Les soins psychiatriques sans consentement : la réforme du 5 juillet 2011

TABLE DES ABREVIATIONS

ARS : Agence régionale de santé

Ass : Assemblée

Ass.Plén. : Assemblée plénière de la Cour de cassation

C.civ : Code civil

CA : Cour d'appel

Cass. : Cour de cassation

CDSP : Commission départementale des soins psychiatriques

CE : Conseil d'Etat

CEDH : Cour européenne des droits de l'homme

Conv. EDH : Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés

fondamentales

CGLPL : Contrôleur général des lieux de privation de liberté

CNCDH : Commission nationale consultative des droits de l'homme

CRUQPC : Commission des relations avec les usagers et de la qualité de la prise en charge

CSP : Code de la santé publique

DGOS : Direction générale de l'offre de soins

EPSM : Etablissement public de santé mentale

HPST : Hôpital, Patients, Santé, Territoires

IGAS : Inspection générale des affaires sociales

IGSJ : Inspection générale des services judiciaires

JLD : Juge des libertés et de la détention

NPDC : Nord - Pas-de-Calais

OMS : Organisation mondiale de la santé

QPC : Question prioritaire de constitutionnalité

SDRE : Soins sur décision du représentant de l'état

SDT : Soins sur demande d'un tiers

TGI : Tribunal de grande instance

UMD : Unité pour malades difficiles

USM : Union syndicale des magistrats

UHSA : Unité hospitalière spécialement aménagée

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« On juge du degré de civilisation d'une société à la façon dont elle traite ses fous. »

Lucien BONNAFE

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INTRODUCTION

« Toutes les personnes atteintes de troubles mentaux ont droit à un traitement et à des soins de bonne qualité dispensés par des services de soins de santé compétents. Elles doivent être protégées de toute forme de discrimination et de tout traitement inhumain. »1

Plus que tout autre patient, la personne souffrant de troubles mentaux doit bénéficier de soins appropriés à son état, dans le respect de ses libertés et droits fondamentaux. En France, l'évolution de la prise en compte médicale mais aussi sociale de la maladie mentale a été lente et fastidieuse. Ce qu'était auparavant appelée très largement « la folie » était traitée en priorité par l'exclusion sociale : il fallait cacher à la société ces êtres déments, dépourvus d'intelligence, dangereux. Ces « aliénés » étaient ainsi purement et simplement mis au ban de la société et c'est au XVII^e siècle que sont créés les premiers centres d'internement au sein même des hôpitaux généraux², mais sans pour autant conférer à ces asiles une quelconque vocation médicale. Les aliénés étaient pour la plupart enfermés dans des cachots et enchainés, et les soins médicaux étaient quelque peu radicaux : saignées qui avaient pour vocation de dégager le cerveau de la surcharge de sang qui l'agressait et de ramener le calme dans les idées ; les bains, purges et douches servant eux, à évacuer les humeurs accumulées dans les viscères. Afin de remédier aux conditions misérables d'enfermement des aliénés et à l'absence totale de règles encadrant l'internement, le roi Louis Philippe promulgue la loi dite « des aliénés » le 30 juin 1838. Cette loi rend obligatoire la construction d'un asile dans chaque département, et encadre l'internement en créant le placement d'office sous condition d'un avis médical et de l'autorisation du préfet. Elle créée deux types de placement : le placement volontaire et le placement d'office.

¹ Organisation mondiale de la santé, Législation touchant la santé mentale et les droits de l'homme, Guide des politiques et des services de santé mentale, 2005.

² L'hôpital général est créé en 1656. Il est à l'origine destiné aux mendiants valides et invalides, puis des espaces sont dédiés aux « fous ». Le terme d' « hôpital » n'a toutefois pas le même sens qu'aujourd'hui : il s'agit en réalité d'un lieu d'hébergement forcé, une sorte de prison où quasiment aucuns soins ne sont prodigués.

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Ce n'est qu'en 1990 que la législation relative au régime des soins psychiatriques évolue, par la loi du 27 juin 1990 relative aux droits et à la protection des personnes hospitalisées en raison de troubles mentaux et à leurs conditions d'hospitalisation³. La réforme avait pour objectif de dépasser les pratiques asilaires et de promouvoir les droits des malades mentaux, tout en instaurant un meilleur contrôle des conditions d'hospitalisation. L'hospitalisation sans consentement se décline alors en deux procédures de contraintes : l'hospitalisation sur demande d'un tiers, le tiers étant entendu comme un membre de la famille ou une personne susceptible d'agir dans l'intérêt du malade, et l'hospitalisation d'office qui est décidée par le préfet lorsque les troubles mentaux de l'intéressé compromettent l'ordre public et la sûreté des personnes.

Dès le début des années 2000 se dessine la volonté de la part de l'ensemble des acteurs de soins et des pouvoirs publics de faire évoluer le dispositif d'hospitalisation sans consentement. L'on constate en effet une certaine insuffisance de la loi en vigueur, notamment quant à l'accès aux soins ou encore par rapport à l'évolution des conditions de prises en charge des patients. Différents rapports sont alors présentés aux gouvernements successifs visant à bâtir une réforme de la loi du 27 juin 1990. Parmi eux, Le « Rapport sur les problèmes de sécurité liés au régime d'hospitalisation sans consentement » de l'Inspection générale de l'administration, de l'Inspection générale de la police nationale et de l'Inspection de la gendarmerie nationale (mai 2004) qui insiste sur la nécessité de réformer l'hospitalisation d'office pour remédier aux carences d'information du préfet et aux faiblesses du suivi des personnes hospitalisées d'office bénéficiant de sorties d'essai. Mais le véritable socle de réflexion de la réforme est le rapport de l'Inspection générale des affaires sociales et de l'Inspection générale des services judiciaires⁴, présenté au ministre chargé de la santé et au garde des sceaux en 2005, qui conclut à la nécessité de réformer la loi du 27 juin 1990 afin de tenir compte de la diversification des prises en charge en psychiatrie, de modifier les procédures d'hospitalisation, de développer l'accès aux soins psychiatriques même en l'absence de tiers demandeur et de renforcer le contrôle des

³ Loi n°90-527 du 27 juin 1990 relative aux droits et à la protection des personnes hospitalisées en raison de troubles mentaux et à leurs conditions d'hospitalisation.

⁴Propositions de réforme de la loi du 27 juin 1990 relative aux droits et à la protection des personnes hospitalisées en raison de troubles mentaux et à leurs conditions d'hospitalisations, IGAS/IGSJ, mai 2005

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hospitalisations sans consentement en confiant un contrôle a posteriori au juge des libertés et de la détention.

Le 5 mai 2010, un projet de réforme de la loi du 27 juin 1990 est alors adopté en Conseil des ministres et déposé sur le bureau de l'Assemblée Nationale. Toutefois, ce projet de réforme dû être régulièrement modifié suite à différentes décisions du Conseil constitutionnel, saisi de multiples questions prioritaires de constitutionnalité relatives à l'hospitalisation sans consentement.

La première décision que nous retiendrons résulte d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l'intervention du juge des libertés et de la détention dans le contrôle de l'hospitalisation à la demande d'un tiers. Par une décision du 26 novembre 2010⁵, le Conseil constitutionnel décide que le maintien de l'hospitalisation sans consentement d'une personne atteinte de troubles mentaux au-delà de 15 jours sans intervention d'une juridiction judiciaire, méconnait les exigences de l'article 66 de la Constitution⁶. Le Conseil considère « qu'il incombe au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, la protection de la santé des personnes souffrant de troubles mentaux ainsi que la prévention des atteintes à l'ordre public nécessaire à la sauvegarde de droits et principes de valeur constitutionnelle et, d'autre part, l'exercice des libertés constitutionnellement garanties ; qu'au nombre de celles-ci figurent la liberté d'aller et venir et le respect de la vie privée, protégés par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ainsi que la liberté individuelle dont l'article 66 de la Constitution confie la protection à l'autorité judiciaire ; que les atteintes portées à l'exercice de ces libertés doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées aux objectifs poursuivis. » Le Conseil constitutionnel exige l'instauration d'un contrôle de plein droit dans le délai maximum de quinze jours portant sur la nécessité du maintien de l'hospitalisation complète sans consentement. Les sages déclarent ainsi contraire à la constitution l'article L.3212-7 du Code de la santé publique.

⁵ Conseil const., décision n°2010-71, QPC, 26 novembre 2010

⁶ Article 66 de la Constitution de la République française : « Nul ne peut être arbitrairement détenu. L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi. »

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La seconde décision ayant eu un écho considérable dans la rédaction de la loi nouvelle est celle du 9 juin 2011⁷ faisant suite à une question prioritaire de constitutionnalité relative cette fois aux conditions de fond du placement ainsi qu'aux garanties encadrant l'hospitalisation dite d'office, c'est-à-dire par décision du représentant de l'Etat. Le Conseil constitutionnel relève une première difficulté qui résulte de la situation permise par l'article L.3213-1 du Code de la santé publique dans laquelle le préfet ordonne ou maintient une hospitalisation d'office alors même que le psychiatre de l'établissement s'y oppose, sans qu'un réexamen du patient soit prévu afin de déterminer si l'hospitalisation complète doit être maintenue ou non. Le Conseil considère alors que « seul un réexamen, s'il confirmait la nécessité de soins en hospitalisation, serait de nature à permettre le maintien de la mesure, nonobstant le premier avis médical contraire. En revanche, si ce réexamen infirmait à nouveau la nécessité de soins en hospitalisation, la mesure ne pourrait qu'être levée. » L'article L.3213-1 ne présente donc pas les garanties suffisantes et est déclaré contraire à la Constitution.

S'agissant du maintien de l'hospitalisation d'office, le Conseil adopte le même raisonnement que pour l'hospitalisation à la demande d'un tiers exposé à l'occasion de la décision du 26 novembre 2010. Le Conseil relève qu'aucune disposition législative ne soumet le maintien en hospitalisation complète au contrôle d'une juridiction judiciaire, dans des conditions répondant aux exigences de l'article 66 de la Constitution. L'article L.3213-4 est donc également déclaré contraire à la Constitution.

Les décisions du Conseil constitutionnel révélant des dispositions contraires à la Constitution ainsi que les différents rapports concluant de façon unanime à la nécessité d'amorcer une réforme, favorisent l'émergence d'un contexte propre à la rédaction d'un nouveau texte encadrant les soins sans consentement. Plusieurs objectifs font consensus à ce stade de réflexion : élargir l'accès aux soins psychiatriques et notamment permettre l'admission en soins psychiatriques dans les cas il n'y a pas de tiers faisant la demande d'admission ; adapter la loi aux évolutions des soins psychiatriques en favorisant le suivi hors hospitalisation ; améliorer la surveillance des patients susceptible de présenter un danger pour les tiers (référence aux évènements dramatiques causés par des patients sortis

⁷ Conseil const., décision n°2011-135/140, QPC, 9 juin 2011.

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d'établissements psychiatriques) ; enfin, renforcer les droits et libertés individuelles des patients en insistant notamment sur l'information régulière des patients sur leurs droits et voies de recours et sur leur état de santé.

La rédaction de la loi du 5 juillet a par ailleurs été très largement motivée par la nécessité de mettre notre droit positif en conformité avec les exigences de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) qui a eu l'occasion de condamner la France a plusieurs reprises pour causes d'irrégularité dans les procédures de soins sans consentement. Dans son arrêt CEDH 18 avril 2010 Baudoin c/ France⁸, la Cour condamne la France sur le fondement de l'article 5§4⁹ de la Convention européenne des droits de l'homme au motif que « les actes successifs fondant la privation de liberté du requérant ont été annulés par les juges administratifs, sans que jamais l'intéressé n'obtienne une décision des tribunaux judiciaires mettant fin à la mesure d'hospitalisation. » Dans cette affaire, la CEDH se prononce sur le dualisme juridictionnel français en matière de contentieux d'hospitalisation sans consentement et considère que « l'articulation entre la compétence du juge judiciaire et du juge administratif quant aux voies de recours offertes n'a pas permis au requérant d'obtenir une décision du tribunal pouvant statuer sur la légalité de sa détention et ordonner sa libération si la détention est illégale. » Ce dualisme « à la française » ne permet donc pas au requérant d'être en mesure d'obtenir une décision d'un juge judiciaire mettant fin à la détention si celle-ci se trouvait être illégale.

La France fait l'objet d'une nouvelle condamnation un an plus tard, le 14 avril 2011 dans l'arrêt Patoux c/ France¹⁰ : la CEDH constate à nouveau une violation de l'article 5§4 de la Convention en vertu duquel le tribunal saisi doit statuer « à bref délai » sur la légalité de la détention du requérant. En l'espèce, le juge saisi d'une requête en mainlevée immédiate d'une mesure d'hospitalisation d'office s'est prononcé quarante-six jours après sa saisine, ce qui constitue pour la Cour de Strasbourg un délai excessif et par la même, une violation du droit au recours effectif protégé par l'article 5§4 de la Convention.

⁸ CEDH 18 avril 2010, Baudoin c/ France, n°35935/03, §108.

⁹ Article 5§4 de la Convention européenne des droits de l'homme : « Toute personne privée de sa liberté par arrestation ou détention a le droit d'introduire un recours devant un tribunal, afin qu'il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale. »

¹⁰ CEDH 14 avril 2011, Patoux c/ France, n°35079/06

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Il parait également intéressant de citer l'arrêt de la CEDH du 20 avril 2011 C.B c/ Roumanie à l'occasion duquel les juges de Strasbourg prononcent la violation par la Roumanie¹¹ de l'article 5§1 e)¹² : « Un individu ne peut passer pour aliéné et subir une privation de liberté que si son aliénation a été établie de manière probante et que le trouble revêt un caractère ou une ampleur légitimant l'internement ». La Cour considère ici que l'internement du requérant a fait l'objet d'une procédure irrégulière, celui-ci étant basé sur les doutes des enquêteurs quant à la santé mentale du requérant et sur l'attestation médicale d'un médecin généraliste ne l'ayant jamais vu. Par ailleurs, la mesure d'internement n'a été soumise à aucun contrôle juridictionnel.

Par ces arrêts, la CEDH encourage ainsi la France à oeuvrer en faveur d'une unification du contentieux en matière de soins sans consentement au profit du juge judiciaire, à instaurer des délais « raisonnables » dans le contrôle des mesures d'hospitalisation complète et d'édicter de procédures strictes d'admission en soins sans consentement, afin d'éviter des internements illégitimes et abusifs.

Dans son projet de réforme de la « loi psychiatrie », le gouvernement poursuit ainsi de nombreux objectifs d'amélioration de la loi du 27 juin 1990. Il avait par ailleurs pour leitmotiv de concilier à la fois l'objectif de réinsertion et de maintien de ces patients dans la société, via par exemple les soins ambulatoires, et l'objectif plus sécuritaire, à savoir d'éviter un nouveau drame surmédiatisé causé par un patient faisant ou ayant fait l'objet de soins sans consentement. Au sein du projet de loi présenté à l'Assemblée nationale, Madame Roselyne BACHELOT-NARQUIN, alors ministre de la santé et des sports, précise à cette occasion : « Divers événements dramatiques survenus ces derniers temps attestent de la nécessité, rappelée par le Président de la République, de mieux encadrer les sorties des établissements de santé et d'améliorer la surveillance de certains patients susceptibles de présenter un danger pour autrui. Une vigilance accrue des professionnels et des pouvoirs publics vis-à-vis de la faible part des malades atteints de troubles mentaux

¹¹ CEDH 20 avril 2011 C.B/ Roumanie, n° n°21207/03

¹² L'article 5 de la Convention européenne des droits de l'homme est relatif au droit à la liberté et à la sureté : « Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté, sauf dans les cas suivants, et selon les voies légales : e) s'il s'agit de la détention régulière d'une personne susceptible de propager une maladie contagieuse, d'un aliéné,d'un alcoolique, d'un toxicomane ou d'un vagabond ; »

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susceptibles d'actes graves de violence doit contribuer à rendre la société plus accueillante et tolérante vis-à-vis de l'ensemble des personnes présentant un trouble mental. 13»

La réforme d'ensemble de la loi du 27 juin 1990 est promulguée le 5 juillet 2011¹⁴ et vient ainsi modifier les dispositions du Code de la santé publique relatives au régime des soins sans consentement ainsi qu'aux droits des patients faisant l'objet de tels soins. La réforme est entrée en vigueur le 1^er août 2011, date d'échéance fixée par le Conseil constitutionnel pour la mise en conformité du droit positif avec ses exigences.¹⁵ L'une des principales innovations de la réforme porte sur la modification des termes employés pour désigner l'hospitalisation sans consentement : désormais, le patient fait l'objet de « soins psychiatriques », terme moins étroit permettant d'englober une prise en charge hors les murs de l'hôpital. En effet, le patient peut aujourd'hui être pris en charge dans un autre cadre que celui de l'hospitalisation complète. Il convient alors d'instaurer « un programme de soins ». Ce programme peut prévoir diverses formes de prises en charge telles que l'hospitalisation à temps partiel, des consultations en ambulatoire, des soins à domicile ou encore des activités thérapeutiques. Le programme de soins, simple document administratif établi par un psychiatre de l'établissement, précisera les types de soins, les lieux de leur réalisation ainsi que leur périodicité. Cette nouvelle procédure s'aligne en réalité sur une logique de soins entérinée depuis longtemps par les soignants à savoir, une certaine décentralisation des soins¹⁶en limitant au maximum la détention et la contrainte au patient.

Par ailleurs, l'hospitalisation d'office disparait au profit des « soins psychiatriques sur décision du représentant de l'état », le représentant de l'Etat étant entendu comme étant le maire ou le préfet. De même, l'hospitalisation sur demande d'un tiers est substituée par les « soins psychiatriques sur demande d'un tiers », le tiers étant entendu comme étant un membre de la famille du malade ou toute personne justifiant de l'existence de relations avec celui-ci, antérieures à la demande de soins et lui donnant qualité pour agir dans

¹³ Projet de loi n°2494 relatif aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge, présenté par Madame Roselyne BACHELOT-NARQUIN, ministre de la santé et des sports.

¹⁴ Loi n°2011-803 du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge.

¹⁵ Cons. const., 26 nov. 2010, n° 2010-71 QPC et Cons. const., 9 juin 2011, n° 2011-135/140 QPC.

¹⁶ COUTURIER (M), La réforme des soins psychiatriques sans consentement : de la psychiatrie disciplinaire à la psychiatrie de contrôle, Revue de droit sanitaire et social 2012, p.97.

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l'intérêt du malade. L'autre nouveauté très attendue de la réforme est la création d'une mesure de contrainte sans tiers : les soins psychiatriques en cas de péril imminent pour la santé de la personne. Cette procédure permet d'accueillir un patient en soins psychiatriques sous contrainte lorsque ses troubles rendent impossible son consentement et que son état mental requiert manifestement des soins immédiats. Elle permet ainsi de pallier à une insuffisance de la loi du 27 juin 1990 pour les personnes seules et désocialisées, pour lesquelles il est impossible d'obtenir la demande d'un tiers. Le directeur de l'établissement est ici compétent pour prononcer la décision d'admission en soins psychiatriques, au vu d'un certificat médical établi par un médecin exerçant dans l'établissement d'accueil.

La réforme a également pris le soin de mettre en conformité les textes du Code de la santé publique aux décisions du Conseil constitutionnel des 26 novembre 2010 et 9 juin 2011 à l'occasion desquelles le Conseil des sages a considéré que le maintien de l'hospitalisation sans consentement d'une personne atteinte de troubles mentaux au-delà de 15 jours sans intervention d'une juridiction judiciaire, méconnaissait les exigences de l'article 66 de la Constitution. Le Conseil impose ainsi l'intervention du juge judiciaire en tant que garant de la liberté individuelle, exigence qui sera reprise par la loi du 5 juillet 2011 par laquelle le juge des libertés et de la détention en première instance, le premier président de la Cour d'appel en appel, se voient ainsi conférer la mission de contrôler a posteriori la légalité des mesures de soins sans consentement privatives de liberté.

L'objet de notre présente étude portant sur l'analyse de la réforme des soins psychiatriques sans consentement ainsi que sur la protection des personnes souffrant de maladies mentales, il convient au préalable d'en détailler les notions. La maladie mentale est communément considérée comme étant une maladie du cerveau dont les symptômes prédominants sont comportementaux. Elle regroupe des maladies de la pensée ou de la personnalité, se manifeste par des troubles du comportement social et se traduit par des maladies psychiatriques diverses¹⁷. En psychiatrie, l'on parle aussi fréquemment de troubles mentaux et du comportement. Selon une définition proposée par l'Organisation mondiale de la santé, il s'agit « d'affections cliniquement significatives qui se caractérisent par un changement du mode de pensée, de l'humeur (affects) ou du comportement associé

¹⁷ BERUBE (L), Terminologie de neuropsychologie et de neurologie du comportement, Les Editions de la Chenelière, 1991

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à une détresse psychique et/ou à une altération des fonctions mentales. Les troubles mentaux et du comportement ne sont pas de simples variations à l'intérieur des limites de la « normalité », mais des phénomènes manifestement anormaux ou pathologiques. Pour être considérées comme telles, les anomalies doivent être permanentes ou répétées et causer une souffrance ou constituer un handicap dans un ou plusieurs domaines de la vie courante.¹⁸ » Les soins psychiatriques sans consentement constituent globalement une mesure d'obligations de soins à l'égard des personnes souffrants de troubles psychiques mais refusant de se faire soigner pour diverses raisons comme par exemple, le déni de leur pathologie. La mesure, qui peut être privative de liberté, est motivée le plus souvent par la nécessité de soulager la personne de ses souffrances voire de la protéger contre elle-même, ou pour des raisons d'ordre et de sécurité publique lorsqu'elle est susceptible de présenter un danger pour autrui. La mesure de soins sans consentement constitue une dérogation au principe de consentement préalable du patient à toute prise en charge thérapeutique, principe d'ordre public rappelé par la loi du 4 mars 2002 et énoncé à l'article 16-3 du Code civil.¹⁹

Nous n'aborderons pas ici l'hospitalisation dite « libre », qui représente 80% des admissions en psychiatrie. Elle s'entend de la situation dans laquelle une personne est hospitalisée en raison de ses troubles mentaux, mais avec son consentement. Dans ce cas, le patient choisi l'établissement dans lequel il souhaite bénéficier de soins psychiatriques ainsi que les psychiatres qui le prendront en charge. Ce patient est alors assimilé à tout autre patient hospitalisé pour une pathologie autre que psychiatrique et bénéficie des mêmes droits et des mêmes devoirs²⁰. Ce type d'hospitalisation ne posant pas de difficultés majeures, il n'est pas opportun d'en approfondir l'étude.

En revanche, les soins psychiatriques sans consentement posent de réels enjeux pratiques, liés notamment aux nouvelles procédures d'admission en soins psychiatriques et aux modalités de prise en charge relatives au programme de soins. L'instauration du

¹⁸ Organisation mondiale de la santé, La santé mentale : nouvelle conception, nouveaux espoirs, Rapport sur la santé dans le monde, 2001.

¹⁹ Article 16-3 du Code civil : « Il ne peut être porté atteinte à l'intégrité du corps humain qu'en cas de nécessité médicale pour la personne ou à titre exceptionnel dans l'intérêt thérapeutique d'autrui. Le consentement de l'intéressé doit être recueilli préalablement hors le cas où son état rend nécessaire une intervention thérapeutique à laquelle il n'est pas à même de consentir. »

²⁰ Article L.3211-2 du Code de la santé publique.

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contrôle de plein droit de la mesure de soins sous contrainte en hospitalisation complète par le juge des libertés et de la détention a aussi donné naissance à de véritables difficultés quant à l'interprétation de la loi nouvelle et à l'organisation des audiences devant le juge. Les acteurs de soins et de la justice expriment ainsi de nombreuses inquiétudes qu'il semble judicieux de signifier dans notre étude, afin de pouvoir dans le même temps proposer des solutions qui permettraient de pallier à ces difficultés.

Les agences régionales de santé (ARS), créées par la loi HPST du 21 juillet 2009²¹, constituent un interlocuteur unique et privilégié des acteurs du champ de la santé publique et de l'organisation de l'offre de soins. En particulier, les ARS sont chargés de l'organisation des soins psychiatriques à l'échelle régionale et doivent organiser dans chaque territoire de santé un dispositif de réponse aux urgences psychiatriques²². Dans le cadre des protocoles départementaux relatifs aux modalités de coopération entre les préfets et les directeurs généraux²³, doivent être prévues les actions et les prestations mises en oeuvre par l'ARS pour le compte du préfet. En effet, le préfet disposant de compétences en matière sanitaire, de salubrité et d'hygiène publique, il a compétence pour prononcer la décision d'admission d'une personne en soins sans consentement²⁴. L'ARS met à disposition du préfet ses moyens en intervenant en tant que support pour préparer et mettre en oeuvre les décisions préfectorales en matière de soins sans consentement.²⁵

Les directeurs généraux des ARS ont ainsi le devoir de s'assurer que l'organisation interne des services concernés permet la mise en oeuvre d'une réponse efficace aux demandes préfectorales. Les services compétents²⁶de l'ARS doivent quant à eux veiller au respect des textes en vigueur quant à la composition du dossier, et notamment au respect des délais introduits par la loi du 5 juillet 2011²⁷.

²¹ Loi n°2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

²² Articles L.3222-1 et suivants du Code de la santé publique.

²³ Article R.1435-2 du Code de la santé publique.

²⁴ Article L.3213-1 du Code de la santé publique.

²⁵ Article L.1435-1 du Code de la santé publique.

²⁶ La cellule des soins soumis à décision administrative au sein de la Direction de la santé publique et environnementale de l'ARS Nord - Pas-de-Calais.

²⁷ Circulaire relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge, NOR : IOCD1122419C, 11 août 2011.

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Les services instructeurs en matière de soins sans consentement de l'ARS Nord - Pas-de-Calais font part de nombreuses préoccupations quant au respect des procédures telles que prévues par la loi du 5 juillet 2011, à l'interprétation des nouveaux textes, à la collaboration des différents acteurs de soins de la région ou encore quant à la future unification du contentieux au profit du juge judiciaire prévue au 1^er janvier 2013. Dans le cadre de l'étude de ces problématiques au sein de l'agence régionale de santé, nous proposons d'analyser de manière plus approfondie la question de la judiciarisation du contrôle des soins sans consentement et des problématiques essentiellement d'ordre pratique que pose l'organisation des audiences devant le juge des libertés et de la détention.

Notons que pour faire face aux profonds changements qu'impose le nouveau dispositif du contrôle des soins sans consentement, l'agence régionale de santé Nord - Pas-de-Calais a pris des mesures tendant à favoriser un contexte de coopération des acteurs de soins et de la justice de la région. Ainsi, un calendrier officiel a été instauré au sein de l'agence, prévoyant la rencontre entre les Présidents des tribunaux de grande instance de la région Nord - Pas-de-Calais, la Première présidente de la Cour d'appel de Douai, des juges des libertés et de la détention, les Procureurs de la République, le directeur général de l'ARS NPDC ainsi que les services compétents de l'agence afin de mettre au point une certaine cohésion dans les procédures à respecter. Il s'agit de parvenir à une meilleure application de la loi sur le terrain, et de garantir aux patients la sécurité juridique que la loi du 5 juillet 2011 avait justement pour but de renforcer, en vue notamment de l'unification du contentieux en matière de soins psychiatriques au profit du juge judiciaire au 1^er janvier 2013. Les établissements de santé mentale étant également très demandeurs de ce type de réunions d'informations, l'ARS poursuivra dans cette dynamique de coopération puisqu'elle prévoit d'organiser fin 2012 deux réunions départementales réunissant les établissements de santé mentale dans chacun des départements, en lien avec les directeurs de cabinet des préfectures du Nord et du Pas-de-Calais. Il s'agit de leur faire part des solutions dégagées par le corps judiciaire et l'agence, de recenser leurs propres difficultés d'application des procédures sur le terrain et de tenter d'instaurer une sorte de guide de bonnes pratiques régional qui constituerait une référence commune aux établissements de santé.

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L'objectif de notre démarche est ici d'analyser le nouveau cadre juridique des soins sans consentement suite à la réforme du 5 juillet 2011, d'envisager les difficultés concrètes d'application que pose le nouveau texte, et d'apporter dans la mesure du possible des propositions d'amélioration, voire de modification de la loi.

Si les pouvoirs publics ont pu affirmer que « son élaboration a été guidée par le souci de trouver le meilleur équilibre possible entre la dispensation des soins nécessaires et la privation de liberté que celle-ci peut entrainer »²⁸, qu'en est-il réellement de la protection effective des droits fondamentaux des patients souffrant de troubles mentaux ?

Un des volets principaux que l'on retiendra de la réforme est celui du renforcement du contrôle des mesures de soins sans consentement, avec notamment, le contrôle des mesures d'hospitalisation complète sans consentement par le juge des libertés et de la détention. Il s'agit de définir son rôle dans la nouvelle organisation de contrôle des soins sans consentement et d'insister plus particulièrement sur les difficultés que ce juge rencontre dans l'exercice de sa mission. Plus largement, nous envisagerons les difficultés rencontrées par l'ensemble des acteurs de soins sur le terrain ainsi que les réponses que l'on peut aujourd'hui formuler, compte tenu du mince recul que l'on peut avoir sur l'application de la loi nouvelle.

La loi du 5 juillet 2011 marque un tournant décisif dans l'appréciation et la prise en charge de la maladie mentale en France en ce qu'elle consacre une diversification des prises en charge des patients souffrant de troubles mentaux et renforce considérablement le contrôle des mesures restrictives de liberté. Il convient ainsi de présenter la réforme des soins psychiatriques sans consentement dans une première partie.

Si la loi nouvelle montre un aspect novateur et moderne dans la prise en charge des pathologies psychiatriques, sa mise en oeuvre révèle néanmoins de sérieuses difficultés pour les différents acteurs intervenant en ce domaine. En ce sens, notre seconde partie sera consacrée aux difficultés concrètes d'application de la loi du 5 juillet 2011.

²⁸ Réponse du ministère du travail, de l'emploi et de la santé à la question écrite n°117020 de Monsieur le Député Guy DELCOURT, Journal Officiel, 29 novembre 2011.

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