Memoire Online - problématique de la gouvernance en République de Guinée et l'appui de la Banque mondiale

De grands fleuves comme le Niger, le Sénégal, la Gambie et leurs affluents prennent source en Guinée, faisant du pays le « château d'eau » de l'Afrique de l'Ouest. Quant au climat, il est tropical à deux saisons : la saison des pluies et la saison sèche. La durée de ces deux saisons varie en fonction des régions naturelles. L'environnement en Guinée semble préservé grâce à la faible densité de population et l'industrialisation limitée.

La Guinée partage avec le Mali, au XIII^e siècle, le légendaire Sundjata Keïta qui forma un immense empire ayant pour capitale Niani (aujourd'hui petit village guinéen). La zone côtière fut occupée au préalable par les Portugais, qui furent évincés par l'armée française, parce que affaiblis par l'occupation de la Guinée-Bissau. La Guinée est proclamée colonie française en 1891, indépendamment du Sénégal, auquel elle était précédemment rattachée. Cette nouvelle appellation remplace celle qu'elle portait, jusque-là: les Rivières du Sud. En 1901, la Guinée devient une partie intégrante de l' Afrique occidentale française (AOF), administrée par un gouvernorat général^1(*).

En rejetant la proposition de la France concernant l'intégration des colonies de l'AOF au sein d'une Communauté française après la seconde guerre mondiale, la République de Guinée est proclamée le 02 octobre 1958 ; ce qui, du coup, rompt toutes relations politiques et économiques avec la France. Deux ans après, la machine des indépendances était en branle dans le monde francophone africain, suivant ainsi l'exemple guinéen. Près de cinquante après, ces pays et au delà (du sud du Sahara) sont confrontés à d'énormes difficultés politiques, économiques et sociales liées à la gestion des Etats ; donc des problèmes de gouvernance.

Il convient de rappeler que durant tout notre cursus universitaire cette notion de bonne gouvernance est tellement revenue dans les cours, comme si forcément le développement d'une nation ne peut passer que par ce principe, que nous nous sommes décidés à l'accorder plus d'attention. Mais si la communauté internationale, l'Afrique en particulier, principale cible de cette bonne gouvernance, attache une importance toute singulière à ce processus, pourquoi depuis des décennies, plusieurs obstacles freinent son application?

La République de Guinée, cet autre Etat de l'Afrique francophone n'échappe guère à cette logique pour des raisons : géographique, historique et surtout celle liée à la mondialisation. La Guinée-Conakry, bien que possédant les critères assez semblables aux autres Etats du Sud du Sahara dans ce sens, présente des caractéristiques toutes particulières ; ce qui est évidemment l'une des multiples raisons du choix de notre thème.

Après avoir connu un régime socialiste pendant vingt six ans, caractérisé par un parti unique au pouvoir, le libéralisme économique naîtra du coup d'Etat militaire de 1984. Les guinéens connaîtront une période d'exception avant de se lancer comme les autres dans le multipartisme en 1990. Une nouvelle constitution dite `'LOI FONDAMENTALE'' est adoptée avec son régime présidentiel. Le principe de séparation du pouvoir, l'Etat de droit, les libertés civiques, et bien d'autres sont préconisés. De cette date à nos jours, la République de Guinée a connu une période très mouvementée : des élections, des crises de tout genre... C'est dans ce contexte que nous nous sommes posés certaines questions liées à la gouvernance dans ce pays de l'Afrique de l'ouest, où l'on rencontre une population plus que pauvre en dépit des richesses que regorge le pays tout comme les aides (dons, dettes, appuis techniques...) que nous accordent nos partenaires au développement en occurrence la Banque mondiale. Le retard de la Guinée serait-il lié donc à un facteur historique ? Ou serait-il une conséquence logique d'un demi-siècle de mauvaise gestion de nos ressources ? Et qui dit mauvaise gestion parle directement de mal gouvernance et de propension de la corruption; ce qui sous-entend tout naturellement une problématique de gouvernance.

A travers donc des analyses personnelles et celles des spécialistes, des interview, des documents liés à ce thème traités par des chercheurs expérimentés, nous essayerons d'aborder une étude complexe et délicate en espérant apporter, non des solutions, mais des éclaircissements tout au moins pour la compréhension de l'un des problèmes majeurs de ce pays, indépendant depuis cinquante ans et qui a du mal à se hisser au rang des nations véritablement engagé sur le chemin de développement.

D'où notre thème de recherche intitulé : « la problématique de gouvernance en République de Guinée et l'appui de la Banque mondiale »

Etant considéré comme l'un des pays les plus riches du continent par son sous-sol et son climat, les Guinéens eux sont des plus misérables de la planète selon l'indicateur de pauvreté humaine (IPH) fait par le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) en 2006. Ce contraste amène tout observateur de la réalité nationale à se poser une série de questions liées à l'épanouissement du guinéen moyen. Après avoir clarifier la notion de gouvernance (Chapitre I) à travers son historique et ses principes, nous tacherons de faire une description de la situation de Gouvernance en Guinée (Chapitre II) ; ceci ne peut être possible, à notre humble avis, que si dans ce chapitre nous analysons la situation politique et démocratique du pays, car nous pensons que cette approche nous édifiera dans l'étude des réels problèmes de la gouvernance en Guinée. Comme nous le disions tantôt, la gouvernance étant étroitement liée à la démocratie, c'est pourquoi revoir cette situation sur l'angle politique est une nécessité en vue de mette en lumière les obstacles à une véritable démocratisation, condition nécessaire d'une bonne gouvernance ; ou en d'autres termes cerner les difficultés qui s'opposent à l'instauration des principes d'une bonne gouvernance en Guinée (chapitre III).

Puis dans un autre chapitre, nous aborderons les appuis de la Banque mondiale à la République de Guinée (chapitre IV) pour l'instauration d'une gouvernance efficace capable de sortir les guinéens de la pauvreté.

Pour aborder le sujet, d'aucuns se poseront certes la question, pourquoi la Banque mondiale ? Il n'est pas exagéré de noter que la Banque mondiale est l'une des plus grandes institutions qui s'intéresse aux questions de développement des pays pauvres ; et pour le cas de la Guinée, elle a toujours apporté son aide à travers des programmes à court, moyen et long terme dont l'achèvement a souvent posé des problèmes. Mais l'on peut justement se demander jusqu'où se limite cet appui ? Et à la lumière de ce questionnement et sur la base des réponses, les perspectives pourront être perçues, nous l'espérons, pour l'amélioration de la Gouvernance en Guinée; aspiration majeure des guinéens de nos jours, car nous estimons que cette amélioration mettra les populations à l'abri de la pauvreté extrême qu'elle vit à présent.

Face à cette situation alarmante de pauvreté donc, nous nous sommes attachés à mettre en lumière la réelle problématique de cette gouvernance. C'est l'objet même de ce mémoire qui se veut un apport, si peu soit-il, à la connaissance de nos difficultés ; et qui sera certainement au service des étudiants, des institutions concernées, des décideurs politiques et d'autres chercheurs pour booster le développement.

CHAPITRE I

NOTION DE GOUVERNANCE

1 - Historique du concept, contextes et définitions

Gouvernances urbaine, mondiale ou globale, bonne gouvernance, corporate governance... On le voit, le terme fait l'objet d'une multitude d'usages. Des différences notables existent de part et d'autre de l'Atlantique et outre-Manche, comme d'une discipline à l'autre, au point que l'on peut parler de gouvernances au pluriel, comme le suggère un numéro récent des Annales de la recherche urbaine. Cette polysémie ne serait pas problématique si ces usages n'étaient par trop contradictoires.

Tandis qu'en économie institutionnelle, la gouvernance traduit un effort d'intégration et de simplification (de l'échange), dans le contexte urbain, elle sert souvent à désigner une complexité croissante de l'organisation du pouvoir local du fait des coûts de transaction et de coordination entraînés par la sollicitation d'une multiplicité d'acteurs, privés ou associatifs.

Pour les uns, la gouvernance participe d'une démocratisation du fonctionnement étatique, et ouvre donc le champ aux initiatives et à de nouvelles mobilisations civiques. Pour d'autres, elle signifie, d'abord, une revalorisation du rôle des acteurs économiques et la remise en cause de l'interventionnisme étatique.

Reste que par-delà ces différences de signification, la gouvernance permet de décrire un changement de style dans le mode de gouvernement ou de gestion, à quelque niveau où on se situe. En cela, elle mérite d'être considérée avec attention.

Parallèlement aux réformes de l'administration publique, la notion de gouvernance a aussi servi à rendre compte des transformations du pouvoir local et de ses rapports avec le pouvoir central.

A l'origine de cet usage, il y a les réformes entreprises en Angleterre à partir de l'arrivée des conservateurs en 1979. Dans ce contexte, la gouvernance traduit une réforme des pouvoirs locaux à l'initiative du pouvoir central. Elle sert alors à promouvoir l'idée de partager, de mettre en commun les compétences, les ressources de l'Etat et des acteurs publics et privés, institutionnels ou associatifs. Comme la bonne gouvernance, l'urban governance implique l'effacement des frontières entre les secteurs public et privé. Dans les années 80, le lancement d'un vaste programme de recherche devait assurer sa diffusion dans les sciences sociales anglo-saxonnes.

En France, il faut attendre le programme interdisciplinaire lancé dans les années 80 par le CNRS^2(*) (programme Pir-Villes^3(*)), dans le contexte de la politique de la ville, pour assister non sans quelques altérations de sens à l'usage de la notion chez les spécialistes de politiques urbaines. Elle sert alors à rendre compte du « passage d'un système d'administration, centré sur l'Etat et des institutions locales, à un système de gouvernement municipal centré sur les élus locaux (en particuliers les élus des grandes villes) faisant un plus large recours au marché, à la délégation, etc. ». Concrètement, la mise en place des contrats de développement social de quartier, puis des contrats de ville, a pour effet d'élargir la négociation entre l'Etat et les collectivités locales aux associations et aux entreprises. Mais plusieurs autres formes de gouvernance peuvent être imaginées : un conseil urbain en charge par exemple du recyclage des déchets, une instance intercommunale qui assure un système de transport avec les associations d'usagers, etc.

La notion a également été transplantée dans les pays en développement, à la faveur des programmes internationaux. Au Brésil sont par exemple menées des expériences de « budget participatif », consistant à faire participer la population locale aux arbitrages dans les choix d'investissement des villes. Ce n'est qu'à la fin des années 90, à la faveur de la fin de la guerre froide et du monde bipolaire, que la notion fait irruption dans les théories des relations internationales.

Le premier, l'Américain James Rosenau en fournit en 1992 une définition dans un ouvrage devenu depuis un classique : Governance without Government (gouvernance sans gouvernement). Il définit la gouvernance comme un ensemble de règles, de procédures, de conventions, de principes élaborés de manière implicite par des acteurs relevant de logiques différentes, en l'absence d'autorité officielle et sans recours systématique à la force militaire. Une définition que J. Rosenau complètera par la suite, dans ses contributions à une nouvelle revue trimestrielle, créée en 1995 et consacrée à ce thème (Global Governance).

Du point de vue des sciences sociales, la gouvernance offre, comme l'explique le sociologue anglais Bob Jessop, le mérite de dépasser plusieurs dichotomies qui n'apparaissent plus opératoires pour comprendre le fonctionnement réel des sociétés, de l'économie, de l'action publique, de l'ordre international d'aujourd'hui. A savoir : marché et hiérarchie, en économie ; marché et plan, dans les analyses de l'action publique ; privé et public, en politique ; anarchie et souveraineté, en relations internationales. Elle revient aussi à promouvoir une autre forme de rationalité distincte de la rationalité procédurale (définie en fonction des moyens), substantielle (orientée vers des buts) ou limitée. La gouvernance implique une rationalité « réflexive » : les acteurs agissent en réagissant en permanence aux effets de leur action collective. En tirant les leçons des précédents et des échecs, ils avancent dans un dialogue permanent, en vue d'un consensus.

S'agissant des relations internationales, Pierre de Senarclens^4(*) considère que les débats sur la gouvernance ne font que réactiver l'analyse en terme de système politique, conçue à partir des années 60. S'agissant enfin de la corporate governance, des spécialistes font observer qu'elle est déjà prévue dans certains de ses principes par le droit des sociétés français, lequel sanctionne les abus de biens sociaux et prévoit une majorité d'administrateurs non exécutifs au sein du conseil d'administration.

En ce qui concerne l'Afrique subsaharienne, un constat est visible : deux décennies seulement après leur triomphale accession à la souveraineté nationale généralement survenue aux environs de l'année 1960, la plupart des pays d'Afrique subsaharienne, surtout ceux francophones, se sont trouvés confrontés à des difficultés économiques d'une acuité telle que, à partir de 1980, la BM et le FMI ont commencé à leur appliquer les fameux programmes d'ajustement structurel (PAS).

Le but visé à travers ces PAS, outre celui premier mais non avoué de mettre ces pays en mesure de rembourser la dette extérieure, était de les sortir de la crise pour les engager sur la voie de la croissance et du développement économiques. Mais, à la fin de ces mêmes années 1980, les résultats des PAS se sont révélés tellement catastrophiques que l'on a parlé de décennie perdue pour le développement économique de l'Afrique.

En effet, la croissance et le développement économiques escomptés n'ont pas suivi, mais les PAS se sont traduits par des coûts sociaux très exorbitants. C'est dans ce contexte que, en 1989, la BM, dans une étude intitulée « L'Afrique subsaharienne : de la crise au développement durable, une perspective à long terme », lança, pour la première fois, la notion de bonne gouvernance (BG), notion qu'elle reprendra du reste avec plus de force dans un document de 1992 intitulé « Gouvernance et développement ». Dans l'entendement des experts de la BM qui avaient conçu ces deux documents, la BG apparaît comme la condition du développement, et cela particulièrement dans les pays africains sous ajustement structurel. Depuis, la notion de gouvernance, en relation avec le développement, est devenue récurrente dans les discours et débats politico-économiques en cours en Afrique. Mais toute réflexion sérieuse sur la BG dans son rapport avec le développement qui constitue l'aspiration de tous les peuples suppose un préalable à savoir :

Ainsi, l'expression BG comprend deux termes : l'adjectif qualificatif « bonne » et le substantif « gouvernance ». Ce substantif vient de l'anglais « governance » et désigne le mode de gestion des affaires publiques. En d'autres termes, la gouvernance désigne l'ensemble des mesures, des règles, des organes de décisions, d'informations et de surveillance qui permettent d'assurer le bon fonctionnement d'une organisation qu'elle soit publique ou privée, régionale, nationale ou internationale.

Pour ce qui est du contenu concret de cette bonne gestion et des affaires publiques en question, c'est-à-dire donc de la notion de BG elle-même, il fait l'objet de deux conceptions. La première conception est le fait de l'institution même qui a conçu, enfanté, et promu la notion de BG : la BM, cette autre institution de Bretton Woods, peut-être par souci de fidélité à ses statuts dont l'article 4^5(*) (section 10) l'enjoint de ne pas s'immiscer dans les affaires politiques de ses membres et de s'en tenir aux seules considérations économiques, revendique une conception purement économiciste de la BG^6(*). Dans son entendement, celle-ci se ramène tout simplement à une gestion économiquement saine, transparente, et efficace des deniers publics. Cette conception dite technico-gestionnaire, parce que mettant en avant le seul critère d'efficacité des modes de gestion économique sans considération aucune de l'environnement socio-politique dans lequel s'inscrivent ces modes de gestion, se réduit ainsi à une approche exclusivement financière et comptable de la BG (gérés d'une façon économiquement saine, transparente, et efficace, l'argent public et celui mis à la disposition des Etats par les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux). Cette conception économique de la Bonne Gouvernance devrait déclencher une dynamique de croissance et de développement. L'ajustement que la BM prône dans ce cadre est, par conséquent, un ajustement purement économique ; Mais les questions économiques, en tant qu'elles sont culturellement, socialement et, surtout, politiquement liées et ne peuvent pas être traitées ex nihilo, c'est-à-dire sans considération du contexte et de l'environnement dans lesquels elles baignent et avec lesquels elles entretiennent des rapports dialectiques positifs ou négatifs.

C'est pour l'avoir compris que, au début des années 1990, les bailleurs de fonds bilatéraux et les dirigeants des mouvements subsahariens de revendications démocratiques ont repris à leur compte et popularisé la notion de BG dans le cadre d'une conception nouvelle, qui transcende celle de la BM.

Selon cette deuxième conception, la BG, n'est plus considérée comme une question de gestion économique rigoureuse mais plutôt postule un régime politique fondé sur la démocratie libérale et l'Etat de droit. En d'autres termes, elle suppose le pluralisme idéologique, le multipartisme, la séparation des pouvoirs, le suffrage universel, l'égalité juridique des citoyens, le respect des droits de l'homme, une justice indépendante, la possibilité juridique pour les citoyens d'attaquer l'Etat et ses démembrements en justice, la transparence dans la gestion des affaires publiques, l'association des populations et des medias à cette gestion (notamment par le moyen de leur consultation et de la déconcentration administrative), la responsabilité (dans le sens anglais de « accountability », c'est-à-dire de l'obligation de rendre des comptes), la lutte contre la corruption. Cette deuxième conception consacre ainsi un élargissement de la notion de BG, et cet élargissement va dans le sens de la politisation du concept. La BG recherchée ici, c'est la BG démocratique, laquelle se situe au plan politique. Avec cette conception, l'ajustement politique vient s'ajouter à l'ajustement économique et social pour le compléter et en assurer la réussite. Tel est aujourd'hui le contenu généralement conféré à la notion de BG et qui sera retenu dans le cadre de cette étude. Paradoxalement, la BM, même si elle s'en défend au nom des interdits posés par l'article 4 (section 10) précité de ses statuts, semble quelque peu adhérer, dans la pratique, à cette conception, et cela à travers certaines conditionnalités insérées dans les PAS, exprimées dans certains de ses documents, et tournant autour de l'Etat de droit et de la participation populaire.

C'est ce qui explique que beaucoup d'études menées sur la BG parlent de conditionnalités démocratiques posées par les Institutions internationales; de même, beaucoup de chercheurs n'ont pas hésité à parler de conditionnalités démocratiques avancées par la BM comme facteurs externes explicatifs des mouvements africains de revendications démocratiques du début des années 1990. Pour les Institutions de Breton woods, une bonne gouvernance et l'élimination de la corruption sont essentielles à la mission qu'elles entreprennent en vue de faire reculer la pauvreté en Afrique et d'arriver à atteindre les objectifs fixés dans les projets qu'elles financent.

Ces clarifications sémantiques étant faites, il importe de souligner que l'étude de la BG dans son rapport avec le développement est triplement intéressante : économiquement d'abord, en ce qu'elle permet d'examiner les aspects économiques de la BG, du développement, et de leurs rapports ; politiquement ensuite, en ce qu'elle pose le problème des conditions politiques d'une BG ; juridiquement enfin, en ce qu'elle permet de réfléchir sur l'environnement juridique et judiciaire nécessaire à la BG. Il s'agira, pour une telle étude, de démontrer que si le développement économique est un phénomène possible sans la BG, celle-ci demeure la condition sine qua non du développement global et durable. Cette démarche analytique se justifie par le fait qu'elle permet d'envisager, sous leurs divers aspects, les rapports qu'il y a entre la BG et le développement.

2 - Les principes de bonne gouvernance

La problématique de la bonne gouvernance renvoie à un ensemble de questions qui sont intimement liées les unes aux autres dans un pays :

· La légitimité du gouvernement, qui dépend de l'existence de mécanismes de participation et de l'adhésion des gouvernés ;

· L'obligation pour les organes publics et politiques de rendre compte de leurs actes ;

· L'existence de mécanismes qui permettent de demander aux individus et aux institutions de justifier de leur conduite ;

· L'aptitude du gouvernement à définir des politiques appropriées, à prendre des décisions en temps voulu, à les mettre en oeuvre efficacement, à assurer des services ;

· Le respect des droits de l'homme et de la légalité pour garantir les droits individuels et collectifs et la sécurité de chacun et de tous^7(*);

La création d'un cadre viable pour l'activité économique et sociale ainsi que la promotion de la participation des individus.

Ces thèmes généraux touchent à des valeurs qui sont essentielles et dont le respect est maintenant pleinement reconnu comme indispensable au développement durable d'un pays.

Certains de ces thèmes, comme le respect des droits de la personne humaine et la participation, constituent en soi des valeurs fondamentales, tandis que d'autres, tels que l'obligation de rendre des comptes, la transparence et la qualité de la gestion du secteur public, correspondent aussi à des moyens de servir le développement. Certains des buts visés, comme le respect de la légalité, doivent être considérés à la fois comme une fin en soi et comme une condition de la durabilité du développement. Les actions à mener recouvrent un éventail de mesures qui peuvent soit viser un objectif précis, soit donner lieu à des initiatives diverses. Un programme de bonne gouvernance vise donc une grande variété de cibles intermédiaires dans les principaux domaines suivants :

Afin de donner un contenu opérationnel à cette définition générale de la bonne gouvernance, les principales caractéristiques de chacune de ces dimensions et les actions généralement envisagées pour les promouvoir doivent être précisées.

La démocratie recouvre les notions de consentement, de légitimité et de responsabilité devant le peuple. Ces notions sous-tendent à leur tour l'existence de mécanismes de participation et le fait que les gouvernants exercent le pouvoir avec le consentement des gouvernés ; ces derniers disposant ainsi d'un réel droit de regard sur les actes des gouvernants ainsi que la possibilité de retirer leur consentement et de participer à la mise en place, selon un processus pacifique, de nouveaux gouvernants. En tant que processus, la démocratie ne présente pas nécessairement les mêmes caractéristiques que lorsqu'elle est parvenue à maturité. Mais les principes de bases énoncés ci-dessus doivent se retrouver dans l'une et l'autre phase.

Le propre d'un pouvoir démocratique est d'être le plus exposé à l'expression des aspirations et critiques des partis politiques adverses, des partenaires sociaux et de la société civile. En second lieu, il procède de la compétition électorale et doit par conséquent assurer sa survie uniquement par le biais de la confiance et de l'adhésion qu'il doit susciter auprès de l'opinion publique. En troisième lieu, le fonctionnement des organes publics, politiques et administratifs ainsi que le maintien de l'ordre public doivent se dérouler dans le respect du droit, pour être irréprochables. La tenue périodique d'élections libres et loyales est donc l'un des traits essentiels d'une véritable démocratie. L'obligation de faire face à des aspirations aussi importantes, complexes, la recherche constante de l'adhésion populaire et le respect du droit sont des préoccupations essentielles qui exigent des règles du jeu politique claires, des institutions politiques et des structures de participation souveraines et opérationnelles et un appareil administratif efficace. La valorisation des ressources humaines est également capitale pour la continuité du processus de démocratisation et l'instauration d'un développement durable ; l'une et l'autre exigeant que les individus soient capables de faire des choix éclairés.

De même, l'émergence d'une société civile pluraliste comprenant tout un éventail d'institutions et d'associations représentant des intérêts divers et faisant contrepoids au pouvoir des gouvernants est nécessaire pour l'instauration de la démocratie.

Le lien entre système économique et démocratisation est controversé, et la relation de cause à effet entre les deux phénomènes n'est certainement ni prévisible ni univoque. On a pu observer cependant qu'au fil du temps un mode de développement orienté par le marché conduit bien souvent à la mise en place de gouvernements qui savent être à l'écoute des populations et débouche sur un plus grand pluralisme. Un développement économique soutenu peut dès lors faire beaucoup pour l'instauration d'une véritable démocratie. D'un autre côté, l'oppression politique et l'existence de gouvernements pillards bloquent le développement économique.

Mais, dans la sous région, ces arguments ne sont généralement pas très convaincants. En effet, les expériences démocratiques ont été engagées dans la plupart des pays dans un contexte où les Etats se trouvaient dans une trop grande dépendance économique et financière vis-à-vis de l'extérieur. De sorte que, à l'épreuve des difficultés financières insurmontables et des contraintes des programmes de réforme économique qui ont été à l'origine de grèves et de troubles sociaux, d'aucuns en sont venus à se demander si réellement ce n'est pas la démocratie qui rime mal avec les impératifs du développement. Cependant, une analyse approfondie des situations montre aisément qu'il n'y a pas incompatibilité entre démocratie et développement. Les difficultés des Etats, concomitantes avec le démarrage des processus démocratiques, s'expliquent par des phénomènes dus pour la plupart à l'absence de démocratie :

o la mauvaise délimitation du rôle de l'Etat, qui s'encombre de la gestion inefficace d'entreprises industrielles et commerciales ;

o L'absence de politique globale cohérente et transparente apte à décourager les revendication fantaisistes en informant totalement sur les contraintes de l'Etat.

Dans la phase de démarrage du processus démocratique, ce sont les déficiences dans la compréhension de l'essence de la démocratie, tant au niveau des militants ou sympathisants des partis politiques que des élites, qui sont particulièrement nuisibles. Pour les premiers, c'est la porte ouverte à la résolution des problèmes de leur vécu quotidien et l'obtention de faveurs, même si c'est au prix d'injustices à l'égard des groupes politiquement adverses. Pour les seconds, c'est la voie d'une rapide promotion sociale à travers les fonctions politiques et administratives ou des marchés publics. Dans un cas comme dans l'autre, ce sont les intérêts privés qui prennent le pas sur la mobilisation autour d'un programme politique, économique et social de gouvernement. Un tel état d'esprit génère inévitablement les tares que sont le copinage, le favoritisme, le prébendisme, l'exclusion et l'absence de débat constructif entre la majorité et l'opposition.

Il faut souligner que tous les ingrédients de la démocratie sont absolument indissociables. Les stratégies à mettre en oeuvre pour promouvoir la démocratie doivent donc être éclectiques et viser bien souvent des cibles indirectes.

La primauté du droit est un aspect important de la « gestion des affaires publiques » que la

Banque mondiale définie comme l'exercice du pouvoir politique et d'un contrôle dans le cadre de l'administration des ressources de la société aux fins du développement économique et social^8(*). Dans cette définition, l'accent est ainsi mis d'une part sur le rôle que jouent les pouvoirs publics dans la création du cadre de l'activité des agents économiques et dans la décision en matière de répartition et, d'autre part, sur la nature des rapports entre gouvernants et gouvernés.

Il est unanimement reconnu que l'existence d'un cadre juridique stable dans lequel s'insère un appareil judiciaire, objectif fiable et indépendant est une condition essentielle de la démocratisation, de la bonne gestion des affaires publiques et du respect des droits de l'homme. Pour cela, le système juridique doit répondre aux exigences fondamentales suivantes :

· L'existence de dispositions constitutionnelles prévoyant le plein exercice du contrôle des pouvoirs exécutifs et administratifs ;

· L'égalité devant la loi traduite par le fait que tous les citoyens ont la même faculté de saisir les tribunaux et de bénéficier des mêmes traitements quelles que soient leurs conditions sociales.

Le respect de la légalité nécessite que des organismes intègres soient chargés d'appliquer la loi, de veiller à l'exécution effective des décisions de justice et que l'administration judiciaire soit soucieuse et dispose des moyens de faire en sorte que les affaires soient jugées rapidement sans que le plaignant ait à supporter des coûts excessifs. Mais, pour qu'un appareil judiciaire indépendant puisse facilement voir le jour, il doit exister un corps législatif vigilant avec une opposition active, des droits garantis sans équivoque et un cadre constitutionnel qui délimite clairement les pouvoirs des organes exécutifs, législatifs et judiciaires, une garantie de l'inamovibilité des magistrats, ainsi qu'une presse libre.

La Charte des Nations Unies et la Déclaration de Vienne sur les droits de l'homme de 1993 affirment le caractère universel et indissociable de tous les droits de la personne humaine. Ces documents stipulent qu'il incombe à tous les Etats et qu'il est de leur devoir de promouvoir et de protéger les droits de l'homme et les libertés fondamentales. Tout le monde adhère sans difficulté à ces grands principes. Mais il est encore fréquent que des comportements socioculturels et des règles prescrites par la coutume entrent en conflit avec diverses conventions internationales consacrées à des formes particulières de violation des droits de l'homme, telles que la torture, la discrimination à l'égard des femmes, la protection de certaines fractions de la population comme les enfants, les droits en matière de syndicalisme et autres associations.

L'importance de la question des droits de l'homme en tant que dimension de la bonne gouvernance n'est pas seulement d'ordre moral, elle tient également à divers aspects qui ont une incidence particulière sur le développement. Une situation de pauvreté empêche ceux qui en sont victimes de jouir pleinement de leurs droits de personne humaine. De même, le respect des droits de l'homme permet aux individus de donner libre court à leur créativité. Les libertés fondamentales, comme la liberté d'expression, de réunion et d'association donnent aux individus les moyens de lutter pour améliorer leurs conditions de vie et permettent à la société civile de critiquer et de faire reformer l'action des pouvoirs publics lorsqu'elle est injuste ou inefficace. L'existence d'une presse libre facilite considérablement ces efforts.

Le caractère quelque peu philosophique de la dimension « droit de l'homme » de la bonne gouvernance complique le ciblage des actions à mener. Sans prétendre à l'exhaustivité, la promotion des droits de l'homme, généralement couplés avec celle de la primauté du droit, vise à :

· Renforcer le rôle des avocats et des association et institution de défense des droits de l'homme;

· intensifier les actions de sensibilisation aux problèmes des droits de l'homme à l'intention d'un large public ou de groupes spécialisés tels que les forces de police, de gendarmerie, les membres du personnel judiciaire, les militaires, le personnel médical ;

· Garantir légalité des sexes devant la loi, notamment en ce qui concerne les droits de propriété et les conditions de travail ;

· Renforcer la protection sociale des personnes en situation de vulnérabilité (réfugiés, handicapés...), les aider à exprimer leur préférence et leurs intérêts, à appréhender de manière structurée et à défendre leurs droits ;

· Aider les associations de défense des droits de l'homme à nouer des relations de réseau avec les associations de défense des droits de l'homme qui oeuvrent au niveau international ;

L'Etat et ses démembrements ont pour vocation de servir les personnes en veillant au maintien de l'ordre, en définissant l'action, en faisant appliquer les réglementations, en garantissant le respect des droits de propriété et d'autres droits, et en créant un cadre propice à l'investissement et à une croissance génératrice d'emplois. Ils jouent un rôle prépondérant en assurant la création ou en garantissant l'existence des conditions nécessaires à l'exercice des activités essentielles comme l'enseignement, la protection de la santé et la construction d'infrastructures. Pour offrir tous ces services d'intérêt public, l'Etat a besoin d'administrations fonctionnelles et efficaces et de ressources financières. Une meilleure gestion du secteur public peut être sources de nombreux avantages : réduction des coûts, efficacité plus grande des organismes publics dans la production et la fourniture des biens et services, élaboration de budgets plus réalistes, amélioration de la définition et de la mise en oeuvre des politiques et création d'un environnement plus favorable pour le secteur privé.

Pour que ces conditions soient remplies en permanence, l'Etat doit posséder des dispositifs de contrôle et d'investigation permettant d'assurer la transparence, la qualité de la gestion et l'information des organes chargés de contrôler l'action du gouvernement. De même, une implication effective et éclairée du public dans l'appréciation des actions de l'Etat permet d'améliorer l'efficacité des efforts de développement et de renforcer le respect de l'obligation de rendre des comptes.

Selon Jean F. F^9(*). « L'obligation de rendre des comptes est nécessaire à plusieurs niveaux pour qu'un contrôle efficace puisse être exercé sur les ressources publiques. De même, le cadre juridique et l'appareil judiciaire sont des composantes essentielles de l'Etat de droit, notamment pour la stabilité de l'environnement économique. Ainsi, en vertu de la suprématie du droit, il est possible de se défendre contre l'expropriation arbitraire et les ingérences. Les agents économiques peuvent prendre des engagements en ayant la certitude que le respect des droits de chacun sera assuré avec un souci de rigueur et d'équité » .

D'un autre côté, un Etat ne peut se rendre crédible et exercer son autorité que lorsque les ressources publiques sont utilisées de manière transparente, responsable et honnête. Une corruption omniprésente a donc pour effet de nuire à la crédibilité des institutions démocratiques et de faire obstacle à la bonne gestion des affaires publiques. Elle se traduit également par une mauvaise allocation des ressources publiques et privées. Lorsque la corruption touche des domaines et des activités qui bénéficient d'apport d'aide extérieure, elle peut compromettre la réputation des organismes d'aide et déprécier leurs efforts.

La corruption est suscitée et nourrie par un ensemble complexe de phénomènes liés à la nature des systèmes social, politique, économique et administratif, notamment au rôle souvent excessif de l'Etat, aux méthodes bureaucratiques d'affectation des ressources, au manque de transparence et à l'insuffisance des efforts déployés pour faire respecter les lois. La lutte contre la corruption nécessite de s'attaquer à elle à tous les niveaux de l'administration et de l'activité économique. Elle exige aussi la mise en place de mécanismes efficaces de contrôle.

Au niveau de la gestion des affaires publiques, les principes et caractéristiques sont entre autres :

· La création d'un code de déontologie et la définition des règles de conduite ;

· La modernisation des méthodes comptables des secteurs publics et privés ;

· Le financement de l'avancement professionnel, la formation des enseignants de finances publiques et l'amélioration des programmes de formation.

· L'amélioration de l'élaboration des budgets et de la gestion des finances publiques.

· L'adoption ou l'application de façon plus efficace des procédés propres à réduire les possibilités de corruption (appels à concurrence, affectation des devises selon le principe des enchères périodiques...) ;

· Le renforcement des moyens humains et institutionnels nécessaires pour définir et appliquer des normes en matière de transparence et de responsabilité dans les initiatives de lutte contre la corruption ;

· Le soutien et encouragement de toutes les structures qui s'emploient à dénoncer la corruption, notamment les medias^10(*).

Le développement participatif peut être défini comme un processus qui consiste pour les individus à jouer un rôle actif majeur dans l'élaboration des décisions qui doivent influer sur leur vie. En d'autres termes, il s'agit de mettre à contribution les compétences locales pour la réalisation d'activités dont les résultats auront ainsi davantage de chance de coïncider avec les besoins des populations concernés. Il peut y avoir participation à plusieurs niveaux :

Participation au niveau local à une activité d'intérêt commun, appartenance à des groupements et des mouvements qui jouent un rôle d'intermédiaire entre l'individu et l'Etat, participation à la vie politique du pays. On estime que la décentralisation et la création de structures locales d'administration réceptives et efficaces sont des facteurs essentiels de participation.

La décentralisation est une dimension cruciale de la gouvernance. Elle concerne le rôle que des gouvernements infra nationaux peuvent et doivent jouer dans la vie économique et politique d'un pays. On peut distinguer, à la suite de Rémy Prud'homme^11(*), quatre objectifs qui sont autant de critères pour juger un système de décentralisation :

· L'efficacité politique à travers l'augmentation de la participation populaire dans la prise de décision ;

· L'efficacité économique qui a deux composantes principales : l'efficacité allocative et l'efficacité productive ;

· la stabilité macro-économique. La gestion macro-économique d'un pays, en termes de croissance et d'inflation, est une responsabilité majeure du secteur public. L'importance et les modalités de la décentralisation ont un impact profond sur cette stabilité.

· la redistribution -- Il y a généralement un large consensus sur le fait que la redistribution entre personnes ou entre zones géographiques est un objectif majeur de la politique publique.

L'impact de la décentralisation sur cet objectif, qui est considérable, doit également être pris en considération.

· les règles électorales locales, qui précisent le mode des responsables locaux, la durée des mandats, la possibilité de se représenter etc., mais également des règles d'administration (comment les fonctionnaires locaux sont recrutés, promus, révoqués, rémunérés) ;

· l'allocation des responsabilités de la production des biens et services publics ;

· l'allocation des impôts - Les biens et services publics doivent, au moins en partie, être fournis gratuitement, c'est-à-dire financés par l'impôt ;

· les contrôles du gouvernement central dans un contexte où le transfert de pouvoir du gouvernement central aux collectivités territoriales n'est jamais total ni complet^12(*).

Il n'y a pas un modèle idéal de décentralisation. On peut même démontrer un "théorème d'impossibilité": il n'est pas possible d'avoir simultanément un ratio de décentralisation fiscale optimal (qui est bas), un ratio de décentralisation des dépenses optimal (qui est élevé) et un ratio de transferts optimal (qui est assez bas).

Une approche graduelle est généralement recommandée. La décentralisation prend du temps.

Parce que des réformes décentralisatrices impliquent des changements profonds dans les pouvoirs et les habitudes, elles ne peuvent pas être entreprises toutes du jour au lendemain.

Les fonctions sécuritaires et de paix sont d'une extrême sensibilité. Elles sont exercées par tous les Etats en tant qu'obligation constitutionnelle et un acte de souveraineté. Mais elles engendrent des coûts que la plupart des partenaires au développement trouvent bien souvent excessifs et susceptibles « d'engendrer des conflits et des actes de répression, de favoriser l'existence d'un climat d'instabilité dans la région et d'entraîner une réorientation des ressources déjà peu abondantes au détriment des besoins du développement ». Il est important de bien comprendre que cette appréciation ne remet pas en cause l'importance que revêtent la sécurité et la paix pour tout pays mais elle pause en fait un problème de bonne gouvernance dans la gestion de ces fonctions dont le contenu dépend étroitement des contextes socio-politiques interne et externe de leur exercice ; ce qui invite à relativiser la notion de « dépenses excessives ». A cet égard, la situation de la Guinée est symptomatique et elle a besoin d'un plaidoyer qui ne l'affranchit toutefois pas des exigences de bonne gouvernance dans l'exercice légitime de ses fonctions de sécurité et de paix.

Le concept de sécurité doit être appréhendé au sens large. La sécurité d'une nation doit être construite en termes de sécurité de l'individu citoyen à vivre en paix et à participer pleinement aux affaires de sa société dans la liberté et la jouissance de tous ses droits humains fondamentaux. Toutefois, dans la démarche pour instaurer un climat qui rassure sur le caractère irréversible de l'ensemble des résultats obtenus en matière de sécurité et de paix, la situation qui prévaut dans les pays voisins doit être considérée comme une donnée essentielle.

La dégradation des conditions de sécurité et de stabilité d'un nombre croissant de pays dans la sous-région est considérée comme l'une des causes majeures des crises interminables et l'un des principaux obstacles à l'émergence d'économies nationales solides, à la gestion saine des affaires publiques et au développement de coopération effective entre les Etats ; les répercussions des guerres civiles du Liberia, de la Sierra Leone, de la Guinée Bissau et de la Côte d'Ivoire sur la République de Guinée ayant contribué à mettre en évidence le fait que la sécurité, la stabilité et le développement économique de chacun des pays de la sous-région sont interdépendants.

A ce niveau, l'armée est incontestablement le principal acteur et elle doit disposer des moyens adéquats, non pas pour s'en servir effectivement mais pour dissuader à l'intérieur tout comme à l'extérieur. Malheureusement, l'armée a généralement contourné, voire violé les règles démocratiques dans la plupart des pays en exerçant unilatéralement le pouvoir et en accaparent les ressources financières publiques. Dans ces cas, le retour à l'exercice bénéfique des fonctions de sécurité et de paix nécessite des reformes profondes qui passent par l'intégration de l'armée dans le processus démocratique, conformément aux lois, et l'ouverture d'un dialogue constructif entre l'armée et les autorités civiles dans le but d'effacer l'image diabolique du soldat et de déterminer ce que doit être le rôle de l'armée dans une société démocratique.

En conclusion, on observe que l'application des principes de bonne gouvernance conduit à des dilemmes aux aspects multiples. Les gouvernements sont soumis à des pressions très variées, généralement divergentes qui s'exercent tant de l'intérieur que de l'extérieur. Les phénomènes politiques mettent en mouvement diverses forces dont le sens global est rarement cohérent et propice à la définition d'un ensemble harmonieux de politiques économique et sociale. S'il est admis que la réalisation des objectifs de bonne gouvernance est essentielle et urgente pour la plupart d'entre eux, il est reconnu en même temps que dans toute société, elle passe par un processus long et complexe qui ne va pas sans heurt et qu'aucune société ne peut atteindre la perfection. Il est également évident que s'il existe des règles universelles sur lesquelles on ne peut transiger, l'évolution des besoins et la spécificité de la situation de chaque pays déterminent sensiblement la façon dont les progrès se réalisent. Perdre de vue ces aspects, c'est aller tout droit à l'échec, à l'affrontement stérile entre les partenaires, l'une des principales conditionnalités de l'assistance est devenue la pratique de la bonne gouvernance, et les autorités politiques des pays qui sollicitent cette assistance. Mais, d'un autre côté, il ne faut pas se donner facilement bonne conscience en arguant abusivement des particularités de sa culture et de son histoire pour leur inertie en matière de bonne gouvernance. Autant un progrès lent, mais continu est louable, autant des violations graves des principes de la bonne gouvernance dans ses dimensions essentielles telles que la démocratisation, la lutte contre la corruption et la participation de la société civile susciteront des mesures de rétorsions de la part des bailleurs de fonds.

Des efforts importants et harmonisés s'imposent donc à tous les acteurs pour améliorer la cohérence et l'efficacité des programmes de bonne gouvernance. Une note aussi synthétique sur les principaux concepts de bonne gouvernance comporte nécessairement des omissions, que la contribution de tous les protagonistes permettra de corriger, et des insuffisances que des études plus approfondies devront permettre de combler. Ces études pourront porter sur les thèmes suivants : liens entre développement économique et système politique, caractéristiques culturelles et bonne gouvernance, histoire et bonne gouvernance en Guinée.

CHAPITRE III :

DIFFICULTES D'INSTAURATION D'UNE BONNE GOUVERNANCE

La gouvernance, tant politique qu'économique, est aujourd'hui au coeur de la problématique du développement en Guinée. En dépit de ses potentialités naturelles immenses, le pays traverse une crise économique et sociale des plus sévères. Depuis 2000, année de lancement du processus de formulation et de mise en oeuvre d'une stratégie nationale de réduction de la pauvreté, la dynamique de croissance a baissé et l'inflation s'est fortement accélérée, pour atteindre 31,5% (moyenne annuelle) en Janvier 2006^13(*).

De nombreux diagnostics élaborés à diverses occasions ont permis d'identifier les principales causes du dysfonctionnement des administrations publiques et de la faiblesse des recettes:

· L'absence de distinction nette entre ressources publiques et ressources privées, et entre droits de propriété publics et droits de propriété privés ;

· L'instabilité, l'incohérence et le manque de rigueur du cadre juridique et du code de conduite favorisant les dispositions arbitraires ;

· Des réglementations qui empêchent l'affectation optimale des ressources et suscitent la recherche de rente qui encourage la corruption ;

· Les traitements et les avantages des fonctionnaires sans rapport avec la réalité ;

· Le contrôle insuffisant de l'activité des fonctionnaires, l'existence de travailleurs « fantômes », le népotisme et l'incompétence ;

· L'absence de système de comptabilité publique fiable et faible compétence des cadres de ce secteur.

Tableau :Les perceptions de la gouvernance en Afrique et en Guinée14(*)

Aspect de la gouvernance	Afrique	Guinée	% écart
Système politique	73	31	-58%
Liberté / sécurités des parties politiques	68	19	-72%
Equilibre des pouvoirs	66	9	-86%
Indépendance / crédibilité du processus électoral	61	9	-85%
Pouvoir incitatif des politiques d'investissements	59	16	-73%
Indépendance des organisations de la société civile	55	42	-24%
Indépendance des médias	55	45	-18%
Efficacité du pouvoir législatif	52	18	-65%
Efficacité du pouvoir judiciaire	52	12	-77%
Politique fiscale en faveurs de l'investissement	51	20	-61%
Efficacité du système anti-corruption	50	6	-88%
Organes chargés de l'application des lois	49	13	-73%
Droits de l'homme	48	27	-44%
Respect de l'Etat de droit	48	15	-69%
Efficacité de la gestion des structures étatiques	44	13	-70%
Transparence / responsabilité de la fonction publique	43	11	-74%
Efficacité / transparence du système fiscal	43	14	-67%
Efficacité des services publics	40	13	-68%
Décentralisation des structures	38	33	-13%
Accès à la justice	-	15	-

· Pour l'Afrique: UNECA, L'Afrique sur la voie de la bonne gouvernance, Synthèse du Rapport sur la gouvernance en Afrique de 2005.

En Guinée, l'aspect le mieux apprécié est l'indépendance des médias (45/100), suivi par l'indépendance des organisations de la société civile, OSC (42/100). Les aspects les moins appréciés sont l'efficacité du système anti-corruption (6/100), l'équilibre des pouvoirs et l'indépendance / crédibilité du processus électoral (chacun 9/100).

Prenant en compte les acquis et les insuffisances des politiques passées, les autorités guinéennes ont élaboré une nouvelle stratégie de développement socio-économique plus complète et plus ambitieuse intitulée Stratégie de Réduction de la Pauvreté (SRP). Tous les partenaires au développement de la Guinée ont adhéré à l'idée et à la substance de la SRP. Malheureusement, le caractère discontinu des efforts enregistrés au cours des dernières années en matière de gouvernance a engendré chez la plupart de ces partenaires un scepticisme accru sur la force des engagements du gouvernement au tour des objectifs de développement socioéconomiques définis dans les stratégies précédentes et reconduits dans la SRP. On estime que ce sentiment explique actuellement, dans une large mesure, la faible mobilisation des ressources financières extérieures.

Pour faire face à ces difficultés, le gouvernement élabore un Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP), obtient son admission à l'initiative PPTE (Pays Pauvres Très Endettés) en Décembre 2000 et conclut avec le FMI un programme au titre de la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance (FRPC).

Malheureusement, en raison de la prolifération des marchés de gré à gré, en violation du code des marchés publics, du laxisme dans la gestion monétaire, de la persistance des dérapages budgétaires favorisés notamment par les exonérations abusives et les dépenses extra budgétaires, ce programme n'a jamais pu être mené à son terme.

En conséquence, le point d'achèvement de l'initiative PPTE n'est toujours pas atteint. Ce qui prive la Guinée d'obtenir l'annulation des 2/3 de sa dette extérieure soit l'équivalent de 2 milliards de USD à raison de 1.2 milliards au titre de la dette multilatérale et 800 millions de la part des créanciers du Club de Paris. Une telle annulation aurait permis à la Guinée de ramener le service annuel de sa dette extérieure à moins de 60millions d'USD contre 185 millions actuellement^15(*).

Sous l'effet conjugué de tous ces facteurs résultant de la détérioration de la qualité de la gouvernance, le taux de croissance décline pour n'être que de 1,2% en 2003, soit largement en dessous du taux d'accroissement de la population. L'inflation repart pour se hisser à 20,4% en 2004 ; à 28% en 2005 et 34% en 2006. C'est également la descente aux enfers pour le franc guinéen. S'il fallait 2000GNF pour 1$USD en 2003, il en faut 7000 en 2006^16(*).

Depuis lors, le niveau de la pauvreté de la population guinéenne devient de plus en plus préoccupant : près de la moitié de population (49,2%) vit en dessous du seuil de pauvreté, c'est-à-dire avec 387.692 GNF (196 USD) par personne et par an, soit moins d'un demi dollar par jour. Parmi ces individus pauvres, 19,1% vivent en situation de pauvreté extrême, c'est-à-dire d'un revenu au dessous de 228.900 GNF (116 USD) par personne et par an, soit moins de 0,32 UDD par jour.

Depuis 2003, la pauvreté s'est fortement aggravée. Les estimations réalisées par la Banque mondiale et Direction Nationale de la Statistique (DNS - Ministère du Plan) indiquent que l'incidence de la pauvreté atteint 50% en 2003, 50,1% en 2004 et 53,6% en 2005. Cette dégradation du niveau de vie des guinéens est consécutive à la forte détérioration de la situation économique du pays à partir de 2003.

En effet, en l'absence d'un programme performant, toutes les aides budgétaires qui devaient accompagner les efforts d'ajustement du gouvernement ont été suspendues ou annulées par les donateurs. Plus grave, la plupart des créanciers bilatéraux et multilatéraux ont été emmenés à suspendre les décaissements en faveur des projets et programmes en cours d'exécution parce que la Guinée n'était pas à jour dans le règlement des échéances de sa dette extérieure. Ainsi, beaucoup de projets vitaux identifiés et mis en oeuvre dans le cadre de la lutte contre la pauvreté furent-ils suspendus ou arrêtés. En outre, à cause du déficit démocratique, d'autres bailleurs de fonds comme le FED ont suspendu ou réduit leur coopération financière.

Ces contre-performances s'expliquent par des facteurs externes (poursuite de l'insécurité dans la sous-région, hausse des cours des produits pétroliers etc.), mais également par la crispation du climat politique au niveau national et les dérapages dans la gestion des ressources publiques

Compte tenu de la difficulté soulignée précédemment de faire des bilans individuels par projet et programme, l'inventaire des progrès réalisés et des faiblesses qui persistent dans le domaine de la bonne gouvernance s'appuie sur des bilans globaux, notamment ceux de la SRP et du Programme Cadre de Renforcement de Capacités et de Bonne Gouvernance , ainsi que des éléments d'analyse contenus dans le Rapport National sur le Développement Humain et d'autres évaluations de diverses sources

Dans le cadre des changements politiques qui ont commencé en 1984, le passage du régime politique monolithique et personnalisé vers un régime démocratique a été amorcé par la mise en place de la Loi fondamentale et des lois organiques qui constituent aujourd'hui le cadre institutionnel de gestion du processus démocratique et du développement économique et social.

Les dispositions de la Loi fondamentale et des lois organiques instituent un régime présidentiel organisé selon le principe de la séparation des pouvoirs. Le pouvoir exécutif est détenu par le Président de la République, élu au suffrage universel direct avec un mandat de sept ans. Le pouvoir législatif est assuré par une Assemblée Nationale composée de députés élus au suffrage universel direct avec un mandat de sept ans. Le pouvoir judiciaire est exercé exclusivement par les Cours et Tribunaux. Dans ses dispositions autres que celles qui sont relatives à la forme républicaine de l'Etat, au principe de la laïcité et à la séparation des pouvoirs, la Loi fondamentale peut être révisée par référendum à l'initiative du Président de la République ou des Députés.

Le Conseil Economique et Social est le cadre consultatif de la représentation des syndicats, opérateurs privés, professions libérales, associations à caractère social et universitaires. Il est obligatoirement consulté sur les projets de lois de plan et les lois de programme à caractère économique et social. Ses membres sont choisis parmi les personnalités qui, par leurs compétences ou leurs activités, concourent efficacement au développement économique et social du pays. Depuis sa mise en place, le Conseil s'est saisi de questions d'intérêt national qui ont fait l'objet de rapports au Président de la République et il a organisé récemment un « forum national sur la société civile guinéenne ». Le Conseil National de la Communication est chargé de veiller au respect des lois et règlements qui organisent la liberté de la presse^17(*).

La Loi fondamentale opte pour un multipartisme intégral. La Charte des partis politiques (promulguée le 23 décembre 1991) et de nombreuses lois organiques précisent les modalités de création et de vie de tout parti politique sur le territoire national. Selon la législation sur les partis politiques, la création de ces derniers n'est pas soumise à une limitation de nombre.

Elle nécessite en revanche que les membres fondateurs soient originaires des quatre régions naturelles du pays. L'autorisation de créer un parti politique ne peut être refusée par le ministre chargé des affaires intérieures que par une décision motivée qui peut faire l'objet d'un recours auprès des juridictions compétentes pour excès de pouvoir. L'institution du multipartisme intégral a permis la constitution de 45 partis politiques depuis 1991.

Depuis le référendum constitutionnel de 1990, les autorités guinéennes ont organisé de nombreux scrutins pour les élections nationales. Les élections locales et municipales de décembre 1991 ont permis de désigner les maires des communes et les présidents des communautés rurales de développement.

Au niveau du législatif, on estime que, dans la pratique, le rôle du Parlement est affaibli par le système du parti majoritaire et qu'aucun mécanisme de contrôle ne fonctionne de façon satisfaisante. De plus, la conscience d'un écart entre le parlement et la société civile est claire et on n'observe pas de tendance au renforcement du positionnement de l'Assemblée en tant que pouvoir distinct de l'exécutif pour consolider l'enracinement des institutions républicaines dans le contexte socio-économique du pays. La parution du bulletin de l'Assemblée est intermittente et le développement des programmes de vulgarisation sur le fonctionnement et les rôles des institutions est laissé aux rares initiatives des ONG et de quelques bailleurs de fonds.

Au niveau du processus électoral, la démocratisation de la vie politique du pays marque le pas depuis quelques années, Les dernières élections ont de nouveau suscité des débats houleux sur la transparence et l'indépendance de l'administration électorale et renforcé le doute sur la volonté du pouvoir exécutif à instituer une véritable compétition électorale. La forte adhésion initiale au Haut Conseil aux Affaires Electorales s'est progressivement relâchée. Une partie importante de l'opposition a estimé que le fonctionnement de cette structure a favorisé la manipulation des résultats sortis des urnes et réclamé son remplacement par un Conseil Electoral Indépendant (CEI). Ce que le gouvernement a toujours refusé ; une telle structure étant jugée non conforme à la constitution.

Aux élections communales du 25 juin 2000, le Parti de l'Unité et du Progrès (PUP) a gagné la quasi-totalité des communes du pays. L'impartialité de l'administration a été mise en cause de nouveau. Le 11 novembre 2001, le gouvernement a organisé un référendum sur la modification de certains articles de la Loi fondamentale, portant notamment sur les dispositions relatives au mandat présidentiel et à l'âge des postulants. Le référendum s'est déroulé dans un climat de crainte de graves violences, avec le boycott actif prôné par le Mouvement contre le Référendum et pour l'Alternance Démocratique. Ses résultats ont été sujets à des vives controverses : le gouvernement et les partis de la mouvance présidentielle situent le taux de participation à 96% et les votes favorables au référendum à 98%. Ces résultats sont bien évidemment contestés par l'opposition, une partie de l'opinion nationale, certaines chancelleries, les medias internationaux et les ONG étrangères en Guinée qui estiment le taux de participation à environ 10%.

C'est dans ce contexte délétère, où le dialogue entre les principaux acteurs de la vie politique du pays était rompu que les deuxièmes élections législatives ont été organisées en juin 2002. Le scrutin s'est déroulé sans aucune manifestation de violence. Mais selon plusieurs observateurs « indépendants », l'absence de neutralité de l'administration et plusieurs irrégularités ont jeté le doute sur les résultats proclamés le 8 juillet 2002 (72% de taux de participation et 85 sièges au PUP)^18(*). Le boycott des dernières élections par plusieurs partis de l'opposition, le refus de certains députés de siéger à l'assemblée et la radicalisation de toutes les positions traduisent une rupture profonde du dialogue politique en Guinée et un recul incontestable du processus démocratique. Les raisons sont diverses :

· La faible capacité des partis politiques à promouvoir la culture démocratique, la prise

· de conscience insuffisante des impératifs de l'unité nationale et du développement et de la nécessité de la sélection qualitative des élites devant conduire les affaires publiques et l'éducation positive des militants ;

· Le caractère embryonnaire des composantes de la société civile, qui fait que la plupart des associations ou ONG peuvent se créer davantage dans le but de capter des financements extérieurs que pour leur objet social officiel ;

· Le manque de moyen et d'expertise de la société civile. Ce qui ne lui permet pas de jouer pleinement son rôle de contre-pouvoir et de servir de rempart contre toute velléité de résurgence autoritaire.

· Ces causes ont à leur tour engendré les comportements ou les situations suivants :

· La prépondérance des intérêts des partis politiques au sein de l'Assemblée Nationale dans le sens d'un détournement du mandat parlementaire. Un député se trouve davantage mû par les intérêt de l'appareil de son parti, voire même les intérêts personnels qui s'y cachent, que par le souci de défendre l'intérêt général par le contrôle de l'action gouvernementale et la promulgation des lois utiles ;

· Le manque de consensus autour de la structure en charge de l'organisation des scrutins électoraux ;

· Les désaccords profonds sur la confection des listes électorales imputables aux difficultés de constitution d'un état-civil fiable comportant une bonne identification de tous les citoyens, leurs âges et lieu de résidence, avec pour principales conséquences de nombreuses omissions, ou au contraire des doubles inscriptions ;

· L'effectivité de la participation dont le taux est souvent sujet à polémique;

· L'absence d'un statut de l'opposition et d'un modus vivendi clairs au niveau des rapports entre la majorité parlementaire et l'opposition. Tout est laissé à la merci des rapports de force, y compris le mode de répartition des postes de responsabilité au sein de l'Assemblée ;

· La tendance à l'exagération non constructive qui marque encore le comportement de l'opposition politique ;

· L'absence de dispositions légales sur les conditions de mise en jeu de la responsabilité du Président de la République en vue d'une destitution éventuelle pour incapacité^19(*) ;

Il existe des raisons objectives qui permettent de soutenir que les taux de participation effective sont encore faibles. On pense notamment aux nombreux cas de vote nuls dus à l'ignorance, la marginalisation des jeunes et, dans une certaine mesure, des femmes au niveaux de la vie publique et les consignes de boycott de certains partis politique de l'opposition.

On estime qu'en 1984 le système judiciaire guinéen était totalement sinistré. L'Etat de droit inscrit dans la loi fondamentale du 23 décembre 1990 ne pouvait manifestement pas être garanti par ce système où exerçaient des « juges populaires » non professionnels et démunis de moyens de fonctionnement. Les reformes entreprises dans le domaine de la justice ont reposé, formellement, sur la conviction que l'épanouissement d'un Etat de droit et d'une bonne gouvernance est largement tributaire de l'existence et du bon fonctionnement des organes en charge du contrôle juridictionnel.

Un effort important d'organisation et de mise en place des structures a été déployé. La structure pyramidale classique du système judiciaire est en place : une Cour suprême, deux Cours d'appel (Conakry et Kankan), dix Tribunaux de première instance et vingt-six Justices de paix. Les juridictions spécialisées (en matière sociale et pour les mineurs) sont constituées en chambres ou sections des tribunaux de première instance et une juridiction arbitrale a été créée en août 1998.

Dans les faits, le système judiciaire souffre de nombreuses faiblesses et des dysfonctionnements tant au niveau des structures elles-mêmes qu'à celui de leurs conditions de gestion. De même, l'indépendance et l'intégrité de la magistrature sont limitées par le poids du passé, qui a façonné profondément le fonctionnement du système, et les contraintes du moment qui engendrent ou renforcent des comportements délictueux. Sur ce dernier point, on relève que l'insuffisance notoire des crédits de fonctionnement pousse les greffiers à recourir à des facturations non réglementaires des frais de justice ; comportements qui favorisent la corruption et a tendance à se généraliser au niveau des auxiliaires de la justice. De sorte que, perçu par le justiciable, le juge traduit généralement de la crainte et des soupçons de corruption. On peut résumer les principales faiblesses du système, en rapport avec les problèmes de gouvernance dans les points suivants :

· Faiblesse des rémunérations qui prédispose à la corruption dans un métier directement impliqué dans des enjeux financiers élevés ;

· Persistance des séquelles de la coopération avec les pays du bloc socialiste qui ne favorise pas l'émergence d'une culture juridique bénéficiant de la séparation des pouvoirs ;

· Forte concentration des auxiliaires de justice, des avocats et des huissiers dans la capitale ;

· Non-conformité de l'organisation du registre du Commerce avec les règles de l'OHADA;

· Inscriptions effectuées dans le registre du Commerce sans contrôle des incompatibilités d'exercice;

· Caractère non effectif du Conseil Supérieur de la Magistrature et du statut des magistrats ;

· Non opérationnalité de la Chambre des comptes pour diverses raisons : elle ne reçoit pas les comptes, elle n'est pas outillée pour en faire un contrôle exhaustif et indépendant, les textes qui la structurent ne permettent pas de distinguer ses responsabilités propres de celles du Président de la Cour Suprême, les lois de règlement ne sont pas soumises au vote de l'Assemblée Nationale ;

· Faible fréquence du recours au juge pour le règlement du contentieux administratif, imputable à une perception négative de l'Etat et de ses pouvoirs héritée de la Première République et à la faiblesse des juridictions de base en matière de recours pour abus de pouvoir.

L'ouverture du Centre de Formation Judiciaire devrait permettre de structurer des programmes de formation initiale et de formation continue en direction des magistrats et des auxiliaires de justice.

L'acte uniforme de l'OHADA sur le droit commercial général prévoit la tenue du Registre du Commerce par les Greffes des juridictions. Le registre des activités économiques guinéen est tenu au seul guichet du Centre de Formalités de l'OPIP, organisme placé sous la tutelle du Ministère du Commerce.

Plusieurs catégories définies (fonctionnaires et personnels des collectivités publiques et des entreprises à participation publique, officiers ministériels et auxiliaires de justice, experts comptables et comptables agréés, ...) ne peuvent s'inscrire au Registre du Commerce.

L'administration publique guinéenne a connu une évolution quelque peu tourmentée. Le choc brutal intervenu en 1958, qui s'est traduit entre autres conséquences par la réduction sévère des ressources financières, le départ massif des cadres et la perte des archives, a marqué profondément la mise en place d'une nouvelle administration nationale. Les efforts entrepris au cours de la Première République pour construire une administration moderne n'ont pas donné les résultats escomptés. Le système administratif a été marqué par un centralisme excessif des ressources humaines et matérielles, des rendements faibles, un manque de transparence et une mauvaise circulation de l'information. Les réminiscences de ce système marquent encore profondément les mentalités des administrateurs, des administrés et de la société civile de manière générale. Elles ralentissent les efforts de modernisation de l'administration qui sont des facteurs potentiels de réversibilité au niveau des progrès obtenus.

Les efforts déployés depuis 1985 ont certes produit quelques résultats en matière de rationalisation des cadres formels de l'administration, mais ils n'ont pas fondamentalement contribué à améliorer son fonctionnement interne. L'administration demeure inefficace à servir le développement et ne permet pas à l'Etat d'assurer sa mission d'orientation et de maîtriser les effectifs de la fonction publique. La qualité des services publics offerts est mauvaise à pratiquement tous les niveaux et la relation entre l'administration et les usagers est souvent exécrable; la perception dominante étant que la mauvaise gouvernance est érigée en méthode de gestion dans l'administration guinéenne; situation considérée comme l'une des principales causes des contre-performances enregistrées depuis quelques années en matière de mobilisation des ressources financières.

Les principales leçons à tirer de cette situation sont de deux ordres. Premièrement, on observe que la réforme administrative ne peut se réaliser uniquement sur la base de réponses techniques. Elle nécessite une volonté politique traduite par l'analyse rigoureuse des faits et la correction systématique des dysfonctionnements. En second lieu, la réforme administrative nécessite des moyens importants. En effet, si depuis 1990 des programmes pertinents de réforme ont bien été élaborés, ils n'ont pratiquement jamais trouvé les ressources nécessaires pour le financement de toutes leurs actions. Ces deux considérations renvoient respectivement à un déficit de gouvernance et à la prise en compte insuffisante des contraintes.

- Les pratiques de gestion du personnel (recrutement, rémunération, affectation, promotion) se font souvent en marge des dispositions statutaires et réglementaires et n'incitent pas à l'amélioration de la productivité car elles sont peu liées au mérite et au rendement ;

- La persistance de comportements rétrogrades nuisibles à l'émergence de savoir-faire et d'attitudes nouvelles au sein d'une administration vieillissante pour cause de gel des recrutements^20(*) ;

- L'absence de coordination globale des programmes de formation et de gestion prévisionnelle des ressources humaines^21(*) ;

- Les faibles niveaux de rémunération des fonctionnaires et l'absence d'indexation des salaires au coût de la vie, aux spécificités des zones géographiques et aux priorités sectorielles.

- Les défaillances enregistrées au niveau de la gestion et du contrôle des dépenses publiques qui se traduisent par les usages détournés des moyens de fonctionnement et le désoeuvrement dans les services publics ;

- L'acquisition des équipements, sans aucune planification globale et sans évaluation des charges récurrentes, notamment dans le cadre des projets ;

- L'absence de politique globale de maintenance des équipements des services publics et de comptabilité matière constatant leur appartenance aux services.

- La méconnaissance et la non application des nombreux textes, élaborés depuis 1985, qui fixent le cadre des missions et de l'organisation des services publics ;

- Le caractère non opérationnel des mécanismes de contrôle et la non application des sanctions qui est devenue pratiquement la règle dans l'administration ;

- Les graves manquements dans les pratiques actuelles des services publics en matière d'accueil, d'information et de communication à l'égard des administrés.

La gestion des finances publiques est au coeur des problèmes de gouvernance économique en Guinée. En effet, elle recouvre des domaines à la fois variés et complexes : fiscalité, budget, comptabilité de l'Etat et trésorerie. Certains aspects importants de ces fonctions ne sont pas encore suffisamment couverts dans les diagnostics actuellement disponibles.

Au niveau du système global de gestion de l'économie qui implique directement des directions et services des ministères chargés respectivement du plan et des finances publiques, l'instabilité organisationnelle de ces deux départements induit des réorganisations qui ne sont pas toujours sous-tendues par une analyse systématique des causes des dysfonctionnements des structures préexistantes. La principale leçon de cette instabilité est qu'avant toute restructuration par le haut, il faut nécessairement créer une dynamique par le bas à travers une mise en adéquation de l'organisation interne des directions et services avec les missions qui leur sont assignées. Dans le même ordre d'idées, on relève un manque d'harmonie entre le cadrage macroéconomique et la gestion budgétaire et une absence de vision macroéconomique de la fiscalité. Il en résulte entre autres conséquences une absence de système rationnel de régulation des flux de dépenses par rapport à l'évolution réelle des recettes. Et c'est l'inefficacité relative du système imputable en partie à ces facteurs qui pose un vrai un problème de gouvernance économique.

Mais, au-delà de ces considérations, qui sont davantage techniques et d'ordre organisationnel, il ressort de plusieurs analyses que la corruption constitue l'une des principales causes (voire la principale cause) des contre-performances enregistrées dans la gestion des affaires publiques d'une part et, d'autre part, du manque d'égard des citoyens pour leur administration.

En d'autres termes, la corruption est perçue comme l'obstacle majeur à la bonne gouvernance en Guinée. Elle a pénétré systématiquement au cours des dernières années tous les espaces de liberté qui auraient permis à la Guinée d'améliorer sensiblement la gestion des affaires publiques ; réduisant ainsi pratiquement à néant les effets positifs attendus des diverses réformes et des efforts déployés pour améliorer le capital humain et les outils de travail.

D'après les résultats d'une étude d'opinion récente faite par le PNUD dans son « Rapport National sur le Développement Humain de l'Edition 2002 », les administrations publiques les plus touchées par la corruption seraient celles des impôts, des marchés publics de la douane et de la justice; avec comme principales causes, par ordre d'importance :

Les rapports de toutes les chancelleries et les organisations internationales présentes en Guinée convergent sur ce point au cours des dernières années. Cette perception est confirmée dans le « Rapport d'enquête sur la Gouvernance et la lutte contre la corruption » de l'Agence Nationale de Lutte contre la Corruption (ANLC) réalisé en 2005

Les facteurs permissifs sont dans la plupart des cas le dysfonctionnement des structures d'organisation et de gestion, les zones d'ombres dans les textes de réglementation, de procédures et de sanction, mais aussi la complicité de l'entourage par le silence (justifié du reste par le fait que les dénonciations ne déclenchent aucune enquête ni procédure disciplinaire et de sanction).

- déformation, dans la pratique, des procédures selon lesquelles doivent se dérouler les dépenses. Ce qui altère le système d'information et de suivi et les capacités de réaction aux dysfonctionnements;

- contournement de la procédure des marchés publics par le morcellement des commandes ;

- difficultés de paiement du Trésor engendrant des pertes de changes et des charges supplémentaires d'intérêt dues au retard apporté aux ordres de paiement et des surfacturations de la part des fournisseurs ;

- faible tradition de contribution fiscale des Guinéens (incivisme), qui s'explique dans une large mesure par la perception que ces derniers ont de l'administration fiscale (qui serait foncièrement corrompue).

- longs délais de dédouanement qui offrent aux agents indélicats l'occasion de multiplier les tracasseries ou de négocier frauduleusement avec les opérateurs économiques; une sorte de `'banditisme étatique'' ;

- droits de douane jugés trop élevés. Ce qui favorise la fraude ou la recherche systématique d'exonération ;

Environ trois décennies de centralisme ont caractérisé l'administration guinéenne sous la

Première République. Cependant, selon les principes du « centralisme démocratique », la structuration des organes dirigeants s'étendait jusqu'au niveau des entités villageoises. De sorte que, même si cette forme de décentralisation limitait considérablement les initiatives locales, elle a laissé place à une capacité et un goût d'auto-organisation à la base. A l'avènement de la Deuxième République, l'option prise par les nouvelles autorités est nettement différente. Elle vise une participation effective des populations au développement local et l'épanouissement des initiatives privées.

Malgré l'unanimité sur le choix de la décentralisation et les efforts déployés depuis plus d'une décennie pour la promouvoir , force est de constater que le bilan, en matière de développement et de gouvernance locale, de la société civile et de la presse est faible. De sorte que toute cette architecture semble être encore, à certains égards, purement formelle. Les raisons sont multiples à cause de la complexité du processus et de la gestion des interventions extérieures. Et c'est essentiellement dans la collecte et la gestion des ressources financières, le respect des mandats électifs dans les collectivités d'une part et, d'autre part, l'absence de vision consensuelle de tous les acteurs sur le rôle de la société civile que se posent encore quelques problèmes de gouvernance.

Préfets, sous-préfets et gouverneurs, représentant de l'Exécutif, ont la réputation de disposer d'un pouvoir excessif. Et leur difficile cohabitation avec les élus locaux n'arrange généralement pas les choses. Jusque dans la capitale. A Matam, une commune urbaine de Conakry, la municipalité a eu à voir le gouverneur de la ville faire main basse sur ses recettes fiscales. Les pressions de la Direction nationale des impôts, gênée par l'abus d'autorité, n'y ont rien fait. Le maire d'alors, analphabète et peu imbu de ses droits, avoue qu'il n'était « pas prêt à l'affrontement avec une tutelle qui aurait pu le révoquer ». Il en est jusqu'au représentant-résident de la Banque mondiale qui a eu à se plaindre du même gouverneur, auquel il a reproché de puiser dans les fonds du Programme de développement urbain n°3 dont la gestion revient aux collectivités locales^22(*).

Autre type de conflit, nous avons vu, à Fria, la mairie et l'administration du marché de la ville à couteaux tirés pour le contrôle des recettes. Les marchands qui, souhaitant que ces fonds servent à l'évacuation des ordures, les ont vu affecter à d'autres priorités. L'arbitrage de la préfecture n'a rien donné. A Boffa, c'est la commune urbaine et le syndicat des transporteurs qui ont eu à s'affronter pour le contrôle de la gare routière de la ville. Pour en rajouter à ce tableau, le dernier référendum constitutionnel tenu en novembre 2001 a consacré une modification du mode de désignation des responsables de quartier. Au lieu d'être élus, ceux-ci sont désormais nommés par le pouvoir central. De quoi démotiver ceux qui croyaient encore à la décentralisation en Guinée. A la DND, on ne cache pas les difficultés rencontrées. « La résistance de certaines structures de l'administration au changement, la faible capacité des structures déconcentrées à concevoir, à élaborer, à gérer et à évaluer les actions de développement, la faiblesse des ressources humaines et financières, l'absence d'instance de concertation et de planification au niveau préfectoral et régional, et le défaut de renouvellement régulier des conseils communautaires sont nos handicaps », confie M. Cheick Souleymane Diaby^23(*) de la DND. Ainsi pour dire aussi que le Les conflits de compétence minent le système de gouvernance guinéen^24(*).

Dans les faits, les démembrements de l'Etat au niveau décentralisé ne sont pas en mesure de jouer pleinement leur rôle d'interface entre le niveau central et le niveau local de l'administration publique et leurs capacités d'intervention sont réduites pour plusieurs raisons dont la plupart tiennent à un déficit de bonne gouvernance. La décentralisation a remis en question certains « contrats sociaux » ; cessez de décider à la place des populations et les laisser décider est un processus qui demande du temps. Parmi les difficultés, on relève notamment :

Ø au niveau des régions administratives, les organes consultatifs ne sont pas tous opérationnels;

Ø au niveau de l'administration préfectorale on dénote : l'absence de textes d'application et de procédures pour les Services Préfectoraux de Développement (SPD), non respect des procédures et absence également de textes d'application pour les Comités Préfectoraux de Développement;

Ø au niveau de l'Administration sous-préfectorale : déficit de représentation technique (présence des services techniques théorique dans certaines sous-préfectures), surtout dans les régions les plus pauvres ;

Ø le transfert de ressources financières vers les collectivités s'est traduit par une baisse ressources des préfectures et sous-préfectures qui devrait être compensée par des subventions d'équilibre. L'absence de ces subventions aggrave les difficultés financières des structures déconcentrées, notamment les préfectures en butent à des problèmes particuliers tels que la sécurisation des frontières et l'accueil de nombreuses missions officielles. Cet appauvrissement relatif des structures concernées constitue un facteur incitatif à la corruption et abus de pouvoir de la part des cadres de la tutelle qui ne peuvent ainsi exercer en toute quiétude leur mission.

Au niveau de la décentralisation

§ dysfonctionnement et centralisation d'une partie importante de la gestion des finances publiques pénalisant la réalisation des dépenses budgétaires allouées aux services déconcentrés et décentralisés^25(*) ;

§ faible mobilisation des ressources financières imputable à la méconnaissance des potentiels fiscaux et l'absence d'un système de recouvrement spécifique géré par les collectivités locales et à l'impopularité de certains impôts locaux;

§ manque de transparence dans la gestion des fonds dû notamment à la perception à la source de certaines recettes par les élus ; situation favorisée par la rareté des missions de contrôle des cadres de la tutelle.

§ coordination encore insuffisante entre les départements ministériels et la persistance de conflits de compétence dans la mise en oeuvre de la politique de décentralisation;

§ harmonisation insuffisante des approches de la multitude d'intervenants et disparités dans la définition des critères de priorité régionale en matière de développement local et d'appuis aux communautés ;

§ persistance de conflits d'attributions entre les élus locaux, préfets et sous-préfets ;

§ illettrisme et grand âge de certains présidents de CRD, notamment en Haute Guinée ;

§ non tenue régulière des élections locales pour le renouvellement des présidents des CRD. Ce qui ne favorise pas la gestion des collectivités sur la base de l'obligation de résultats, ni l'amélioration des critères de choix des dirigeants ;

§ imposition, de facto, de dirigeants de la mouvance présidentielle dans les localités où les partis politiques de l'opposition ont une certaine présence. Ce qui altère la position de principe selon laquelle « la politique d'une collectivité doit être exclusivement la politique de son développement ».

En dépit des progrès réalisés, il ressort de l'observation du vécu quotidien du guinéen que les relations entre l'administration et la société civile sont encore lourdement chargées de suspicion, de méfiance et de rejet. Le soutien politique des autorités à la structuration et au renforcement du pouvoir de la société civile demeure timide et parfois ambigu ; des tentatives d'infiltration des organes d'animation ont été relevées un peu partout. Cette difficulté est palpable sur toute l'étendue de l'Administration guinéenne. Ce qui dénote soit le caractère superficiel des concertations populaires qui sous-tendent, officiellement, toutes les stratégies nationales, soit un déphasage des comportements des cadres de l'administration par rapport aux grands principes exposés dans les discours.

Au niveau des ONG, les problèmes de gouvernance qui entravent l'accomplissement des missions qu'elles se sont définies sont relatifs :

§ au détournement de missions (glissement vers une logique de marché au détriment de l'objectif social) ;

§ à l'inefficacité relative des structures de suivi et d'encadrement des ONG.

Au niveau du mouvement syndical, ce sont les entraves à l'accès à l'information et les rivalités orchestrées entre les centrales qui réduisent considérablement la portée de l'action syndicale dans le pays.

La presse écrite survit difficilement compte tenu des nombreuses difficultés liées notamment au manque de professionnalisme qui lui impose parfois des coûts élevés de procès. Il n'existe qu'une radio nationale. De même, il n'existe qu'une seule chaîne nationale (publique) de télévision^26(*).

Comme on l'a vu, il serait impossible d'évaluer le coût économique et social de la mauvaise gouvernance qui s'est instaurée en Guinée depuis le début des années 2000. Cette mauvaise gouvernance a certes empêché le pays d'atteindre le point d'achèvement de l'initiative PPTE^27(*), mais, en plus, elle a privé le pays de beaucoup d'autres opportunités de développement et l'expose à des risques de plusieurs natures y compris les risques de violence et d'instabilité politique.

Donc, La crise que traverse actuellement la Guinée est d'ordre économique, juridique, économique et social. Elle se manifeste par une baisse des indicateurs de performance économique, un appauvrissement des populations. Il ressort en effet de nombreuses réflexions et des fondements de nombreux programmes de politique économique et social que les causes de la crise vont largement au-delà des défaillances des fonctions directes de gestion de l'économie^28(*).

On constate ainsi que, pour une large part, la crise provient d'une insuffisance des pratiques et capacités gouvernementales à gérer de manière transparente, rationnelle et efficace les affaires publiques du pays. Et le constat est quasiment unanime chez les partenaires que si les structures et certaines méthodes de gestion du développement socio-économique et politique du pays ne sont pas modifiées de façon judicieuse, la crise persistera et aucune amélioration notable et durable des conditions de vie des populations ne sera réalisée.

CHAPITRE IV : L'APPUI DE LA BANQUE MONDIALE

Elle fut créée sous le nom de Banque internationale pour la reconstruction et le développement après signature de l'accord Bretton Woods dans le New Hampshire (Etats-Unis) du 1^er au 22 juillet 1944 en même temps que le FMI^29(*). Les participants à cette conférence avaient pour ambition d'établir un cadre de coopération et de développement économiques qui jetterait les bases d'une économie mondiale plus stable et plus prospère. Bien que cet objectif demeure fondamental pour les deux institutions, leurs activités ont évolué en réponse à la mutation et aux nouveaux enjeux de l'économie mondiale. Le 25 juin 1946, elle approuva son premier prêt, qui fut accordé à la France pour un montant de 250 millions de dollars (en valeur actualisée, il s'agit du plus gros prêt consenti par la Banque) .

La Banque mondiale a été créée principalement pour aider l' Europe et le Japon dans leur reconstruction, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, mais avec le mouvement de décolonisation des années soixante, elle se fixa un objectif supplémentaire, celui d'encourager la croissance économique des pays en voie de développement africains, asiatiques et latino-américains.
Au départ, la Banque mondiale a principalement financé de grands projets d'infrastructures (centrales électriques, autoroutes, aéroports...). Avec le rattrapage économique du Japon et de l'Europe, la Banque mondiale s'est intéressée exclusivement aux pays en développement. Depuis les années 1990, elle finance aussi les pays post-communistes.

La Banque mondiale et le FMI sont des institutions jumelles qui font partie du système des Nations Unies. Elles poursuivent un même but : relever le niveau de vie des pays membres. Leurs approches à cet égard sont complémentaires : le FMI s'efforce d'assurer la stabilité du système financier international et la Banque mondiale se consacre au développement économique à long terme et à la lutte contre la pauvreté.

La Banque mondiale favorise le développement économique à long terme et la réduction de la pauvreté en accordant aux pays des concours techniques et financiers pour les aider à conduire des réformes sectorielles ou à réaliser des projets spécifiques -- construction d'écoles et de centres sanitaires, alimentation en eau et en électricité, lutte contre les maladies, protection de l'environnement, par exemple. L'aide qu'elle consent s'inscrit généralement dans la durée; elle est financée à la fois par les contributions des pays membres et par l'émission d'obligations. Les services de la Banque mondiale sont souvent spécialisés dans des domaines, des techniques ou des secteurs déterminés.

Elle est une source essentielle d'appui financier et technique pour l'ensemble des pays en développement. Ce n'est pas une banque au sens ordinaire du terme. Notre organisation se compose de deux organismes de développement distincts, la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD) et l' Association Internationale de Développement (IDA), et est sous le contrôle de ses 185 pays membres. La BIRD et l'IDA contribuent chacune d'une manière différente mais complémentaire à la mission, qui est de réduire la pauvreté et d'améliorer le niveau de vie des populations à travers le monde. La BIRD s'occupe des pays à revenu intermédiaire et des pays pauvres solvables, alors que l'IDA se consacre aux pays les plus pauvres de la planète. Par leur intermédiaire, il est accordé aux pays en développement des prêts à faible intérêt, des crédits ne portant pas intérêt et des dons dans des domaines très divers -- éducation, santé, infrastructure, communications et autres.

L'appellation Groupe de la Banque mondiale désigne depuis juin 2007 cinq institutions :

Les objectifs de la Banque mondiale ont évolué au cours des années. Elle a récemment mis l'accent sur la réduction de la pauvreté, en délaissant l'objectif unique de croissance économique. Elle favorise aussi la création des très petites entreprises. Elle a soutenu l'idée que l'eau potable, l'éducation et le développement durable sont des facteurs essentiels à la croissance économique, et a commencé à investir massivement dans de tels projets. En dépit de ces politiques, les projets de la Banque mondiale sont souvent critiqués par les organisations non gouvernementales (ONG) qui l'accusent de ne pas lutter efficacement contre la pauvreté, et négliger les aspects sociaux et environnementaux.

En réponse aux critiques, la Banque mondiale a adopté une série de politiques en faveurs de la sauvegarde de l'environnement et du social, visant à s'assurer que leurs projets n'aggravaient pas le sort des populations des pays aidés. Lors de son Assemblée annuelle en septembre 2006, la Banque mondiale -- encouragée en cela par ses pays actionnaires -- s'est engagée à continuer d'améliorer les services qu'elle fournit à ses membres. Pour répondre aux besoins de plus en plus complexes des pays à revenu intermédiaire, la BIRD a entrepris de revoir la conception de ses produits financiers et de ses instruments de gestion des risques et de faciliter les transactions entre ses clients et la Banque.

Outre sa mission de développement qui consiste à réduire la pauvreté, aux fins de laquelle la gouvernance et la lutte contre la corruption revêtent une importance cruciale, la Banque a une obligation fiduciaire énoncée dans ses statuts, qui est de veiller à ce que les ressources de l'institution soient utilisées aux fins prévues. Les ressources fournies à titre d'aide sont exposées aux risques engendrés par la corruption et une piètre gouvernance. Et, les bailleurs de fonds comme les bénéficiaires veulent avoir l'assurance que cette aide sera protégée.

Conformément au cadre de responsabilité partagée du Consensus de Monterrey^31(*), les pays qui améliorent leur gouvernance et réduisent la corruption méritent de bénéficier d'une aide accrue pour atteindre les ODM ( La Banque et la communauté de développement au sens large sont loin d'être les seules à constater les conséquences désastreuses d'une mauvaise gouvernance et de la corruption. Les dirigeants de plusieurs pays en développement jouent un rôle de premier plan pour promouvoir l'élimination de la corruption. Dans le monde entier, un mouvement en faveur de gouvernements plus responsabilisés et plus transparents se développe.

Les travaux consacrés par le Groupe de la Banque à la gouvernance ont principalement pour objet de faciliter la mise en place d'appareils étatiques et d'institutions capables et responsables, en mesure de concevoir et d'appliquer des politiques judicieuses, de fournir des services publics, de définir les règles régissant des marchés et de maîtriser la corruption et, ce faisant de contribuer à la réduction de la pauvreté. Le comportement de l'Etat, et d'autres parties prenantes essentielles comme le secteur privé et le secteur financier, détermine la qualité de la gouvernance et a un impact sur les réalisations au plan du développement. L'imposition de réglementations excessives, par exemple, accroît le coût des opérations et offre des opportunités de corruption. En revanche, les réformes qui rationalisent le rôle de l'Etat, réduisent les tracasseries bureaucratiques et stimulent la concurrence, peuvent contribuer à conforter la position des entreprises, créer des emplois et accroître la qualité des services. Dans le monde entier, les pouvoirs publics s'efforcent d'améliorer la gouvernance et de s'attaquer à la corruption ; ils cherchent à obtenir un appui et à profiter de l'expérience internationale pour concevoir et exécuter des programmes de réformes complexes, forger des coalitions à l'appui de leurs efforts, et suivre l'impact de ces derniers.

LES LEÇONS DE L'EXPERIENCE

La stratégie renforcée de la Banque en matière de gouvernance et de lutte contre la corruption s'appuie sur l'expérience qu'elle a acquise dans le monde entier au cours des dix dernières années dans le cadre des travaux qu'elle a menés avec les pays, les bailleurs de fonds et les partenaires de la société civile. Les principaux enseignements sont indiqués ci-après :

Un grand nombre d'études montre que, à long terme, la poursuite d'une bonne gouvernance et la maîtrise de la corruption produisent d'importants dividendes pour le développement ; ces deux facteurs vont de pair avec une croissance robuste, une moindre inégalité des revenus, une mortalité infantile et un taux d'analphabétisme plus faibles, une plus grande compétitivité, un meilleur climat de l'investissement et une plus grande solidité du secteur financier du pays. Les études montrent aussi que les projets d'aide donnent de meilleurs résultats lorsque les contextes dans lesquels ils se déroulent sont bien gouvernés^32(*).

Les réformes institutionnelles peuvent donner de bons résultats, surtout lorsque les dirigeants du pays sont déterminés à les poursuivre et qu'elles bénéficient de l'appui des réformateurs locaux. Les programmes de la Banque doivent donc être exécutés en étroite coopération avec les champions de la réforme au sein du gouvernement et en collaboration avec une large gamme de parties prenantes.

Les problèmes associés à la gouvernance sont loin d'être les mêmes dans tous les pays; les stratégies retenues doivent donc être elles aussi différentes, et leur formulation doit être l'aboutissement d'une solide connaissance du contexte local, d'innovations sur le terrain et d'une collaboration étroite avec les groupes locaux intéressés.

· Même lorsque les possibilités de réforme de la gouvernance sont limitées au niveau national, il peut exister des points d'ancrage à l'échelon local. Dans certains contextes, il pourra s'agir d'une réforme axée sur la participation de bas en haut, sur le modèle du développement de proximité, surtout si la réforme appuie également le renforcement des capacités et la responsabilisation des administrations locales.

· Même si certains progrès ont été accomplis dans la lutte contre la corruption administrative, les problèmes de gouvernance qui ont des origines politiques ou systémiques profondes - comme le lien entre l'argent et la politique et la mainmise de certains groupes d'intérêt puissants sur les institutions publiques - sont plus difficiles à résoudre. Dans ce cas, les interventions habituelles dans le domaine de la gestion du secteur public doivent être complétées par des réformes axées sur la transparence et autres facteurs connexes, et donner lieu à l'implication dans une plus large mesure des sociétés multinationales, du secteur privé intérieur et du secteur financier.

· Des tracasseries réglementaires et des entreprises du secteur public difficiles à contrôler vont de pair avec une piètre gouvernance et la corruption. Un secteur privé dynamique, ouvert et compétitif peut être très bien placé pour demander que s'améliore la gouvernance.

· Il est crucial de renforcer la responsabilisation, en particulier des pouvoirs publics envers les citoyens, et la Banque peut contribuer à la réalisation de cet objectif en complétant ses activités de renforcement des capacités de l'Etat par la fourniture d'un appui à des institutions opérant en dehors de la sphère gouvernementale comme le parlement, la société civile, les organisations non gouvernementales (ONG), les médias, et les communautés locales, en collaboration avec d'autres bailleurs. Ces leçons montrent aussi que les membres des services de la Banque sur le terrain doivent travailler en étroite collaboration avec les autorités nationales, en échangeant des informations sur les meilleures pratiques et en suscitant un appui plus large de parties prenantes ayant l'expérience requise pour fournir un soutien aux solutions novatrices qui peuvent être retenues pour s'attaquer aux problèmes de gouvernance.

Ces diverses leçons suggèrent l'importance d'interactions importantes de la Banque sur le terrain ainsi que la nécessité d'adopter une perspective à long terme sachant que la réforme de la gouvernance exige un effort permanent et que la situation évoluera de manière très différente d'un pays à un autre. L'important - et c'est sur cette base que toute évaluation doit être faite - c'est que les résultats témoignent d'une amélioration systématique dans le temps.

Au cours des dernières années, le Groupe de la Banque a lancé des opérations pilotes au niveau des pays, des secteurs et des projets dans la plupart des domaines examinés, fréquemment à partir d'innovations sur le terrain. Si nombre de ces initiatives ont donné de bons résultats, certaines ont été infructueuses et, de manière générale, leur mise en oeuvre et les résultats obtenus sur le terrain ont été différents d'un pays à un autre.

Les efforts déployés par les bailleurs de fonds n'ont pas non plus été uniformes, et ont donc envoyé des signaux ambigus qui ont réduit leur efficacité. Certains pays commencent à afficher des progrès dans le domaine de la gouvernance et de la lutte contre la corruption alors que la situation s'est dégradée dans d'autres pays dans l'ensemble, toutefois, le monde n'a pas fait de progrès suffisants.

De nombreux gouvernements pilotent des programmes de gouvernance et de lutte contre la corruption qui ont leur adhésion ; d'autres accordent à ces questions une moindre priorité. Le Groupe de la banque a pour stratégie d'aider les gouvernements des pays en développement, eu égard aux problèmes particuliers auxquels ils sont confrontés, à identifier leurs propres priorités en vue d'améliorer la gouvernance et de formuler et d'exécuter des programmes sur la base de ces priorités, de manière efficace et en les inscrivant dans la durée. La stratégie suit une démarche globale, qui implique la poursuite d'efforts au niveau national, opérationnel et mondial pour renforcer et intégrer les mesures axées sur la gouvernance et la lutte contre la corruption en recourant à toute la gamme des activités du Groupe de la Banque afin d'aider les pays partenaires à obtenir des résultats tangibles permettant de réduire durablement la pauvreté. Les composantes essentielles de l'appui de la Banque devant continuer de concerner les secteurs, la stratégie prévoit de mieux intégrer les préoccupations suscitées par la gouvernance et la corruption dans les programmes sectoriels de l'institution, notamment ceux qui sont axés sur le secteur privé et le secteur financier. La stratégie vise également à assurer le respect des normes fiduciaires les plus rigoureuses dans le cadre des opérations de la Banque et d'étendre les interactions de la Banque à une gamme plus large de groupes d'intérêts et d'institutions ne relevant pas du pouvoir exécutif, notamment en intensifiant les actions avec le secteur privé pour appuyer la réduction de la corruption.

L'un des objectifs principaux des activités de la Banque consiste à appuyer la constitution d'États plus efficaces et responsables en partenariat avec d'autres organismes multilatéraux et bilatéraux. Les réformes visant à mieux responsabiliser les institutions de l'État et à accroître la transparence de leurs actions recevant de plus en plus d'attention dans les pays partenaires. Il importe que la Banque fournisse à ces derniers un appui plus cohérent, systématique et continu aux programmes gouvernementaux axés sur la gouvernance et la lutte contre la corruption. Pour promouvoir l'adhésion des pays, la Banque doit collaborer avec un large nombre d'institutions publiques à la conception d'interventions efficaces, fondées sur les meilleures pratiques identifiées dans le cadre d'études empiriques de qualité. Pour les pays qui empruntent à l'IDA, les allocations de financement continueront de reposer sur le système d'allocations sur la base des performances ; pour les emprunteurs de la BIRD, ces allocations resteront fonction de la solvabilité du pays ainsi que des questions de performance et de gouvernance. Dans tous les cas, il s'agira, fondamentalement, de fournir un appui cohérent aux pays.

Au niveau national, en particulier, la stratégie propose des interventions de plus vaste portée et plus poussées, axées sur la gouvernance et la lutte contre la corruption:

· Une démarche systématique et rigoureuse sera suivie pour assurer la prise en compte des questions de gouvernance et de corruption dans les CAS, qui permettra de s'assurer que la stratégie sera adaptée aux risques et aux problèmes que ces questions posent pour la croissance et la réduction de la pauvreté dans chaque pays.

· Dans les pays où la gouvernance est relativement bonne et s'améliore, les stratégies formulées par la Banque continueront de mettre l'accent sur une plus grande souplesse et un plus grand degré d'adaptation.

· Dans les pays à fort potentiel, où les autorités nationales entreprennent d'importantes réformes de la gouvernance et luttent contre la corruption, la Banque appuiera le programme résolu de l'État en augmentant rapidement l'ampleur de son assistance technique et financière sur le terrain et aussi en rendant publiquement hommage au pays pour cette évolution très positive.

· Dans les pays où les problèmes de gouvernance et de corruption sont des obstacles majeurs à la réduction de la pauvreté et comptent au nombre des priorités des pouvoirs publics, la stratégie de la Banque fera de la gouvernance son objet principal ; elle fera appel à des équipes de lutte contre la corruption et à des conseillers en matière de gouvernance qui seront basés sur le terrain et inclura des plans d'action de lutte contre la corruption dans les projets, si nécessaire. Lorsque les progrès d'un pays sont tributaires de l'amélioration de la gouvernance et des avancées de la lutte contre la corruption, la formulation et l'exécution de la stratégie s'appuieront sur des études approfondies de diagnostic et de suivi de la gouvernance, et notamment des indicateurs de réalisation et d'actions concrètes.

· Dans les pays où la gouvernance risque fort de se détériorer ou dans lesquels les carences de la gouvernance et une corruption générale font obstacle au développement, où les dirigeants ne sont pas déterminés à poursuivre des réformes et où il est impossible pour la Banque et les pouvoirs publics de convenir des priorités, la Banque ciblera ses activités sur des domaines et des secteurs dans lesquels il sera possible de prendre des dispositions adéquates dans le domaine de la gouvernance : elle privilégiera donc probablement le renforcement des capacités, la satisfaction des besoins des pauvres et la collaboration avec des institutions ne faisant pas partie de l'administration centrale, dans les limites de ses obligations juridiques. Elle inclura aussi un scénario pessimiste pouvant déboucher sur une forte réduction des volumes de financement, la réorientation des programmes au profit d'interventions hors financement, et dans de très rares cas, la suspension de l'appui financier. Dans ces conditions, La SFI et la MIGA (Société Financière Internationale et l'Agence Multilatérale de Garantie des Investissements) pourront continuer de jouer des rôles essentiels en tant que partenaires en appuyant une politique d'investissement responsable sur le plan social, la poursuite d'interventions stratégiques avec le secteur privé continuant d'être un important facteur de changement dans les contextes présentant des risques élevés.

· Dans tous les pays où la gouvernance pose problème, l'attention continuera de porter sur la gestion des finances publiques, la passation des marchés, les audits, la réforme de l'appareil judiciaire et du cadre juridique, et une importance renouvelée sera accordée aux interventions poursuivies avec les pouvoirs publics aux fins de la réforme de la fonction publique, des institutions et de la transparence. Des efforts accrus seront par ailleurs systématiquement déployés en vue de s'attaquer au problème de la gouvernance dans des secteurs clés, de conforter les administrations locales, d'accroître la participation des communautés et de renforcer les capacités de l'appareil judiciaire, des institutions supérieures de contrôle des finances publiques et d `autres institutions officielles de supervision.

· La Banque adaptera ses interventions en fonction de l'évolution des conditions régnant dans les pays et ajustera, notamment, sa stratégie en cours d'application pour prendre en compte l'amélioration ou la dégradation de la gouvernance.

Les institutions du Groupe de la Banque, y compris la SFI et la MIGA, collaboreront plus étroitement avec le secteur privé pour s'attaquer à la corruption, et continueront d'accroître leur appui en vue d'améliorer le climat de l'investissement, de soutenir la réforme du cadre réglementaire et la réduction des tracasseries bureaucratiques, et de promouvoir un secteur privé compétitif ainsi qu'une plus grande participation de ce dernier dans tous les secteurs de l'économie, y compris le secteur financier.

· La Banque, dans le cadre défini par sa mission et en collaboration avec d'autres organisations multilatérales et bilatérales, appuiera également des initiatives axées sur la participation et la transparence pour permettre aux citoyens d'avoir accès à des informations et à participer à la formulation des politiques, des priorités en matière de dépenses, et des services ; pour promouvoir la participation des communautés à l'amélioration de la gouvernance locale ; pour renforcer les capacités des médias et pour étendre le champ des activités de supervision à la passation des marchés publics, la déclaration des actifs et d'autres aspects importants de la performance des administrations publiques. La Banque réexaminera aussi sa politique de l'information en vue d'accroître la transparence de ses propres activités.

Au niveau des projets, la stratégie de la Banque vise à renforcer l'intégrité des projets qu'elle finance et leur impact au plan du développement :

§ en incorporant des objectifs concrets d'amélioration de la gouvernance et de lutte contre la corruption dans les programmes sectoriels, compte tenu des caractéristiques et des risques propres à chaque secteur ;

§ en collaborant avec les autorités nationales pour repérer les opérations à risque et pour s'efforcer d'atténuer les risques en amont en préparant des plans de lutte contre la corruption faisant partie intégrante desdites opérations à risque ;

§ en veillant à la qualité des arrangements fiduciaires dans le cadre des examens du portefeuille de financements et de la réserve de projets de la Banque réalisés conjointement avec les autorités nationales ; et en focalisant les ressources et l'attention sur les projets jugés les plus risqués, en particulier durant la phase de supervision ;

§ en constituant des équipes anticorruption, en particulier sur le terrain, qui seraient chargées d'examiner la conception du projet, d'évaluer les risques et d'établir des plans de lutte contre la corruption. et qui serviraient par ailleurs, avec les conseillers en matière de gouvernance, de points de contacts privilégiés dans le dialogue sur les questions de gouvernance et de lutte contre la corruption ;

§ en perfectionnant les méthodes de conception et de supervision et en renforçant la surveillance et le suivi des projets financés par la Banque via la divulgation transparente des informations concernant le projet, en particulier les plans de lutte contre la corruption ;

§ en dotant le Service de déontologie institutionnelle (INT) de la Banque de moyens renforcés pour enquêter sur les projets financés par l'institution et, si des faits de corruption sont détectés, en sanctionnant publiquement les entreprises coupables et en encourageant les gouvernements et la Banque à rendre compte de leurs activités ;

§ en appuyant les efforts déployés par les pays pour se doter des moyens d'enquêter et d'engager des poursuites dans les cas de corruption, via une collaboration plus étroite entre l'équipe d'enquêteurs de la Banque et les institutions nationales chargées de lutter contre la corruption et la mauvaise gestion.

De nos jours, le portefeuille de la Banque en Guinée comprend neuf Projets en cours d'exécution représentant un engagement de plus de 130 millions de dollars EU. (Ci-dessous le tableau récapitulatif)

N° du crédit	Intitulé du Projet	Montant du Projet	Date d'entrée en vigueur	Date de clôture
IDAQ3990	Projet d'appui au secteur de la Santé	25 millions de U$	28/06/06	30/09/11
TF056981GUI	Projet de gestion côtière et marine et de la biodiversité	5 millions U$	31/03/07	31/12/11
TF056982 GUI	Projet de gestion communautaire des terres	7 millions U$	31/03/07	30/06/11
IDA H 310	Projet de mise en valeur intégrée des ressources en eau et développement des usages multiples du bassin du fleuve Sénégal	18 millions de U$	12/12/06	08/09/11
IDA H 2150	Projet de sécurité et de sûreté aérien en Afrique de l'Ouest	7,10 millions de U$	24/08/06	31/12/09
IDA H 2400	Projet d'amélioration de l'efficacité de secteur de l'énergie	7,5 millions de U$	28/06/07	31/12/09
IDA H3300	Projet de développement Urbain III, PHASE II	15 millions de U$	10/12/07	31/12/11
IDA 39720	Projet national d'infrastructures rurales II	30,3 millions de U$	04/10/05	30/12/09
IDA H3290	Projet d'Appui aux communautés villageoises (PACV) PHASE II	17 millions de U£	26/03/08	30/06/12

En outre, il faut noter le niveau de décaissement des fonds alloués n'est pas souvent proportionnel au niveau des réalisations sur le terrain. Par exemple, le PEPT, pour un engagement de la banque à hauteur de 70.000.000 millions USD, le montant décaissé a atteint 83.963.210 USD ; soit 93,45% du montant alloué. Alors que le résultat escompté est loin d'être atteint. Tandis que, avec le PACV 2, pour seulement un montant de 17.000.000 USD, 3.414.391 USD sont décaissés (18,41% du montant total) et ce, pour de résultats brillants que nous connaissons.

A titre d'exemples, il faut noter des projets importants qui ont plus ou moins réussi ; c'est le cas du :

Programme d'appui aux communautés villageoises - PACV

Principes du Programme : Faire des communautés rurales les

maîtres d'ouvrages du développement local

Présentation générale du Programme

Dans le cadre de la lutte contre la pauvreté, principalement en milieu rural, le Gouvernement Guinéen met en oeuvre le PACV qui utilise une stratégie de développement décentralisé et participatif. L'objectif Global est de renforcer l'exercice des pouvoirs locaux (Communautés Rurales de Développement - CRD -) et de promouvoir l'habilitation économique et sociale de la population rural.

« Le processus participatif mis en place avec succès dans les CRD a permis d'y enclencher une véritable dynamique de développement. Dans le cadre des Plans annuels d'investissement et Plans de développement local, élaborés par les communautés elles-mêmes, plus de 700 microprojets ont donné lieu à des contrats passés avec des PME du cru » note Madame FARO^33(*). Au sein des communautés, cela a contribué à la création de richesse et d'emploi (pour les jeunes en particulier), à travers la main d'oeuvre rémunérée par les entrepreneurs, le petit commerce, les services, etc.

« En fait, le PACV est mis en oeuvre pour rendre effective la volonté des autorités guinéennes et de ses partenaires au développement à mener une politique de décentralisation visant un renforcement progressif des capacités des CRD à gérer le développement local et assurer la mise en place d'infrastructures à caractère communautaires », Précise Monsieur Tidiane du DSRP^34(*). Le programme est conçu pour une durée de 12 ans, repartie en trois phases de quatre années chacune. Il s'appuie sur une stratégie de développement qui s'articule autour de deux axes :

· l'établissement d'un système décentralisé fonctionnant de manière appropriée et efficace pour assurer le développement local et,

La première phase du PACV a démarré en 2000, avec les objectifs spécifiques suivants :

· améliorer le cadre réglementaire, institutionnel et fiscal et développer les capacités de développement rural décentralisé ;

· établir un mécanisme adéquat et efficace de transfert des fonds publics aux communautés locales dans le but de financer l'infrastructure communautaire rurale prioritaire et promouvoir l'entretien régulier des infrastructures publiques au niveau local et des pistes rurales.

Le Coût de cette phase s'élève à quelques 38,7 Millions u$ financé conjointement par :

Mais le fonctionnement de ces structures n'a pas pleinement répondu aux attentes. La faible participation des communautés villageoises dans le processus de prise de décision, de planification et d'exécution des Programmes de Développement Communautaire (PDC) est notamment en cause. Elus par le peuple, les représentants de ces institutions décentralisées semblent aujourd'hui n'avoir aucun lien avec la société civile.
L'enjeu est, à travers des actions de développement local, le rapprochement des élus et des populations pour et avec lesquelles ils doivent travailler.

Le PACV vise tout d'abord le renforcement du processus de décentralisation au niveau politique, administratif et fiscal à travers un appui aux CRD et aux autres acteurs concernés dans la mise en place des PDC (préfectures et sous-préfectures, Ministère de l'Intérieur). Son second objectif est le renforcement des capacités des CRD vis-à-vis des PDC, dont la conception devrait partir d'une concertation avec la population des différents districts.
L'objectif, à terme, est de faire de la décentralisation le levier du développement, d'encourager la bonne gouvernance et de favoriser ainsi un développement socio-économique durable.

Le vaste thème de la gouvernance que nous avons essayé de cerner sur certains aspects (politique, démocratique, économique et social) est surtout devenu sujet pertinent qu'à partir de 1989 par la Banque mondiale, dans son rapport sur l'Afrique, à la suite de la fondation Carter. La World Bank évoqua donc la bonne gouvernance comme moyen de sortir le continent du sous-développement et d'impulser un nouveau départ. Un discours largement soutenu par l'administration américaine, des organisations internationales comme l'OCDE et l'Union européenne. Nous estimons ainsi que durant tout notre travail avoir été convaincu à travers toutes nos recherches que la bonne gouvernance est un passage obligé, une condition obligatoire pour tout Etat voulant sortir de l'ornière de pauvreté.

Par ailleurs, malgré tous les efforts consentis par la Banque mondiale afin d'utiliser les fonds alloués dans la réalisation des Projets pour le développement de Guinée, nous remarquons que la malgourvernance, la corruption, les détournements, la gabegie, l'irresponsabilité .... Ont réussi par maintenir la Guinée dans le cercle vicieux de la pauvreté.

Or, il est unanimement admis que la bonne gouvernance devrait inclure les éléments suivants :

§ Et un secteur privé efficace, toutes choses qui sont nécessaires pour un développement durable.

En effet, un Etat crée un environnement politique et juridique propice à une croissance économique équitablement répartie. De même, une société civile active et dynamique mobilise les individus, les groupes et les communautés, facilite l'interaction politique et sociale, aide à générer le capital social et encourage la cohésion et la stabilité au sein de la société. Enfin, le secteur privé productif génère des emplois et les revenus. Cependant, en Guinée, nous notons une faiblesse notoire dans ces trois domaines primordiaux.

Par ailleurs, les éléments clés d'une bonne gouvernance sont absents ou presque en République de Guinée : l'obligation de rendre compte, la transparence, la lutte contre la corruption, la gouvernance participative et le cadre juridique et judiciaire favorable. Des éléments qui, il faut l'insister, dénotent la nature complexe du concept de la bonne gouvernance.

C'est le lieu de noter que toutes ces recherches, toutes ces études approfondies ont un seul objectif principal : combattre le sous-développement dans toute l'Afrique et plus particulièrement en République de Guinée. Comme nous le savons, plusieurs facteurs expliquent le sous-développement de la Guinée. Certains remontent aussi loin que l'époque coloniale, d'autres au premier régime. Pour nous, La question à poser dans les circonstances actuelles est de savoir s'il y a de l'espoir pour ce pays. Le présent mémoire soutient qu'il y a une lueur d'espoir au bout du tunnel. Même si nous savons qu'une attitude malheureuse des guinéens pose problème : La sacralisation du pouvoir politique ; très souvent, les abus de pouvoir en Guinée, comme ailleurs en Afrique, demeurent impunis ; en grande partie parce que les africains ont tendance à vénérer les dirigeants politiques. Cette attitude est ancrée dans la culture.

A la lumière de toutes ces observations, il en résulte que la situation économique, politique et démocratique était très critique quand le monde apprend officiellement le décès du président Lansana Conté, le 22 décembre 2008, au pouvoir comme nous l'avons noté plus haut pendant 24 ans.

L'avènement du Conseil National pour la Démocratie et le Développement (CNDD) au pouvoir en violation de la constitution ne fut pas une grande surprise pour qui connaît les réalités guinéennes. Et du coup, il suspend la constitution, dissout le gouvernement et l'Assemblée Nationale. Le CNDD promet d'instaurer l'autorité de l'Etat, de lutter la corruption, les détournements de deniers publics, d'assainir les finances publiques, de traquer les narcotrafiquants et le retour à l'ordre constitutionnel en vue de l'établissement d'un Etat de droit pour une bonne gouvernance, gage de tout développement.

Mais, très souvent, l'absence d'un engagement solide de la part des intervenants politiques, qui parlent souvent de la nécessité d'avoir à rendre des comptes et de l'intégrité et ne passent guère du stade des promesses à celui d'efforts réels pour découvrir et pénaliser les conduites corrompues, a contribué à l'institutionnalisation de la corruption et de l'affairisme. Même après la création d'agences anti-corruption, celles-ci n'ont souvent pas les ressources et l'indépendance nécessaires pour mener à bien leur mission. C'est le cas de l'Agence Nationale de Lutte contre la Corruption (ANLC), autrefois rattachée à la Présidence mais qui, de nos jours, est ballotté entre les ministères. Ainsi, on a souvent tenté de réduire l'impact de la corruption en Guinée. Malheureusement, de nombreuses approches n'ont pas été systématiques mais de simples manoeuvres politiques pour assagir un public mécontent et une communauté internationale de bailleurs de fonds. D'autre part, il est difficile de mettre au point une stratégie anti-corruption parce que le succès de tout programme dépend en grande partie d'un engagement solide de la part du président du pays, des membres du cabinet et des responsables les plus haut placés, ceux là même qui sont parfois corrompus. Sans leur coopération ou du moins le dévouement du président et des personnes qui occupent des postes clefs, les malversations deviennent cycliques et resteront ainsi.

Dans cette optique, le CNDD, à travers son Président, présente un discours programme en janvier 2009 et qui reprend l'ensemble de ces préoccupations et insiste de mener à terme la période transitoire ce, malgré, la condamnation de toute la Communauté internationale.

Pour parvenir à un succès politique et économique considérable, les guinéens doivent réfléchir et trouver un modus operandi efficace. Nous ne pouvons pas nous permettre de tergiverser, car les tergiversations sont une perte de temps en ce moment critique que nous vivons.

« A ce jour, la participation de toutes les forces vives de la nation et un processus de mise en place des organes de la transition est en cours. Toutefois, le chronogramme de cette transition n'est pas très précis, ce qui porte à croire que des efforts louables de tous les guinéens et de nos partenaires doivent soutenir ce processus en vue de la tenue des élections libres, transparentes et apaisées, condition sine qua non d'une bonne gouvernance politique et démocratique»^36(*). Reconnaît Monsieur FALCONE de l'ANLC

Mais, ce jeu démocratique est-il très souvent faussé par le tribalisme, la manipulation, la corruption et l'instrumentalisation des forces vives et des velléités nationalistes et patriotiques. Ainsi, l'Etat existe dans nos pays d'Afrique, sous diverses formes, bien entendu, mais la nation, où est-elle ? La misère et les antagonismes intra et extra ethniques ne favorisent-elles pas la manipulation et la corruption qui restent des virus mortels pour la démocratie ?

Quoiqu'il en soit, il est important de souligner que les guinéens, en grande partie, sont conscients des problèmes de corruption, de malgouvernance, d'ethnicisme et d'abus qui ont caractérisé les régimes autoritaires et croient que ces questions exigent notre attention immédiate. Beaucoup prennent une position courageuse en promouvant la démocratisation et la gestion politique démocratique pour réduire ces abus. Mais puisque le processus de démocratisation est généralement long, difficile et complexe, il peut non pas alléger les problèmes dans l'immédiat mais les intensifier. Le défi consiste à survivre à la période de transition et non à l'éviter ou la combattre.

Sachant que cette notion de bonne gouvernance est sujet d'actualité ; mieux, rassurés que nous n'avons pas touché tous ses aspects pertinents, une prétention que nous n'avions jamais eu d'ailleurs, une étude plus élargie et approfondie est encore possible en se posant la question : Après ce constat alarmant, quel avenir politique et économique pour la Guinée pour éviter tout dysfonctionnement des structures ?

* ¹ Source : Ministère de l'Administration du Territoire et des Affaires politiques (MATAP) Conakry, Guinée

* ³ Programme interdisciplinaire français de recherche Ville et Environnement, Créé en novembre 2006

* ⁴ Pierre de Senarclens, professeur à l' université de Lausanne en Relations Internationales, a écrit d'importants ouvrages d'Histoire et de Relations Internationales.

* ⁵ L'art. IV section 10 stipule : «La Banque et ses responsables n'interféreront pas dans les affaires politiques d'un quelconque membre et il leur est interdit de se laisser influencer dans leurs décisions par le caractère politique du membre ou des membres concernés. Seules des considérations économiques peuvent influer sur leurs décisions et ces considérations seront soupesées sans parti pris, en vue d'atteindre les objectifs (fixés par la Banque) stipulés dans l'art. I

* ⁶ Agence Nationale de Lutte contre la Corruption, « Gouvernance et Institutions, Comment Reconstruire un Etat de Droit en GUINEE et Mettre Fin à la Corruption? », Hôtel MARIADOR (Conakry), 23 et 24 Mai 2007, 17P

* ⁷ Cf. Mark Malloch Browm, « Gouvernance : l'assise du développement », Atelier sur la gouvernance à

* ⁸ Comité du Développement de la Banque Mondiale, « Renforcement de l'Action du Groupe de la Banque pour Promouvoir la Gouvernance et Lutter contre la Corruption », Conakry, Année ? , 46P

* ⁹ Jean François FALCONE, Secrétaire Exécutif de l'Agence Nationale de lutte contre la Corruption (ANLC), Conakry, Guinée.

* ¹⁰ Docteur Nassirou BAKO Arifari, « Corruption et Bonne Gouvernance : Quelles relations pour quelle Finalité? », Université de Kankan, du 20 au 22 Décembre 2002, 15P

* ¹¹ Professeur émérite à l'Université de Paris XII, Docteur ès sciences économiques en 1963

* ¹² Communication à l'Atelier du FENU sur la décentralisation et la gouvernance locale en Afrique, Le Cap, Mars 2001.

* ¹³ Docteur Nassirou BAKO Arifari, « Corruption et Bonne Gouvernance : Quelles relations pour quelle Finalité? », Université de Kankan, du 20 au 22 Décembre 2002, 15P

* ¹⁴ Atelier de travail à Dalaba, Guinée, Ministère du Plan/Coopération technique allemande « La contribution des sciences économiques et sociales à la bonne gouvernance en Afrique » du 5 au 7 décembre 2006

* ¹⁵ El Hadj Saidou Diallo, « Présentation de l'état de la gouvernance en GUINEE », Bel Air /GUINEE, Mai 2007, 7P

* ¹⁶ Ministère de l'Economie, des Finances et du Plan, « Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté DSRP (2007-2010), Conakry, Août 2007, 142P

* ¹⁸ Archives Ministère de l'Administration du Territoire et des Affaire Politiques, Conakry, Rép. de Guinée, septembre 2005.

* ¹⁹ Cf. Programme National de Renforcement des Capacités et de Gouvernance, « l'Etat, les services publics et les institutions républicaines »

* ²⁰ Enquête sur le Questionnaire des Indicateurs de Base du Bien-être (QUIBB), Ministère du Plan, 2002-2003.

* ²¹ Rapport à l'Assemblée Nationale du Ministre de l'Enseignement Technique et de la Formation professionnelle lors de la session budgétaire 2005.

* ²² Comité du Développement de la Banque Mondiale, « Renforcement de l'Action du Groupe de la Banque pour Promouvoir la Gouvernance et Lutter contre la Corruption », Conakry, S.D , 46 P

* ²³ Chef de la Section coopération décentralisée à la Direction nationale de la décentralisation (DND),

« Guinée, vision 2010 », vol. 1 : Stratégie globale, Conakry, novembre 1996, p. 32.

* ²⁵ PNUD/Ministère du Plan : Etude sur les projets et programmes de gouvernance en Guinée, janvier 2004

* ²⁸ Deuxième rapport national sur le suivi des objectifs du millénaire pour le développement (OMD), Conakry-Guinée, février 2005

* ³¹ Conférence internationale sur le financement du développement, MEXICO, Monterrey, NL, Mexique
18-22 mars 2002

* ³² Comité du Développement de la Banque Mondiale, « Renforcement de l'Action du Groupe de la Banque pour Promouvoir la Gouvernance et Lutter contre la Corruption », Conakry, Année ? , 46 P

* 33 Mme Conté Nagnouma FARO, Directrice Nationale de l'Economie, Membre du Groupe Suivi - Evaluation Présidente du Sous groupe Accélération de la croissance

* ³⁴ Cheik Ahmed Tidiane DIALLO, Journaliste, Coordonnateur de la Cellule de Communication de la SRP, Directeur de la Publication du "Magazine de l'Economie Guinéenne".

* ³⁵ Source : Ministère de l'Economie, des Finances et du Plan, « Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté DSRP (2007-2010), Conakry, Août 2007, 142P

* ³⁶ Monsieur Jean François FALCONE, Secrétaire Général de l'Agence Nationale de lutte contre la Corruption (ANLC), Conakry, Guinée

problématique de la gouvernance en République de Guinée et l'appui de la Banque mondiale

INTRODUCTION