés peuvent être introduites dans les marchés de maîtrise d'oeuvre.

Une mission « déchet » supplémentaire peut être introduite, en suivant les exemples donnés par le Guide des recommandations à destination des maîtres d'ouvrage et des maîtres d'oeuvre pour prendre en compte la gestion des déchets de chantier de travaux publics dans les marchés publics. Mais la gestion environnementale du chantier va au-delà de la seule gestion des déchets produits. Le maître d'oeuvre doit aussi s'assurer que le stockage des matériaux à utiliser, en particuliers ceux présentant une toxicité avérée pour l'environnement, soit effectué de manière à limiter tout risque de pollution du milieu naturel. D'une manière générale, le recours à de tels produits doit être limité aux seuls cas où aucune autre solution n'est envisageable. Ainsi, sur le chantier du Technopôle du Madrillet, l'entreprise en charge de réaliser les bétons désactivés prévus pour les cheminements piétons a changé l'adjuvant utilisé pour satisfaire aux

exigences portées par la maîtrise d'ouvrage et relayés par la maîtrise d'oeuvre en matière de protection de l'environnement. En effet, le nettoyage des trottoirs à l'issue du chantier et le lessivage par l'eau de pluie ultérieur entraînaient les restes d'adjuvant toxique dans les noues végétalisées de recueil des eaux pluviales, malgré toutes les précautions de mise en oeuvre prises pour traiter les eaux utilisées lors de la mise en oeuvre proprement dite du béton. L'adjuvant toxique a été remplacé par un équivalent certifié biologique présentant une nocivité bien moindre pour l'environnement.

Le maître d'ouvrage peut demander au maître d'oeuvre toutes pièces de nature à justifier ses capacités professionnelles et techniques dans le suivi de chantier respectueux de l'environnement et utiliser la valeur technique de la méthodologie proposée en ce sens comme critère de notation des candidats, pour retenir l'offre la plus économiquement avantageuse.

B/ Les critères environnementaux dans le choix des entreprises

Les entreprises de travaux constituent le dernier maillon de la démarche et participent pleinement aux objectifs du maître d'ouvrage. L'incidence de l'activité d'une entreprise sur le chantier dépend évidemment de la prise en compte effective de l'environnement dans les étapes préalables à son intervention, au moment de la conception notamment⁶⁴. Mais chaque entreprise présente sur le chantier a aussi une responsabilité propre en matière d'environnement, ne dépendant pas des décisions prises en amont. L'installation et le fonctionnement du chantier, ainsi que le suivi des déchets issus de la production relèvent de l'activité de l'entreprise, indépendamment du parti d'aménagement retenu et du dessin des espaces publics et des ouvrages de génie civil prévus.

Le choix des entreprises pour réaliser les travaux revêt donc une certaine importance. Il est fait par le maître d'ouvrage en concertation avec la maîtrise d'oeuvre. Quelle que soit la procédure à mettre en oeuvre pour retenir les entrepreneurs (procédure adaptée, appel d'offre ouvert ou restreint), la rédaction des documents de la consultation est essentielle pour retenir les entreprises qui s'intégreront au processus engagé en matière de préservation de l'environnement et de limitation des nuisances.

1. Les références à la protection de l'environnement dans les textes applicables

La passation des marchés suit le code des marchés publics ou l'ordonnance du 6 juin 2005⁶⁵ suivant les cas⁶⁶. S'appliquent aussi aux marchés passés l'arrêté du 8 septembre 2009 portant approbation du cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics de travaux (CCAG-travaux). Des dérogations à ce texte peuvent être utilisées dans les marchés ; le maître d'ouvrage doit alors récapituler dans le CCAP la liste des articles du CCAG auxquels il déroge.

65 Ordonnance n°2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics.

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Les conditions d'exécution du marché peuvent comporter des éléments à caractère environnemental⁶⁷, et dans le cas d'une opération volontariste en matière d'environnement, les pièces du dossier de consultation des entreprises doivent mentionner l'implication du maître d'ouvrage dans une démarche de responsabilité environnementale et les implications que celle-ci représente pour les entreprises : tenue du chantier, base de vie, gestion des déchets⁶⁸... Ainsi, l'engagement dans une démarche de chantier à faible impact environnemental et l'exigence de signer une éventuelle charte en ce sens peuvent apparaître à ce niveau. Ces conditions d'exécution du marché ne sont pas les critères de choix des entreprises, mais des clauses que l'attributaire du marché devra respecter, quel qu'il soit⁶⁹.

Le maître d'ouvrage peut définir les prestations par des spécifications techniques, qui peuvent faire référence à des normes ou être définies en termes de performances ou d'exigences fonctionnelles, d'après l'article 6 du code des marchés publics. Cet article met d'ailleurs l'accent sur les exigences en matière d'environnement, et sur le recours à la référence à des écolabels dans les conditions introduites par l'article 23 de la directive 2004/18⁷⁰ : les mentions de l'écolabel doivent avoir été établies sur la base d'une information scientifique, l'écolabel doit avoir été adopté à l'issue d'un large processus de concertation, et être accessible à toutes les parties⁷¹. La jurisprudence et la doctrine⁷² vont dans ce sens : le pouvoir adjudicateur peut fixer des spécifications techniques supérieures aux normes règlementaires en vigueur qui ont pour effet de réduire la variété des produits qui peuvent répondre si des nécessités particulières l'exigent⁷³. Cependant il convient d'être prudent, car ces spécifications techniques ne doivent pas conduire à une discrimination entre les candidats potentiels. Toute mention d'une norme ou d'une marque doit être suivie de la mention « ou équivalent ».

Enfin, le maître d'ouvrage peut exiger de la part des candidats des niveaux de capacité minimaux pour l'exécution du marché, qui doivent être liés et proportionnés au marché. Il demande alors la production de pièces destinées à attester des capacités professionnelles, techniques et financières, pouvant inclure des certificats de qualités, qui doivent être délivrés par des organismes indépendants et fondés sur des normes européennes⁷⁴. La mention d'une telle norme est tolérée à condition que le maître d'ouvrage accepte tout autre moyen de preuve équivalent.

69 Code des marchés publics et autres contrats commenté, Dalloz, op. cit., p. 188.

70 Directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fourniture et de services.

72 CE, 3 novembre 1995, District de l'agglomération nancéienne, requête n°152484 : Lebon 391 ; cité par le code des marchés publics et autres contrats commenté, op. cit., p. 179.

73 Code des marchés publics et autres contrats commenté, Dalloz, op. cit., p. 179.

L'introduction de dispositions à caractère environnemental dans les marchés de travaux passés avec les entreprises se fait dans les différents documents du dossier de consultation pour la passation du marché : avis d'appel public à la concurrence (AAPC) et règlement de la consultation, acte d'engagement, cahier des clauses administratives particulières (CCAP) et cahier des clauses techniques particulières (CCTP). Pour les exemples indiqués ci-dessous, le modèle de document utilisé est celui proposé par la SCET pour la passation des marchés de travaux soumis au code des marchés publics et selon une procédure formalisée (appel d'offres ouvert ou restreint, ou procédure négociée). C'est le cas le plus encadré par les textes pour le maître d'ouvrage. Ces indications sont transposables dans les marchés passés en application de l'ordonnance du 6 juin 2005⁷⁵, ou encore dans les marchés passés selon une procédure adaptée, tant soumise au code des marchés publics qu'à l'ordonnance du 6 juin 2005.

L'engagement du maître d'ouvrage en matière d'environnement doit apparaître dans tous les documents là où figure l'objet du marché, et ses caractéristiques principales. Dans le règlement de la consultation et dans l'avis publié, des précisions sont établies sur la possibilité offerte aux candidats de proposer des variantes et/ou des options. Pour favoriser l'innovation environnementale, les variantes et options peuvent être acceptées sur les éléments relatifs à la protection de l'environnement (techniques de mise en oeuvre des matériaux prévus, gestion des déchets, réduction des pollutions issues des travaux...). Les éléments nécessaires au choix des candidatures et de l'offre et les critères de jugement des offres sont indiqués. La liste des intervenants prévue à l'acte d'engagement fait figurer, outre l'équipe de maîtrise d'oeuvre retenue, l'expert environnemental. Elle précise les rôles de chacun afin que l'entreprise puisse se situer par rapport à chacun d'eux.

Il conviendra au maître d'ouvrage d'être prudent dans le maniement des dispositions relatives aux spécifications techniques ou aux critères de sélection des offres et des candidatures. En effet, le recours à des caractéristiques environnementales ne doit pas se révéler discriminatoire. L'aménageur doit donc veiller à ce qu'elles ne puissent pas être regardées comme défavorables voire dissuasives pour certains candidats, même potentiels⁷⁶. Le maître d'ouvrage peut recourir à la référence à des normes européennes. Hélène CHALMETON identifie trois types de normes applicables en matière de travaux publics : la normalisation concernant l'organisation des entreprises, celle qui concerne les produits, ou encore les démarches de construction⁷⁷. La normalisation concernant l"organisation des entreprises et les systèmes de management environnemental (ISO 14 001 ou EMAS) étant plutôt rares dans le domaine des travaux publics⁷⁸, une telle référence risque de créer une disposition discriminatoire envers des candidats

75 Ordonnance n°2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics

76 Code des marchés publics et autres contrats commenté, Dalloz, op. cit., p. 188.

77 H. CHALMETON, Peut-il y avoir trop d'initiatives volontaires? L'exemple du secteur des travaux publics, in Les approches volontaires et le droit de l'environnement, sous la direction de Nathalie HERVE-FOURNEREAU, PUR, coll Univers des normes, 2008, p. 173.

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potentiels. En revanche, les normes relatives à des produits semblent plus aisées à justifier. Les clauses relatives à la provenance et à la qualité des produits CCAP et le CCTP sont susceptibles d'accueillir l'utilisation de matériaux reconnus par les normes NF-Environnement ou leurs équivalents européens.

Le règlement de la consultation détermine la composition de la candidature et de l'offre à adresser au maître d'ouvrage, et précise les éléments nécessaires au choix des candidatures et de l'offre exigés. Le maître d'ouvrage peut fixer assez librement le contenu des candidatures et offres, en cohérence avec les critères de jugement des offres. Un critère relatif à la protection de l'environnement peut être introduit, sous réserve qu'il soit lié au marché. Dans le cadre d'un chantier se réclamant d'un fiable impact environnemental, et en cohérence avec les marchés de la maîtrise d'oeuvre et de l'expert environnemental, on peut penser que cette condition est remplie. Le maître d'oeuvre qui doit produire le rapport d'analyse des offres et le maître d'ouvrage qui prend la décision, in fine, peuvent demander aux candidats des documents décrivant les moyens techniques qu'ils comptent mettre en oeuvre sur site pour limiter l'impact de leurs activités, et qui rentreront dans la notation de leur offre.

Il faut prêter attention à ce que les entreprises du territoire soient en mesure de répondre au cahier des charges prévu, pour éviter le piège de la restriction d'accès à la commande publique et le faussement de la libre concurrence. Il faut envisager d'adapter, le cas échéant, les modalités de publicité à mettre en oeuvre.

Outre les divers éléments évoqués ci-dessus, les pièces de la consultation, puis du marché, préparent la mise en oeuvre de mesures permettant d'assurer une gestion des déchets rationnelle et conforme aux textes en vigueur.

II La gestion des déchets de chantier

De plus en plus d'initiatives voient le jour en termes de chantier à faible impact environnemental, ou de chantier à faibles nuisances. Ces « chantiers verts » ont été lancés à titre expérimental par le Ministère du logement en 1993. Il s'agit d'un engagement contractuel entre un maître d'ouvrage et un entrepreneur de travaux pour le respect de l'environnement⁷⁹. Aujourd'hui, différents acteurs proposent des chartes allant dans ce sens, et donne des pistes pour d'actions à mener par les maîtres d'ouvrages et/ou les entreprises de travaux. Ces initiatives, bien qu'intéressantes, ne s'appuient que sur des recommandations, ne sont pas normées, et ne permettent pas d'attester du niveau d'engagement de l'utilisateur. Si la communication autour de ce thème par un opérateur ne permet pas de s'assurer d'une réelle implication dans la gestion des déchets de chantier, la démarche proposée demeure intéressante.

La gestion des déchets de chantier est un thème emblématique de ces démarches, qui vont souvent bien au-delà⁸⁰. La législation française est riche sur cette question (A), et peut se révéler suffisante si elle est

80 L'enjeu des chantiers verts est de limiter les nuisances causées aux riverains, aux ouvriers et à l'environnement. Leur objet dépasse donc la simple gestion des déchets et concerne aussi les pollutions sur le site, le bruit, la sécurité autour des rotations de véhicules.

mise en oeuvre de manière effective dans la réalisation des opérations de génie civil et d'aménagement urbain, par des méthodes et moyens d'applications adaptés (B).

A/ Les textes applicables à la gestion des déchets de chantier

La réglementation sur les déchets a été initiée par la loi du 15 juillet 1975⁸¹. Cette loi donne les grande orientations de la gestion des déchets et en précise notamment la définition : « est déchet tout résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matériaux ou produit, ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon »⁸². La loi du 13 juillet 1992⁸³ a rénové la loi cadre de 1975 en initiant une politique plus ambitieuse axée sur le développement de la prévention, de la valorisation et du recyclage. Cette loi exige que la mise en décharge soit limitée aux seuls déchets ultimes à partir du 1er juillet 2002. Un déchet ultime est défini comme « un déchet résultant ou non du traitement d'un déchet, qui n'est plus susceptible d'être traité dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux »⁸⁴. Toutes les dispositions relatives aux déchets issues de ces deux lois, de leurs modifications et de leurs décrets d'application sont codifiées aux articles L. 541-1 à L. 541-30 et R. 541-1 et suivants du code de l'environnement.

Contrairement à la gestion des déchets ménagers et assimilés qui relèvent de la responsabilité des communes et de leurs groupements, la gestion des déchets du BTP est de la responsabilité de ceux qui les produisent ou les détiennent⁸⁵. Tous les intervenants de l'acte de construire sont concernés et impliqués dans l'élimination des déchets. Le maître d'ouvrage, les maîtres d'oeuvre, les entreprises et industriels font partie d'une chaîne économique et technique. C'est à l'ensemble de cette chaîne que revient la responsabilité de gérer le traitement et l'élimination des déchets.

La circulaire du 15 février 2000 relative à la planification de la gestion des déchets de chantier du BTP demande aux préfets de département et de régions d'élaborer des plans de gestion des déchets du BTP sur leurs territoires⁸⁶. Ces plans ont pour objectifs d'assurer le respect de la réglementation applicable en matière de déchets, de mettre en place un réseau de traitement des déchets du BTP, de permettre au secteur du BTP de participer aux principes de la loi de 1992, de réduire la mise en décharge en favorisant la valorisation et le recyclage, de permettre l'utilisation de matériaux recyclés dans le BTP, ... Bien que

81 Loi n°75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux.

82 Article 1er de la loi n°75-633 du 15 juillet 1975, L. 541-1 du Code de l'environnement.

83 Loi n°92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de

86 Circulaire n°15/02/00 relative à la planification de la gestion des déchets de chantier du BTP demande aux préfets de département et de régions d'élaborer des plans de gestion des déchets du BTP sur leurs territoires (Texte non paru au JO).

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cette circulaire ne soit pas parue au Journal Officiel, des plans départementaux et régionaux de gestion des déchets du BTP étaient approuvés dans plus de la moitié des départements français au 8 juin 2005⁸⁷.

Les plans départementaux de l'Eure et de la Seine Maritime ont fait l'objet d'une élaboration conjointe en 2002 dans le cadre d'un schéma régional, par les services de l'équipement (DRE et DDE). Une actualisation du schéma a été réalisée en 2006, elle présente l'analyse du degré d'atteinte des objectifs du schéma en matière d'offre de site d'accueil des déchets des entreprises, la situation du recyclage des déchets du BTP par catégorie en Haute-Normandie, l'identification des exutoires locaux pour les déchets ultimes non valorisables et la présentation des actions mises en oeuvre par les acteurs régionaux pour la meilleure gestion des déchets du BTP et le recyclage. Ces plans départementaux fournissent aux acteurs des travaux publics, du maître d'ouvrage aux entreprises, les clés pour mettre en oeuvre une gestion des déchets de chantier efficace en utilisant au mieux les possibilités offertes par le réseau local de traitement des déchets issus des chantiers du BTP.

Le CCAG applicable aux marchés de travaux publics pris par arrêté du 8 septembre 2009 présente des dispositions relatives aux déchets de chantier et à la protection de l'environnement. Il y est précisé que les prescriptions législatives et règlementaires en vigueur en matière d'environnement doivent être respectées par le titulaire, et que ce dernier doit être en mesure d'en justifier sur simple demande du maître d'ouvrage. Les responsabilités en matière de gestion des déchets de chantier sont décrites à l'article 36. Le producteur des déchets de chantier identifié est le maître d'ouvrage, excepté pour les emballages des produits mis en oeuvre par le titulaire qui sont de la responsabilité de celui-ci. L'article 36 impose aussi au titulaire de fournir au maître d'ouvrage les éléments de la traçabilité des déchets et matériaux issus du chantier au moyen de bordereaux de suivi. Plusieurs mentions de cet article renvoient aux documents particuliers du marché et à des recommandations adressées aux maîtres d'ouvrages pour la mise en oeuvre de ces mesures.

B/ Les méthodes et moyens d'application à la disposition du maître d'ouvrage

Les textes applicables permettent d'assurer une gestion efficace des déchets sur les chantiers, à condition qu'ils soient effectivement mis en oeuvre. Pour leur donner cette effectivité, le maître d'ouvrage doit prévoir de donner aux entreprises les moyens notamment financiers, mais également en termes d'organisation et de délais, leur permettant de gérer les déchets de chantier en respectant la législation relative à la protection de l'environnement. Le tri des déchets de chantier et l'évacuation par des filières adaptées a un coût qui doit être intégré dans les budgets et pris en charge, il demande une organisation qui doit être prévue et partagée par tous les intervenants.

Dans certains cas, où des démolitions précèdent les aménagements, il est possible de réaliser certaines économies en réutilisant les matériaux sur place. D'autres moyens consistant à équilibrer les déblais et

87 Annexe 1 de la circulaire du 18 mai 2006 relative à la planification des déchets de chantier du bâtiment et des travaux publics (BOMEDD n°15/2006 du 15 août 2006)

remblais sur l'opération, à optimiser les rotations des poids lourds permettent de réduire les coûts liés au transport des matériaux. La prise en compte de la production des déchets dès la phase de conception peut aussi participer à la diminution du coût qu'ils engendrent. Néanmoins, il demeure indéniable qu'un chantier à faible impact environnemental provoque un surcoût pour le maître d'ouvrage.

La responsabilité des déchets de chantier est partagée entre le maître d'ouvrage et les entreprises. Le transfert de la responsabilité de la gestion des déchets de chantier du maître d'ouvrage aux entreprises est possible, à condition que les clauses relatives aux déchets soient précisées dans les marchés. Le maître d'ouvrage doit donc prendre les précautions nécessaires et clarifier les obligations données aux différents intervenants, dès la rédaction des dossiers de consultation pour la maîtrise d'oeuvre, l'expert environnemental et les entreprises. Il rappelle alors dans ces documents les dispositions applicables et donne les moyens aux acteurs concernés de les mettre en oeuvre sur le terrain.

Ainsi, le maître d'ouvrage peut demander au maître d'oeuvre et/ou au coordonnateur en matière de sécurité et de protection de la santé (CSPS) de prévoir pour l'ensemble des entreprises présentes sur le site les modalités de stockage et d'évacuation des déchets vers des filières de valorisation lorsqu'elles existent, et d'élimination, en collaboration avec l'expert environnemental. Cette mutualisation permet des économies d'échelle, et simplifie le suivi et le contrôle ultérieurs.

La Direction Régionale de l'Équipement de Haute-Normandie a édité en mai 2005 un guide de recommandations à destination des maîtres d'ouvrage et des maîtres d'oeuvre pour prendre en compte la gestion des déchets de chantiers de travaux dans les marchés publics. Ce guide est « conçu comme un outil d'accompagnement des prescripteurs dans le cadre d'une démarche d'optimisation de la gestion des déchets de chantier »⁸⁸. Sont détaillés les rôles et responsabilités des différents acteurs du chantier : maître d'ouvrage, bureau d'études et maître d'oeuvre, coordonnateur SPS, entreprises. Le document propose des exemples de clauses à insérer dans les documents de consultation concernant l'aspect spécifique de la gestion des déchets.

L'organisation et la gestion des déchets de chantier devient une mission à part entière pour le maître d'oeuvre. Le CCAP du marché qui le concerne précise qu'il doit appliquer la législation sur les déchets en précisant les références des textes, et détermine des actions à réaliser par le maître d'oeuvre en relation avec celle-ci en phase chantier :

- définir la gestion de tri retenu en fonction du chantier à partir des traitements et filières de valorisation existantes, en concertation avec le CSPS,

- établir un projet d'installation de chantier faisant apparaître les zones de stockage des bennes ou autres et les circuits d'évacuation des déchets,

- assurer en phase travaux le contrôle des dispositions prévues par l'entreprise, notamment la gestion des équipements mis en place pour le tri des déchets de chantier, la fourniture des

88 Direction Régionale de l'Équipement Haute-Normandie, Prendre en compte la gestion des déchets de chantier de travaux publics dans les marchés publics, Guide de recommandations à destination des maîtres d'ouvrage et des maîtres d'oeuvre, mai 2005.

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bordereaux de suivi des déchets (banals, inertes, déchets spéciaux) mais aussi la qualité des matériaux d'apport utilisés pour les remblais (analyse des pollutions éventuelles des matériaux).

Ces différents éléments doivent apparaître dans les documents à produire par le maître d'oeuvre.

Le CSPS doit participer au choix du mode de tri du chantier avec le maître d'oeuvre, et faire apparaître ces modalités dans le(s) plan(s) de coordination qu'il doit établir : plan général de coordination en matière de sécurité et de protection de la santé (PGCSPS), ou plan général de coordination (PGC) simplifié⁸⁹. Les articles L. 4532-1 à L. 4532-15 et R. 4532-1 et suivants du code du travail (nouveau) donne la composition de ces plans et précisent qu'ils doivent comporter « la délimitation et l'aménagement des zones de stockage et d'entreposage des différents matériaux, en particulier s'il s'agit de matières ou de substances dangereuses », et « les conditions des stockage, d'élimination ou d'évacuation des déchets et des décombres ». Ces dispositions sont obligatoires pour les ouvrages de catégories 1 et 2. Pour les ouvrages relevant de la troisième catégorie devant faire l'objet d'un PGC, le maître d'ouvrage peut ajouter ces dispositions aux documents du marché du CSPS. Pour les travaux d'ouvrages ne nécessitant pas la présence d'un CSPS, la gestion et l'évacuation des déchets se partage entre le maître d'oeuvre et les entreprises.

Le guide de recommandations de la Direction Régionale de l'Équipement de Haute Normandie livre donc aussi des exemples de rédaction pour les pièces du dossier de consultation des entreprises de travaux. Ainsi, les variantes favorisant l'utilisation de matériaux recyclés peuvent être acceptées, sous réserve de respecter les conditions les critères de performance exigés. Par ailleurs, le niveau minimum de qualification demandé pour assurer la gestion des déchets peut être évalué soit par la présentation du candidat de ses qualifications professionnelles et des attestations de formation de son personnel dans ce domaine, soit en fournissant des attestations de maîtres d'ouvrages ou maîtres d'oeuvre signifiant leur satisfaction pour des travaux de même nature réalisés au cours des cinq dernières années, soit en signant un engagement à mettre en oeuvre les dispositions du schéma régional/départemental d'élimination et de valorisation des déchets du BTP. Le maître d'ouvrage peut, en outre, demander aux candidats de produire dans leur offre la méthodologie qu'ils comptent adopter pour gérer les déchets produits par son activité, en application des mesures communes imposées, le cas échéant. La valeur technique de cette offre peut être un critère de jugement des offres reçues. D'autres exemples de formulations sont indiqués pour les articles du CCAP et du CCTP liés de près ou de loin au suivi des déchets, à la définition du coût de leur gestion, etc.

89 Le recours à l'un ou l'autre de ces documents est précisé aux articles L. 4532-1 et R. 4532-1 et suivants du code du travail.

Partie 2 La pérennisation des engagements en faveur de l'environnement pris dans le cadre de l'opération 39 / 59

PARTIE 2 LA PÉRENNISATION DES

ENGAGEMENTS EN FAVEUR DE

L'ENVIRONNEMENT PRIS DANS LE

CADRE DE L'OPÉRATION

La mission de l'aménageur est par définition circonscrite dans le temps. Elle ne s'exerce en effet que pendant la durée du contrat qui l'encadre. Le rôle de l'aménageur sur le périmètre de l'opération d'aménagement s'éteint à la cession des terrains le composant. Ceux-ci sont destinés, pour les parcelles, à être cédées à des propriétaires constructeurs, et pour les espaces publics et les réseaux, aux collectivités locales et aux concessionnaires, qui en assureront la gestion.

Pour bâtir une ville plus écologique, réduisant durablement ses impacts sur l'environnement, il convient que l'aménageur puisse pérenniser et inscrire dans la durée l'engagement pris dans la réalisation de sa mission, auprès des propriétaires et gestionnaires. En effet, il ne suffit pas de réaliser l'opération en limitant ses impacts sur l'environnement, notamment en phase chantier. Encore faut-il que le quartier, dans son fonctionnement futur, induise une réduction des impacts environnementaux.

La présente partie a pour objectif de déterminer différentes moyens dont disposent les aménageurs pour favoriser cette pérennisation. Le premier chapitre concernera la relation avec les acquéreurs et constructeurs des parcelles, pour lesquels on distinguera le cas des ZAC (section 1) de celui des lotissements (section 2). Dans un second temps, nous verrons comment l'aménageur peut envisager le transfert des espaces et équipements publics aux gestionnaires (chapitre 2). Après avoir vu les relations avec les futurs gestionnaires (section 1), nous nous intéresseront aux documents sur lesquels on peut s'appuyer pour établir ce transfert : les Dossiers des Ouvrages Exécutés et les Documents d'Intervention Ultérieure sur Ouvrage (section 2).

40 / 59 Partie 2 La pérennisation des engagements en faveur de l'environnement pris dans le cadre de l'opération

CHAPITRE 1 LA RELATION AVEC LES
ACQUÉREURS/CONSTRUCTEURS DES PARCELLES

Lorsque l'aménageur cède un terrain à bâtir dans le cadre d'une opération d'aménagement, il est en mesure de fixer un certain nombre de règles s'appliquant aux acquéreurs et constructeurs de parcelles ou de lots. Les modalités afférentes à la cession des terrains par l'aménageur sont différentes selon qu'il agisse dans le cadre d'une ZAC (section 1) ou d'un lotissement (section 2).

Section 1 La cession de parcelle en ZAC

En ZAC, le document clé pour imposer des prescriptions environnementales aux acquéreurs est le cahier des charges de cession de terrain (I). Mais l'aménageur dispose aussi d'autres moyens pour favoriser la prise en compte de préoccupations environnementales et écologiques dans les projets développés sur les parcelles cédées (II).

I Le CCCT : un document contractuel entre l'acquéreur et
l'aménageur

Rendu obligatoire lors de toute cession réalisée par un aménageur dans le cadre d'une ZAC, le Cahier des Charges de Cession de Terrain (CCCT) et ses annexes sont annexés à l'acte de vente du terrain signé entre l'aménageur et l'acquéreur⁹⁰. Ce document est donc un document contractuel régissant les relations entre l'aménageur et l'acquéreur de la parcelle. Mais dans la mesure où il est approuvé par le maire ou le président de l'EPCI, et publié, on peut lui reconnaître un caractère règlementaire⁹¹.

Le seul élément obligatoire que doit contenir le CCCT est la SHON de construction qu'il est possible de réalisée sur la parcelle cédée. Il peut en outre fixer des prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales⁹². Dans le cas où les terrains cédés ont été acquis après déclaration d'utilité publique⁹³, le CCCT doit comprendre les clauses types prévues par le décret du 3 février 1955⁹⁴ qui continue à s'appliquer⁹⁵. L'absence de précision donnée par le code de l'urbanisme sur le contenu du CCCT permet à l'aménageur une certaine marge de manoeuvre pour les dispositions à y introduire. A ce titre, il est aussi

91 Cassation, 3ème chambre civile 30 juin 1993, Blanchard contre Letellier, Bulletin des arrêts de la Cour de cassation,

chambres civiles III, n°106, p. 68 ; Defrénois 1994, I, article 35803, observation S. PERIGNON, cité par H. JACQUOT, F. PRIET, Droit de l'urbanisme, op. cit., p.654.

94 Décret n°1955-216 du 3 février 1955 portant approbation de clauses types à insérer dans les cahiers des charges annexés aux actes de cession de terrains acquis en application du titre IX du livre Ier du code de l'urbanisme et de l'habitation

95 Avis CE n°343-303 du 5 janvier 1988, EDCE 1988, n°40, p. 299, cité par H. JACQUOT et F. PRIET, Droit de l'urbanisme, op. cit., p. 655.

un support intéressant pour intégrer des prescriptions environnementales (A). Cependant, sa portée est entravée de doutes relatifs à son opposabilité, et de limites à la fois spatiales et temporelles pour son application (B).

A/ L'intégration de prescriptions environnementales dans le CCCT

Les prescriptions environnementales que l'aménageur peut souhaiter imposer aux acquéreurs de parcelles sur le périmètre de la ZAC sont de nature techniques, ou urbanistiques, ou architecturales, ce qui justifie leur intégration au CCCT. Il vient alors compléter les dispositions du document d'urbanisme applicable sur le périmètre de la ZAC. Pour inscrire ces prescriptions, l'aménageur peut recourir à l'annexion au CCCT d'un Cahier des Prescriptions Architecturales, Urbanistiques et Paysagères (CPAUP).

L'objectif d'un tel document est de créer une harmonie architecturale et urbaine dans les ZAC. Ses dispositions peuvent être de nature à favoriser la prise en compte de l'environnement dans les projets des acquéreurs. Ainsi, il est un support pour imposer la gestion des eaux pluviales en infiltration sur les parcelles, la création ou le maintien d'espaces végétalisés, l'utilisation de certaines catégories de matériaux ayant un moindre impact environnemental, la diminution des espaces de stationnement totalement imperméabilisés. Le CCCT est aussi utilisé pour imposer aux constructeurs l'obtention de labels de performance énergétique (HPE, THPE, BBC), ou de haute qualité environnementale (HQE).

Pour le Technopôle du Madrillet, on a inséré dans le CPAUP des prescriptions sur la gestion des eaux pluviales. En effet, sur la majeure partie de la ZAC, les eaux de ruissellement doivent être gérées de manière individuelle avec un débit de fuite limité pour le rejet dans le réseau public ; par infiltration sur la parcelle y est privilégiée. On y incite les acquéreurs à créer des noues végétalisées, des bassins des rétention ou encore des mares. Ces procédés ont l'avantage, outre leur fonction de gestion des eaux pluviales, de favoriser la biodiversité en créant des milieux humides, qui sont des écosystèmes riches. Tous ces éléments étaient auparavant présentés aux acquéreurs lors des réunions de suivi des projets architecturaux. La démarche environnementale a été l'occasion d'une mise par écrit cohérente et d'une systématisation de la communication sur ce thème par le biais du CPAUP, annexé au CCCT.

B/ La portée du CCCT : des limites importantes

La portée réelle des dispositions du CCCT et de ses annexes, dont les prescriptions environnementales souffre de trois limites :

- une limite spatiale à son application, dans le cas des ZAC à maîtrise foncière partielle ;

- des limites temporelles à son champ d'application : seul le premier acquéreur est concerné, et le document devient caduc à l'expiration de la ZAC.

42 / 59 Partie 2 La pérennisation des engagements en faveur de l'environnement pris dans le cadre de l'opération

La question de l'opposabilité du CCCT aux demandes de permis de construire est importante pour l'aménageur dans la mesure où elle détermine les moyens juridiques dont il dispose pour s'assurer du respect de ses dispositions dans l'édification des constructions dans le périmètre de la ZAC.

Sur son site internet, le MEEDM⁹⁶, répondant à une interrogation sur ce point, indique que « le non-respect des clauses du cahier des charges peut être à l'origine d'un refus [de permis de construire] ». Cette interprétation de l'article R. 431-23⁹⁷ du code de l'urbanisme va à l'encontre de la jurisprudence administrative. Tout en reconnaissant la nature règlementaire du CCCT dès lors que les conditions d'approbation par l'autorité administrative sont remplies, le juge administratif dénie son opposabilité aux tiers en raison d'une publicité insuffisante, la publicité d'un acte administratif étant nécessaire pour le rendre opposable.

De plus, l'arrêt « Nougarou »⁹⁸ rappelle que le CCCT ne peut prévaloir sur les dispositions règlementaires du document d'urbanisme. Ainsi, en cas de divergence entre ces deux documents, le juge applique la règle du PLU ou du document en tenant lieu. L'autorisation de construire est fondée sur le respect des règles de fond d'urbanisme opposables aux tiers : celles contenues dans le code lui-même et celles issues des documents d'urbanisme locaux opposables aux tiers, établis en application des dispositions du code. Sont concernés par cette seconde catégorie les PLU et documents en tenant lieu, de même que le règlement du lotissement. La reconnaissance de la nature règlementaire du CCCT, au moins en parie, pourrait le rendre opposable aux demandes de permis de construire. Mais, alors que le code est explicite sur la sanction du respect du règlement du lotissement lors de l'instruction d'une demande de permis de construire, aucune indication de cette nature n'existe pour le CCCT. Le juge administratif réduit donc souvent sa portée à sa nature contractuelle.

En cas de non-respect des dispositions du CCCT par le constructeur, et en l'absence de jurisprudence administrative favorable, l'aménageur peut engager une action contractuelle devant le juge civil. Il reste cependant « peu probable » que le juge exige une mise en conformité. Pour prétendre au versement de dommages et intérêts, l'aménageur doit justifier d'un préjudice indemnisable. Mais la jurisprudence de la Cour d'Appel de Paris considère que le seul non-respect du CCCT ne peut constituer un tel préjudice⁹⁹.

97 Article R.431-23 du code de l'urbanisme : La demande de permis de construire sur un terrain cédé dans le cadre d'une ZAC doit être accompagnée « d'une copie de celles des dispositions du cahier des charges de cession de terrain qui indiquent le nombre de mètres carrés de surface hors oeuvre nette dont la construction est autorisée sur la parcelle cédée ainsi que, si elles existent, de celles des dispositions du cahier des charges qui fixent des prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales imposées pour la durée de réalisation de la zone ».

99 CA Paris, 10 mai 2001, SEMAVIP contre SCI Perspectives Courrèges de la Villette.

Par l'article L. 311-6 du code de l'urbanisme, le CCCT est déclaré caduc à la suppression de la ZAC, ce qui est cohérent avec le fait que le CCCT est attaché aux actes de vente des terrains. La fin de la procédure d'aménagement met donc fin à l'application de ce document.

En somme, il n'y a pas de moyens de droits de nature à assurer à l'aménageur l'application des dispositions du CCCT aux cessions réalisées dans le cadre de l'opération.

II Les autres moyens dont dispose l'aménageur

Pour appuyer une meilleure prise en compte de l'environnement dans la définition des projets immobiliers sur le territoire de l'opération d'aménagement, d'autres moyens peuvent être mis en oeuvre par l'aménageur. Nous présenterons en premier lieu le recours au concours promoteur-architecte, puis l'accompagnement des acquéreurs dans leurs projets architecturaux.

A/ Le concours promoteur-architecte

L'aménageur peut avoir recours à cette procédure dans l'optique de choisir les acquéreurs de parcelles. La vente cession des parcelles sur appel d'offres permet d'inclure des critères liés au développement durable et à la prise en compte des problématiques environnementales dans le choix des acquéreurs. Cette procédure peut être utilisée pour tout ou partie des parcelles d'une opération. Elle n'est cependant envisageable que sur des territoires attractif où un marché immobilier actif permet d'espérer que la mise en concurrence favorisera effectivement l'émergence de la meilleure proposition, dans le respect des conditions économiques de prix de sortie des différents programmes. Cette procédure peut en particulier s'appliquer pour la construction d'ensembles immobiliers tertiaires, ou des programmes d'habitat collectif.

L'aménageur doit identifier les objectifs à privilégier et fixer les niveaux de performance à atteindre avant de rédiger le cahier des charges de l'appel à projet. Le cahier des charges, qui guidera le travail des équipes participant à la consultation doit permettre d'assurer l'articulation entre le projet d'ensemble de l'opération et le projet immobilier.

44 / 59 Partie 2 La pérennisation des engagements en faveur de l'environnement pris dans le cadre de l'opération

B/ L'accompagnement des acquéreurs dans leur projet

Outre l'utilisation du CCCT ou le recours à la procédure de concours architecte-promoteur, l'aménageur peut aussi intervenir en accompagnant les projets des acquéreurs de terrains dans le périmètre de l'opération. Cette procédure ne découle pas de l'application de textes juridiques quels qu'ils soient. Il ne s'agit pas dans ce cas d'imposer le respect de l'environnement comme une contrainte aux constructeurs, mais d'emporter leur adhésion au volet environnemental du projet, et que les maîtres d'ouvrages privés s'impliquent dans des démarches plus volontaires. Pour cela, les dispositions règlementaires et contractuelles peuvent avoir un impact, mais il ne faut pas négliger le recours à des méthodes moins « normées ». En ayant une action pédagogique, et en émettant des propositions techniques de nature à favoriser le respect des dispositions imposées dans les différents règlements, ou encore en incitant les acquéreurs à s'inscrire dans un projet « environnemental », l'aménageur peut faire adhérer les futurs habitants/occupants du territoire concerné au projet et aux ambitions environnementales affichées. Dans un certain nombre d'opérations, l'architecte urbaniste de la ZAC émet un avis sur les projets immobiliers présentés dans les dossiers de demande de permis de construire. Une collaboration est ainsi établie entre la maîtrise d'oeuvre publique et les maîtrises d'oeuvre privées intervenant dans le périmètre de l'opération.

Pour l'opération du Technopôle du Madrillet, les constructeurs doivent produire à l'appui de leur dossier de demande de permis de construire une notice hydraulique pour que l'autorité compétente puisse s'assurer du respect des dispositions en la matière (infiltration sur les parcelles et rejet d'un débit de fuite limité dans le réseau public). Cette notice fait l'objet d'un avis du bureau d'études techniques spécialisé en voirie réseau divers de l'équipe de maîtrise d'oeuvre de l'opération. Le projet architectural, quant à lui, fait l'objet d'un avis de l'architecte urbaniste de la ZAC. Ces avis ne sont que consultatifs, mais justifient une collaboration étroite entre l'aménageur et les acquéreurs, et un suivi régulier de l'évolution des projets de construction prévus sur le périmètre de l'opération. Ceux-ci se font au cours de réunions régulières auxquelles participent : l'aménageur et la maîtrise d'oeuvre de l'opération (architecte urbaniste et BET-VRD), l'acquéreur et son maître d'oeuvre, la commune qui doit délivrer le permis de construire. Ces réunions ont un double-objectif : prévenir les refus de permis de construire et éviter ainsi des pertes de temps inutiles pour les projets, mais aussi de sensibiliser les acquéreurs aux enjeux environnementaux et de favoriser leur prise en compte. L'adhésion de chacun au projet est déterminante pour la pérennisation des engagements.

Ce dispositif, décrit ici dans le cas d'une zone d'activité, présentant des projets de construction plutôt important, peut se décliner pour des opérations plus modestes, et/ou tournées vers l'habitat. L'aménageur a un rôle à jouer dans l'articulation entre le projet d'aménagement et les projets immobiliers. La coordination nécessaire entre les deux volets de l'opération justifie l'implication de l'aménageur en ce sens. Si la coordination concerne avant tout l'aspect technique lié aux réseaux¹⁰¹, on peut prévoir de l'associer plus largement à une sensibilisation aux aspects environnementaux.

101 Un Cahier des Limites de Prestation Techniques peut déterminer les travaux à la charge de l'aménageur et ceux à la charge de l'acquéreur, notamment en limite de propriété. Dans le cas où un tel document n'existe pas, ces dispositions peuvent être introduites dans le CCCT.

Chapitre 1 La Relation avec les acquéreurs/constructeurs des parcelles 45 / 59

Section 2 La cession des lots composant le lotissement

La cession des lots dans un lotissement s'appuie sur deux documents : le règlement (I) et le cahier des charges (II). Ils ont chacun une fonction et une portée différentes. Ils ont en commun d'être facultatifs, depuis les réformes de 1976-1977¹⁰².

I Le règlement du lotissement : un support pour les
prescriptions environnementales

La rédaction du règlement revient au lotisseur. Le projet de règlement est un élément du dossier de demande de permis d'aménager ou de la déclaration préalable. Son objet est d'« apporter des compléments aux règles d'urbanisme en vigueur »¹⁰¹. Il doit être approuvé par l'autorité administrative, ce qui lui confère un caractère règlementaire et prescriptif (A) ; mais il demeure provisoire (B).

A/ Les caractéristiques du règlement : un document d'urbanisme prescriptif

Le règlement du lotissement est un document dont le contenu s'inspire de celui du PLU et qui accueille des dispositions relatives à l'accès, la desserte, l'implantation et l'aspect extérieur des constructions, aux coefficients d'emprise et d'occupation du sol ¹⁰¹ . Son caractère facultatif est exprimé à l'article R.* 442-6 : il n'intervient que « s'il est envisagé d'apporter des compléments aux règles d'urbanisme en vigueur ». Le cas échéant, le projet de règlement fait partie du dossier de demande d'autorisation de lotir, comme le prévoit ce même article. Il doit respecter les règles d'urbanisme de droit commun applicables au moment de la délivrance de l'autorisation, ce qui conditionne la légalité de cette autorisation¹⁰³.

Le respect du règlement du lotissement est assuré par le fait qu'il est opposable aux demandes de permis de construire déposée pour les différents lots composant le lotissement. L'article L. 421-6 soumet la délivrance du permis de construire à la conformité aux dispositions législatives et règlementaires applicables. Sont visées les dispositions contenues dans le code de l'urbanisme elles-mêmes, et celles prises en application de celui-ci, dans le cadre des documents d'urbanisme locaux opposables aux tiers, parmi lesquels le PLU ou document en tenant lieu, et le règlement du lotissement¹⁰⁴. Les dispositions du PLU et du règlement du lotissement s'appliquent donc cumulativement. S'il y a divergence entre ces deux documents, la règle la plus sévère est appliquée¹⁰⁵.

Ainsi, l'aménageur qui souhaite introduire des prescriptions environnementales, opposables aux demandes de permis de construire peut le faire par le biais du règlement du lotissement, à condition que ces prescriptions soient assimilables à des règles d'urbanisme, et qu'elles complètent celles existant dans le

46 / 59 Partie 2 La pérennisation des engagements en faveur de l'environnement pris dans le cadre de l'opération

document d'urbanisme applicable. Des prescriptions concernant des matériaux à utiliser ou encore le maintien d'une surface végétalisée sur la parcelles remplissent ces conditions.

B/ La pérennisation des dispositions du règlement : conditions de modification et caducité

Le règlement du lotissement n'est pas inamovible et peut être modifié pendant la durée de l'opération. Il est en plus rendu caduc après un délai de dix ans suivant la délivrance de l'autorisation de lotir.

1. Les conditions de modification du règlement du lotissement

Les modifications acceptées ou demandées par les propriétaires de lots sont prononcées par l'autorité administrative compétente lorsqu'une majorité qualifiée des colotis se prononce en ce sens. La majorité qualifiée est constituée des deux tiers des propriétaires détenant ensemble les trois quarts au moins de la superficie du lotissement, ou les trois quart des propriétaires détenant au moins les deux tiers de ladite superficie, aux termes de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme. La condition d'exécution de cette disposition est que la modification soit compatible avec la réglementation d'urbanisme applicable. Les modalités de décompte des voix pour l'application du présent article sont précisées par la jurisprudence. L'appréciation du juge civil et du juge administratif divergent. Pour le premier, il convient de décompter les lots. Ainsi, un propriétaire dispose d'autant de voix qu'il ne possède de lots¹⁰⁶. Dans ce cas, l'aménageur lui-même peut prendre l'initiative de modifier le règlement du lotissement dès lors qu'il possède toujours les deux tiers des lots représentant les trois quarts de la surface, ou l'inverse, et ce malgré une opposition éventuelle de l'un des colotis. Le second quant à lui, retient le principe de décompte suivant : une voix pour un propriétaire, quel que soit le nombre de lots qu'il possède¹⁰⁷. C'est le juge administratif qui est compétent pour traiter du règlement du lotissement, de nature règlementaire¹⁰⁸; il convient donc de retenir ce mode de calcul. Alors, l'aménageur même s'il possède encore une majorité de surface du lotissement ne peut faire évoluer le règlement sans l'accord d'une partie au moins des propriétaires de lots. En l'absence de volontarisme de la part des acquéreurs de lots, le règlement ne peut donc pas évoluer dans le sens d'un plus grand respect de l'environnement. On pourrait même craindre un recul de ces règles, mais l'aménageur dispose d'un droit de veto qui interdit toute modification des documents du lotissement sans l'accord du lotisseur, dans un délai de cinq ans à compter de l'achèvement des travaux, tant que celui-ci possède un lot constructible¹⁰⁹. Enfin, la demande de modification doit être acceptée par l'autorité compétente en matière de lotissement, qui dispose d'un certain pouvoir d'appréciation¹¹⁰.

106 Cour de Cassation, 3ème chambre civile 17 juillet 1973, 738, note Franck, cité par H. JACQUOT, F. PRIET, Droit de l'urbanisme, 2009, Précis Dalloz, p. 621.

107 CE 13 juin 1975, Amarger, JCP 1976, II, 18257, note F. Bouyssou, cité par H. JACQUOT, F. PRIET, Droit de l'urbanisme, 2009, p. 621.

108 Au contraire, alors que le contentieux lié au cahier des charges relève de l'ordre judiciaire.

Des modifications du règlement peuvent aussi être imposées par l'autorité administrative pour le mettre en conformité avec un nouveau document d'urbanisme approuvé. La décision doit être précédé d'une enquête publique et d'une décision du conseil municipal¹¹¹.

2. La caducité du règlement du lotissement

Le règlement du lotissement a vocation à disparaître, évitant ainsi la superposition entre les dispositions de droit commun issues du PLU ou d'un document en tenant lieu et les règles particulières du lotissement. Cette caducité est soumise à la condition que le lotissement soit couvert par un PLU ou un document d'urbanisme en tenant lieu¹¹² au terme de la période de dix ans à compter de la délivrance du permis d'aménager. Si une majorité qualifiée de colotis¹¹³ se prononce en faveur du maintien de ces règles, l'autorité compétente peut malgré tout décider de les faire disparaître, sur décision expresse après enquête publique¹¹⁴. L'article L. 442-9 du code de l'urbanisme précise que cette caducité ne concerne pas les règles de droit privé établies entre les colotis par le biais du cahier des charges, ni le mode de gestion des parties communes.

II Le cahier des charges du lotissement

Le cahier des charges a une vocation bien distincte de celle du règlement du lotissement. En effet, il s'agit d'un document contractuel entre colotis, qui a vocation à demeurer effectif au-delà de la période de caducité du règlement.

Facultatif, le cahier des charges du lotissement ne contient en principe que des règles d'intérêt privé ou collectif destinées à régir les relations entre les colotis. Il s'agit de clauses relatives aux servitudes de droit privé et à la vie communautaire : bonne tenue des propriétés, lutte contre le bruit... Il se présente en pratique comme un contrat d'adhésion auquel il est souscrit lors des ventes de lots (A). Bien que les clauses d'intérêt général de nature administrative n'y aient pas leur place, la tendance à « surcharger » le cahier des charges par de véritables servitudes d'aménagement a pu être dénoncée. Le cahier des charges devient alors un moyen détourné de pérenniser les dispositions d'urbanisme particulières du lotissement (B).

48 / 59 Partie 2 La pérennisation des engagements en faveur de l'environnement pris dans le cadre de l'opération

A/ Les caractéristiques du cahier des charges : un document contractuel entre colotis

Le cahier des charges du lotissement est un document régi par le droit privé des contrats. Il ne contient en principe que des règles d'intérêt privé ou collectif destinées à régir les relations entre les colotis, c'est-à-dire des clauses relatives aux servitudes de droit privé et à la vie communautaire : bonne tenue des propriétés, lutte contre le bruit... Il se présente comme un contrat d'adhésion auquel il est souscrit lors des ventes de lots.

Dans la pratique, il n'est pas rare que des cahiers des charges contiennent des dispositions d'urbanisme que le lotisseur et les colotis s'imposent contractuellement pour tenter de protéger leur environnement contre les évolutions éventuelles des règles d'urbanisme¹¹⁵.

B/ La pérennité du cahier des charges : un moyen détourné de

Le cahier des charges du lotissement n'a pas vocation à être rendu caduc de manière automatique à l'issue de la période de dix ans suivant l'obtention du permis d'aménager, comme l'indique expressément l'article

L. 442-9 du code de l'urbanisme. L'introduction de prescriptions d'urbanisme dans le cahier des charges peut alors être considéré comme un moyen de les faire perdurer au-delà de la caducité du règlement du lotissement. « Il n'est pas rare de trouver dans les cahier des charges pourtant non approuvés par l'autorité administrative, des prescriptions d'urbanisme que le lotisseur et les colotis s'imposent contractuellement pour tenter de protéger leur environnement contre les évolutions éventuelles des règles d'urbanisme »¹¹⁶. La création ou la modification du document d'urbanisme applicable n'aurait donc pas d'effet sur le territoire couvert par le cahier des charges du lotissement. On assiste alors à une forme de privatisation d'une portion du territoire communal qui s'exonère de la réglementation de droit commun que constitue le PLU ou POS, ou un autre document en tenant lieu. En effet, des règles d'urbanisme qui auraient été introduites dans ce cahier des charges sont contractualisées et échappent ainsi à l'autorité administrative. Le juge judiciaire, seul compétent en matière contractuelle, fait prévaloir l'aspect formel du document sur son contenu. Ceci a pour conséquence une possible action en démolition de constructions édifiées en violation des dispositions du cahier des charges, même si elles ont fait l'objet d'un permis de construire¹¹⁷.

Les dispositions de nature à préserver l'environnement dans un lotissement peuvent être de nature règlementaire et doivent à ce titre être introduite dans le règlement. Mais on peut admettre que certaines dispositions peuvent relever des règles de droit privé établies entre colotis : utilisation de produits naturels pour l'entretien des espaces verts, y compris les jardins privés. Ceci est d'autant plus justifiable lorsqu'une association syndicale assure l'entretien des espaces communs du lotissement.

117 Y. JEGOUZO, Sécurité des constructeurs et autorisation de lotir, Droit et ville 1991, n°31, cité par H. JACQUOT, F. PRIET, Droit de l'urbanisme, Précis Dalloz, 2008, pp. 624 et 629.

Chapitre 2 Le transfert des espaces/équipements publics aux gestionnaires 49 / 59

CHAPITRE 2 LE TRANSFERT DES ESPACES/ÉQUIPEMENTS
PUBLICS AUX GESTIONNAIRES

L'aménageur ayant vocation à disparaître de l'activité urbaine du périmètre de la nouvelle opération, il doit, rétrocéder les espaces et équipements publics réalisés à leurs gestionnaires. L'implication des services concernée est déterminante pour assurer la pérennisation des engagements de la maîtrise d'ouvrage en faveur de l'environnement.

Section 1 La relation avec les futurs gestionnaires

Dans ses activités, l'aménageur doit collaborer avec les futurs gestionnaires des équipements publics dont il dote la zone qu'il aménage, afin de préparer la rétrocession de ceux-ci. Pour mener l'opération à son terme dans les meilleures conditions possibles, il convient d'avoir connaissance du jeu d'acteurs local (I), et les modalités applicables au transfert de propriété des espaces et équipements publics réalisés dans le cadre de l'opération (II).

I La complexité du jeu d'acteurs local

Les relations entre les différentes collectivités locales du territoire, et la compréhension de leurs domaines de compétences respectifs est essentiel pour une bonne anticipation de la gestion des équipements publics. L'aménageur doit distinguer les acteurs relevant de la maîtrise d'ouvrage et ceux formant les futurs gestionnaires (A). Il doit en outre identifier ses interlocuteurs et définir leurs rôles (B).

A/ La distinction entre la maîtrise d'ouvrage et les futurs gestionnaires

Différentes personnes publiques peuvent avoir l'initiative et la maîtrise d'ouvrage d'une opération d'aménagement. Ce sont principalement les communes et les EPCI qui sont concernées, mais aussi des syndicats de communes ou syndicats mixtes. La décentralisation a transféré aux communes l'urbanisme, leur donnant la compétence de l'initiative des opérations d'aménagement. La montée en puissance de l'intercommunalité a vu le développement des compétences des EPCI, notamment en matière d'aménagement de l'espace, ou d'aménagement et de développement économique¹¹⁸.

En matière de ZAC, les communautés urbaines, communautés d'agglomération et communautés de communes à dotation globale de fonctionnement bonifiée sont compétences en matière de « création et de réalisation de ZAC d'intérêt communautaire »¹¹⁹, la notion d'intérêt communautaire étant à définir par les conseils communautaires des communautés urbaines ou d'agglomération, et les conseils communaux

118 Ce sont les deux champs de compétences qui sont exercés de plein droit par les différentes formes d'EPCI : article L. 521416 du CGCT pour les communautés de communes ; article L. 5216-5 pour les communautés d'agglomération et article L. 5215-20 du CGCT pour les communautés urbaines.

50 / 59 Partie 2 La pérennisation des engagements en faveur de l'environnement pris dans le cadre de l'opération

des membres de communautés de communes. Cette possibilité est aussi offerte aux communautés de communes. La compétence des syndicats intercommunaux et des syndicats mixtes, quant à elle, est définie par les membres de la structures dans ses statuts. Il n'existe pas, pour les lotissements, de compétence statutaire associée à un intérêt communautaire de l'opération. Il convient de considérer le domaine dans le cadre duquel le lotissement est prévu. Un lotissement d'activités économiques doit être réalisé par la commune ou l'EPCI ayant la compétence « développement économique »¹²⁰.

Parallèlement, les services publics locaux, dont relèvent les équipements publics que l'aménageur doit remettre aux gestionnaires sont eux aussi répartis entre les communes et les intercommunalités, qu'il s'agisse de syndicats intercommunaux ou d'EPCI. Par exemple, l'assainissement ou la gestion des déchets sont des compétences obligatoires des communautés urbaines, et facultatives pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes¹²¹. Ils peuvent aussi être confiés à un syndicat intercommunal.

Cette variété des acteurs conduit l'aménageur à dialoguer avec multiples interlocuteurs, dans la mesure où, en application des éléments expliqués ci-dessus, les gestionnaires des équipements publics créés sont nécessairement, au moins en partie, distincts de la collectivité concédante ou mandante de l'opération. Par exemple, dans l'opération du Technopôle du Madrillet, la maîtrise d'ouvrage est assurée par un syndicat mixte rassemblant le département de la Seine Maritime et la communauté d'agglomération de Rouen. L'opération est formée de deux ZAC située sur deux communes différentes. A l'issue de l'opération, les équipements publics réalisés par l'aménageur seront partagés entre : les deux communes (voirie, éclairage public, espaces verts), la régie de l'eau de l'agglomération (adduction d'eau potable et assainissement), et les concessionnaires de réseaux techniques (télécommunication, fourniture d'énergie). Et le cas de cette opération n'est pas isolé.

B/ L'identification des interlocuteurs et la définition des rôles

Il appartient à l'aménageur d'identifier ses interlocuteurs dès l'amont du projet, et de définir avec eux les modalités de collaboration pendant la conception des éléments de l'opération relevant de leur compétence. L'aménageur doit en outre de s'assurer du respect des différents règlements applicables, afin d'anticiper leur bonne intégration au domaine public de la collectivité compétente et la gestion par le service concerné. Pour quelques cas particuliers, la définition des rôles des différents services gestionnaire n'est pas sans poser certaines questions. C'est notamment le cas pour les systèmes innovants développés pour satisfaire des objectifs de préservation de l'environnement. L'exemple de la gestion de noues végétalisées en est l'illustration.

La mise en oeuvre d'une gestion alternative de l'eau sur l'opération peut imposer le recours à des noues végétalisées pour recueillir les eaux pluviales, favoriser leur infiltration et évacuer le trop plein vers un bassin tampon, ou un bassin d'orage. En étant végétalisées, ces noues peuvent s'apparenter à des espaces

Chapitre 2 Le transfert des espaces/équipements publics aux gestionnaires 51 / 59

verts. Cependant, elles ont un rôle déterminant à jouer dans la gestion de l'eau, qui leur confère le statut d'équipement du réseau d'assainissement. De fait, aucun des deux services concernés, celui des espaces verts et celui de l'assainissement ne sont totalement compétents pour gérer ces équipements. En effet, un traitement comme simple espace vert peut omettre de considérer son aspect fonctionnel, et inversement, le traitement de la noue comme un simple « tuyau » du réseau d'assainissement peut amener à négliger la végétation qui la compose, pourtant essentielle dans son fonctionnement global. Dans le cas où une même collectivité assure ces deux services publics, il y a peu d'incidences sur le transfert de propriété des noues. L'aménageur peut néanmoins prendre l'initiative de « mettre autour d'une table » l'ensemble des acteurs, ou de favoriser, à l'occasion de l'opération, une modification des pratiques de la collectivité. Si, en revanche, la responsabilité de ces deux services est partagée par deux collectivités, le transfert de propriété entre l'aménageur et le gestionnaire impose de prévoir ces difficultés et de trouver des moyens d'y remédier. Le fait de privilégier l'aspect fonctionnel ou l'aspect paysager des noues détermine la tendance à les transférer à l'un ou l'autre des services. Le cas intermédiaire consistant à transférer le fond de la noue accueillant l'écoulement au service d'assainissement et les berges au service des espaces verts, mais cette solution ne semble pas satisfaisante, et pose des difficultés de délimitation. Il peut être plus judicieux de former le personnel de l'un des services aux conditions essentielles de son fonctionnement, et de faire procéder à des contrôles périodiques par le second.

II Les modalités du transfert de propriété

Le transfert de propriété des espaces et équipements publics réalisés par l'aménageur aux collectivités compétentes doit être réalisé à l'issue des travaux. Les règles applicables sont distinctes selon qu'il s'agisse d'une ZAC ou d'un lotissement.

A/ Les règles applicables en lotissement :

Deux possibilités sont envisageables pour la gestion des équipements communs du lotissement : la constitution d'une association syndicale ou le transfert des équipements dans le domaine public.

L'association constituée est une association syndicale libre de droit commun¹²². Elle se rapporte à l'ordonnance du 1er juillet 2004¹²³. Elle assure la propriété, la gestion et l'entretien des terrains et équipements communs du lotissement, ce qui est conforme au troisième objectif cité par l'article 1 de l'ordonnance : « aménager ou entretenir f...] les voies et réseaux divers ». L'engagement de l'aménageur-lotisseur de constituer cette association est une pièce obligatoire du dossier de demande de permis de lotir s'il est décidé d'y recourir¹²⁴. L'association syndicale est constituée sur le périmètre du lotissement réalisé. Le fait qu'elle doive être obligatoirement constituée emporte comme conséquence qu'il n'est pas

123 Ordonnance n°2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires, ratifiée par l'article 78 de la loi n°2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

52 / 59 Partie 2 La pérennisation des engagements en faveur de l'environnement pris dans le cadre de l'opération

nécessaire de recueillir l'accord unanime des propriétaires de lots pour adopter les statuts¹²⁵. Les droits et obligations qui incombent aux membres ont un caractère réel, et non personnel. Ils sont attachés à la propriété, et la qualité de membre de l'association se transmet de plein droit avec la propriété de l'immeuble¹²⁶.

L'aménageur est partie prenante dans la constitution de l'association syndicale et la rédaction de ses statuts. Il est envisageable d'y introduire des éléments faisant référence à la gestion environnementale des équipements communs du lotissement. Mais la pérennité de ces éléments est soumise à la volonté des colotis dès lors que l'aménageur n'a plus sa place dans l'association.

L'association syndicale n'a pas lieu d'être si les voies et espaces communs sont destinés à être attribués en propriété aux acquéreurs de lots, ni si le lotisseur justifie de conventions prévoyant le transfert dans le domaine public d'une commune ou d'un EPCI de l'intégralité des équipements communs à l'issue des travaux.

Le transfert des équipements communs d'un lotissement dans le domaine public doit être prévu, le cas échéant, en amont du dépôt de la demande de permis d'aménager dans la mesure où la convention relative à un tel transfert fait partie du dossier¹²⁷. Une délibération expresse du conseil municipale ou de l'assemblée délibérante de l'EPCI concerné doit précéder la signature de la convention. La décision doit être fondée sur l'intérêt public que peut présenter l'incorporation des voies et réseaux dans le domaine public.

La commune ou l'EPCI ne peuvent pas intégrer dans leur domaine public des équipements ne relevant pas de leurs compétences. Dans la mesure où les équipements ne relèvent pas d'un gestionnaire unique, et en vertu du fait que les conventions peuvent porter sur un transfert partiel, on peut réaliser plusieurs convention avec les différentes personnes publiques concernées.

B/ Le régime de la ZAC : la souplesse

La rétrocession des espaces et équipements publics en ZAC ne relève d'aucune obligation préalable comme en matière de lotissement. Les équipements publics doivent en principe être rétrocédés à la collectivité maître d'ouvrage. Il est cependant souhaitable que les bénéficiaires finaux de la remise des ouvrages soient présents : EPCI, commune, concessionnaires, syndicat intercommunal. Le document type de procès verbal de remise d'ouvrage édité par le RéseauSCET propose de procéder le même jour à la remise des ouvrages à la collectivité concédante, et le transfert de celle-ci aux structures compétentes pour la gestion de ces ouvrages.

125 Fiche n°2 « Les associations syndicales libres », annexée à la circulaire du 11 juillet 2007 relative aux associations syndicales de propriétaires, BOMI n°2007-07, du 31 décembre 2007.

126 Fiche n°1 « Principes généraux et typologie des associations syndicales de propriétaires », annexée à la circulaire du 11 juillet 2007 relative aux associations syndicales de propriétaires, BOMI n°2007-07, du 31 décembre 2007.

Chapitre 2 Le transfert des espaces/équipements publics aux gestionnaires 53 / 59

Les termes de la concession d'aménagement doivent prévoir les modalités de remise des ouvrages réalisés pour pallier à toute difficulté en la matière. Le RéseauSCET propose une trame de concession d'aménagement utilisable par les SEM membres du réseau pour leurs engagements envers les collectivités concédantes. Ce modèle s'inspire des anciennes conventions publiques d'aménagement et n'est, à ce titre, applicable qu'aux concessions passées pour la réalisation d'opérations présentant un fort caractère public et dans lequel la collectivité concédante souhaite s'impliquer. Dans cette trame, l'article 14 édicte les principes qui président aux modalités de remise des ouvrages dans le cadre de l'opération concernée. L'aménageur doit prendre l'initiative d'inviter la collectivité concédante et les éventuels autres intervenants aux opérations de remise des ouvrages. Il y est précisé que les ouvrages ayant vocation à revenir dans le patrimoine de la collectivité concédante lui reviennent de plein droit dès leur achèvement. Pour les ouvrages revenant à d'autres gestionnaires que le concédant, c'est ce dernier qui est chargé de remettre les ouvrages réalisés, en présence de l'aménageur.

Section 2 Les DOE : des documents mobilisables au service de l'environnement

Le transfert de propriété des ouvrages de l'aménageur s'accompagne de la remise du dossier des ouvrages exécutés (DOE). Ce dossier se révèle être un outil à partir duquel l'aménageur peut

I Le DOE : un outil dans le transfert des ouvrages aux
gestionnaires

Le DOE est constitué par le maître d'oeuvre de l'opération, à partir de divers documents remis par les entreprises. D'après l'article 40 du CCAG-Travaux¹²⁸, il comprend au moins :

II L'utilisation des DOE au service de l'environnement

CONCLUSION

BIBLIOGRAPHIE

58 / 59 Partie 2 La pérennisation des engagements en faveur de l'environnement pris dans le cadre de l'opération

TABLE DES MATIÈRES

PARTIE 1 LA DIMENSION ENVIRONNEMENTALE DANS LA PRODUCTION DES

B/ Les modalités de prise en compte de l'environnement dans le marché de maîtrise d'oeuvre 24

B/ Les relations de l'expert environnemental avec les différents acteurs du projet 29

I L'implication des différents intervenants : la maîtrise d'oeuvre de travaux et les

entreprises 30
A/ La gestion environnementale : une mission supplémentaire pour la maîtrise d'oeuvre en phase

B/ Les méthodes et moyens d'application à la disposition du maître d'ouvrage 36

PARTIE 2 LA PÉRENNISATION DES ENGAGEMENTS EN FAVEUR DE

I Le règlement du lotissement : un support pour les prescriptions environnementales 45

B/ La pérennisation des dispositions du règlement : conditions de modification et caducité 46

A/ Les caractéristiques du cahier des charges : un document contractuel entre colotis 48

B/ La pérennité du cahier des charges : un moyen détourné de maintenir des règles d'urbanisme

Chapitre 2 Le transfert des espaces/équipements publics aux gestionnaires 49

La diminution de l'impact environnementale des opérations d'aménagement. Le rôle de l'aménageur.

SOMMAIRE

INTRODUCTION

CHAPITRE 1 LE CONTRAT DE L'AMÉNAGEUR

Section 1 Le recours au mandat

Section 1 La relation avec les futurs gestionnaires

BIBLIOGRAPHIE

INTRODUCTION

LISTE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS

PARTIE 1 LA DIMENSION

ENVIRONNEMENTALE DANS LA

PRODUCTION DES TERRAINS À BÂTIR

CHAPITRE 1 LE CONTRAT DE L'AMÉNAGEUR

Section 1 Le recours au mandat

I Le mandat d'études préalables

A/ Les études environnementales obligatoires

1. L'étude d'impact des travaux et projets d'aménagement10

2. Le document d'incidences au titre de la loi sur l'eau

3. L'étude de faisabilité énergies renouvelables

B/ L'approche environnementale de l'urbanisme : pour une prise en compte effective de l'étude d'impact

II L'obtention du permis d'aménager un lotissement

A/ Les lotissements soumis à permis d'aménager

B/ Les lotissements soumis à déclaration préalable

Section 2 Le contrat de l'aménageur : la concession d'aménagement

I Le régime de la concession d'aménagement

A/ Les opérations relevant des concessions d'aménagement

B/ Les procédures de passation des concessions d'aménagement

II Le rôle de l'aménageur et la place accordée à l'environnement

A/ La réponse à l'appel d'offres

B/ La marge de manoeuvre de l'aménageur pendant la durée du contrat

CHAPITRE 2 LA CONCEPTION ET LA RÉALISATION DEL'OPÉRATION

Section 1 La phase de conception

I Le choix de la maîtrise d'oeuvre urbaine

A/ Une intervention tardive dans le projet

B/ Les modalités de prise en compte de l'environnement dans le marché de maîtrise d'oeuvre

II La place de l'expert environnemental

A/ Les missions de l'expert environnemental

B/ Les relations de l'expert environnemental avec les différents acteurs du projet

Section 2 La réalisation des ouvrages

I L'implication des différents intervenants : la maîtrise

d'oeuvre de travaux et les entreprises

A/ La gestion environnementale : une mission supplémentaire pour la maîtrise d'oeuvre en phase de travaux

B/ Les critères environnementaux dans le choix des entreprises

II La gestion des déchets de chantier

A/ Les textes applicables à la gestion des déchets de chantier

B/ Les méthodes et moyens d'application à la disposition du maître d'ouvrage

PARTIE 2 LA PÉRENNISATION DES

ENGAGEMENTS EN FAVEUR DE

L'ENVIRONNEMENT PRIS DANS LE

CADRE DE L'OPÉRATION

CHAPITRE 1 LA RELATION AVEC LESACQUÉREURS/CONSTRUCTEURS DES PARCELLES

Section 1 La cession de parcelle en ZAC

I Le CCCT : un document contractuel entre l'acquéreur etl'aménageur

A/ L'intégration de prescriptions environnementales dans le CCCT

B/ La portée du CCCT : des limites importantes

II Les autres moyens dont dispose l'aménageur

A/ Le concours promoteur-architecte

B/ L'accompagnement des acquéreurs dans leur projet

Section 2 La cession des lots composant le lotissement

I Le règlement du lotissement : un support pour lesprescriptions environnementales

A/ Les caractéristiques du règlement : un document d'urbanisme prescriptif

B/ La pérennisation des dispositions du règlement : conditions de modification et caducité

1. Les conditions de modification du règlement du lotissement

2. La caducité du règlement du lotissement

II Le cahier des charges du lotissement

A/ Les caractéristiques du cahier des charges : un document contractuel entre colotis

B/ La pérennité du cahier des charges : un moyen détourné de

CHAPITRE 2 LE TRANSFERT DES ESPACES/ÉQUIPEMENTSPUBLICS AUX GESTIONNAIRES

Section 1 La relation avec les futurs gestionnaires

I La complexité du jeu d'acteurs local

A/ La distinction entre la maîtrise d'ouvrage et les futurs gestionnaires

B/ L'identification des interlocuteurs et la définition des rôles

II Les modalités du transfert de propriété

A/ Les règles applicables en lotissement :

B/ Le régime de la ZAC : la souplesse

Section 2 Les DOE : des documents mobilisables au service de l'environnement

I Le DOE : un outil dans le transfert des ouvrages auxgestionnaires

II L'utilisation des DOE au service de l'environnement

CONCLUSION

BIBLIOGRAPHIE

CHAPITRE 2 LA CONCEPTION ET LA RÉALISATION DE
L'OPÉRATION

CHAPITRE 1 LA RELATION AVEC LES
ACQUÉREURS/CONSTRUCTEURS DES PARCELLES

I Le CCCT : un document contractuel entre l'acquéreur et
l'aménageur

I Le règlement du lotissement : un support pour les
prescriptions environnementales

CHAPITRE 2 LE TRANSFERT DES ESPACES/ÉQUIPEMENTS
PUBLICS AUX GESTIONNAIRES

I Le DOE : un outil dans le transfert des ouvrages aux
gestionnaires