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L'influence des politiques d'Etat sur l'expansion de l'habitat individuel

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par Marie-Paule Crochemore
Ecole Nationale Superieur d'Architecture de Paris-Malaquais - Architecte Diplomée d'Etat 2008
  

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II/ Abandon des grands ensembles et nouvelle politique pavillonnaire

F. RÉNOVATION DES LOTISSEMENTS ANCIENS ET RÉGLEMENTATION DES LOTISSEMENTS.

L'effort de reconstruction d'après guerre privilégiera les immeubles collectifs afin de parer à la pénurie de logements due aux destructions massives. La politique du moment s'inscrit dans le courant de pensée diffusé, notamment, par la charte d'Athènes.

Cependant, plusieurs décrets de 1958 instituent une meilleure réglementation notamment pour l'amélioration des lotissements existants. Ils portent sur la responsabilisation des lotisseurs en matière de viabilisation des lots destinés à la vente, ils réglementent et redéfinissent les lotissements jardins ayant fait l'objet de nombreux abus entre les deux guerres, ils soumettent également à autorisation toute division et vente de terrains.

Malgré la faveur des gouvernements pour le collectif, un mouvement coopératif d'auto-construction voit le jour. Entre 1950 et 1960, les adhérents de ce mouvement dit « des Castors » construisent à plusieurs leurs maisons pour tenter de pallier l'insuffisance de la construction. Un sondage effectué à la demande de Paul Delouvrier et Roland Nungesser, alors Ministre au Logement, indique que 66% des français penchent en faveur de la maison familiale.

Les grands ensembles connaissent rapidement une dépréciation progressive due aux formes urbaines qu'ils génèrent et aux problèmes notamment sociaux qu'ils engendrent. Cette tendance sera favorable à un nouveau départ de l'habitat pavillonnaire.

G. LA LOI D'ORIENTATION FONCIÈRE

La Loi d'Orientation Foncière promulguée le 30 décembre 1969 institue les Schémas Directeurs d'Aménagement et d'Urbanisme et des Plans d'Occupation des Sols. Ceux-ci sont élaborés conjointement avec les communes concernées. C'est le début d'une politique de décentralisation des opérations d'urbanisme qui se poursuivra jusqu'au vote de la loi de décentralisation en 1983.

Avec les Plans d'Occupation des Sols, les Schémas Directeurs d'Aménagement et d'Urbanisme et Schémas de Secteur, la loi LOF institue les premiers véritables documents d'urbanisme. Les POS sont des documents prospectifs n'ayant pas de rôle réglementaire mais étant établis sur une grande échelle et sur le long terme. Les SDAU sont des documents réglementaires établis sur des espaces plus réduits. Ces documents sont conçus dans un contexte où l'on privilégiait les extensions urbaines15(*) ; c'est ainsi que les POS ne s'intéressent, comme leur nom l'indique, qu'à une réglementation de l'usage du sol sans intégrer de réglementation relative aux espaces bâtis, pourtant essentielle dans une politique dirigée vers un renouvèlement urbain.

Plusieurs articles témoignent de l'encouragement qui est lancé aux communes quant à leur développement vers leur périphérie. Cela se retrouve dans plusieurs domaines traités par la présente loi.

5. Organiser les extensions de ville

L'article premier stipule en effet que les SDAU ont pour rôle de « fixer les orientations fondamentales de l'aménagement des territoires intéressés, notamment en ce qui concerne l'extension des agglomérations ». Ils déterminent en particulier « la destination générale des sols, le tracé des grands équipements d'infrastructure, l'organisation générale des transports » ainsi que « les zones préférentielles d'extension et de rénovation ».

Ces Schémas sont, de plus, dotés de Schémas de Secteur qui détaillent et précisent le contenu de certaines parties.

6. Participation budgétaire pour l'extension des voies urbaines rapides.

Dans le même objectif d'encouragement au développement des villes vers leur périphérie, la loi LOF prévoit une participation budgétaire de l'Etat « à la construction de voies urbaines rapides destinées à favoriser la desserte des terrains nécessaires au développement de l'urbanisation ».

7. Réforme du permis de construire

Selon le ministre du logement de l'époque, Roland Nungesser, de nombreuses personnes disposeraient des moyens financiers d'accéder à la propriété, mais reculeraient devant la demande d'autorisation souvent très longue. C'est ainsi qu'il proposa une réforme du permis de construire simplifiant la demande.

La loi prévoit ainsi une réforme du permis de construire ; l'attention est alors portée sur les dispositifs urbanistiques plutôt que sur les dispositifs architecturaux caractérisant les demandes. Les contrôles ne se font donc plus au préalable mais a posteriori, constituant ainsi un avis de conformité. C'est une manière, selon le ministre, de relancer la construction de maisons individuelles16(*).

8. La création des ZAC

La loi LOF institue également les Zones d'Aménagement Concerté en remplacement des Zones à Urbaniser en Priorité créées par décret en 1958.

La création d'une ZAC autorise à déroger au Plan d'Occupation des Sols de la commune sur lesquelles elle s'implante. Contrairement à la procédure de lotissement, la ZAC est d'initiative publique mais s'effectue en collaboration avec un aménageur.

Les annexes à cette loi et notamment l'article 13-1 du code de l'urbanisme réaffirment cette politique d'extension des espaces constructibles aux abords des villes. En effet, celui-ci « autorise la construction de maisons individuelles presque partout ; l'élargissement des périmètres d'agglomération de manière à offrir quatre fois plus de terrain que nécessaire. »17(*)

H. VILLAGES-EXPO ET CONCOURS DE MAISONS INDIVIDUELLES

4. Villages-expo

Sous la houlette de Jacques Maziol et de Roland Nungesser, les villages-expo se développent à partir de 1966, date à laquelle le premier village expo voit le jour à Saint-Michel-sur-Orge. Le ministre Nungesser se félicite, à l'occasion de la remise des clefs aux premiers propriétaires à laquelle il participe, de la réussite de cette entreprise : « Village expo a montré que la maison individuelle pouvait maintenant être accessible à un plus grand nombre parce que les prix de revient de la maison individuelle ont baissé très sensiblement. La plupart des maisons qui ont été présentées à Village-expo sont toutes en dessous des prix plafond HLM accession à la propriété, certaines même d'entre elles passent en dessous des prix plafond d'HLM locatif. Par conséquent, il y a maintenant la possibilité d'offrir la maison individuelle à grand nombre de gens et aux familles les plus modestes ».18(*)

5. Les « Chalandonnettes »

Dans la même direction, en 1969, Albin Chalandon, alors Ministre de l'Equipement décide de proposer aux ménages modestes des maisons individuelles à bon marché. C'est ainsi qu'il lance un concours ouvert aux promoteurs immobiliers privés et sociaux. Le concours porte sur l'élaboration de modèles de maison suivant certaines normes techniques et conditions de prix de vente.

La Fédération Nationale des Coopératives HLM indique que 65 000 maisons furent construites sur ces modèles de 1970 à 1972. Chaque groupement de promoteurs choisi s'engageait à construire 7 500 maisons entre ces deux années. Les propriétaires pouvaient de leur côté bénéficier d'aides financières attribuées par les Caisses de Crédit HLM ou par le Crédit Foncier. La fédération indique que plus que 250 maisons devaient être construites à chaque opération et vendues pour 50% à moins de 720 francs le mètre carré, pour 40% à un prix intermédiaire entre 720 et 950 francs le mètre carré et pour 10% à un prix libre.19(*)

6. Formes urbaines

Villepinte en 1936

Villepinte en 2003

0 500m 1km

Othis (Seine et Marne) en 1969

Othis en 2003

0 500m 1km

Nombre d'immeubles à un seul logement selon l'époque d'achèvement de la construction :

Villes

Avant 1915

De 1915 à 1948

De 1949 à 1967

De 1968 à 1974

De 1975 à 1981

De 1982 à 1989

1990 et après

Villepinte

40

521

1 044

894

1 163

1 252

1 070

Othis

41

19

18

800

498

211

326

Nombre d'immeubles à un seul logement

Nombre d'habitants selon l'année :

 Villes

1881

1901

1921

1926

1936

1968

1975

2006

Villepinte

334

646

639

2 178

3 893

12 103

17 565

35 800

Othis

239

265

208

281

241

260

3 343

6 501

Nombre d'habitants

Durant cette période de retour au modèle pavillonnaire, après les années de reconstruction intensive des grands ensembles, de nombreuses petites communes, se sont amplement développées, « passant de communes rurales à communes à caractère urbain relatif »20(*) selon le recensement de l'Insee de 1982.

C'est ainsi le cas d'Othis en Seine et Marne qui, avant 1968, était une commune exclusivement rurale avec une population de 160 habitants. La carte de 1972 de l'IGN montre également un petit village compact. C'est donc après cette date que la commune a connu un grand bouleversement consécutif à la réalisation d'une Z.A.C. nommée « les verts villages ». En effet la population a été multipliée par dix en trois ans.

Ces nouveaux quartiers sont composés de maisons individuelles ou jumelées organisées autour de voies tracées de manière à desservir le plus grand nombre de parcelles.

A Villepinte, l'urbanisation progresse sur le même modèle que dans la période d'avant guerre, c'est-à-dire sur un plan orthogonal mais sans alignement sur rue des maisons. La vue aérienne montre aussi comment l'urbanisation des villes s'étend sur les bois et forêts même à proximité de l'autoroute.

Villepinte Othis

Vues satellitaires extraites de Google Earth

I. LA LOI BOSHER ET LES VILLES NOUVELLES.

3. La loi Bosher

Paul Delouvier, préfet et vice-président de la Direction à l'Aménagement du Territoire de 1966 à 1969 est considéré comme le père des villes nouvelles, même si la loi fut votée alors qu'Albin Chaladon occupait les fonctions de Ministre de l'Equipement et du Logement.

Votée le 10 juillet 1970, la loi Bosher concernant les villes nouvelles, se propose d'être « une première tentative de réponse globale planifiée »21(*) contre le phénomène toujours croissant de la rurbanisation22(*), par la création d'agglomérations nouvelles « destinées à constituer des centres équilibrés grâce aux possibilités d'emploi et de logement ainsi qu'aux équipements publics et privés qui y seront offerts. Leur programme de construction doit porter sur 10 000 logements au moins ».

Un périmètre d'urbanisation est ensuite créé par décret. Les communes intéressées se constituent en Syndicats Communautaires d'Aménagement lorsqu'une majorité qualifiée des communes en décide ainsi.

4. Formes urbaines

Généralement des quartiers pavillonnaires virent le jour autour d'un centre plus dense, à proximité d'une gare, où une mixité d'usage était recréée par l'implantation de commerces, bureaux etc.

J. UN NOUVEAU DÉSENGAGEMENT DE L'ETAT

1. La loi de décentralisation de 1983

La loi de décentralisation votée le 7 janvier et modifiée le 12 juillet 1983, à l'initiative d'Huguette Bouchardeau, institue le transfert des compétences, notamment en matière d'urbanisme, vers les communes ou communautés de communes.

Ainsi les Schémas Directeurs d'Aménagement et d'Urbanisme sont élaborés sur l'initiative des communes ou de leur groupement, en association avec l'État. Avant approbation, le document doit être transmis au représentant de l'Etat dans le département qui en contrôle essentiellement la légalité.

Le POS est le plus souvent élaboré par des cabinets privés, puis soumis au conseil municipal pour délibération et enfin transmis au préfet pour accord. Le contrôle se fait donc a posteriori. Cependant les auteurs des documents d'urbanisme doivent respecter les Prescriptions d'Aménagement et d'Urbanisme élaborées par l'Etat.

2. Conséquences

Ces mesures ont eu des répercutions sur l'urbanisation des communes : les services de l'Etat, auxquels on a retiré la responsabilité de ces documents, sont moins concernés et laissent plus de pouvoir aux communes, instances décisionnaires moins indépendantes puisque plus proches des intérêts particuliers.

Cependant, des lois viennent plus tard réglementer d'élaboration de ces documents. C'est le cas des Lois d'Aménagement et d'Urbanisme : « Loi aéroport », « Loi littoral », « Loi montagne ». Ces textes seront bientôt suivis par la loi-paysage (1986) et la Loi d'Orientation pour la Ville (1991), puis par la plus récente loi Pasqua instituant les Directives d'Aménagement du Territoire qui viennent ajouter des normes supra-communales à celles qui existaient déjà.

* 15 Henri Jacquot, Francois Priet, Droit de l'Urbanisme, Dalloz, Paris, 5ème édition, 2004

* 16 La folie pavillonnaire (1965-1975),  « La fabrique de l'histoire », émission de France Culture, Paris, 8 octobre 2001

* 17 G. Bauer et J-M Roux, La rurbanisation ou la ville éparpillée, Le Seuil, Paris, 1976.

* 18 Roland Nungesser, intervention radiophonique, La folie pavillonnaire (1965-1975), op. cit.

* 19 « Au niveau des cabinets, la moisson est souvent maigre. Les cabinets de grands ministères comme celui d'Eugène Claudius-Petit (1948-1953), celui de Pierre Sudreau (1958-1962) ou celui d'Albin Chalandon (1968-1972) ont laissé fort peu de choses: l'usage était alors que les conseillers partent avec "leurs" dossiers quand ils quittaient leurs fonctions. » Laboratoire des organismes urbains : espaces, sociétés, temporalité, CNRS.

* 20 Chiara Barattucci, Urbanisations dispersées, interprétations/actions France et Italie 1950-2000, Presses universitaires de Rennes, 2006.

* 21 Pierre Merlin, L'Urbanisme, Presses Universitaire de France, 7ème édition, 2007

* 22 Cf. Glossaire

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